Gestión del riesgo: los casos de Pasto, Ipiales, Consacá y La Cruz

(Nariño – Colombia)1

Por: Daisy Gabriela Guerrero Obando,

Germán Edmundo Narváez Bravo,

Yina Paola Pantoja Villota y

Diana Melisa Silva Noguera 2

Presentación.

El presente documento es el resultado de un proceso de análisis documental, específicamente

de diversos instrumentos de planificación, y de la integración de éstos con conocimientos y

experiencias relacionadas con la gestión del riesgo. Así entonces se presenta un ensayo soportado

bibliográficamente, mediante el cual se muestra una aproximación de la situación de estos

municipios en cuanto al abordaje de conceptos y acciones relacionadas con la amenaza,

vulnerabilidad y riesgo. De esta manera, se ha estructurado un documento que surge del aporte

individual así como del análisis colectivo especialmente en lo concerniente con la síntesis de las

situaciones en los cuatros municipios de estudio y el papel de la gestión de riesgos en la

construcción de un modelo de desarrollo sostenible.

1. Síntesis del abordaje conceptual en los instrumentos de planificación municipal

Como bien se sabe, según la UNDRO (1979) citada por Cardona (2001) la amenaza es “la

probabilidad de ocurrencia de un suceso potencialmente desastroso durante cierto período de

tiempo”. De forma similar la ISDR (2002) considera que la amenaza es un “evento físico, fenómeno

o actividad humana potencialmente dañina, que puede causar la pérdida de vida o lesiones, daño a

la propiedad, trastornos sociales o económicos y degradación ambiental”.

Teniendo en cuenta estas aproximaciones conceptuales, la amenaza tiene dos orígenes:

natural o antrópico. La ISDR (2002) señala que la amenaza natural corresponde a “procesos

naturales o fenómenos que ocurren en la biosfera y que pueden generar eventos dañinos”. Por otro

lado, las amenazas antrópicas son aquellas cuyo origen está mediado por la intervención humana.

La ISDR (2002) denomina a este tipo de amenazas como tecnológicas y las define como el “peligro

asociado con accidentes industriales o tecnológicos, fallas de infraestructura o ciertas actividades

humanas que pueden causar pérdidas de vidas, lesiones, daño a propiedades, trastornos sociales o

económicos y degradación ambiental”.

1 Trabajo de la asignatura Gestión del Riesgo orientada por el profesor Rogelio Pineda Murillo.2 Estudiantes de la maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Cohorte XIII, Facultad de Ciencias Contables, Económicas y Administrativas de la Universidad de Manizales, 2016.

Tabla 1Elementos significativos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en los cuatros municipios estudiados.

Municipio Amenaza Vulnerabilidad*** RiesgoNatural AntrópicaPasto Volcánica

InundacionesFenómenos remoción en Masa

Contaminación*Otros

278 Km2 Área urbana y Corregimiento La Cocha1181 Km2

Población urbana: 365.000Población rural: 74.993NBI: 16.2%

No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto

Ipiales SísmicaFenómenos remoción en Masa

Contaminación*Otros

1707 Km2

1707 Km2

Población urbana: 99.682Población rural: 38.967NBI: 30.7%

No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto

La Cruz SísmicaVolcánicaFenómenos Remoción en MasaHidrometeorológicas (crecidas e inundaciones)

Contaminación*Incendios de la cobertura vegetalOtros

237 Km2

237 Km2

237 Km2

Riveras de ríos y algunos sectores urbanos

Población urbana: 6609Población rural: 11.611NBI: 71.7

No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto

Consacá SísmicaVolcánicaFenómenos Remoción en MasaInundaciones

Cambio climático**Incendios de la cobertura vegetal

132 Km2

132 Km2

132 Km2

Rivera de ríosPoblación urbana: 1.811Población rural: 7.575NBI: 57.6%

No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto

* Hace referencia al problema ambiental más no a una amenaza de carácter antropogénico

