Post on 04-Mar-2016
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ANTE LA RENOVACIÓNDEL "PACTODETOLEDO"
PROBLEMASORGANIZATIVOS
y DE GESTIÓN DELA SEGURIDAD
SOCIALCastellón,
Junio de 2000AVANCE DE PROGRAMA
PONENCIA I
CONFERENCIA DE CLAUSURA
PONENCIA IV
PONENCIA V
AsociaciónProfesional del CuerpoSuperior deTécnicosde la
Administrac ión de la SeguridadSocialTASS
ESPECIALIDAD FUNCIONAL y AUTONOMíA GESTORA.Las serv idu m bres de la autonomia gestora.
ORGANIZACiÓN TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES y DE LASEGURIDAD SOCIAL.Su gestión en el Estado autonóm ico.
PLURALIDAD ORGÁNICA E INTEGRACiÓN DE FUNCIONES.Los limites de la ef icie ncia ges to ra.
ANTE LA RENOVACiÓN DEL " PACTO DE TOLEDO".Probl em as orga niza t ivos y de gesti ón de la Seguridad Social.
EL ESTATUTO JURíDICO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE LASEGURIDAD SOCIAL.Especialid ades y tendencias de ordenació n futuras.
UNIDAD DE GESTiÓN y EXCEPCiÓN EN LA COLABORACiÓNPRIVADA.Su dirección y control por la Admi nist ración Genera l del Estado no especializada.
PONENCIA 111
PONENCIA 11
Castellón de la Plana va aser escenario de las Pri meras Jornadas Técnicasde Seguridad Social.
La Asociación Profesional del Cuerpo Superiorde Técnicos de la Administración de la SeguridadSocial no puede permanever ajena este cercano futuro.
.... os retos del futuro de l Si stemade Seguridad
J Social español in.. ~ cluyen, entre otrascuestiones de suma importancia, las diversas opciones organizativas y degestión que, en los alboresdel siglo XXI, se planteana cualquier organizacióncon vocac ión de eficaciay de servicio.
RSENTACIÓN
a Seguridad Social ha sido el princ ipal fac tor de cohes ión social yestabilidad económica de Europaen los últimos cincuenta años. Loha sido tambi én en España. Susinstituciones todas - asistenciales,eco nómico- financieras, gestoras ... - han renovado las costum-
bres y han transformado poderosamente la vida delos europeos. En esos años, la Seguridad Soc ial haprogresado en extensión e inten sidad de sus prestaciones, y en responsabilidad gestora estatal directade esas prestaciones.
D espués de medio siglo de crecimiento intenso y acelerado, sin embargo, la Seguridad Social ha pasado a ser el blanco de to
das las críticas. Las crisis demográfica, productivay de l empleo, en unión de renovadas presion esideol ógi cas, han puesto en cues tión su permanencia para el futuro, al menos en los términos en losque es ahora conocida. El debate considera comouno de los tema s de renovación preferentes el degestión de sus instituciones: se critican su pretendido burocratismo y el centralismo aplicado para laprogramación, decisión y ejecución de sus servicios. Se defiende, en fin, la restitución a los mercados - incl uso a sus age ntes lucrativos- de las tareasde organización y gestión de esos serv ic ios. Laorientación reformista en presenci a es decidi damente anti estati sta y reducc ionista ; se trata, ensuma de desandar en gran parte el recorrido de lasdos vías de progreso de la Seguridad Social europea en los años (los de las décadas de los cincuenta a los setenta) de su "construcción exaltada"(Consejo de Europa).
Hasta ahora - incluso después del "Pacto deToledo"- el debate público sobre la validezy reformas de la Seguridad Social española
había discurrid o con dos limitaciones notorias: lade contenidos o temática (la gestión ha sido una
cuestión ausente en todo momento), y la de interlocutores (ya que sólo se ha recurrido a las representaciones ideológi cas y a las de intereses, pero escasamente a los técnicos especialistas). En el primeraspecto -el organizativo- parece olvidarse por todos que la eficacia de cualquier Ley depende mucho de la calidad de su Administración especializada y sus servidores profesionales. En el segundoaspecto, el debate sobre la reforma de la SeguridadSocial española ha hecho buenas las palabras deGalbraith que denuncian que se siga creyendo quela actuación en el sector asistencial público es,como la edu cación sex ual, un asunto que debeabandonarse al instinto, y no para el que convengala form ación de equipos y funcionarios del másalto nivel de inteligencia y preparación.
Pues bien, la Revista "Foro de Seguridad Social" se propone precisamente aportar al debate apoyos para remediar esos defectos. La
Asociac ión Profesional del Cuerpo Superior deTécnicos de la Administración de la Seguridad Social compromete con esta iniciati va la incorporación al debate de los especialistas; y, muy en particular, la de quienes conocen con detalle susproblemas organizativos y operativos, y sus soluciones alternativas, incluida la de conexión eficazentre la Administración pública gestora y sus colaboradoras privadas.
ereo -creemos todos en el seno del Consejode la Revista- que el análisis de los problemas de estructura y función de la Adminis
tración de la Seguridad Social están aún verdes y,desde luego, desatendido s. Es claro que la Ley deConsolidación y Racionalización de 1997 significaun retorno a la fase "pre-Pactos" (de Toledo y dePensiones), dejando inéditas dos cuestiones esenciales: el de estructura y supresión de Regímenes,y el de integración institucional de funciones. Deellos se ocupará preferentemente la Revista en unnúmero monográfico, de próxima publ icación . •
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I!J ~ [!!]~ DE SEGURIDAD SOC IA L
MARZO 2000Edita:
ASOCIACiÓN PROFESIONAL DELCUERPOSUPERIOR DE
TÉCNICOS DE LAADMINISTRACiÓN DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
AN LISISEL FUTURO DEL ESTADO DEBIEN ESTAR. UN PANORAMAN o ví SIMO y COMPLICADOJuan VELARDE FUERTES
Apartadode Correos n' 404828080 MADRID.
Director:BERNARDOGONZALOGONZÁLEZ
Director adjunto:Mario Gómez-Atler Iglesias
IDLOS NUEVOS RIESGOSSOCIALES:INFORM E DE SíNTESIS.(l )J. BERGHMAN
Sección de Análisis:Juan José Sa njuán Ma rtín
Sección de Debate:Carlos Manuel Abad Ruiz
Sección de Actualidad Juridica:AlbertoSendin Blázquez
REPARTO COMPETENCIALyCOM PLEMENTARIEDAD DELAS PRESTACIO NES SOC IALES BÁSICASBernardo GONZALOGONZÁLEZ
Sección de Información yGabinete Técnico:
José-Eduardo Pérez MadridDEBATE
4Administración:
Carlos Garau Leller
Colaboran:Concha Hernández Carazo yRosario Cab ezuelo Jiménez
COMENTARIO CRíTICO SOBRE LAS FU NDACIONE S SANITARIAS PÚBLICASJosé Manuel FREIRE
• DOCUMENTOS
• INSTITUCIONAL
• ACTUALI DAD LEGISLATIVAy JURISPRUDENCIAL
NUEVOS MODELOS DEO RGANIZACiÓ N y GESTiÓ NEN EL ÁMBITO SANITARIO:FUNDACIONE S PÚ BLICASSANITARIASFernando BENITOANGUITA
INFORMACI N
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CONSEJO EDITORIALBernardo Gonzalo González
(Presidente),Luis Enrique de la Villa Gil,
Aurelio Desdentado Bonete,José Vida Soria,
Juan Pablo Nieto Mengotti,Alberto Sendin Blázquez,Juan José Sa njuán Marin,
Fernando de Benito Anguita,María Llanos de Luna Tabarra ,
Mario Gómez-Aller Iglesias(Secretario)
Imprime:Artegraf, Industrias Gráficas, S. A.
Depósito Legal:M.1 2.287-2000
Esta publicación no se hace recesariamente solidaria con lasopinionesexpresadas en lascolaboraciones firmadas.
• INTERNACIONAL
• AGENDA
Prohibidoreproducir loscontenidos deesta revista a no ser que se citen lasfuentes ose pida permisoexpreso delos responsables de la publicación.
I!l~ [!]~ DE SEGU RIDAD SOC IAL
EL FUTURODEL ESTADO DE
BIENESTAR,
UN PANORAMA NOVISIMOy COMPLICADO
Juan VELARDE FUERTESConsejero del Tribunal de Cuentas. Catedrático de EconomíaAplicada
NO ESTABA NADA CLARO EL FUTURO QUE EXISTíA EN 1900, CUANDO EN ESPAÑA, DE LA MANO DEL MINISTRO DE LA GOBERNACiÓN, EDUARDO DATO EIRADIER, SURGEN LOS PRIMEROS JALONES DE AQUELLO QUE DESPUÉS SE LLAMARíASISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, y POR EXTENSiÓN, ESTADO DEL BIENESTAR. ESEN UN GOBIERNO LIBERAL CONSERVADOR, EL DE SILVELA, EN EL QUE SE PONE ENMARCHA, CON FERNÁNDEZ VILLAVERDE, UN RÁPIDO -y OPORTUNO- PLAN DE ESTABILIZACiÓN.
