Comunicación de las políticaspúblicas: la seguridadciudadana en la agendaElisabet Gerber*

*Argentina, colaboradora de la Fundación Friedrich Ebert enChile, ex asesora de la División de Seguridad Ciudadana,Ministerio del Interior de Chile

La seguridad ciudadana o el problema de lainseguridad

Si bien no es objeto de este artículo profundizar en elconcepto mismo de seguridad ciudadana, cabeexplicitar algunas cuestiones básicas que especifi-quen a qué nos referimos aquí al hablar de políticasde seguridad ciudadana desde un enfoque progresis-ta.

En principio encaramos a la seguridad ciudadanadesde una perspectiva amplia, que la vincula al con-junto de sistemas de protección de la vida y los bienes

de los ciudadanos ante diferentes factores de riesgo oamenaza (Documento Política nal de Seguridad Ciu-dadana: 2004). Este enfoque se aproxima a la con-ceptualización integral de modernas teorías deldesarrollo al referirse a una seguridad humana y a undesarrollo humano, arti-culando variables eindicadores que apuntan a medir avances en igualdady democracia en los países (Escobar: 2005, 5-6). Entérminos generales, algunos de los elementos queresultan distintivos de las perspectivas progresistas en

El propósito de este artículo es analizar algunas particulares dificultades que plantea la comunicación de políticasy acciones de seguridad ciudadana para los sectores progresistas. A su vez, este trabajo busca, fundamentalmen-te, plantear algunas propuestas para el diseño e implementación de una estrategia comunicacional de políticaspúblicas de seguridad ciudadana.

Agradezco las tantas reflexiones sobre esta temática compartidas con Marcela Brunaud, jefa de prensa de la Divi-sión de Seguridad Ciudadana de Chile, que enriquecieron este trabajo, así como la lectura atenta y sugerenciasrealizadas por Yesko Quiroga y Jaime Ensignia, de la Fundación Friedrich Ebert en Chile.

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esta materia apuntan a:• buscar construir soluciones colectivas frente a la

inseguridad, basadas en compromisos sociales ampliosque promueven la participación ciuda-dana, integrandodistintos sectores de la socie-dad (ciudadanía, policía,gobierno, etc.);

• situar a la prevención de la delincuencia en un primerplano (eventualmente, junto al control);

• sobre la base de lo señalado en los puntos anteriores, seestablece una diferencia sustantiva respecto de losabordajes meramente represivos, que apelangeneralmente al endurecimiento de las penas y a ampliarlas facultades de las policías en materia de represión. Esdecir, se prioriza el mínimo uso de fuerza y el profundorespeto por los derechos humanos (Escobar: ibíd.).

Un enfoque de este tipo contrasta marcadamente conla percepción que aparece como más tradicional ydifundida, tendiente a concentrarse en los problemasde inseguridad. En este sentido, el esfuerzo centraldesde los gobiernos progresistas apuntaría a instalarun nuevo paradigma en donde se piense la seguridady la delincuencia a partir de una percepción de laseguridad como bien común que incluye a otrosservicios del Estado como la salud, la educación o elempleo y que también involucra a la sociedad civil ylos habitantes (SansfaÇon: 2005).

Ahora bien, en una primera mirada general a losmedios masivos de comunicación, no es este últimoel enfoque que prevalece en la agenda pública, sinoel más tradicional, que toma puntual y aisladamentelos sucesos de inseguridad. En este sentido, hay unacierta coherencia en el enfoque de los medios sobreeste tema, planteado como problema: las noticiasson, en esta lógica, los problemas de inseguridad y nolos temas de la seguridad ciudadana.

Esto implica que el desafío que enfrentan los sectoresprogresistas desde el punto de vista comunicacional,

vaya más allá de informar sobre acciones puntualesdel Gobierno y pase por comenzar a transmitir unconcepto de seguridad ciudadana diferente al queparece instalado. Al mismo tiempo, si se aspira aimpulsar transformaciones conceptuales de estamagnitud y no meras acciones aisladas, considera-mos imprescindible encarar la comunicación de laspolíticas públicas como una estrategia que se desa-rrolla en múltiples niveles y a través de una compleja –pero, en gran parte, descifrable- red de canales.

En este contexto, se analizan aquí algunos aspectos yse esbozan lineamientos que consideramos relevan-tes con miras al diseño de una estrategiacomunicacional de las políticas públicas de seguri-dad ciudadana. Los ejes temáticos centrales que sedesarrollan son:

I.- el progresismo frente a la seguridad ciudadana;II.- características de la cobertura de las noticias «policiales»;III.- propuestas para el diseño de una estrategia

comunicacional.