** No especifica al tipo de amenaza antrópica ligada al cambio climático

*** Estadísticas del Departamento Nacional de Planeación Colombia.

Fuentes de información: Alcaldía Municipal de Consacá (2013), Alcaldía Municipal de Ipiales (2012), Alcaldía Municipal de La Cruz (2008),

Gobernación de Nariño (2009) y Departamento Nacional de Planeación (2016)

Respecto al tratamiento de la amenaza en los cuatro municipios objeto de estudio y a partir de

la información consignada en diversos documentos relacionados con la gestión del riesgo a nivel

municipal. (Es preciso aclarar que el único municipio que cuenta con un Plan Municipal de Gestión

del Riesgo es Consacá) es posible afirmar que las amenazas naturales más recurrentes son: la

sísmica, la volcánica y los fenómenos de remoción en masa. Sin embargo el abordaje técnico es más

bien superficial y en algunos casos impreciso. De hecho, solo el insumo relacionado con la amenaza

volcánica, que parte del estudio realizado por Ingeominas (1997) es el único que cuenta con un

sustento técnico y científico de alta calidad y en una escala detallada. Por lo tanto, en términos

generales se observa que las amenazas naturales se han identificado y asociado a fenómenos

naturales, más no parten de estudios técnicos que las respalden y que hayan sido elaborados en una

resolución o detalle adecuado. Dicha situación es aún más crítica en relación con las amenazas

antrópicas, donde no solo se carece de estudios técnicos, sino que se evidencian interpretaciones

erróneas del concepto de amenaza antrópica y se incluyen, por ejemplo, problemáticas ambientales

asociadas con la contaminación y el cambio climático, como si fuesen amenazas antrópicas. Incluso

en el caso de Ipiales se consideran amenazas antrópicas los accidentes de tránsito y otros eventos

relacionados con violencia.

En cuanto a la vulnerabilidad Cardona (2001) retomando a la UNDRO (1979) establece que

la vulnerabilidad puede definirse como “el grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos

bajo riesgo, resultado de la probable ocurrencia de un suceso desastroso, expresada en una escala

desde 0 o sin daño a 1 o pérdida total”. Por otro lado, Blaikie et al (1996), considera que la

vulnerabilidad corresponde a las “características de una persona o grupo desde el punto de vista de

su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural”.

Así entonces, según Blaikie et al, esto “implica una combinación de factores que determinan el

grado hasta el cual la vida y la subsistencia de alguien queda en riesgo por un evento… de la

naturaleza o de la sociedad”. De esta manera, la vulnerabilidad necesariamente se encuentra

asociada con el grado de exposición de una comunidad, de la infraestructura o de las actividades

humanas, pues no se es vulnerable si no se está expuesto a un evento amenazante.

El tratamiento de la vulnerabilidad a nivel municipal es aún más precario que el de la

amenaza, puesto que en la mayor parte de los casos ni siquiera se han identificado los elementos

expuestos. En este sentido, es de aclarar que los datos de áreas y de población que aparecen en la

tabla 1 corresponden a estadísticas generadas por el Departamento Nacional de Planeación y a partir

del análisis cartográfico de las áreas municipales respectivas. En este mismo sentido, es evidente

que no se han desarrollado estudios técnicos para abordar las diversas dimensiones de la

vulnerabilidad (física, social, económica, institucional, entre otras) y que el concepto tampoco se

maneja con las rigurosidad que éste exige. En tal sentido, al menos sería importante conocer los

elementos expuestos, dependiendo de una zonificación previa de las amenazas anteriormente

nombradas.