[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOC IAL
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ANÁLISIS
--..-- an confuso estaba ese futuro que nadie era capaz de imaginar lo que acabaria por suceder en ese conjunto queconstituye el meollo del Sistema queentonces echaba a andar, constituidopor las pensiones de vejez, invali-
dez, y supervivencia; por la asistencia sanitaria; porla ayuda a la familia y los niños; por las atencionesa los parados; finalmente, por los gastos de educación, aparte de algunas ayudas a las situacionesmarginales, a la vivienda, y a ciertas circunstanciastemporales, como pueden ser las de los excombatientes.
Ese conjunto muy amplio que iba a constituir elEstado del Bienestar que hoy existe, aparentemente bien consolidado en el conjunto del EspacioEconómico Europeo, no era posible concebirlodesde los parámetros de salida de 1900. Pero algose podía intuir, aunque fuese de modo borroso.Natura lmente que lo que surgió fue la resultantede esa situac ión confusa en la que se movieronDato, Cánovas del Castillo, Maura, también Canalejas, los krausistas discípulos de Gumersindo deAzcárate, los seguidores de la Doctrina Social de la
6 Iglesia, y el grupo mílitar - muy influido por Alema---- nia-, que cristalizará en Marvá. El paisaje en el que
penetraban iba a estar conformado por un conjunto formidable de fuerzas que, de modo exógeno, confluyeron con estos deseos iniciales,hasta proporcionar la forma que, momentáneamente, contemplamos ahora mismo. La relaciónde tales fuerzas nada acordadas, por otro lado, impresiona. Se trata de las ideas igualitarias, anticapitalistas y nacionalistas que torna ron de las trincheras, tras la 1Guerra Mundial; de la Gran Depresión;de la conmoción experimentada en la ciencia económica por la irrupción, primero, de la linea Wicksell-Myrdal de la Escuela de Estocolmo y, casi arenglón seguido, de la aparición de Keynes; de la 11Guerra Mundial y-tomando la expresión de un famoso título de Schumpeter- de la marcha hacia elsocialismo que la continuó; del ascenso progresivo, primero de los asertos de la Escuela de Friburgo, que permitió que se prestase alguna atención a las astillas que quedaban, tras las peleas dehayekianos y keynesianos de los años cuarenta, delas Tercera -encabezada por Mises- y Cuarta -encabezada por Hayek-Generaciones de la EscuelaAustriaca y, finalmente, de la Escuela de Chicago,que irrumpe con extraordinaria fuerza a partir de1967, con el ensayo de Friedman, del papel de lapolítica monetaria; asim ismo, de la angustiada búsqueda de una salida para la estanflación de los setenta, mientras se derrumbaban con estrépito losmodelos keynesianos; finalmente, del hundimiento de las utopías ant icapitalistas, que no so-
breviven a la fecha de 1989, mientras Europaacierta con un original modelo de integración y, enel mundo aparece una realidad nueva, la global ización.
Por eso, ahora, en el año 2000, carece de sentidotratar de profetizar todo lo que va a suceder a loshumanos a lo largo del próximo siglo. Pero sí existen unas conocidas posiciones de salida, gracias alas cuales estamos razonablemente seguros deque las cosas van a marchar de cierto modo, y node otro, en el caso concreto de España.
Comencemos por una afirmación. La RevoluciónIndustrial, que alboreó en 1783, al concluir la Guerra de la Independencia de los Estados Unidos, hacrecido en términos exponenciales, y no se le adivina el final. España, a lo largo de los últimos cienaños ha hecho, en este sentido, un esfuerzo considerable para integrarse en el padrón de los paísesindustriales, y lo ha conseguido. Un dato lo muestra. El Producto Interior Bruto, a precios de mercado, de 1900, se habrá multiplicado este año 2000más de 22 veces, y el Producto Interior Bruto porhabítante, lo ha hecho casi nueve veces. Al mismotiempo, España se ha convertido en una de las naciones más abiertas a la marcha de la economíamundia l. En los últimos cincuenta años el porcentaje de la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios respecto al Producto Interior Bruto, se ha multiplicado por más de cinco.Nuestra integración europea, unida a este últimofenómeno, y la aparición del sistema globalizado,han acabado por reforzar el incremento, no sólo delcomercio internacional, sino de los flujos financieros entre los tres potentes focos de los EstadosUnidos, Japón y la costa asiática del Pacifico, y laUnión Europea, lo que ha provocado una reactivación de la región mediterránea europea, de todo locual nos beneficiamos y en lo que participamos.
Cuatro elementos coinciden para acelerar todoesto. El primero, el triunfo indiscutible de las empresas multinacionales, que se afianzan como consecuencia de los avances de la globalización. Esteproceso, en el que participa España, activamente sobre todo con empresas de banca, comunicaciones, infraestructuras y energía- y de modo pasivo particularmente con empresas industrialesmanufactureras, incluidas las de agroalimentación-,en estos momentos parece desoir cualquier alusión a las denominadas deseconomías de escala. Elsegundo elemento es un febril descubrimiento denuevos materiales, como pueden ser los derivadosdel silicio o los vegetales transgén icos, o la incorporación de nuevas energías, como es el caso de la
[!]~OO~ DE SEGURI DA D SOCIAL
LA SOCIEDAD y ELESTADO DEL
BIENESTAR TENDRíAN QUE ATEN
DER, COMPLEMENTARIAMENTE, LOS
PROBLEMAS, SOBRE TODO ASIS
TENCIALES Y SANITARIOS,
DERIVADOS DE LASOLEDAD DE LOS
ANCIANOS
energia de fusión que se distingue ya próxima en elsiglo XXI, asi como de nuevas fronteras para lavida económica, sobre todo como consecuenciade la exploración de espacio exte rior. El tercer elemento acelerador radica en la confluencia de losordenadores y las comunicaciones, al abrir las puertas a la que tendria que denominarse, de acuerdocon Negroponte o José B. Terceiro, la civilizacióndigital. El cuarto es un nuevo mundo empresarial ysu acompañamiento por una tecnoestructura especialmente bien preparada y competitiva, que hamarchado unida a la práctica institucionalización delos mercados en que operan, como intermediarios,los cazatalentos.
Este progreso industrializador se acelera al haberse esfumado dos fantasmas que acechaban,aliados, su futuro. El de la escasez y el de la superpoblación mundial. Cada vez quedan más lejos, entodos los sent idos, los tres grandes pánicos queexistieron en relación con esto . El primero lo provocó el Ensayo sobre la población de Malthus; elsegundo se debió al planteamiento de WilliamStanley Jevons en "The coal question", el tercerolo originó el Club de Roma a partir de su ensayo"Los limites del crecimiento". No sólo esto suponevolver a la vieja invest igación, expuesta en 1949por Singer y Prebisch, de que socialmente caen losprecios de los alimentos y las mater ias primas, sinoque además tiene el respaldo, con la progresiva desaceleración en el crecimiento demográfico mundial, como consecuencia de la aparición creciente yuniversal del efecto Condorcet, de que se desvanece el espectro de la superpoblación.
Todo esto tiene, naturalmente, factores limitativos. Los dos fundamentales son, por un lado la invers ión en hombres. Sólo se puede pensar en unalto nivel de desarrollo, con un sistema educat ivomuy completo y exigente, que no desperdicie a losexcepcionales, o a las capacidades concretas excepcionales, dentro de un panorama en cuya cúpula se sitúa una Universidad cientif ica y tecnológica extraordinar iamente elitista, de acuerdo con elsistema diseñado por Humboldt, y multitud de lugares orientados, con altos niveles de competitividad, a la investigación y a la más acendrada formación profesional. Únicamente un pais rico, estoes, con grandes mercados, va a aprovechar las ventajas de estos nuevos planteamientos. Digase estopara el aprovechamiento de los satélites o para laenergia de fusión. Si todo va bien, en el 2040 pueden aparecer las primeras centrales térmicas de fusión nuclear. Para que sean rentables han de tener,cada una, el tamaño enorme de un gigavatio -un millón de kilovatios-, lo que las hará sólo utilizables enlas regiones ricas. Una vez más, el proceso deno-
minado, desde Myrdal , de la causación acumulativa, está en marcha. Esto provoca el denominadoefecto Mateo, porque en su Evangelio se lee: "Alque tiene -"por haber producido" agregan AlonsoSchókel y Mateas, en su versión de la Biblia- se ledará hasta que le sobre, mientras al que no produce-ni tiene- se le quitará hasta lo que tiene".