I. El handicap del progresismo: llegar tardey sin rumbo

En primer lugar, el hecho de tener que lidiar en estostiempos con enfoques ya instalados sugiere unallegada tardía del progresismo al tema de la seguridadciudadana. Esto nos remite a que, hasta hace pocosaños, parecía haber una cierta reticencia de los sec-tores políticos de centro-izquierda frente a esta proble-mática, vinculada, tal vez, con que el tema de laseguridad ciudadana parecía contraponerse a territo-rios muy valorados por el progresismo como lo es elde los derechos humanos, al punto que a menudo sehan perfilado falsas antinomias entre derechos huma-nos y seguridad ciudadana, perspectiva que igno-raque las principales víctimas de la inseguridad ciuda-dana son los sectores más pobres y también los gru-

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pos poblacionales cuyos derechos suelen ser los másvulnerados.

Esta demora por parte del progresismo en encarar lascuestiones atinentes a la seguridad ciudadana pare-ce haber cobrado su precio, en tanto los sectores másconservadores se apropiaron rápidamente del tema,no tanto desde el punto de vista del desarrollo decontenidos para las políticas públicas, sino, más bien,desde la instalación del tema en la agenda públicamediante mensajes efectistas, sintetizados en slogansdel tipo «mano dura, tolerancia cero». Si bien estosenfoques han demostrado su ineficacia en la reduc-ción del delito, siguen explotándose por su alto im-pacto en la opinión pública.

Sin embargo, cabe recordar que estos recursos noson exclusivos del tema de la seguridad ciudadana, ni son de uso frecuente sólo en nuestros países lati-noamericanos en tiempos electorales; así por ejem-plo, los populistas de derecha europea también «… sedirigen a sus electores a través de ´temas viscerales´, movilizando prejuicios, emociones en torno de temasque se reiteran, (…) entre los predilectos se cuentan,obviamente, la criminalidad y el vandalismo» (Lösche:2002).

Derechos humanos «en vivo y en directo»

Paralelamente, instalar a la seguridad ciudadanacomo bien público presenta una dificultad adicional,inherente a los temas y valores propios del progresis-mo, a los que subyace el gran relato de lahumanización de la sociedad, de la igualdad social,económica, política y cultural. Sucede que resultamuy difícil comunicar (o, más precisamente, tornar«noticiables») acciones y propuestas gubernamenta-les sustentadas, en el fondo, en valores abstractos.Para los gobiernos progresistas esto implica, una y

otra vez, encarar la difícil tarea de comunicar accio-nes o mensajes cuyos contenidos o razón de ser noson tangibles, ni medibles en sus consecuencias enlo inmediato y se remiten a valores que, a menudo,tienen pobre raigambre en estas latitudes. Tal es elcaso de las campañas vinculadas a los valores demo-cráticos, a los derechos humanos en sentido amplio –ciudadanos, de los niños/as, de las mujeres- o, en elcaso que nos ocupa aquí, la seguridad ciudadanacomo bien común. La cuestión pasaría, entonces, porlograr convertir a estos temas en news values1, com-ponente esencial de la noticiabilidad2 (Wolf: 1987,222).

En este contexto, uno de los grandes desafíos pasapor instalar la prevención como componente esencialde la seguridad ciudadana, lo que implica convertirlaen un news value. Evidentemente, convertir un asaltoen noticia, de la mano de una supuesta demandapública en pos de penas más duras para los delin-cuentes suele ser mucho más sencillo que, por ejem-plo, tornar «noticiable» un plan de reinserción escolaren sectores marginales y vincularlo a la prevencióndel delito.

Desde luego que requiere gran habilidad lograr que laopinión pública vincule su problema inmediato –elriesgo a ser víctima de un delito, el temor- con todo«eso» que hace el gobierno, relativo a programas de

1 News values, o valores noticia: representarían la respuesta a lassiguientes preguntas: ¿qué acontecimientos son considerados suficien-te-mente interesantes, significativos, relevantes, para ser transforma-dos en noticia? (Wolf: ibíd.)2 Entendida la noticiabilidad o newsmaking como los procesos por loscuales el aparato informativo selecciona el tipo de acontecimientos delos que seleccionar las noticias (Wolf: ibíd.)3 Amaro Gómez-Pablos, conductor del noticiero de horario central deTVN (Televisión Nacional, canal de TV abierta de Chile) menciona unestudio de los noticieros chilenos realizado en septiembre de 2005 queregistra que el 19% del noticiero de TVN se consagra a noticiaspoliciales, frente a un 20% de Canal 13, un 16% en el caso deMegavisión y el 26% de Chilevisión (Gómez-Pablos: 2005)

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prevención. Y además, hacerlo en forma atractiva,clara y brevísima, según el medio del que se trate.

II. La cobertura de las «policiales»:casuística y pereza

Si bien insistimos aquí en que el trabajo en materiade comunicaciones no se reduce a las acciones deprensa, la relevancia de los medios masivos en estatarea amerita especial atención. Los medios masivostienen –ya sea como medios de expresión de laopinión pública, o como instrumento que la influen-cia-, un rol crucial en el proceso de construcción deopinión pública, más allá de las consideracionesteóricas sobre si «crean» agenda o si «reflejan»aquella que generan otros componentes de la socie-dad (Splichal: 1999, 275).

