Gestión del riesgo: los casos de Pasto, Ipiales, Consacá y La Cruz
(Nariño – Colombia)1
Por: Daisy Gabriela Guerrero Obando,
Germán Edmundo Narváez Bravo,
Yina Paola Pantoja Villota y
Diana Melisa Silva Noguera 2
Presentación.
El presente documento es el resultado de un proceso de análisis documental, específicamente
de diversos instrumentos de planificación, y de la integración de éstos con conocimientos y
experiencias relacionadas con la gestión del riesgo. Así entonces se presenta un ensayo soportado
bibliográficamente, mediante el cual se muestra una aproximación de la situación de estos
municipios en cuanto al abordaje de conceptos y acciones relacionadas con la amenaza,
vulnerabilidad y riesgo. De esta manera, se ha estructurado un documento que surge del aporte
individual así como del análisis colectivo especialmente en lo concerniente con la síntesis de las
situaciones en los cuatros municipios de estudio y el papel de la gestión de riesgos en la
construcción de un modelo de desarrollo sostenible.
1. Síntesis del abordaje conceptual en los instrumentos de planificación municipal
Como bien se sabe, según la UNDRO (1979) citada por Cardona (2001) la amenaza es “la
probabilidad de ocurrencia de un suceso potencialmente desastroso durante cierto período de
tiempo”. De forma similar la ISDR (2002) considera que la amenaza es un “evento físico, fenómeno
o actividad humana potencialmente dañina, que puede causar la pérdida de vida o lesiones, daño a
la propiedad, trastornos sociales o económicos y degradación ambiental”.
Teniendo en cuenta estas aproximaciones conceptuales, la amenaza tiene dos orígenes:
natural o antrópico. La ISDR (2002) señala que la amenaza natural corresponde a “procesos
naturales o fenómenos que ocurren en la biosfera y que pueden generar eventos dañinos”. Por otro
lado, las amenazas antrópicas son aquellas cuyo origen está mediado por la intervención humana.
La ISDR (2002) denomina a este tipo de amenazas como tecnológicas y las define como el “peligro
asociado con accidentes industriales o tecnológicos, fallas de infraestructura o ciertas actividades
humanas que pueden causar pérdidas de vidas, lesiones, daño a propiedades, trastornos sociales o
económicos y degradación ambiental”.
1 Trabajo de la asignatura Gestión del Riesgo orientada por el profesor Rogelio Pineda Murillo.2 Estudiantes de la maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Cohorte XIII, Facultad de Ciencias Contables, Económicas y Administrativas de la Universidad de Manizales, 2016.
Tabla 1Elementos significativos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en los cuatros municipios estudiados.
Municipio Amenaza Vulnerabilidad*** RiesgoNatural AntrópicaPasto Volcánica
InundacionesFenómenos remoción en Masa
Contaminación*Otros
278 Km2 Área urbana y Corregimiento La Cocha1181 Km2
Población urbana: 365.000Población rural: 74.993NBI: 16.2%
No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto
Ipiales SísmicaFenómenos remoción en Masa
Contaminación*Otros
1707 Km2
1707 Km2
Población urbana: 99.682Población rural: 38.967NBI: 30.7%
No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto
La Cruz SísmicaVolcánicaFenómenos Remoción en MasaHidrometeorológicas (crecidas e inundaciones)
Contaminación*Incendios de la cobertura vegetalOtros
237 Km2
237 Km2
237 Km2
Riveras de ríos y algunos sectores urbanos
Población urbana: 6609Población rural: 11.611NBI: 71.7
No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto
Consacá SísmicaVolcánicaFenómenos Remoción en MasaInundaciones
Cambio climático**Incendios de la cobertura vegetal
132 Km2
132 Km2
132 Km2
Rivera de ríosPoblación urbana: 1.811Población rural: 7.575NBI: 57.6%
No existe estimación del riesgo o hay una mala interpretación del concepto
* Hace referencia al problema ambiental más no a una amenaza de carácter antropogénico