Todo lo dicho plantea cuestiones relac ionadascon la abundancia. El Premio Nobel de EconomiaRoberto W. Fogel señalará en este sentido : "Noshemos convertido en una sociedad tan opulentaque nos acercamos a la saturación del consumo esto es, que las compras se dirigen a la sustituciónde articulas gastados, en vez de ser originados pornecesidades nuevas-, no solamente de las cosasnecesarias, sino también de los articulas considerados hasta hace poco como articulo de lujo, o queeran solamente sueños o relatos de cienc ia ficcióndurante el primer tercio del siglo XX. En la actuali-
dad, las familias en los Estados Unidos poseencomo media dos automóviles. Casi todas las familias, donde haya una per-sona que sepa conducir, .7 _poseen un automóvil. Enciertos articulas, como lasradios, hemos llegado,-contin úa Fogel-al parecer,a la supersaturación, dadoque en la actualidad haymás de una radio por oído15'6 por familia). Pero, nosolamente hemos alcan-zado la saturación en artí-culos que en cierto mo-mento def inian un nível devida alto y gran calidad devida, porque además handisminu ido las horas detrabajo necesarias para
conseguirlos. En 1875, la fami lia típica necesítaba1.800 horas de trabajo remunerado para conseguirel suministro anual de alimentos, mientras que hoyen dia sólo necesita 260 horas. En conjunto, losarticulas que representaban en épocas anterioresmás del 80% del consumo familiar, se consiguenahora y en mayor cantidad por menos de un terciodel trabajo, ya fuera remunerado o casero, que senecesitaba entonces . Aunque es cierto que Estados Unidos va en cabeza en ese proceso, también lo es que por el mismo canal van todos losotros países más ricos del mundo, entre los cualesestá España. En 1900 nuestro PIB por habitante, en dólares Geary-khamis, era el 42'6% delnorteamericano; en 1993 ya era el 57%. Ahora Es-
I!J~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL
HA APARECIDO ENTRE NOSOTROS ELCOMPLEJO DEPETER PAN.SENCILLAMENTE,LO QUE SUCEDE ESQUE HA FUNCIONADO UN MECANISMO DE PROTECCiÓN SOCIAL, ELFAMILIAR, CUANDOOTROS FALLAN
paña tiene, aproximadamente, el PIB por habitantede Estados Unidos en 1970. Téngase en cuentaque Galbraith escribió " La sociedad opulenta", aplicada a la soc ioeconomia norteamericana ya en1958. El camino que recorremos está perfectamente jalonado y no es diferente al que señala Fogel, o a que nos pronos ticó en Madrid, en 1930,para un siglo después, Keynes con su conferencia"La economía de nuestros nietos".
Por supuesto que todo esto no es una especie demarcha hacia Jauja, porque nos acompaña un proceso creciente de masificación, tal como había señalado Ortega, como había temido Rópke, y comohabia expuesto lonesco de forma escalofriante enRinoceronte. Esto, que ya es muy grave, se une aotras pérdidas en la calídad de vida, como es la desaparició n de la familia tradicional medi te rrámea,que era la que existía en España. La ruptura, de todos modos, no se precipitó entre nosotros al seresta institución, como señaló Gary S. Bécker, unnúcleo primero del sistema de seguridad social. Poreso se originó un cambio profun do cuando la vidafamiliar abandon aba elmodelo tradicional medi-__.8. te rráneo, que protegía atodos sus parientes, incluso muy alejados del nú-cleo cent ral, esto es, unámbito famil iar en el queconvivían numerosas generaciones. incluidos parientes lejanos -tíos. primos, sobr inos- querecibían amparo, si erapreciso, bajo el mismo hogar, porque de otro modocaería una dura sanciónsocial sobre los responsables. Efect ivamente, todoeso progresaba, acercándonos, parecía, cada vezmás a la situación del nidovacio. Los jóvenes abandonaban el hogar. Desaparecía todo tipo de obligación colateral y, al final, elvíejo matrimonio queda solitario, hasta que lamuerte de uno de los cónyuges crea una soledadaun mayor para el supervivien te -casi siempre, lógicamente, mujer- que, hay que destacarlo, no siempre se siente como una condena. Se t ienen cadavez más rentas aceptables y se aprecian, por muchos, las ventajas de la soledad. La socíedad y elEstado del Bienestar tendrían que atender, comp lementa riamente, los problemas, sobre todo asistenciales y sanitarios, derivados de la soledad de losancianos.
Las cosas parec ían ir por ahi hasta que el incremento del desem pleo de los jóvenes ha descompuesto todo esto. Se ha producido un cambío clarísimo en el periodo 1988-1996. Como se señala enel Informe Juventud en España, actualmente un77% de los jóvenes entre 15 y 20 años vive con suspadres. Esto ocurre tanto por lo que se ref iere a laproporción de gente joven que tiene com pleta mente integrada su economía con la economía familiar, como aquella que la tiene completamenteseparada De acuerdo con lo que se señala en esteInforme, "la permanencia en el domicilio originaríase está haciendo mucho más generalizada quehace seis años, entre las personas jóvenes que sevan aproximando a la edad adulta". Ahora el 52%de quienes tienen entre 25 y 29 años viven en casade sus padres. De ahi que"el atraso en la edad enla que se produce la emancipación de la casa de lospadres es una de las características más especificas que distinguen a las actuales generaciones juven iles. El 27% de los miembros de las mismas,que es un porcentaje apreciable, declara explícitamente que aun le apetece vivir en el domicil io delos padres, esto es, no se sienten desdichados, almenos aparentemente, por vivir así". Como diceGustavo Bueno, ha aparecido entre noso tros elcompl ejo de Peter Pan. Sencillamente, lo que sucede es algo casi predicho por Gary Becker. Hastaahora mismo -veremos muy probablemente ot ratransformación si se sigue reduci endo el desempleo- ha funcionado un mecan ismo de protecciónsocial, el famil iar, cuando ot ros fallan.
Cont ribuye esto a altera r el panorama a atenderpor el Estado del Bienestar, pero también lo cambia el que la esperanza de vída se amplía de modocontinuo. Añadamos que lo que sigue parte de lacarencia de grandes novedades, lo cual es muy difici l que suceda, porque en estos momentos losdescubrimientos refe ridos al genoma hum anoabren las puertas a mejoras aun mayores. Comoha señalado el profesor Segovia de Arana, "los recientes descubrimientos en biologia mo lecular están abriendo nuevas vías de conocimientos en estas incert idumb res, especialmen te gracias a lagenética molecular. Se está viendo que variaciones de un creciente número de trastornos comunes y no comunes que determinan no sólo las probabilidades de si determ inadas lesiones o dañosde los tejidos van a producir enf ermedad, sínotamb ién en qué tiempo de la vida, ésta t iene queaparecer y cuanto tie mpo va a persisti r. Esto es ungran capitulo de la llamada me dicina predíc t ivaque cada vez va tomando incremento mayor en lamed icina actual. Estas técn icas han permit ido establec er del imitaciones entre qué t ipos de lesiones t isulares son debidas al paso del tiem po úni-
OO~[!J~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
EL OBJETIVO NOCONSISTE EN AL
MACENAR, FUERADE LA VISTA, MÁS
O MENOS DIGNAMENTE, A LOS ANCIANOS, SINO ENCONSEGUIR ESTA
BLECER UNAOFERTA VARIADAQUE LES PERMITA
DESARROLLAR LASCAPACIDADES QUEMUCHOS DE ELLOSTODAVíA POSEEN Y
QUE PUEDEN RESULTAR VALIOSAS
PARA LA SOCIEDADCIVIL
camente y cuáles son un reflejo de enfe rmedad degenerativa al final de la vida" .
La última estimación del Instituto Nacional de Estadística nos daba una esperanza de vida altisima alnacer, que nos situaba en el segundo lugar de lmundo: 78'2 años para los varones y 81'1 para lasmujeres. Para el 2050 se considera que ésta se habrá situado en los 80 años para los hombres y en 85para las mujeres.
Todo esto se combina en España con una formidable caída en la natal idad. La incorporación creciente de la mujer a la población activa, la dism inución de las tasas de nupcialidad -el número de hijosfuera del matrimonio es muy bajo en España unode los más pequeños en las comparaciones internacionales-. asl como la carestía de la vivienda movida por la pésima política del suelo, la dureza de lacrisis económica, que golpeó con mucha fuerza sobre todo desde 1975 a 1996, la ampliación de losmétodos anti concepti vos, -según la Encuesta deFecundidad de 1999 del INE, las muje res de 15 a49 años en un 70'5 % han utilizado en algún momento de su vida algún método eficaz anticoncept ivo-, la dif usión de una hedonista civil ización demasas, una serie de aspectos de la crisis de la agricultura tradicional en España y, finalmente, la desaparición, acentuada desde 1982, de toda políticafamiliarista en España dentro de nuest ro Estado delBienestar -curiosamente sin protesta social percept ible-, provocaron que, en estos momentos, el índice Sintéti co de Fecundidad (ISF)que señala el número medio de hijos nacidos vivos por mujer , entre15 y 49 años se sitúe en la cif ra mund ial más baja.
