Presidencialismo Institucionalizado en Argentina (2011-2019)
Auca Marzo y Jimena Carnelos
Introducción
El estudio del presidencialismo institucionalizado se ha desarrollado y centrado
en los Estados Unidos. En nuestra región, Magna Inácio y Mariana Llanos, adaptaron este
enfoque a las particularidades latinoamericanas y las plasmaron en su paper “The
Institutional Presidency in Latin America: A Comparative Analysis (2016)”.
A continuación, centrándonos en el caso argentino, explicamos y extendemos su modelo
teórico desde el 2011 hasta el fin de la presidencia de Mauricio Macri en diciembre de
2019, para contrastar sus premisas con la realidad local de los últimos años.
Cuando hablamos de presidencialismo institucionalizado (PI) nos referimos al
aparato burocrático que se encuentra bajo directa supervisión del presidente y es fiel a su
liderazgo. Se diferencia de las otras agencias u organismos del gabinete por no ubicarse
bajo la órbita de los ministerios.
La investigación de Inácio y Llanos, recorre la evolución del PI en América Latina
desde la vuelta de la democracia hasta el año 2010, comparando los datos de seis países
de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay y Uruguay). Ellas
encuentran una relación causal directa entre la formación de gobiernos de coalición y una
mayor centralización del aparato burocrático bajo el control del presidente. Su argumento
sostiene que en gobiernos de coalición los presidentes deben repartir puestos dentro del
gabinete con sus aliados políticos, lo que dificulta nombrar a personal de su confianza al
frente de los ministerios y secretarías. Entienden que, los cambios en las estructuras
burocráticas presidenciales latinoamericanas, responden a un rediseño estratégico que
utilizan los Jefes de Estado para moldear sus relaciones con el sistema político en general
y con su gabinete en particular.
Bajo esta premisa, Inácio y Llanos, desarrollan las siguientes hipótesis explicativas:
Mayor será el nivel de PI cuanto: mayor sea el número de partidos en el gabinete;
más amplias sean las reformas estructurales que el presidente pretenda implementar;
empeore la situación económica; y no exista un mecanismo constitucional de
coordinación del gabinete.
Menor será el nivel de PI cuanto: mayor sea el apoyo político del presidente en el
Congreso, o cuando aumenten los gastos del gobierno.
Sus hallazgos sugieren que el presidencialismo institucionalizado aumenta su
estructura cuando crece el número de partidos políticos que conviven dentro del gabinete,
o sea, en gobiernos de coalición. Esta situación de fragmentación gubernamental crearía
incentivos para que los presidentes amplíen el número de agencias u organismos bajo su
poder. Asimismo, observan que el PI aumenta en contextos de implementación de
reformas económicas estructurales (Consenso de Washington), ya que las mismas
generan tensiones con sus aliados dentro del gabinete y ampliar su base burocrática les
permite tomar decisiones con un mayor margen de discrecionalidad.
Presidencialismo Institucionalizado en Argentina de 2011 a 2019
Siguiendo esta línea de análisis, nos preguntamos si el modelo propuesto por
Inácio y Llanos se constata en la realidad argentina y, si es útil para examinar los cambios
que se dieron en la estructura presidencial en el periodo 2011-2019. Con este fin,
analizaremos el número de unidades autárquicas (cantidad de agencias directamente
subordinadas a la autoridad del presidente – PI – en un año determinado), la relación
Presidente-Gabinete (nivel de fragmentación dentro del gabinete) y Presidente-Congreso
(apoyo al presidente dentro del cuerpo legislativo – si posee más del 50% de los escaños),
la inflación, el número de ministerios, y la evolución en la cantidad de empleados de la
Administración Pública Nacional. Cabe destacar que no utilizaremos el Índice de
Reforma Estructural de Eduardo Lora (mide el alcance de las reformas económicas
estructurales), los gastos de la Administración Pública Nacional, ni las cualidades
democráticas y autocráticas de las instituciones de gobierno, por falta de información
actualizada disponible.1
1 El Índice de Reforma Estructural es un promedio de índices parciales con respecto a cinco áreas de
política: privatización, liberalización financiera y comercial, regulación laboral y reformas fiscales, no se encuentra disponible para Argentina durante dicho periodo.