** No especifica al tipo de amenaza antrópica ligada al cambio climático
*** Estadísticas del Departamento Nacional de Planeación Colombia.
Fuentes de información: Alcaldía Municipal de Consacá (2013), Alcaldía Municipal de Ipiales (2012), Alcaldía Municipal de La Cruz (2008),
Gobernación de Nariño (2009) y Departamento Nacional de Planeación (2016)
Respecto al tratamiento de la amenaza en los cuatro municipios objeto de estudio y a partir de
la información consignada en diversos documentos relacionados con la gestión del riesgo a nivel
municipal. (Es preciso aclarar que el único municipio que cuenta con un Plan Municipal de Gestión
del Riesgo es Consacá) es posible afirmar que las amenazas naturales más recurrentes son: la
sísmica, la volcánica y los fenómenos de remoción en masa. Sin embargo el abordaje técnico es más
bien superficial y en algunos casos impreciso. De hecho, solo el insumo relacionado con la amenaza
volcánica, que parte del estudio realizado por Ingeominas (1997) es el único que cuenta con un
sustento técnico y científico de alta calidad y en una escala detallada. Por lo tanto, en términos
generales se observa que las amenazas naturales se han identificado y asociado a fenómenos
naturales, más no parten de estudios técnicos que las respalden y que hayan sido elaborados en una
resolución o detalle adecuado. Dicha situación es aún más crítica en relación con las amenazas
antrópicas, donde no solo se carece de estudios técnicos, sino que se evidencian interpretaciones
erróneas del concepto de amenaza antrópica y se incluyen, por ejemplo, problemáticas ambientales
asociadas con la contaminación y el cambio climático, como si fuesen amenazas antrópicas. Incluso
en el caso de Ipiales se consideran amenazas antrópicas los accidentes de tránsito y otros eventos
relacionados con violencia.
En cuanto a la vulnerabilidad Cardona (2001) retomando a la UNDRO (1979) establece que
la vulnerabilidad puede definirse como “el grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos
bajo riesgo, resultado de la probable ocurrencia de un suceso desastroso, expresada en una escala
desde 0 o sin daño a 1 o pérdida total”. Por otro lado, Blaikie et al (1996), considera que la
vulnerabilidad corresponde a las “características de una persona o grupo desde el punto de vista de
su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural”.
Así entonces, según Blaikie et al, esto “implica una combinación de factores que determinan el
grado hasta el cual la vida y la subsistencia de alguien queda en riesgo por un evento… de la
naturaleza o de la sociedad”. De esta manera, la vulnerabilidad necesariamente se encuentra
asociada con el grado de exposición de una comunidad, de la infraestructura o de las actividades
humanas, pues no se es vulnerable si no se está expuesto a un evento amenazante.
El tratamiento de la vulnerabilidad a nivel municipal es aún más precario que el de la
amenaza, puesto que en la mayor parte de los casos ni siquiera se han identificado los elementos
expuestos. En este sentido, es de aclarar que los datos de áreas y de población que aparecen en la
tabla 1 corresponden a estadísticas generadas por el Departamento Nacional de Planeación y a partir
del análisis cartográfico de las áreas municipales respectivas. En este mismo sentido, es evidente
que no se han desarrollado estudios técnicos para abordar las diversas dimensiones de la
vulnerabilidad (física, social, económica, institucional, entre otras) y que el concepto tampoco se
maneja con las rigurosidad que éste exige. En tal sentido, al menos sería importante conocer los
elementos expuestos, dependiendo de una zonificación previa de las amenazas anteriormente
nombradas.