La combinación de alta esperanza de vida y bajamorta lidad tiene dos consecuencias para el Estadodel Bienestar español futuro . Una, bien conocida, elque la atención, de las necesidades de los ancianosserá cada vez más cara, en una magnitud imposiblede estimar. La segunda consecuencia radica enque no podemos dejar a un lado que de acuerdocon el avance de resultados del info rme World Population Prospects . la División de Población de lasNaciones Unidas, preparado en 1998, dentro de 50años España tendrá la población más vieja del planeta. Esto supone que no solo existan generaciones abundantes de abuelos, sino de bisabuelos, enla cual, como se señala en el trabajo de Elisa Chuliáy Berta Álvarez-Miranda, " Envejecimiento de la población y prestación de cuidados a mayores" . Unnuevo reto para la política social española IASP Separatas, noviembre 1999, nO7l. "se concentran lasfaltas de salud, movilidad y autonomía personal. Almismo tiempo, la caida de la natalidad adelgaza las
generaciones de hijos ynietos disponibles para suplir ta les faltas . Por otrolado, la esperanza de vidaal nacer es distinta parahombres y mujeres, lo cualincrementa la probabi lidadde viudedad y reduce la capacidad de esa generaciónmás anciana de cuidarse así misma de acuerdo conlas normas tradicionalesdel matrimonio " . Y añaden : " La crec ient e demanda de cuidados paralos mayore s como consecuencia de esta t ransformación demográ fica se haconvert ido en la mayoríade los países desarrolladosen un tema de elevada preocupación polít ica y social " . Pilar Rodr lguez-Rodrlg uez, en su t rabajo Elproblema de la dependen-cia en las perso nas mayo- 9res, publicado en 1998 en _Documentación Social,nos advierte, sin embargo,
que "en España puede calif icarse todavla de re-ciente y restr ingida esta preocupación " . Sin embargo, dentro de no mucho estaremos en relacióncon esto en plena polémica, porque, como se señala por Victor Pérez-Diaz en su artículo"Ancianosy mujeres ante el futuro ", aparecido en Claves de laRazón Práctica, en 1998, en ningún momento deeste proceso se debería olvidar que el objetivo noconsiste en almacenar, fuera de la vista, más o menos dignamente, a los ancianos, " tal vez en situaciones físicas e intelectuales muy diferentes, sinoen conseguir establecer una oferta variada que lespermita desarrollar las capacidades que muchos deellos todavía poseen y que pueden resultar valiosaspara la sociedad civil" .
Otra novedad más. Al encont rarnos situados enel acceso a Europa de dos colectivos, el magrebl yel iberoamericano, con niveles de bienestar material muy por debajo del nuestro, que desean escapar hacia zonas más prósperas, nos hemos convertido , de un pals de permanente realidad emigrantea lo largo de la Revolución Industrial, en uno de recepción de inmigrantes. Al unirse con un despoblamiento propio importa nte, este proceso provocaráque España acabe por convertirse en un importantepals recept or de inmigrantes, aparte de constituirpara muchos de ellos una puerta hacia el mercado
I!J~[!J~ DE SEGURIDAD SOCIAL
PUEDE TENERINFLUENCIA ENNUESTRO SISTEMADE SEGURIDADSOCIAL EL MÁSQUE PROBABLEAUMENTO DETRABAJOVOLUNTARIO,FRUTO DELINCREMENTO DELOCIO Y DE LASUPERVIVENCIA
del trabajo europeo Debemos ser conscientes queesta llegada de emigrantes no puede tener lugarsin coste social. Podemos desatenderlos, en cuyocaso se constituirán en la base de núcleos importantes del crimen organizado y de desorden ciudadano. Lo más lógico seria atenderlos, pero en esecaso la carga sobre el Estado del Bienestar serábastante notable. La comodidad de no tener hijos,socialmente se va a pagar, guste o no guste a losespañoles.
Tan profundos cambios a lo largo del siglo XX nopueden por menos de tener influencias tan extraordinarias en nuestro sistema de seguridad social yservicios sociales anejos, o sea, en el conjunto queconstituye el Estado delBienestar y muy especialmente en los tresapartados del coste delas pensiones, en la asistencia sanitaña y en laenseñanza, aparte delmás que probable aumento dei trabajo volunta rio, fruto del incre-
10 mento del ocio y de lasupervivencia, que únicamente podemos conjeturar con multitud de dudas las cosas, que aparti r del siglo XXI pueden suceder.
Al mismo tiempo, la realidad presente ha su-puesto que los nive lesde renta de Españase distribuyan de un modo marcadamente igualitario, de acuerdo con la estimación de Julio Alcaide para 1996. Tal información indica que también aqui existe un limite, que secomplica con la realidad competitiva que dimanadel sistema de economia globalizada. Hay que tener, pues, asimismo, en cuenta lo que dice Fogel:"Algunos defensores del igualitarismo afirman continuamente que el nivel material de los pobres es
sumamente duro. Pero eso es confundir las condiciones de vida actuales con las de épocas anteriores. Su incapacidad para admitir los enormes avances materiales que, hasta los menos favorecidos,han conseguido desde hace un siglo, obstacu liza,en vez de impulsar, la lucha contra la pobreza crónica en las naciones ricas, pobreza cuya caracteristica principal es la alienación o lejanía espiritual respecto de la sociedad. Aunque la ayuda materialconstituye un elemento importante en la lucha parasuperar la alienación espiritual, dicha ayuda no alcanzará su objetivo si, como algunos suponen, elmejorar las condiciones naturales, no se consiguede forma simultánea la mejora espiritual".
Esto cambia los planteam ientos de nuestro Estado del Bienestar del siglo XXI. Quizá como esteaño conmemoramos la Ley de Accidentes del Trabajo en cuanto preludio de una grandisima conmoción, cuando transcurran cien años hablaremosde lo que significaron para la nueva realidad que entonces existirá, los actuales cursos cultura les parala Tercera Edad, o los cambios experimentados enla televisión. Muy probablemente volverá a situarsea la familia en un lugar preferente. Esto no quieredecir que en ella se conserven todos los papelescorrientes hasta ahora en, por ejemplo, el cuidadode los ancianos, sino que se observara que seexige ser descargados, especialmente las mujeres,"de la producción de servicios de cuidado a los mayores". Ello no significa que se solicite una desfamiliarización de los ancianos, porque a través de lasupervisión de las prestaciones que reciben éstos,las familias, como indicaban Elisa Chuliá y Berta AIvarez-Miranda, pueden continuar siendo las mejores garantias de su bienestar".
Todo esto, finalmente, ha de ser planteado desdela convicción de que desde hace doscientos añoscabalgamos sobre un corcel fogoso y rapidísimo, laRevolución Industrial, y que si no atinamos a sostenemos sobre los estribos, corremos riesgos muyserios de ser arrojados de la silla y arrollados y lesionados seriamente por otros competidores . •
[!]~[!]~ DE SEGURIDAD SOCiAl
LOS NUEVOS---
RIESGOSSOCIALES
,
INFORME DE SINTESIS (1 )
Por el Prof. Dr. J. BERGHMANVicepresidentedel IESS(Instituto Europeode Seguridad Social)
EN UN INTENTO DE REUNIR Y ESTRUCTURAR LAS MUCHAS E INTERESANTES IDEASy PERSPECTIVAS QUE SE HAN PRESENTADO EN ESTE COLOQUIO DE 1996 SOBRE"LOS NUEVOS RIESGOS SOCIALES", HE TRATADO DE ENCONTRAR ALGUNA INSPIRACIÓN EN LOS OBJETIVOS DE NUESTRO INSTITUTO EUROPEO DE SEGURIDADSOCIAL. EN MI OPINiÓN, EL OBJETIVO ÚLTIMO DEL INSTITUTO RESIDE EN LA OPORTUNIDAD QUE OFRECE A SUS MIEMBROS PARA SER CONSCIENTES DE LAS RESTRICCIONES Y PREJUICIOS DE SU PROPIO ENFOQUE SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL. DE HECHO, LA NATURALEZA INTERNACIONAL, INTERDISCIPLlNARIA,COMPARATIVA y MULTIPROFESIONAL DE NUESTRO INSTITUTO OFRECE UNA OPORTUNIDAD INMEJORABLE PARA ESTAR AL CORRIENTE DE OTRAS PERSPECTIVAS COMPLEMENTARIAS EN SEGURIDAD SOCIAL. TENIENDO EN CUENTA ESTE OBJETIVOFUNDAMENTAL DE NUESTRO INSTITUTO Y LA TRADICIÓN DE SUS COLOQUIOS,PODEMOS AFIRMAR QUE ÉSTE DE NANTES HA SIDO UN ÉXITO.