Una mirada rápida por la sección policiales de losperiódicos, pero más aun, un zapping por los noticie-ros de horario central (en Chile y Argentina, al menos)mostrará, ineludiblemente cada día, un alto porcenta-je de noticias vinculadas con hechos delictivos3.

Una de las características más evidentes en la cober-tura de los casos delictivos es la casi total falta decontextualización de los hechos, el uso y abuso de la metodología casuísitica (Cavallo: 2003). Todos losdías podemos ver en los noticieros las mismas rece-tas para la cobertura de estos temas, en donde serecurre como fuentes a la policía o las autoridades,incluyendo con frecuencia testimonios de las vícti-mas y/o de sus allegados. Los hechos se presentanen forma absolutamente aislada, la cobertura parecemás bien una acumulación de anécdotas. Brilla porsu ausencia información que apunte, por ejemplo, asituar el caso en un contexto más global: qué factoreslos condicionan, qué impacto tienen sobre la ciuda-danía en general o qué soluciones se pueden inten-

tar. De esta forma, queda en manos del espectadorarticular el miedo, la sensación de saberse víctima-enpotencia, que, como señala Rotker «… es todo aquelque cualquier momento puede ser asesinado casifortuitamente porque se quiere cobrar un rescate,porque sus zapatos son de marca, porque al asaltante(…) se le escapó un tiro» (Rotker: 2000, 19).

En TV no parece condición necesaria de la noticia ser,precisamente, novedosa, sino contar con elementosde espectacularidad. Porque ¿qué tiene de novedosootro robo más? Los hábitos de consumo de informa-ción en boga parecen más fáciles de ser satisfechos:bastaría con descubrir o forzar algún aspecto espec-tacular (ej. un robo de joyas a una modelo, »niñasaraña» que roban en departamentos) e «informar» através de la mera entrevista a la víctima o a sus allega-dos. En este sentido, la reiteración de la receta –conescasas variaciones- sigue resultando y se explotahasta las últimas consecuencias.

Por otra parte, en el intento de explicarnos ladesinformación imperante en materia de seguridadciudadana, recurrimos con frecuencia a teoríasconspirativas que atribuyen casi todas nuestras des-gracias a secretas tramas de la derecha. Así por ejem-plo, podríamos conjeturar que abonar la sensación detemor (a través de noticias sensacionalistas) permitiríavender seguridad (es decir, más cárceles, o más segu-ridad privada, lo que podría responder a interesesempresariales). Hipótesis de este tipo pueden conte-ner importantes elementos de realidad, pero es nece-sario sustentar tales suposiciones en investigacionesrigurosas. En este sentido, estudios realizados desdela División de Seguridad Ciudadana de Chile a fines de2004 indicaron que los medios que más coberturadaban a las noticias de seguridad ciudadana y delin-cuencia, pero, sobre todo, los que daban más cobertu-

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ra negativa, eran el periódico El Mercurio, el canal deTV Chile Visión y la radio Bío Bío4. Esto demostró queno era exclusiva ni prioritariamente la oposición laque atacaba al Gobierno con noticias de inseguridady, que, según el entonces Director de Seguridad Ciu-dadana, «… aquello de que aquí había una conspira-ción mediática de alguien en alguna parte, que cadadía se dedicaba a pensar cómo cubrir un crimen paramolestar al Gobierno en su acción, era un mito.»(Jofré: 2005)

Esto no significa que jamás exista intencionalidadalguna en las formas y contenidos de las noticias.Seguramente, en muchísimos casos éstas no esténdesligadas de intereses políticos o económicos, perolo que no cabe, es justificar la mala calidad de lamayoría de las coberturas de hechos delictivos sobrela base de supuestas conspiraciones de la derecha.Más bien parece que la opción por determinadasformas de cobertura sigue caminos mucho menossofisticados: abundan la pereza y la falta de calidad.Armar una nota a partir de entrevistas banales a lavíctima de algún robo, o a sus allegados y algunaautoridad5, no requiere un gran esfuerzo, ni de produc-ción, ni de investigación periodística. Así las cosas, silos hábitos de consumo instalados garantizan algúnrating aceptable con un mínimo de trabajo, entonces¿para qué más?

La primera respuesta, obvia e inocente, sería: por unacuestión de ética periodística. Todo sugiere que noes éste el criterio imperante en la materia. No nosextenderemos aquí en el debate de qué rol le compe-te a los medios y a los periodistas. Sin embargo,consideramos que es una cuestión central que debie-ra convocar constantes debates en el periodismo.