El tercer concepto clave, en este contexto, es el riesgo, definido por la Universidad de
Manizales (2016) como “la probabilidad o potencialidad de pérdidas que puede tener una
comunidad o un sistema expuesto, y que se encuentre en condiciones de vulnerabilidad, frente a la
ocurrencia de un fenómeno natural o antrópico”. De forma complementaria, la UNDRO (1979)
citada por Cardona (2001) diferencia dos tipos de riesgo: el específico que se refiere al “grado de
pérdidas esperadas debido a la ocurrencia de un suceso particular y como una función de la
amenaza y la vulnerabilidad”; y el riesgo total, concebido como el “número de pérdidas humanas,
heridos, daños a las propiedades y efectos sobre la actividad económica debido a la ocurrencia de
un desastre… producto del riesgo específico y los elementos en riesgo”.
En este orden de ideas, si se tiene en cuenta que existen serias falencias técnicas en el
tratamiento de la amenaza; y que el abordaje de la vulnerabilidad es casi nulo en los instrumentos
de planificación municipal; se hace evidente que en los municipios estudiados, no tienen la
posibilidad técnica de incorporar el riesgo como una variable estratégica en la comprensión de las
problemáticas ligadas con esta temática. De hecho, en algunos casos se observan interpretaciones
erróneas del concepto de riesgo tratándolo como si fuese un sinónimo de amenaza o incluso de
vulnerabilidad.
2. La gestión del riesgo en la construcción de un modelo de desarrollo sostenible.
Al respecto de la gestión del riesgo, es claro que la velocidad del problema supera la
velocidad de las soluciones, aumentando así, la vulnerabilidad en los territorios. De ahí la
importancia de identificar y analizar la vulnerabilidad física, ambiental, social, económica y cultural
etc., pues es una herramienta metodológica, que sirve para identificar y priorizar los problemas y
deficiencias de desarrollo. En este sentido es importante encaminar acciones de carácter político,
económico, social, y ambiental que deben llevarse a cabo para lograr un desarrollo equilibrado y
sostenible, partiendo de la formulación de planes, programas y proyectos a corto, mediano y largo
plazo, con el objetivo de una visión preventiva y prospectiva en dicho desarrollo.
En este sentido, es importante pensar en una prevención sostenible, que asocie la gestión de
los recursos naturales con la resiliencia económica y social a nivel local, vislumbrando así la
reducción del riesgo. Por eso, es necesario promover la sostenibilidad local, manteniendo y
ampliando la calidad ambiental, la calidad de vida, la resiliencia y la responsabilidad de las
comunidades en cuanto a la autoprotección. De esta manera es de destacar como medidas de
reducción de riesgo la reglamentación de uso del suelo urbano y rural, las alertas tempanas, los
códigos y las normas de construcción, la evaluación de riesgo y de impacto ambiental. En este
sentido es de considerar que los pasos a seguir son: la creación de redes, fortalecer la capacidad y
consenso local, el impulso de investigaciones, articulación con los procesos educativos formarles y
no formales y capacitación. Estas actividades implican un arduo trabajo social para generar cambios
estructurales en la forma de pensar y aceptar la responsabilidad de que el riesgo se construye y se
enfrenta socialmente.
Conclusiones
Es muy importante incluir la gestión del riego en los planes de ordenamiento territorial y en
los planes de desarrollo municipal y departamental, lo cual permitirá articular las regiones, los
departamentos y municipios, unir esfuerzos y propiciar cambios y acciones concretas para tener
territorios más sostenibles y adaptados y comunidades más resilientes frente a escenarios de riesgos.
Esto por ejemplo es un elemento muy importante que surge a partir de la experiencia de la gestión
del riesgo en el municipio de Consacá.
Los diversos instrumentos de planificación analizados para el municipio de Ipiales, no tienen
una articulación en relación con la gestión de riesgo, principalmente el Plan Básico de
Ordenamiento Territorial, en el que ni siquiera se tiene en cuenta los principales elementos de
diagnóstico de la amenaza o de la vulnerabilidad. Con esto se infiere que es imposible tener un
equilibrio entre el desarrollo sostenible y la gestión de riesgo, por lo tanto es necesario trabajar
conjuntamente en pro de mejorar y lograr una articulación entre los procesos de planificación y
ordenación con la gestión de riesgo.