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En el paso de un enfoque basado en la necesidada uno basado en el riesgo, la diferencia fundamental reside en el cambio de la perspec tiva sobre el
LA SEGURIDADSOCIAL NUNCA
ESTARÁ TERMINADADEBERÁ
REACCIONARCONTINUAMENTE
ANTE UN ENTORNOCAMBIANTE Y
REVISAR SUFUNCIONALIDAD EN
UN AMPLIOCONTEXTO
SOCIOECONÓMICOy pOLíTICO
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1propio ti tulo de este coloquio lleva implícito cierto grado de advertencia. Seha ti tulado " nuevos riesgos sociales" yno " nuevas necesidades sociales", loque indica que somos expertos en seguridad social con un cierto prejuicio de
aseguradores sociales. De esta manera, los organizadores han sabido ofrecernos la oportunidad dereconocer esta predi sposición durante la primerasesión en la que se manejaron conceptos como necesidad, riesgo y riesgo social. En la primera partede mi info rme me extenderé sobre estos puntospara est ructurar los puntos de vista expuestos durante el coloquio.
En segundo lugar, el coloquio nos ha recordadoque la seguridad social nunca estará terminada. Deberá reaccionar con tinuamente ante un entornocambiante y revisar su funcionalidad en un ampliocontexto socioeconómico y político. En relación a ladependencia, los cambios familiares y el desempleo, hemos confrontado nuestras opiniones sobrelos principales cambios en este entorno y las adaptaciones y revisiones que éstos demandan en materia de segu ridad social. Hasta la fech a, estoscambios no han cristalizado totalmente y, además,su ritm o de desarrollo difiere de un pais a otro e, incluso, de una región a otra.
No obstante, se presentan como los principalesacontecimientos a los cuales nuestros sistemas desegurid ad social tendrán que hacer frente de unamanera u otra. Que tengan éxito o no es dificil dedeterminar, ya que han llegado a ser institucionescompiejas que persiguen difer entes, e incluso a veces, contradictorios objetivos . De esta manera tienden a presenta rse como caóti cos desbarajustesque, a los ojos del lego en la mater ia, más bien parece un sistema inestable, inseguro e incomprensible: " La inseguridad de la seguridad social". En lassecciones segunda y te rcera trataré estos tópicoscomo segundo elemento est ructural.
1. Necesidades, riesgos y riesgossociales
El provocador informe de Viaene (2) es un buenpunto de part ida para tratar la perspect iva básicasobre seguridad social, que se manifiesta cuandose apela a con ceptos como neces idad, riesgo yriesgo social. Este ponente nos recuerda que con loque finalm ente tratamos en seguridad social es conla necesidad: la necesidad de ingresos que aparececuando se presentan accidentes sociales como laincapacidad para el trabajo, el desempleo o la vejez
y generan perjuicioseconómicos . Acostumbrados como estamos atratar con esquemas deaseguradores sociales,te ndemos a olvidar quetras el riesgo o riesgosocial que manejamos,está la necesidad económica . Lo cierto es quelos seguros sociales pudieron ser explicitamente introducidos, primero por sociedades deayuda mutua , para pasarmás tarde a ser subvencionados y convertidosen obligatorios y estatutarios, porque se centraban en riesgos perfecta-mente definidos a losque se enfre ntaban los
trabajadores indust riales. De hecho, para los asalariados, las situaciones de invalidez, desempleo ovejez, signif icaban automáticamente la pérdida desu única fuente de ingresos, creando por extensi ónuna situación de necesidad económica cuando node pobreza. Con todo, ésto no quiere decir quehaya sido exclusivamente la amenaza de la miser ia,a la que se enfrentaban los trabajadores industriales, la que haya constituido por si misma la base delos esquemas de seguros sociales, sino que además, el hecho de que al materializarse estos riesgos fueran seguidos casi automáticamente de dicha penuria económica, ha hecho posible atacareste problema elaborando esquemas aseguradorescent rados en estos riesgos, sin necesidad ulteriorde verificar la necesidad eonómica real de las personas afectadas, como sucederia en el caso de losesquemas de beneficencia o asistencia social.
En su participación, el profesor Hesse (3) nos recuerda que sin embargo este cambio de enfoquesólo ha sido posible después de una larga evolución. Ha sido necesario que esas situaciones de necesidad no sean consideradas como el resultado dela divina providencia, y que, consiguientemente, alguna forma de iniciativa humana se considerara legitima. Además, ha habido que esperar a que sediera la apropiada presión social y política ante lassituaciones de necesidad, para que riesgos y riesgos sociales pudieran ser llevados por su propio derecho al nivel de crear políticas.
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Esquema 1:Necesidades, riesgos y riesgos
sociales
tiempo. Tal como ha argumentado Alfandari (4), enlinea con Viaene, el riesgo se orienta hacia un acontecimiento incierto en el futuro, de manera que losseguros basados en el riesgo ya no se centran enuna necesidad presente, sino en una posible necesidad en el futuro. El riesgo (R) cubierto por un seguro combina , por lo tanto , dos variables: la probabilidad (p) de que un suceso particular tenga lugar.y el daño (O) que se genere en tal caso. De estemodo
antes situación después
. ~ .nesgo social 13
--:::::~;. valor• tiempo
--.... reflejoD
ingresos tordaños
accidente social
~riesgo
R=p*O I -compensación---- - indemnizaciones
prevención
Esta fórmula. sin embargo, lleva el riesgo a un micro nivel estático. Informa a las entidades aseguradoras del riesgo que están cubriendo y les permitededucir la tasa de cont ribución que deben pedi rpara asegurar los necesarios pagos. A nivel politicose puede adoptar una actitu d más act iva, no sólogarantizando los fondos necesarios para cubrir undeterminado riesgo (R), sino centrándose directamente en las causas de este riesgo, es decir, modif icando la probabilidad (p) y los daños económicos (O) . De hecho, la probabilidad puede descendera través de acciones preventivas y los daños, mediante acciones compensatori as. Trabajando enuna o ambas lineas de acción se reducirá el riesgopara el que deben ser recaudados los fondos .
Después de la Segunda Guerra Mu ndial, tendimos a olvidar esas lineas de acción alternativas aldesarrollar esquemas de seguridad social. Sólo apartir del final de la década de los 70 y principios delos SO fueron redescubiertas, debido a los efectosde la crisis del petróleo y a la recesión económicade mitad de los años 70, material izadas en un creciente número de beneficiarios y en fuertes presiones presupuestarias. Las nuevas polit icas reintegradas. dirigidas a limitar el número debenef iciarios y a reducir el periodo durante el cualdebian depender de sus prestaciones. reduciendoasi los daños que podían ser cubiertos, junto conpoliticas preventivas de empleo y seguridad a través de las cuales podría reducirse el posible riesgo,han inspirado las más recientes polit icas en bastantes países. En esta linea, podría ser recuperado, enparte, el orden politico lógico en el que se da prioridad a la prevención, seguido por acciones integradas. yen el cual sólo se recurre a la indemn izacióncomo último recurso. En cierto modo, este cambiopolitico fue también realizado para afrontar los efectos negativ os del riesgo mo ral que se produ cecuando el sistema de protección se sobrecarga, talcomo señala Gillion(51y de cuyo peligro nos advierten Schulte (6), Bouget (7) y Schulteis (S) en sus ponencias.
Para diferenciar mejor entre riesgo y riesgo sociales necesario profundizar un poco más en el concepto de daño. Como Viaene (9) explica en su ponencia. el daño se compone de tres factores. Elfacto r valor se refiere al la cantidad económica perdida. En segundo lugar esta el factor tiempo:cuanto más dura la cont ingencia. mayor es la pérdida económica generada. Pero hay un tercer factor. al que podríamos denominar factor espacio. Dehecho, los efectos en cuanto a daños económicosengendrados por las contingencias cubiertas pornuestros esquemas de seguridad social. no se limitan a la persona directamente afectada por ellas.Los daños se reflejan en otras personas y ent idades con las que el principal afectado interactúa directa o indirectamente. Es este tercer factor, el reflejo del daño, el que conlleva el carácter "social"de los riesgos que cubrimos en seguridad social. Elref lejo del daño - des de los efectos cu lturales yemocionales sobre los hijos del afectado primario ,de los que nos mues tran ejemplos las ponenc iasde Hat land y Skevik (101. hasta la inestabilidad polit ica y las convulsiones sociales- es la razón por laque algunos riesgos se cubren de forma obligatoriay pueden ser denominados objetivamente riesgos
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e.'
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"sociales" . Estos riesgos" de los que la comunidadse hace cargo", como indica Alfandari (11), son larazón por la que nuestras sociedades sienten la neoces idad de protegerse contra los efectos perjud iciales del reflejo del daño.
Asi, aunque el último objetivo de nuestros sistemas de seguridad social sea cubrir la necesidad, laforma estructural por la que la necesidad económica puede asociarse con determinados riesgos,es la que hace posible idear sistemas que utilicenlos riesgos como base de redistribución. En cualquier caso, los sistemas de seguridad social no cubren todos los riesgos, sino sólo aquellos cuyos daños reflejos es necesario controlar mediantepolíticas determinadas, de acuerdo con los intereses de la colectividad (nacional), a través de la elaboración de sistemas obl igatorios de segu ridad"social". El esquema 1 proporciona un resumen deesta línea de razonamiento.