Ante la pregunta de cómo mejorar el trabajo periodísti-co, Ascanio Cavallo señala, como factor clave, laformación «…nada demasiado intenso: talleres, semi-narios, pequeños cursos. Y, sobre todo, información:estadísticas, mapas y muestras confiables, (aunquefinalmente centralizadas) para asegurar su credibili-dad. No es nada tan difícil» (Cavallo: op. cit).

Pero tampoco parece tan fácil, frente a la escasapredisposición de los periodistas a concurrir a semi-narios o talleres, en parte devorados por la dinámicapropia de su ámbito laboral, en donde lo urgente nodeja margen a lo importante. Al mismo tiempo, noexiste en nuestros países una cultura que valore espa-cios de esta naturaleza, en donde se ejercite la re-flexión sobre el propio trabajo y su calidad. Quienestienden a concurrir suelen ser, precisamente, perio-distas con mayor compromiso social y profesional queel promedio, contrarios al abuso sensacionalista.

Por otra parte, el desarrollo de este tipo de debatescon periodistas, nos remite una y otra vez a un mismopunto: «son las leyes del mercado», «en definitiva, setrata de empresas», «tenemos que vender». Lo pre-ocupante es que con coberturas pobres, datos suel-tos, casos aislados y más aun,sobredimensionamiento de aspectos tendientes a dar«color» a las notas, venden. Ante este panorama¿qué hacer?

Algunos caminos que podrían colaborar a mejorar lacobertura de las noticias sobre seguridad ciudadana,serían, en nuestra opinión: 4Es preciso aclarar que, en Chile, el periódico El Mercurio es recono-cido como el más tradicional y conservador; el canal Chile Visión era,al momento de la investigación (fines de 2004), un medio independien-te y la radio Bío Bío sigue siendo reconocida como radio independien-te.5Según un estudio de la Universidad de Chile, entre los actores de lanoticia sobre seguridad tienden a predominar la policía o algún político,en tanto que es muy escasa la aparición de especialistas y expertosen el tema, y esto se daría no sólo en los noticieros sino que tambiénen la prensa escrita (Frühling, 2006)

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• insistir con los espacios de formación en esta materia paraperiodistas -a pesar de todo-, mejor aun si se incluye aquienes inciden en la decisión sobre contenidos. Además,prever instancias de formación en este sentido para losestudiantes a través de las escuelas y universidades deperiodismo;

• generar canales regulares de diálogo entre lasautoridades y los periodistas en distintos niveles (desderedactores/noteros hasta quienes se encuentren enniveles de decisión) para transmitir elementos básicos delenfoque conceptual en la materia y proponer canales decolaboración que faciliten el trabajo de la prensa;

• en la misma línea de lo señalado, invertir recursoshumanos y materiales en facilitar el trabajo a losperiodistas, partiendo del supuesto de que detrás de lasmalas coberturas no siempre hay conspiración, sinopereza (o falta de tiempo, en el mejor de los casos);

• ejercitar permanentemente la práctica de tornar noticiableslas políticas públicas, los buenos programas de gobierno,los enfoques integrales. Sin embargo, será saludabledesarrollar este ejercicio con clara conciencia de laslimitaciones que esto tiene a la hora de competir por lapantalla; en pocas palabras: no es noticia que no teasalten;

• desarrollar estrategias comunicacionales integrales,propuesta que se desarrolla más adelante.

«Good news, no news»?

Un must de los encargados de prensa de un organis-mo público será, sin duda, la titánica tarea de tornar«noticiables» a los programas y acciones de gobier-no. Esto conlleva el desarrollo de un particular talento–no siempre existente-, que permita ir más allá deltradicional y poco atractivo envío de gacetillas sobre,por ejemplo, firmas de convenios o lanzamientos deprogramas.

Uno de los inconvenientes para la «venta» televi-sivadel enfoque preventivo que podrían señalarse es quela prevención apunta, supuestamente, al mediano o

largo plazo, en tanto que la noticia se asocia a lasorpresa, a lo inmediato. En este contexto se diría quela noticia es el hecho conflictivo, el problema desata-do (el asalto, el delito) y no su solución a mediano olargo plazo. Sin embargo, no siempre debería asociar-se la prevención al largo plazo, ya que también sepueden registrar resultados a corto plazo, por ejemploen materia de prevención situacional, la iluminaciónde las calles o la instalación de cámaras de vigilan-cia, son medidas que producen efectos preventivos enel corto plazo (SansfaÇon: op. cit.). Acciones de estetipo resultarían fácilmente comunicables, si bien notan «espectaculares» como otros hechos.

Al mismo tiempo, pese al éxito sostenido que parecetener el enfoque casuístico y sensacionalista de lasnoticias relativas a la inseguridad, también se observacierta permeabilidad frente a otras perspectivas. Así,por ejemplo, aspectos como la prevención del delito ola reinserción social de los infractores de la ley, seincorporan cada vez más al debate público sobreseguridad.