Organismos Descentralizados o Unidades Autárquicas
Para examinar la evolución del PI, contabilizamos la cantidad de Organismos
Descentralizados (OD) dependientes de Presidencia de la Nación y Jefatura de Gabinete2 de
Ministros, durante el periodo 2011-2019.
Fuente: Elaboración propia en base a información de la página web de Presupuestos de la Oficina
Nacional de Presupuestos perteneciente al Ministerio de Economía de la Nación Argentina. Recuperado
de https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos
En el periodo analizado, se mantuvo estable (en una unidad) la cantidad de OD
dependientes de Jefatura de Gabinete, a excepción de 2012, 2018 y 2019. En 2011 fue la
Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), mientras que
entre 2013 y 2019 fue la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), a la
que se le sumó en 2018 el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), tras la
disolución del Ministerio de Modernización, y en 2019 la Agencia de Acceso a la
Información Pública (AAIP).
En relación a los Organismos Descentralizados dependientes de Presidencia de la
Nación en 2011 eran 6: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), la Autoridad
2 Jefatura de Gabinete en Argentina es una extensión del poder presidencial y parte del presidencialismo institucionalizado.
A pesar de haber sido concebido en la Reforma Constitucional de 1994 como un contrapeso al poder presidencial, en la
práctica, es un agente que responde directamente al presidente. (De Lucca 2011).
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Organismos Descentralizados (Unidades Autárquicas)
Presidencia de la Nación Jefatura de Gabinete Unidades Autárquicas
Regulatoria Nuclear, el Teatro Nacional Cervantes, la Biblioteca Nacional, el Instituto
Nacional del Teatro y el Fondo Nacional de las Artes. En 2012, se incorporó la AFSCA.
En 2015 los OD relacionados con la cultura y las artes pasaron a depender del Ministerio
de Cultura, y sólo quedaron en Presidencia 3: la SIGEN, la Autoridad Regulatoria Nuclear
y la AFSCA. En 2016, se incorporó la Autoridad Federal de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (AFTIC). AFSCA y AFTIC se fusionaron en el
ENACOM y pasaron a depender del Ministerio de Comunicación en 2017 y luego del
Ministerio de Modernización en 2018. Por último, en 2018, se suman la Administración
de Parques Nacionales (tras la disolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sustentable, el Instituto Nacional de Promoción Turística (tras la disolución del
Ministerio de Turismo), y en 2019 la Agencia Nacional de Discapacidad.
Relaciones Presidente – Gabinete
Durante los años analizados de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner
(2011-2015), se observa un gabinete fuertemente peronista o de partido único, pero con
una importante participación de políticos independientes, los que representaron casi el
30% del total del gabinete (Héctor Timerman, Hernán Lorenzino, Axel Kicillof, Débora
Giorgi, Daniel Gollán, Lino Barañao, Carlos Casamiquela y Teresa Parodi).
Por otro lado, en el gabinete de coalición de Mauricio Macri, se observa poca
fragmentación política. De los 32 ministros que tuvo su gobierno, 19 fueron miembros
del partido del presidente, Propuesta Republicana (PRO), 5 de su principal aliado, la
Unión Cívica Radical (Susana Malcorra, Julio Martinez, Oscar Aguad -estuvo primero a
cargo del Ministerio de Comunicaciones y luego de Ministerio de Defensa- y Adolfo
Rubinstein), y 2 de otros cuadros (Alfonso Prat-Gay - Coalición Cívica ARI y Patricia
Bullrich, quien hasta 2018 perteneció Unión por la libertad, para luego posicionarse como
una de las referentes del PRO). Su gabinete tuvo sólo seis políticos independientes o sin
afiliación política (Jorge Faurie, Dante Sica, Germán Garavano, Lino Barañao, Luis
Miguel Etchevehere y Juan José Aranguren).