II.La cadena política básica
14 De lo anteriormente expuesto, debe quedar claroque cuando se perciben nuevas necesidades han deexaminarse, a pesar de todo, para considerar si esasnecesidades deberian ser definidas como riesgos ymucho más cuando puede tratarse de nuevos riesgos sociales. Sin embargo, la percepción de nuevasnecesidades, riesgos y riesgos sociales enfrenta elactual sistema de protección con su func ionalidad,en el más amplio contexto social. La funciona lidad últ ima de la existencia de sistemas protectores puedeser mejor explicada señalando los puntos básicos dela cadena política, o razonamiento social básico, queson los que sostienen la politica social.
Esta cadena política supone que educamos a lagente, a través de la fami lia, la formación e instrucción, para asegurar que puedan ser insertados en elmercado laboral. Esta inserción debe darles la oportunidad de obtener unos ingresos básicos. Almismo tiempo, estos ingresos les capacitan paratener control sobre los recursos que garantizan suparticipación social. Por otra parte, cuando los recursos limitados impiden a las familias obtener unaadecuada educac ión o adiestramiento para sus hijos, la cadena lógica se pone en pel igro, activándose programas de ayudas y becas y cuando esacadena lógica se rompe, a causa del desempleo, laincapacidad o la vejez, se activan sistemas de protección socia l para proveer ingresos sustitutorioscon el fin de no poner en peligro la participacion social. Al mismo tiempo se pueden pone r en marchaacciones complementarias como la atenc ión sanitaria, mediac ión en el trabajo, reorientación laboralo incluso el re-empleo parcial, con el objetivo deasegurar una rápida reinserción en el mercado detrabajo, restaurando la cadena lógica. Algunas deestas actividades de reinserción consisten en servicios sociales puestos a disposición de los benef iciaros, bien para apoyar cualquier posible actividadque ayude a reparar la cadena política, o directamente para salvaguardar la participación social.
Asi, en lo que concierne a los esquemas básicosde sustitución de ingresos, y como se ilustra en elesquema 2, la seguridad social actúa básicame ntecomo un mecanismo de by-pass en aquellos casosen los que la inserción en el mercado de trabajo yano es posible o deseab le. En estos casos, su objetivo es reparar la cadena garantizando la dispon ibilidad (o sustitución) de ingresos para salvaguardar laparticipación social. Se puede incluso argumentarque todos los sistemas de sustitución de ingresos
Esquema 2: La cadena política básica
servicios sociales
•t t¡
---.....~ participación social•mano de obra
. 1-..------;::::=========::::;:Jmsercion
Ienculturación
- familia
- educación
- fo rmació n
reinserción seguridad social
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LAS NUEVASpOLíTICAS
REINTEGRADAS,DIRIGIDAS A LIMITAR
EL NÚMERO DEBENEFICIARIOS Y A
REDUCIR EL PERIODODURANTE EL CUAL
DEBíAN DEPENDER DESUS PRESTACIONES
HAN INSPIRADO LASMÁS RECIENTES
pOLíTICAS ENBASTANTES PAíSES
cubren el mismo riesgo social básico, es decir, la incapacidad para trabajar. En el caso del desempleoeste riesgo se material iza por la falta de trabajo, enel caso de enfe rme dad o invalidez, porque noexiste, tem poral o permanentemente, la capacidadlaboral. Teniendo en cuenta la forma en que se introdu jeron los sistemas de pensiones, pueden serclasificados como una forma particular de esquemas de invalidez, en los cuales se presupone la incapacidad para trabajar tan pronto como se alcanzala edad de jubilación, sin que sea condicionante ninguna prueba de incapacidad para el trabajo.
La impo rtancia fundamental de esta cadena politica se pone de relieve por la forma en que permitesituar algunos de los modelos básicos de estado debienestar que han evolucionado hasta convertirseen los complejos sist emas nacionales existentes .El modelo tradicional escandinavo pone énfasis enla inserción o reinserción en el me rcado laboral,mientras que el modelo cont inental o bismarckianose apoya en un fuerte mecanismo de by-pass, basado en las prestaciones sust itutorias, capaz de reemplazar intensivamente los saldarios perdidos . Elmodelo at lántico (beveridgeano) hace incluso mayor hincapié en la cadena política, a través de la provisió n de una protección plana para salvaguardarlos mínimos de participación social.
11I. Los nuevos riesgos sociales
Los nuevos riesgos socíales discutidos durante elcoloquio se centran en los diferentes eslabones dela cadena política. M ientras que los cambios en la familia se dirigen básicamente al eslabón "enculturación", el desempleo lo hace al eslabón "tra bajo", y elriesgo de dependencia comb ina un enfoque sobrelos eslabones " ingresos" y "participaci ón social" .
Los cambios en la familia son dif íciles de entender en el contexto tradicional de seguridad social,en parte porque estos cambios están lejos de serunidimensionales. Por una parte, hay una tendenciaa la disgregación de los planteamientos de la familia t radiciona l hacia plantea mientos indivi duales:una amplia tendencia social y cultural hacia la individualización está proporcíonando una creciente legit imi dad a famil ias mo noparentales (especia lmente madres solteras). Sin embargo, junto a estatendenc ia disgregat iva se manifi esta n tam biénot ras de agregación, en las que los planteamientosfamiliares están saliendo de su tradicional nicho legal, por el desarrollo de las parejas de hecho y lasparejas homosexuales. Ambas tendencias son difi ciles de conciliar con el modelo fam iliar tradicional,
estable y, hasta ciertopunto legal, que soporta los actuales sistemas protectores ysobre la base del cualse ha construido todoun com plejo sistemade derechos derivados. En teoría, estasnuevas tendencias podrían ser fácilmentetomadas en consideración por un sistemade segu ridad socialque se centrara en situaciones de hecho ytuviera como marcobásico de referencia elenfoque individual. Enla práct ica, sin em-bargo, los antiguos derechos y derechos de
rivados no pueden derogarse de la noche a lamañana. Usar los dos enfoques simu ltáneamen teplantea problemas de obtenc ión de información fiable, equ idad y posibi lidades presupuestarias. Deesta manera, por el momento, algunas categoríasde individuos, especialmente mujeres y niños, tienden a quedar desprotegidas. Su seguridad social hallegado a ser fuertemente dependiente de la disponibilidad de redes básicas, plantemientos fami liaresy alimentos . Se manifiesta asi un sistema de seguridad social que no puede, o al que no se le permite, def inir sus necesidades como necesidadessociales, lo que nos hace pensar de nuevo en lasantiguas instituciones legales civiles.
Respecto al desempleo, nos enfrentamos también con una tendencia contrad ictoría . Por unaparte, la liberación de la mujer ha ampliado su participación act iva en el me rcado de t rabajo, dandocomo resultado un increme nto de la demanda. Porotra, la evolución tecnlógica está engendrando unamenguante oferta de empleo y buscando unafuerza laboral más flexible. Solucionar esta cont radicción a t ravés de la dism inución de la participación laboral de la mujer está lejos de ser sencillo, yen cualquier caso no es una solución a corto plazo,como nos hace ver Schulteis (12). Además , comonos indica Gillion (13), las mujeres no pueden serculpadas como las principales responsables de laactual situación del mercado laboral. Son más bienlas políti cas económicas de las últi mas décadas,que han tenido como prioridad inequívoca la luchacontra la inf laci ón en lugar del desempl eo, las quedeben cons iderarse como el motor fund amentalque ha llevado a esta situación . M ientras tanto,
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LA DEPENDENCIAHA SIDO DESDEHACE TIEMPO TRATADA DE FORMADISPERSA POR TODOS LOS SISTEMASDE SEGURIDAD SOCIAL. ELLO SE DEBEA QUE CADA VEZES MAYOR LA ESPERANZA DE VIDA
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pueden haber cristal izado muchos cambios estructurales que podrian permitir nuevas politicas macroeconómicas de empleo. Si no se cambian la definición de trabajo remunerado y la actual distribuciónde trabajo y salarios, orientada al mercado, el inconveniente es que dichas politicas se centraránprincipalmente en el efecto desincentivador de losniveles de protección contra el desempleo. Bajarestos niveles, especialmente para trabajadores sincargas familiares, para evitar una trampa de desempleo, puede crear una trampa de pobreza paralos trabajadores que si t ienen estas responsabi lidades. Asi, de nuevo, se requer iria información lo suficientemente fiable en la que basar la distribuciónde las prestac iones para evitar el riesgo moral. Seria crucial crear politicas de generación de empleoen lugar de aquéllas centradas unilateralmente enla demanda. A este respecto, nos encontramos conla principal paradoja de la seguridad social: la formaen que se financia el sistema a través de impuestosdirectos o indirectos sobre el trabajo, hace que elmismo sistema contribuya a crear el problema contra el que intenta luchar. Una via alternativa de financiación podria ser la reducción de los costes laborales, y asi activar la oferta de trabajo. Sinembargo, un cambio de este tipo en la financ iaciónde la seguridad social podria hacer desaparecer sucarácter social y poner en peligro su legitimidad.Por todo ello, aunque el desempleo continue considerándose como un riesgo social, desde una perspectiva de oferta de trabajo, cada vez es menor lavoluntad de cubrir por completo los daños quepueda generar. Desde la perspectiva de la demanda de empleo el reto es aun más complicado,ya que se pone en cuestión la relación del trabajocon la prestación social.