En Chile, por ejemplo, durante la campaña por laselecciones presidenciales del 2005, resultó sintomáti-co que súbitamente todos los candidatos presidencia-les destacaran en algún momento la importancia dela prevención del delito6. Al margen del sesgo oportu-nista de esta metamorfosis, seguramente no habrásido azarosa: el hecho de que los más devotos de lamano dura hayan incluido consideraciones socialesmás amplias, resultaría un indicador valioso respectode las nuevas demandas públicas.

Desde esta perspectiva, cobra aun más sentido nocejar en el intento de mejorar la cobertura de los

6 Esta transformación remite a otra mutación vertiginosa en el discursode varios de los candidatos: todos tenían, de pronto, inquietud por ladiscriminación de género. También este giro resultaría sintomático deuna sociedad a la que le queda estrecho el conservadurismo.

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temas de inseguridad. Sucede que, evidentemente, elmercado consumidor requiere poco a poco, otrosproductos. Expresándolo en términos más amables, lasociedad parece más permeable a las construccionesmás complejas –y completas- del delito, así comotambién a la búsqueda de soluciones.

Esto no significa, sin embargo, que podamos aspirar acambiar la agenda de los medios en el corto ni me-diano plazo. Invertir todos los recursos del área decomunicación en lograr un espacio en los medios,arrojaría, en nuestra opinión, un saldo muy negativoen la relación costo-beneficio: el tremendo esfuerzoque significa, no se condice con el impacto que logra.

En términos de estrategia comunicacional, desvivirnosintentando armar una historia noticiable a partir deuna política pública, equivaldría a intentar tapar el solcon un dedo. Sucede que aun no pierde vigenciaaquello de «if it bleeds, it leads7».

Una clave para lograr resultados a través de un trabajode colaboración con los medios dependerá de lasbuenas relaciones que se establezcan con losmultiplicadores (líderes de opinión, periodistas yconductores prestigiosos, etc.). Se trata de una suertede «lobby» que implica un trabajo de sensibilización y«asociación» cuidadoso y regular que, en su mayorparte, estará a cargo de la autoridad política del orga-nismo. Socios prioritarios en este sentido serían losperiodistas permeables a estas inquietudes y propues-tas, preocupados por la calidad de su trabajo profesio-nal, pero también, desde ya, los propietarios yautoridades de medios de gran tirada o rating. Ahorabien, también en este campo será importante contarcon datos objetivos que den sustento a las argumenta-ciones, así por ejemplo, no será lo mismo comentar aun gerente de noticias de un canal televisivo que, ennuestra opinión, los noticieros de su canal aportan a

una mayor sensación de temor e inseguridad, queafirmar lo mismo sobre la base de estudios confiablesque lo hayan comprobado mediante los correspon-dientes cruces estadísticos.

III. Propuestas para el diseño de una estra-tegia comunicacional

Básicamente, el punto de partida de las propuestasque aquí se plantean apuntan a:

1. concebir las comunicaciones como red de múltiplescomponentes y niveles, lo que implica

2. diseñar estrategias comunicacionales integrales.

Aspiramos a incidir en la agenda pública, y está claroque los medios juegan, en este sentido, un gran papel.Pero la agenda pública es producto de una construc-ción social compleja, en donde los medios no deci-den unilateralmente sus contenidos. No se trata aquíde recuperar la teoría de los efectos limitados, ni desubestimar el rol de los medios, sino de la necesidadde referirnos al contexto social en el mayor espectrode componentes que nos resulte posible.

Es necesario subrayar la interacción constante entrediversos planos de la experiencia social para evitarsobredimensionar la capacidad de los medios deconstrucción de la realidad. Los medios puedenintervenir fuertemente en la construcción de definicio-nes sociales de los contextos de significados másamplios, pero no actúan aisladamente (Wolf: 1994,114-120) y es allí en donde cobra sentido abrir elespectro de destinatarios y herramientascomunicacionales.

7 «If it bleeds, it leads»: la traducción literal equivaldría a «si sangra,lidera», en sentido de: si hay sangre, será titular, encabezará lasnoticias.

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Proponemos entonces imaginar una doble vía deavance hacia la agenda setting: por una parte, eltrabajo de prensa, paralelamente (y articulado, lógica-mente, al trabajo de prensa), el diseño de una redcomunicacional que apela a diversos actores e institu-ciones y tendría un doble efecto: el impacto sobreestos actores en sí, y la retroalimentación hacia losmedios.

Una primera dificultad que se detecta en este sentidoes el escaso desarrollo general de la comunicaciónde las políticas públicas desde un enfoque que supereel mero trabajo de prensa dedicado a lo contingente.El segundo escollo es la falta de ejercicio en materiade planificación y seguimiento sistemático del trabajoque prevea ajustes sobre la base de datos objetivos (yno de meras percepciones).