Relaciones Presidente – Congreso
Tras el revés electoral sufrido en 2009, en el cual el oficialismo había perdido la
mayoría en ambas Cámaras del Congreso, el abrumador triunfo de Cristina Fernández de
Kirchner en 2011 vuelve a posicionar al kirchnerismo como la principal fuerza política
del país. Su bloque en la Cámara Baja asciende a 135 diputados, de los cuales 109 perte-
necían a Frente para la Victoria - FpV (129 es el número para alcanzar quórum, sobre un
total de 257 bancas). En el Senado, la nueva configuración dejó al FpV y aliados con 38
de las 72 bancas, también con mayoría propia. Con las elecciones de 2013, se consolida
la hegemonía kirchnerista en el Congreso, donde el bloque de FpV aumenta a 143 dipu-
tados (122 de FpV), y a 40 en la Cámara Alta.
La situación fue muy diferente para Mauricio Macri, quien ganó las elecciones
presidenciales en segunda vuelta por un margen muy acotado de votos, y asumió con una
posición minoritaria en el Congreso. Durante sus primeros dos años de gestión, la primera
fuerza política en el poder legislativo continuó siendo el FpV, con un bloque compuesto
por 110 diputados y 44 senadores, seguido por el bloque de Cambiemos con 87 diputados
(de los cuales 46 pertenecían a la UCR) y 16 senadores (en su mayoría radicales). En las
elecciones de 2017, Macri logra consolidar su liderazgo, convirtiéndose el bloque Cam-
biemos en la primera minoría en la Cámara Baja con 107 legisladores, seguido por 65 del
bloque de FpV, y suma 25 bancas en el Senado, detrás del Partido Justicialista con 26 y
el FpV con 10 escaños.
El modelo de Inácio y Llanos se centra en el porcentaje de bancas pertenecientes
al bloque gobernante en la Cámara Baja. Como vemos a continuación, a pesar de haber
mejorado su posición en 2017, el macrismo siempre fue muy dependiente del apoyo de
la UCR, a quien pertenecían la mayoría de los legisladores del bloque. Mientras que el
FpV contaba con una clara preponderancia dentro de su espacio, y durante la segunda
presidencia de Cristina Fernandez se ubicó como la primera fuerza política dentro del
Parlamento.
Elecciones Partido
Gobernante Escaños Diputados
Porcentaje dentro de
la Cámara
2011 FpV 135 53%
2013 FpV 143 56%
2015 Cambiemos 87 34%
2017 Cambiemos 107 42%
Inflación
A la hora de analizar la variable inflación (que mide la estabilidad económica)
utilizamos datos del Banco Mundial de Inflación y el Índice de Deflación del PIB (%
anual).
Entre 2011 y 2013 la inflación se mantuvo relativamente estable, en el orden del
22,31% y el 23,94%. Sin embargo, los años 2013, 2015 y 2017 mostraron picos de cerca
del 40%, acelerándose esta tendencia en 2018, cuando la inflación escaló a 51%.
Fuente: Elaboración propia en base a datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos
de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE de la página web del Banco Mundial. Recuperado de https://datos.bancomundial.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?end=2019&locations=AR&start=201
0&view=chart
Primer año de gobierno, reelección, asunción tras renuncia
Existen, además, variables de control relacionadas a la toma de mando de los
presidentes (inicio del gobierno, reelección, asunción tras renuncia). Durante el periodo
examinado, nos encontramos con la reelección de Cristina Fernández en diciembre de
2011, y el primer año de gobierno de Mauricio Macri, quien asume el 10 de diciembre de
2015. El modelo supone que durante esos años se da una “luna de miel” con el electorado
que otorga al nuevo o reelecto mandatario mayor margen de acción para realizar reformas
de fondo.