En lo que se refiere a la dependencia, el problemade cuando se genera una nueva necesidad o riesgoes, en cierto modo, redundante. Como Bouget (14)y Schulte (15) han puestode relieve, la dependenciaha sido desde hace tiempotratada de fo rma dispersao inadecuada por prácticamente todos los sistemasde seguridad social. La novedad es que se esté definiendo como un riesgo depleno derecho. Aun asi,esta tendencia no está motivada por la gran cant idadde personas mayores quehay, sino por la esperanzade vida cada vez mayor deque disfrutan. De ello resulta un creciente numero
de personas de avanzada edad que deben recibiratención durante un largo periodo. Aqui lo que cobra importancia es la dimensión tiempo del daño,combinada con el creciente daño reflejo que conlleva, convirt iéndose en una carga excesiva para lasociedad. De esta manera, la dependencia es eneste sentido un verdadero riesgo social. Lo que noesta claro, en cualquier caso, es cómo puede cubrirse este riesgo social. De hecho, se dispone dediferentes alternativas funciona les como prestaciones en especie, que cubren cuidados institucionales y/o profesionales y son posibles opciones a lasprestaciones sólo dinerarias. Para reso lver estascuestiones, una vez más aparece como una necesidad indispensable una adecuada información, especialmente en lo que respecta a los casos más dificiles.
IV Conclusiones
Tras haber tratado con los más apremiantes nuevos riesgos sociales, que se presentan como cesafios para las actuales polit icas de seguridad social,se extraen dos conclusiones fundamentales. La primera se refiere a los complejos y hasta cierto puntocontradictorios objetivos a los que se dirigen lossistemas de seguridad social. Para abordar nuevassituaciones que pueden convert irse en riesgos ysus consecuencias, se presenta como necesidadbásica disponer de una información fiable y compleja. Esta clase de información debe permitir localizar las situaciones de necesidad sin provocar efectos negativos. La información estadisticapresentada por alguno de los ponentes y las muchas observaciones hechas durante las discusiones han ilustrado las grandes dificu ltades que existen a este respecto.
La fuerza de los sistemas de protección social deposguerra residia, en gran medida, en la clara definición y aceptación general de los riesgos socialesque debia de cubrir, en un entorno soc ioeconómico prácticamente estable, de pleno empleo, relaciones fam ilares sólidas y una limitada esperanzade vida. Los importantes cambios en estos factores contextua les han llevado a la protección sociala un periodo de transición inestable, yen el que lascaracteristicas básicas están aún lejos de cristalizar. Esto lleva a una segunda conclusión general.Trabajar con los nuevos riesgos sociales nos hacetomar conciencia de que lo fundamental en estemomento no son los problemas endógenos de lossistemas de seguridad social. Su desafio básico esencontrar un nuevo encaje en el entorno socioeconómico, cultural y politico en el que tienen que
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funcionar y ante el que son responsables. Se puedeaceptar que el sistema de seguridad social representa un mecanismo de by-pass en la cadena polít ica, pero su posición, capacidad de respuesta yfunciona lidad pueden llegar a ser fuertementecuest ionadas, cuando esa misma cadena políticase encuentra sometida a fuertes ataques por un reposicionamiento de las instituciones de enculturación. una oferta de empleo cada vez más deficiente, crecient es desigualdades salariales, ycreciente legit imación de mayor dualización en laparticipación social. El reto de la seguridad social esno conf inarse a una mera adaptación a los nuevosriesgos sociales . Su desafio más amplio consisteen dar respuesta a los cambios en la cadena básicade política social, al mismo tiempo que ser operativa para esa cadena, encontrando su nuevo lugaren ella.
Tratar de los nuevos riesgos sociales nos ha enfrentado tanto a los retos fundamentales de nuestros sistemas de seguridad social como a los preju icios y restricciones con los que cada uno denosot ros aborda y maneja estos retos . Está claroque tanto los cambios en el amplio contexto socialcomo la forma en la que la seguridad social debeabordarlos, están lejos de cristalizar completamente. Pero después del coloquio de Nantes estamos mejo r equipados para abordar las cuest ionesfundamentales en protección social de la próximageneración. •
NOTAS
(1) Informe en el que se resumen las principales eportaciones de las ponencias presentadas a la reuniónanual del Instituto Europeo de Seguridad Social en 1996.Las notas restantes hacen referencia a las aportacionesde cada uno de los autores citados.
(2) Viaene, Jos: The "Securitasion " of So cial Security.Planteamiento, desde el pun to de vista filosófico, de laexistencia de sistemas de segur ida d social. El autorapuesta por la pr ev ención y la investigación, apo yándose en dos esquemas sobre prevención primaria y secundaria y sobre el daño.
(3) Hesse, Philippe-Jean: Auto ur de I'histoire de la not ion de risque. Presenta la evolución de la palabrariesgo, desde que aparece en el vocabulario marítimohasta el gran desarrollo de los actuales sistemas de pro tección . Hace referencia a los desarrollados por Alemania, Dinamarca, Francia y Gran Bretaña. Indica las ram asde protección defin idas por la OIT y termina con la actualsituación de crisis y reformas en la prevención .
(4) Alfandari, Elie: L' Évolution de la notion de risquesocial: les rapports de I'économique e t du social. Secentra en la definición de los conceptos de riesgo yriesgo social asi como en su evolución. En una primeraparte diferencia riesgo de falta y de necesidad y trata dela responsabilidad de los mismos. En la segunda, se
centra en la evolución del riesgo social, para cuya reforma realiza cuatro propuestas, enfocadas más haciala prevención, la cobertura mínima y la redistribuciónde responsabilidades que hacia la compensación de losriesg os.
(5) Gillian, Collin: Labour market changes and socialsecurity Western Europe, 1975 fa 1995. Análisis económico de la situación de la cobertura por desempleo enlos pa íses de Europa occidenta l y planteamiento de lanecesidad de cambios en estos sis temas. Su estudio 5 8
basa en las modificacion es sufridas en la concepción dela fam ilia y se real iza con el obje tivo de evitar incrementos inflacion istas. Incluye bibliografía y las tablas de datos en las que se basa su estudio.
(6) Schulte, Bernd: Old age and dependency. Presenteción de la protección social ofrecida en Europa a las personas de edad que nece sitan cuidados. Se describen deuna forma más detallada los cuidados de larga dura ciónincluidos en el sistema alemán de seguridad socia l.
(7) Bouget, Denis : Vieilles se, dependance et pro teetionsociale. El autor plant ea, en pr imer lugar, la necesidadde protección social para los cuidados de larga duraciónen las personas de edad avanzada. En segundo lugartrata las dificultades técnica s de esa protección, para pasar a exp oner los distintos modelos protectores existen tes, e/liberal, el de Beveridg e y el bismarquiano. Concluye con tres posibilidades de asumir esta prestación,es decir, desligándola del modelo familiar, separándoladel modelo asistencial o creando un nuevo derecho so-cial. 17
(B) Schulteis, Franz: Changement familial, regulationetatique et emergence d'un nouveau risque familial. Seestudia la interdependencia entre cambios familiares,derecho civil y dere cho social, relación que se apoya enel análisis sociológico del programa alemán "M utter undKtna ", En las conc lusiones se advierte de la posibilidadde que el estado protector pueda causar unos riesg ossociales secu ndarios no previstos y no deseados, quedeberán ser evitados a través de medidas sociales y po líticas como la formación y la reintegración de los afectados al mundo del trabajo.
(9) Viaene, Jos: op . cít.
(10) Hatland, Adkel y Skevik, Anne: Changes in the fami/y. Se pla ntea que el cambio social que se está oroauciendo en las familias europeas, demanda nuevas medidas de protección social. El estudio se basa en el análisisde los nuevos modelos familia res imonoperenteles, pa rejas de hecho y de homosexuales), en el aumento demadres solteras, el descen so del número de matrimonios y los cambios en la tasa de natalidad, así como en elincrem ento de l número de hijo s extramatrimoniales;todo ello apoyado po r datos de Eurostat de 1981 a 1991.Una de las principa les consecuenc ias de este cambio esel ma yor número de personas solas, con o sin cargas familiares, que requieren protección social . El estudi o fina liza plan teando si la seguridad social es la causa o la solución a los problemas de la inestabilidad familiar.
(11) Alfandari, Elie: op . cit.
( 12) Schulteis, Franz: op. cit.
(13) Gillion, Collin: op. cit.
( 14) 80uget, Denis : op . cit.
(15) Sehulte, Bernd: op. cit.