El tercer concepto clave, en este contexto, es el riesgo, definido por la Universidad de

Manizales (2016) como “la probabilidad o potencialidad de pérdidas que puede tener una

comunidad o un sistema expuesto, y que se encuentre en condiciones de vulnerabilidad, frente a la

ocurrencia de un fenómeno natural o antrópico”. De forma complementaria, la UNDRO (1979)

citada por Cardona (2001) diferencia dos tipos de riesgo: el específico que se refiere al “grado de

pérdidas esperadas debido a la ocurrencia de un suceso particular y como una función de la

amenaza y la vulnerabilidad”; y el riesgo total, concebido como el “número de pérdidas humanas,

heridos, daños a las propiedades y efectos sobre la actividad económica debido a la ocurrencia de

un desastre… producto del riesgo específico y los elementos en riesgo”.

En este orden de ideas, si se tiene en cuenta que existen serias falencias técnicas en el

tratamiento de la amenaza; y que el abordaje de la vulnerabilidad es casi nulo en los instrumentos

de planificación municipal; se hace evidente que en los municipios estudiados, no tienen la

posibilidad técnica de incorporar el riesgo como una variable estratégica en la comprensión de las

problemáticas ligadas con esta temática. De hecho, en algunos casos se observan interpretaciones

erróneas del concepto de riesgo tratándolo como si fuese un sinónimo de amenaza o incluso de

vulnerabilidad.

2. La gestión del riesgo en la construcción de un modelo de desarrollo sostenible.

Al respecto de la gestión del riesgo, es claro que la velocidad del problema supera la

velocidad de las soluciones, aumentando así, la vulnerabilidad en los territorios. De ahí la

importancia de identificar y analizar la vulnerabilidad física, ambiental, social, económica y cultural

etc., pues es una herramienta metodológica, que sirve para identificar y priorizar los problemas y

deficiencias de desarrollo. En este sentido es importante encaminar acciones de carácter político,

económico, social, y ambiental que deben llevarse a cabo para lograr un desarrollo equilibrado y

sostenible, partiendo de la formulación de planes, programas y proyectos a corto, mediano y largo

plazo, con el objetivo de una visión preventiva y prospectiva en dicho desarrollo.

En este sentido, es importante pensar en una prevención sostenible, que asocie la gestión de

los recursos naturales con la resiliencia económica y social a nivel local, vislumbrando así la

reducción del riesgo. Por eso, es necesario promover la sostenibilidad local, manteniendo y

ampliando la calidad ambiental, la calidad de vida, la resiliencia y la responsabilidad de las

comunidades en cuanto a la autoprotección. De esta manera es de destacar como medidas de

reducción de riesgo la reglamentación de uso del suelo urbano y rural, las alertas tempanas, los

códigos y las normas de construcción, la evaluación de riesgo y de impacto ambiental. En este

sentido es de considerar que los pasos a seguir son: la creación de redes, fortalecer la capacidad y

consenso local, el impulso de investigaciones, articulación con los procesos educativos formarles y

no formales y capacitación. Estas actividades implican un arduo trabajo social para generar cambios

estructurales en la forma de pensar y aceptar la responsabilidad de que el riesgo se construye y se

enfrenta socialmente.

Conclusiones

Es muy importante incluir la gestión del riego en los planes de ordenamiento territorial y en

los planes de desarrollo municipal y departamental, lo cual permitirá articular las regiones, los

departamentos y municipios, unir esfuerzos y propiciar cambios y acciones concretas para tener

territorios más sostenibles y adaptados y comunidades más resilientes frente a escenarios de riesgos.

Esto por ejemplo es un elemento muy importante que surge a partir de la experiencia de la gestión

del riesgo en el municipio de Consacá.

Los diversos instrumentos de planificación analizados para el municipio de Ipiales, no tienen

una articulación en relación con la gestión de riesgo, principalmente el Plan Básico de

Ordenamiento Territorial, en el que ni siquiera se tiene en cuenta los principales elementos de

diagnóstico de la amenaza o de la vulnerabilidad. Con esto se infiere que es imposible tener un

equilibrio entre el desarrollo sostenible y la gestión de riesgo, por lo tanto es necesario trabajar

conjuntamente en pro de mejorar y lograr una articulación entre los procesos de planificación y

ordenación con la gestión de riesgo.