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Inflación, índice de deflación del PIB (% anual)
Número de Ministerios
Durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015)
hubo 18 ministerios; renombrando en 2012 al Ministerio del Interior como Ministerio del
Interior y Transporte, y creando el Ministerio de Cultura en 2014.
La gestión de Macri revisó el andamiaje burocrático administrativo en todos sus
niveles, con un aumento exponencial, que implicó el incremento de ministerios (de 18 a
23), secretarías (de 69 a 85), subsecretarías (de 165 a 204), direcciones nacionales (de
290 a 398) y direcciones generales (de 127 a 144). Esta tendencia se mantuvo hasta 2018
(acuerdo con el FMI) y llevó a que la cartera ministerial del ejecutivo nacional se
posicionara entre los más grandes de América Latina.3
Fuente: Elaboración propia en base a información de la página web de Presupuestos de la Oficina
Nacional de Presupuestos perteneciente al Ministerio de Economía de la Nación Argentina. Recuperado
de https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos
Tras el pedido de rescate económico y con el fin de dar señales de austeridad a los
organismos de crédito internacionales, el presidente eliminó diez ministerios (Ambiente
y Desarrollo Sostenible, Energía, Turismo, Trabajo, Agroindustria, Ciencia y Tecnología,
Salud, Cultura, Finanzas y Modernización) en septiembre de 2018, los cuales fueron re
categorizados como secretarías y absorbidos dentro de los distintos ministerios.4
3 Rubio, J., Gasparin, J., Aruanno, L. y Diéguez, G. (enero de 2020). GPS del Estado. Radiografía y balance de la Administración Pública Nacional 2015–2019. Documento de Políticas Públicas / Recomendación Nº219. Buenos Aires: CIPPEC. 4 Ibídem.
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Cantidad de Ministerios y Secretarías de Gobierno
Ministerios Secretarías de Gobierno
Tamaño de la presidencia en términos de empleados
Siguiendo la recomendación de las autoras, que sugieren que “más estudios
también pueden beneficiarse (…) realizando comparaciones del tamaño de la presidencia
en términos de empleados y presupuesto” 5, es que analizamos la evolución en los
empleados de la Administración Pública Nacional; como una forma más sencilla de medir
el efecto del tamaño del gobierno en la presidencia institucional.
Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección de Presupuesto y Evaluación de Gastos
en Personal del Ministerio de Economía de la Nación Argentina, en relación con la evolución del personal
ocupado del Poder Ejecutivo Nacional, otros Entes del Sector Público no financiero y empresas y
sociedades del Estado. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/201904.pdf
En el periodo 2011-2015 se observa una tendencia claramente ascendente, que se
revierte hasta el 2017 cuando retoma la tendencia ascendente, hasta alcanzar en 2019 la
cifra de 435.449 trabajadores estatales, superando el pico registrado en el último año del
gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.
5 Inácio, M. y Llanos, M. (2016) The Institutional Presidency in Latin America: A Comparative Analysis. Center for the Study of the Presidency and Congress. Presidential Studies Quarterly. Vol. 46, No. 3, septiembre de 2016, Pág. 546
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Evolución del Personal del Sector Público Nacional
Conclusión
Si bien la extensión de nuestro modelo es sólo durante nueve años y dos
administraciones, no vemos una correlación empírica entre el modelo de presidencialismo
institucionalizado desarrollado por Inácio y Llanos y la realidad política argentina durante
2011-2019.
A pesar del cambio de administración y estructura de alianzas (de partido único
con mayoría en el Congreso a gobierno de coalición con minoría legislativa), la
implementación de reformas económicas estructurales, los desafíos de la crisis
económica, la aceleración de la inflación, los cambios de gabinete, entre otros; casi no se
observan cambios en la cantidad de Organismos Descentralizados (unidades autárquicas)
dependientes del presidente.