Planificación (o apagar incendios ad infinitum)

En términos generales, la planificación de tareaspermite optimizar recursos humanos y materiales.Ahora bien, en el caso específico que aquí se plantea,apuntamos a que la planificación de la estrategiacomunicacional no sólo sistematice y ordene el traba-jo, sino que incentive a buscar o crear instrumentos ycanales comunicacionales más allá de los tradiciona-les.Cabe recordar que, además de diseñar la estrategiacomunicacional, el equipo responsable de las comu-nicaciones debe responder a las demandas queimponen las emergencias políticas y sociales, que, enesta materia, son constantes. Sin planificación yseguimiento de una estrategia, es altamente probableque las presiones de la contingencia devoren todo elesfuerzo de un equipo o de un área de comunicacio-nes.

En aras de identificar ejes de la estrategia de manerarelativamente sencilla, proponemos tomar los si-

guientes elementos básicos: objetivos; públicos;mensajes; acciones / canales.

1. Objetivos comunicacionales. El marco que orienta-rá el diseño una estrategia comunicacional estarádado por los objetivos institucionales, lo que hacenecesario que éstos estén claramente definidos. Estoes una obviedad, sin embargo, implica que la autori-dad a cargo (el mando político) tenga claridad sobrelos objetivos políticos y técnicos de la institución,cuestión que no siempre es el caso.

A efectos de simplificar los ejemplos que daremos acontinuación, supondremos que el organismo compe-tente en materia de seguridad ciudadana en el paísdel que se trate, sea la imaginaria «Subsecretaría deSeguridad Ciudadana», en adelante «SCC».

En el contexto del diseño de la estrategiacomunicacional, podemos distinguir dos grandestipos de objetivos según apunten al: 1) posiciona-miento de la institución (cómo qué se aspira aposicionar la SCC, o bien al Gobierno en general); 2)posicionamiento temático (cómo o desde qué pers-pectiva se aspira a posicionar el tema seguridadciudadana).

1) El primer punto hace referencia a cómo pretendeposicionarse el organismo en cuestión, cómo desea-ría que la identifiquen, con qué perfil, etc.

Así, por ejemplo, los objetivos comunicacionales dela hipotética SCC podrían apuntar a:

• posicionar a la SSC como referentecompetente en seguridad ciudadana8;

8 Esto implica, entre otras cosas, que la institución sea consideradauna fuente confiable, tal como se cita a otros Ministerios u organis-mos, ej. al Ministerio de Hacienda o INE (Instituto Nacional deEstadísticas) en Chile o al INDEC (Instituto Nacional de Estadísticasy Censos) en Argentina. Estos organismos, en general, son recono-cidos por la opinión pública y por sectores espcializados comoreferentes en la materia.

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• posicionar a la SSC como responsable dela seguridad ciudadana (este objetivoimplicaría haber definido que se buscadiferenciar a la supuesta SCC delMinisterio del Interior).

En general, el posicionamiento de la institución (SCCen nuestro caso) estará estrechamente vinculado alos objetivos políticos de la institución y de su titular.

Desde ya que lo óptimo sería que exista transparenciaal respecto entre la autoridad y los responsables deldesarrollo de la estrategia comunicacional. La falta declaridad en este sentido, da lugar a conflictos soterra-dos: evidentemente habrá diferencias sustantivas en laestrategia comunicacional y el peso que se dé a lasdiferentes acciones comunicacionales según, porejemplo, se trate de posicionar a:

• la institución encargada de la seguridad ciudadana (ymás precisamente, la SCC o el Ministerio del quedependa, generalmente el Ministerio del Interior), o bien,

• al Gobierno (es decir, no a un organismo o Ministerio enparticular, sino al «Gobierno» en general), o bien,

• al titular del organismo (es decir, la persona X), etc.

Esto último resulta sustantivo también para medir eléxito de las acciones y evaluar ajustes: con frecuenciase evalúa la eficacia de los equipos de prensa por lacantidad de apariciones que tenga el titular del áreaen los medios, sin analizar qué impacto tenga sobre lainstalación del tema, de un enfoque conceptual o dela política pública.

2) Al hablar de posicionamiento temático nos referi-mos no sólo al tema (el «qué» de la agenda setting)sino fundamentalmente al «cómo», es decir, cuál esel enfoque desde el cual se trabaja en el tema. Supon-gamos que la SCC aborde la temática tomando comoejes, por ejemplo:

• la seguridad basada en el equilibrio entre las medidas decontrol y prevención.

• la participación ciudadana como estrategia central para lareducción del temor.

Los objetivos comunicacionales que de ello se des-prendan apuntarán a posicionar un concepto deseguridad ciudadana, básicamente:

• la prevención como parte integral de la seguridadciudadana;

• la prevención + el control como pilares fundamentales deltrabajo en seguridad ciudadana (cabe prestar atenciónen este aspecto, ya que, si bien cuesta legitimar elenfoque preventivo, esto no debería implicar lamarginación del control jurídico-policial);

• la participación ciudadana como estrategia para sermenos vulnerables frente al delito.