Teniendo en cuenta el análisis elaborado para el municipio de La Cruz, puede afirmarse que

la sostenibilidad del desarrollo municipal se encuentra seriamente comprometida, puesto que,

aunque se incorpora el tema de gestión del riesgo, el conocimiento de la amenaza y la estimación de

la vulnerabilidad en los instrumentos analizados; en ninguno de ellos se encuentra un enfoque

integral y relacionado con la perspectiva de desarrollo o con la imagen deseada del municipio a

futuro. Esto surge de la falta de integración en el diagnóstico y formulación que se llevaron a cabo

para construir los planes y también de la falta de compromiso de los gobernantes, en aras de exigir a

sus equipos técnicos, el que se estructuren documentos coherentes e integrales.

En relación a la vulnerabilidad, como se mencionó anteriormente según la información de los

planes de los cuatro municipios analizados, se evidencia que el tratamiento de ésta es nulo. De esta

manera, la falta de apropiación del concepto como tal lleva a presentar contradicciones y

confusiones en relación con los elementos expuestos frente a una amenaza determinada. En este

sentido se recomienda un análisis profundo y detallado de todos los componentes del territorio que

se verán afectados ante la ocurrencia de una amenaza y por supuesto, estimar la vulnerabilidad, en

alguna o varias de sus dimensiones.

Los distintos sistemas humanos y ambientales de los que todas las personas dependen para su

supervivencia actualmente se encuentran en situación de riesgo. De esta manera, la reducción del

riesgo de desastres puede lograrse, si se establecen buenas prácticas que pueden aplicarse en el

sector ambiental, social así como en el sector de la producción y que resultan lógicos desde el punto

de vista financiero, para lograr un verdadero desarrollo sostenible de los territorios.

Finalmente se observa un incumplimiento sistemático de las normas que reglamentan el

ordenamiento territorial, la planificación municipal y la gestión del riesgo. En algunos casos los

municipios no cuentan con los instrumentos de planificación adecuados, y en otros se omiten

elementos estructurales que son definitivos en el proceso de mitigación o reducción de la

vulnerabilidad (principalmente). En este orden de ideas no se trata de contar unicamente con

documentos técnicos, sino de integrarlos y evidenciar un manejo riguroso de los elementos

conceptuales, de tal forma que los modelos de desarrollo planteados integren la gestión del riesgo

como un aspecto definitivo en la búsqueda de bienestar de la comunidad en general.

Bibliografía.

Alcaldía Municipal de Consacá. (2013). Plan Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres.

Consacá, Colombia

Alcaldía Municipal de Ipiales. (2012). Plan de Contingencia. Ipiales, Colombia

Alcaldía Municipal de La Cruz. (2008). Plan Local para la prevención y atención de emergencias y

desastres. La Cruz, Colombia

Blaikie, P. Cannon, T., David, I. y Wisner, B. Vulnerabilidad: el entorno social, político y

económico de los desastres. Recuperado de:

http://www.desenredando.org/public/libros/1996/vesped/

Cardona, O.D. (2001) Estimación holística del riesgo sísmico utilizando sistemas dinámicos

complejos. (Tesis Doctoral) Universitat Politecnica de Catalunya. Barcelona, España.

Departamento Nacional de Planeación (2016). Fichas Municipales – KiTerritorial. Recuperado de:

http://ddtspr.dnp.gov.co/FIT/#/fichas

Gobernación de Nariño. (2009). Plan Departamental de Gestión del Riesgo 2008 - 2018. Pasto,

Colombia

Inter-Agency Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction – ISDR (2002). Living

with the risk. Ginebra, Suiza: Organización de las Naciones Unidas.

Universidad de Manizales. (2016). Unidad 1: Fundamentos teóricos y conceptuales sobre amenaza,

vulnerabilidad y riesgo. Recuperado de:

http://cedum.umanizales.edu.co/mds/electiva4/gestion_riesgo/unidad1/