Parece claro que este modelo se desarrolló pensando, principalmente, en Brasil,
donde los presidentes tienen muchos más condicionantes e incentivos para ampliar su
estructura de poder. Esto se explica por restricciones constitucionales (por ejemplo,
imposibilidad de legislar en situaciones de emergencia, los DNU requieren aprobación
del Congreso dentro de las dos semanas de firmados), una estructura partidaria mucho
más fragmentada (desde la vuelta a la democracia ningún partido gobernante ha tenido
mayoría parlamentaria), un federalismo más robusto e independencia económica de los
gobiernos locales, entre otras.
La principal variable explicativa del modelo es la de número de partidos dentro
del Gabinete, la cual no se comporta de la manera esperada en nuestro análisis. El cambio
de Gabinete de partido único (CFK 2011-15) a uno de coalición (MM 2015-2019) no
significó una mayor centralización bajo la figura del presidente. En el gobierno de
Cambiemos hubo un fuerte incremento del número de ministerios, pero esto no fue
acompañado de una expansión estructural del núcleo duro del ejecutivo; por el contrario,
observamos una reasignación de sus agencias a distintas carteras.
Otra variable relevante era la que daba cuenta del apoyo político en el Senado. Se
observa una clara diferencia entre la gestión kirchnerista donde el bloque legislativo
estaba compuesto principalmente por miembros de FpV, teniendo mayoría simple en
ambas Cámaras; frente al gobierno de Macri, el cual tuvo durante toda su gestión una
gran dependencia a su aliado, la UCR, partido que contaba con el mayor porcentaje de
escaños dentro del bloque parlamentario. La relación esperada era de mayor apoyo
político en el Congreso, menor PI, pero esta relación tampoco se da en la realidad. Las
siguientes hipótesis relacionadas a la cuestión económica, las reformas estructurales, el
índice de inflación, el aumento de los gastos del gobierno (nosotras observamos también
el crecimiento de los empleados públicos), deberían tener un impacto positivo en la
cantidad de agencias del PI pero, al contrario, se reducen en el gobierno de Macri.
En conclusión, nuestro análisis sugiere que en Argentina el presidente posee un
margen de discrecionalidad mayor dentro de la estructura burocrática que no le requiere
utilizar el ensanchamiento del presidencialismo institucionalizado como una herramienta
de poder.
Bibliografía
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Gasparin, J. y Diéguez, G. (julio de 2018) GPS del Estado: radiografía de 2017-
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Inácio, M. y Llanos, M. (2015) The Institutional Presidency from a Comparative
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Rubio, J., Gasparin, J., Aruanno, L. y Diéguez, G. (enero de 2020). GPS del
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https://www.cippec.org/textual/la-racionalizacion-del-estado-mayor-jerarquia-
politica-y-vinculo-con-la-alta-direccion-publica/
https://datos.bancomundial.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?end=2019&lo
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https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos
https://oear.cippec.org/novedades/cippec-lanza-cuadernos-electorales-una-serie-
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https://oear.cippec.org/novedades/cuadernos-electorales-una-serie-para-seguir-
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https://chequeado.com/ultimas-noticias/camano-el-gobierno-de-macri-es-el-que-
mas-ministerios-ha-creado/
https://www.infobae.com/politica/2019/08/12/elecciones-2019-mauricio-macri-
enfrenta-su-peor-crisis-politica-y-no-descarta-un-cambio-de-gabinete/
https://www.telam.com.ar/notas/201502/96197-cambios-gabinete.html
https://www.clarin.com/politica/primeros-Gabinetes-Nestor-Kirchner-
Macri_0_BJ7lX6yYDQg.html
https://chequeado.com/el-explicador/ministerios-cuantos-y-cuales-fueron-en-
cada-gestion/
https://chequeado.com/hilando-fino/el-nuevo-gabinete-9-ministerios-nuevos-y-
un-total-de-20/
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