La primerísima cuestión que habrá que contemplar esque estos lineamientos básicos del enfoque concep-tual sean absolutamente claros y conocidos por todoslos integrantes de los equipos técnicos del organismopúblico en cuestión. Sería un error y casi una contra-dicción en sí «incomunicar» al equipo de comunica-ciones, situándolo como un área separada, escindidadel resto. Como punto de partida cabría tener en claroque «… en un gobierno, los comunicadores son to-dos» (Noguera: 2001, 95).

Segundo, esta línea discursiva debe «bajar» en formaclara y unívoca a todos los representantes del Gobier-no que, en distintos niveles, tengan competencias yresponsabilidades en la materia.

Los dos puntos mencionados no pueden dejarselibrado a acciones esporádicas o azarosas, ni al meroenvío de «memos» vía e-mails, sino que requiere deacciones sistemáticas y prácticamente pedagógicas.Llevar a cabo esta propuesta no exige grandes recur-sos materiales, pero sí la definición de líneas

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discursivas y un trabajo sistemático de comunicaciónhacia los equipos y eventuales voceros, pensadocomo sistema de vocerías que actúe sinérgicamente.Así, por ejemplo, en el caso de Chile y a primera vista,no parecen haber impedimentos importantes enorganizar talleres y encuentros regulares con los«voceros regionales» (gobernadores, intendentes) enel sentido propuesto. Desde este punto de vista, losrepresentantes en niveles regionales, más allá de sereventuales demandantes de recursos, resultaríanpotenciales socios en la construcción de una red devocerías.

2. Públicos. Este es un aspecto que aparece como unsobreentendido de las acciones comuni-cacionales,pero que amerita cuidadosas distinciones en cuanto ala identificación de públicos a los que se apunta. Evidentemente, distintos objetivos tendrán distintosgrupos-meta, ejemplos:

• Opinión pública• Actores sociales• Actores políticos (especificar: ¿sectores del propio

Gobierno?, ¿la oposición9?)• Comunidad internacional• Referentes académicos• Líderes de opinión (multiplicadores)• Contrapartes técnicas y políticas (ej. las policías,

organismos de investigaciones, Ministerio de Justicia,entre otros).

Así por ejemplo, si se trata de posicionar a la SSCcomo referente experto en la materia, tendrá sentidoapuntar hacia los actores políticos y sociales relevan-tes (ej. comunidad académica) y líderes de opinión.En este caso es probable que los canalescomunicacionales óptimos no sean los medios masi-vos.

Ahora bien, en mensajes dirigidos a la opinión pública

en general, cabrá preguntarse hasta qué punto tendrásentido aspirar a que se distinga cuál es el organismopúblico a cargo de la acción, es decir, pretender, porejemplo, que el público general distinga si se trata dedeterminado Ministerio, Subsecretaría o Dirección.En términos generales, parece más provechoso quese identifique como responsable al «Gobierno» engeneral, ejemplo: el Gobierno se hace cargo de laseguridad de las personas (y no un área específica).Otro es el caso en acciones destinados a actoresgubernamentales, académicos o líderes de opinión,en donde, por distintos motivos, puede jugar un papeldeterminante que se identifique específicamente alárea en cuestión.

A partir de los objetivos comunicacionales y en estre-cha vinculación con el tipo de públicos, se definirándistintos mensajes. En este terreno se presenta unadiferencia sustantiva entre la comunicación de laspolíticas públicas y las campañas electorales: mien-tras que en estas últimas suele señalarse que el men-saje debe ser único, esto no tendría sentido en el casode la gestión de un gobierno que dura varios años ycuyos objetivos son diferentes a los de la campañaelectoral. Si bien el concepto central puede ser único,evidentemente habrán diversos mensajes según lasdistintas etapas, áreas o programas de gobierno. Estorequiere el esfuerzo y seguimiento permanente paraque exista coherencia y sinergia entre todos ellos(Noguera: 2001, 94).

3. Acciones/Canales En general, las accionescomunicacionales se vinculan con a) la difusión deacciones y programas del Gobierno; b) la difusión demensajes/conceptos (ej. a través de campañas).

9Aunque no sea considerado habitualmente dentro de los públicos delas acciones comunicacionales (al menos no explícitamente), desdeya que también sectores de la oposición pueden ser, por diversosmotivos, un grupo-meta que amerite especial atención y seguimiento.

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Elementos de una «caja de herramientas» básica

Más allá de las necesidades específicas quetendrá cada institución en diferentes países, sepueden sugerir algunas herramientas en, práctica-mente, cualquier caso, entre ellas:

• bases de datos actualizadas;• página web actualizada;• base de datos centralizada destinada al periodismo,

de fácil acceso y enformatos rápidamente «digeribles» que permitanCONTEXTUALIZAR las noticias sobre seguridadciudadana10;

• gacetillas, «minutas» sobre temas neurálgicosvinculados directa o indirectamente a la seguridad

Como ya se ha mencionado, no siempre, el mejorcanal comunicacional en cada caso serán losmedios masivos. Evidentemente sí resultarán losde más amplia cobertura: una nota en un noticieroo en algún espacio destacado de un periódicoimportante probablemente llegue a la mayoría de

los públicos mencionados. Sin embargo, las posibilida-des no se agotan allí y más aun, en determinados casosotros canales pueden resultar más efectivos.