Teniendo en cuenta el análisis elaborado para el municipio de La Cruz, puede afirmarse que
la sostenibilidad del desarrollo municipal se encuentra seriamente comprometida, puesto que,
aunque se incorpora el tema de gestión del riesgo, el conocimiento de la amenaza y la estimación de
la vulnerabilidad en los instrumentos analizados; en ninguno de ellos se encuentra un enfoque
integral y relacionado con la perspectiva de desarrollo o con la imagen deseada del municipio a
futuro. Esto surge de la falta de integración en el diagnóstico y formulación que se llevaron a cabo
para construir los planes y también de la falta de compromiso de los gobernantes, en aras de exigir a
sus equipos técnicos, el que se estructuren documentos coherentes e integrales.
En relación a la vulnerabilidad, como se mencionó anteriormente según la información de los
planes de los cuatro municipios analizados, se evidencia que el tratamiento de ésta es nulo. De esta
manera, la falta de apropiación del concepto como tal lleva a presentar contradicciones y
confusiones en relación con los elementos expuestos frente a una amenaza determinada. En este
sentido se recomienda un análisis profundo y detallado de todos los componentes del territorio que
se verán afectados ante la ocurrencia de una amenaza y por supuesto, estimar la vulnerabilidad, en
alguna o varias de sus dimensiones.
Los distintos sistemas humanos y ambientales de los que todas las personas dependen para su
supervivencia actualmente se encuentran en situación de riesgo. De esta manera, la reducción del
riesgo de desastres puede lograrse, si se establecen buenas prácticas que pueden aplicarse en el
sector ambiental, social así como en el sector de la producción y que resultan lógicos desde el punto
de vista financiero, para lograr un verdadero desarrollo sostenible de los territorios.
Finalmente se observa un incumplimiento sistemático de las normas que reglamentan el
ordenamiento territorial, la planificación municipal y la gestión del riesgo. En algunos casos los
municipios no cuentan con los instrumentos de planificación adecuados, y en otros se omiten
elementos estructurales que son definitivos en el proceso de mitigación o reducción de la
vulnerabilidad (principalmente). En este orden de ideas no se trata de contar unicamente con
documentos técnicos, sino de integrarlos y evidenciar un manejo riguroso de los elementos
conceptuales, de tal forma que los modelos de desarrollo planteados integren la gestión del riesgo
como un aspecto definitivo en la búsqueda de bienestar de la comunidad en general.
Bibliografía.
Alcaldía Municipal de Consacá. (2013). Plan Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres.
Consacá, Colombia
Alcaldía Municipal de Ipiales. (2012). Plan de Contingencia. Ipiales, Colombia
Alcaldía Municipal de La Cruz. (2008). Plan Local para la prevención y atención de emergencias y
desastres. La Cruz, Colombia
Blaikie, P. Cannon, T., David, I. y Wisner, B. Vulnerabilidad: el entorno social, político y
económico de los desastres. Recuperado de:
http://www.desenredando.org/public/libros/1996/vesped/
Cardona, O.D. (2001) Estimación holística del riesgo sísmico utilizando sistemas dinámicos
complejos. (Tesis Doctoral) Universitat Politecnica de Catalunya. Barcelona, España.
Departamento Nacional de Planeación (2016). Fichas Municipales – KiTerritorial. Recuperado de:
http://ddtspr.dnp.gov.co/FIT/#/fichas
Gobernación de Nariño. (2009). Plan Departamental de Gestión del Riesgo 2008 - 2018. Pasto,
Colombia
Inter-Agency Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction – ISDR (2002). Living
with the risk. Ginebra, Suiza: Organización de las Naciones Unidas.
Universidad de Manizales. (2016). Unidad 1: Fundamentos teóricos y conceptuales sobre amenaza,
vulnerabilidad y riesgo. Recuperado de:
http://cedum.umanizales.edu.co/mds/electiva4/gestion_riesgo/unidad1/