En todo caso, se propone barajar distintas alternativaspara los distintos públicos. Sólo a modo de ejemplo,mencionamos algunos:

Públicos

Opinión pública

Opinión pública en el nivel local

Actores políticos

Líderes de opinión, periodismoespecializado

Contrapartes técnicas y políticas

Acciones / Canales

Medios masivos

Medios masivos locales

Eventos públicos en espacios clave (ej. plaza)

Reuniones con titular de la SCC;Envío de material especializado;Seminarios nacionales e internacionales.

Minutas sobre temas clave;Página web actualizada; Bancos de datos de fácil acceso (cifras delictivas, estadísticas, etc.).

Reuniones del titular y de los equipos técnicos;Seminarios, talleres.

ciudadana. Nos referimos a síntesis accesibles,acompañadas de algunas «ideas fuerza» para transmitir losconceptos centrales, que servirían como guía paraautoridades (en principio, no pensadas para distribuir alperiodis-mo) y líderes políticos que, eventualmente, seanentrevistados o se refieran públicamente a las temáticas encuestión. Este es un recurso relativamente sencillo, exige, sí,basarse en información fidedigna y actualizada –rigurosa-mente chequeada- y ciertas competencias comunicacionalespara realizar la síntesis y elaborar ideas fuerza potentes yclaras.

10 Cavallo señala que «…ninguna sala de redacción podrá crear su propiabase de datos para seguir la evolución de la delincuencia; eso sólo lo puedehacer una gran alianza entre organismos de gobierno, policías y organiza-ciones especializadas de la sociedad civil» (Cavallo, op. cit).

12Fundación Friedrich Ebertfeschile@fes.cl - www.fes.cl

FES - Actual Marzo 2006

Un aspecto insoslayable para el desarrollo de la estra-tegia comunicacional será la interrelación del áreade comunicaciones con las otras áreas de la SCC, enparticular con la que se dedique al desarrollo deestudios y análisis, no sólo para divulgar su produc-ción (ej. índices delictivos), sino para obtener ele-mentos objetivos para ajustar la estrategiacomunicacional. Así, por ejemplo, si uno de los objeti-vos de la SCC fuera reducir la sensación de temor,será primordial conocer cómo se construye la sensa-ción de temor en los distintos grupos poblacionales(varones, mujeres, jóvenes, etc.) para centrar lasacciones en las variables clave.

Seguimiento y ajustes: las limitaciones del olfato

La óptima implementación de la estrategiacomunicacional requiere ajustes periódicos sobre labase de análisis sistemáticos, es decir, ni reactivafrente a la coyuntura, ni sustentada en meras «sensa-ciones».

En este sentido, es importante que las medicionesque se hagan no se limiten a aspectos cuantitativossino también cualitativos. Es decir, la utilidad de medirel impacto de una noticia no estará dada sólo por losespacios (centímetros, segundos) que ocupe, sinoque habrá que desarrollar instrumentos que permitanevaluar qué incidencia podrá tener en la opinión

pública. A su vez, con frecuencia los estudios suelenapuntar a la cobertura de prensa de la violencia y ladelincuencia, desvinculada de las políticas.

Para obtener elementos útiles a la estrategiacomunicacional, habría que ir más allá de la tradicio-nal cuantificación de la cobertura que suele utilizarseen análisis de contenido (e incluye variables comotipo de mención, institución y voceros asociados a lanoticia) y crear algunas para evaluar el logro de objeti-vos de la estrategia de comunicación que permitaeventuales ajustes. Así por ejemplo, contrastar eltratamiento que se de al tema en los principales re-portajes, editoriales o columnas con el enfoque pro-puesto por el Gobierno, permitiría identificar en dóndeestán los principales desfasajes y desarrollar líneas detrabajo en consecuencia. Otro ejemplo sería identifi-car quiénes son los principales referentes en lasnoticias sobre seguridad ciudadana, lo que permitiríaactuar puntual y focalizadamente con ellos.

Por último, cabe subrayar que la relevancia que otor-gamos aquí a la planificación de la estrategiacomunicacional y su seguimiento y ajuste sistemáticono pretende disminuir la importancia del talento ni del«olfato» en materia de comunicación política, condi-ciones necesarias -pero no suficientes- para el desa-rrollo de un enfoque como el que aquí se propone.

13Fundación Friedrich Ebertfeschile@fes.cl - www.fes.cl

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Bibliografía

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