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". . .-. ." ."., .ANALISIS
I':'.:~- .. .
REPARTOCOMPETENCIAL y
COMPLEMENTARIEDADDE LAS PRESTACIONES,
SOC ALES BAS CASBernardo GONZALO GONZÁLEZ
Técnico de la Seguridad Social. Profesor de laUniversidad Autónoma de Madrid
LA CONSTITUCiÓN DISTINGUE DOS SISTEMAS DE PRESTACIONES SOCIALES, PORFUERZA INTERDEPENDIENTES, EN EL MARCO DE LA POLíTICA GLOBAL DE PROTECCIÓN SOCIAL PÚBLICA; A SABER: EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, IMPRECISAMENTE DEFINIDO EN SU ART. 41, Y EL DE ASISTENCIA SOCIAL, SOLAMENTEMENCIONADO -SIN ACLARAR PARA NADA SUS CONTENIDOS- EN EL ART.148,1,20. EL PRIMERO DE ESOS DOS ARTíCULOS CONSAGRA EL "UNIVERSALISMO" SUBJETIVO y OBJETIVO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL: SUS PRESTACIONES HAN DE CONSIDERAR POR FUERZA A LA TOTALIDAD DE LOS CIUDADANOS Y PUEDEN ATENDER A CUALESQUIERA NECESIDADES SOCIALES. EL ART. 148,POR SU PARTE, PRECISA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS LAS COMPETENCIAS PARA LEGISLAR y GESTIONAR LAS INSTITUCIONES DE LA ASISTENCIA SOCIAL, SIN DETERMINAR EL CONTENIDO MATERIAL DE TALES INSTITUCIONES.
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Del tenor literal de ambos preceptos resultan, enmi opinión, cinco conclusiones muy firmes, pocodiscutibles (por más que se hallen ahora en arrebatada discusión):
1· . La Seguridad Social es un sistema de protección social pública que compromete a todo elEstado: a sus Poderes centrales y a los autonómicos. El art. 149,1,17 de la propia Constituciónreafirma esa naturaleza compartida de las competencias públicas sobre Seguridad Social;
2". La Asistencia Social es de exclusiva responsabilidad de las Comunidades Autónomas, loque no obsta para que los Poderes centrales delEstado puedan intervenir en la materia por razones históricas, es decir, en tanto conserven vigencia los derechos de esta naturaleza derivadosde la aplicación de la legislación preconstitucional. Obv iamente, el carácter circunstancial (temporal o transitorio) de esa acción asistencial de laAdministración central del Estado hacen de éstauna competencia residual.
3". La Seguridad Social ha de disponer por necesidad de un subsistema interno de prestaciones no contributivas, destinado a la cobertura delas necesidades sociales básicas de los ciudadanos no cotizantes, de la poblac ión no activa, excluida o marginada, aquella que vive fuera o en lafrontera misma de la economía de mercado.
4". La Asistencia SOCial no está sujeta a limitesen cuanto a la identidad de las necesidades sociales que debe atender, pudiendo alcanzar a todas las que se citan en los artículos 42 a 50 de lapropia Constitución: minusvalía, tercera edad, familia e infancia ... Lo que, obv iamente, imp lica adm itir la posibil idad de superposición o solapamiento en los ámbitos objetivos de los dossistemas protectores en presencia.
5". Seguridad Social y Asistencia Social disponen de un fin compartido (el de liberac ión de lasnecesidades sociales de los españoles) y de unmismo agente (el propio Estado), lo que hace deellas dos elementos singulares pero interdependientes en el marco global de la política públicade protección social. Se trata de sistemas, en fin,complementarios.
Lo cierto es que algunas Comunidades Autónomas (CC.AA) han resue lto mejorar por si mismas ladébil intensidad de la protección social pública mediante la concesión de complementos de las pensiones de Seguridad Social no contributivas. Con
carácter general, la decisión se apoya en estos tresargumentos:
• Primero. la insuficiencia asistencial -su minima cuantia- de tales pensiones no contributivas.(Su cuantia en 1999 era de 37.950,- pts.; poco másdel 50% del Salario Mínimo lnterprofesional.).
Hay que recordar en este punto que, aunque lasCC.AA afectadas no lo invoquen, existe un mandato constitucional de "suficiencia" para las prestaciones sociales (arts. 41 y 501, y que ese mandatodispone de una muy precisa traducción cuantitativaen algunos textos internacionales ratif icados porEspaña.
El módulo general europeo, por otra parte, es elsalario medio de cada país; ingresos por debajo del50% impl ican en Europa una situación de pobrezamoderada; si el porcentaje es del 25% o menos, lapobreza se califica de severa .
Excepcionalmente, algún país, como es el casode Holanda, valora como insuficiente cualquierrenta que esté por debajo del SM 1.
• Segundo, esa insuficiencia bastaría para motivar la iniciativa autonómica de completarlas; sus autores -Ios de la iniciativa- consideran que esa esprecisamente la razón de ser del sistema protector,paralelo al de Seguridad Social, de la Asistencia Social: Seguridad Social y Asistencia Social son, según su interpretación de la legislación superior,(Constit ución y Estatutos de Autonomía), dos sistemas protectores distintos pero interdependien tes,capaces de complementarse V suplementarse reciprocamente; y
• Tercero, su exclusiva competencia para -conforme a esa legislación superior- disponer libremente en cuestiones de Asistencia Social, entendida esta -como ya he dicho- en su calidad desistema protector público distinto, aunque desdeluego coordinable con el sistema protector centralde la Seguridad Social.
Una de esas CC.AA -la de Cataluña- se separade las demás al referir su decisión, no a las inst ituciones propias de la Asistencia Social, sino a las deSeguridad Social, invadiendo así las competenciasreservadas por la Constitución en esta materia (bases de ordenación y régimen económico) a los Poderes centrales del Estado .
Sus complementos -según esa explicación- noson adición exterior de las pensiones de Seguridad
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Social, sino parte de esas mismas pensiones deSeguridad Social. Son la consecuencia - según seaf irma desde esa Comunidad- de su obligada revalorización periódica, conforme a la legislación específíca y propia del referido sistema de SeguridadSocial (art . 48 y concordantes de su Ley General).Eso sí, con una peculiar interpretación de ese art.48 de la Ley: el índice revalorízatorio no es aquí elcomún y uniform e aplicado en todo el territorio delEstado, sino el de evolución de precios en Cataluña, que resulta ser superior al índice general.
La diferencia entre la decisión de Cataluña y la delas demás CC.AA. es rotunda; tanto, que no cabenpara la primera ninguno de los razonamientos just if icativos que las demás invocan. En efecto, Cataluñarevisa la cuantía de las pensiones de Seguridad Social que se pagan en su territorio: las demás, se limitan a complementar esa cuantía con otras pensionesadicionales de distinta naturaleza. Dicho de otromodo: por cont raste con lo que hace Cataluña, lasdemás Comunidades respetan las competencias delEstado en orden a la ordenación básica y el régimeneconómico de las instituciones de Seguridad Socialyacuden a sus instituciones propias y exclusivas deAsistencia Social para garantizar en sus territo riosunos ingresos mínimos de subsistencias.
La distinción jurídico-constitucional ent re los derechos de Seguridad Social y los de Asiste ncia Social no es sólo una tarea doctrinal o teórica . También tiene relevantes consecuencias prácticas. Dehecho, esa distinción es ahora un asunto pendienteante el Tribunal Constitucional, al que le ha sidoplanteado por el Gobierno del Estado en confl ictoposi tivo de competencias con algunas - numerosas- Comunida des Autónomas..
Hasta ahora, el debate sobre ese conflicto ha discurrido por vlas subterráneas, sin otra presencia externa que la de su ocasional aparición en las páginas de la Prensa diaria (a título de inf ormacióngeneral, por declaraciones de alguna Autorid ad pública, o mediante colaboraciones de expertos o delectores).
En síntesis, las posiciones conocidas son estastres:
1"' No proceden constitucion almente tales suplementos autonómicos de las pensiones de Seguridad social no contrib utivas porque las situaciones protegidas que con te mplan estánreservadas a la Seguridad Social (es decir, nocabe coincidencia de ambos sistemas sobre unamisma sit uación de necesidad social concreta).
Además de ese argumento príncipal, esta posición critica añade otros de segundo orden de losque nos ocuparemos después, y sobre los quebaste por ahora su simple enunciado:
• La medida es contraria al Pacto de Toledo,mediante el cual se compromete el "consenso"de todas las fuerzas políticas con representaciónparlamentaria para alterar las condiciones y cuantías de las pensiones de Seguridad Social.
• La medida implica la invasión autonómica deuna competencia exclusiva de los Poderes centrales del Estado, ya que las Pensiones No Contr ibutivas son y sólo pueden ser Seguridad Sociala tenor de lo que la legislación general dispone;
• La medida aproxima inconvenientemente lascuantías minimas de los derechos de pensióncontrib utivos y no contr ibutivos, desincen tivandode ese modo la actitud de quienes cumplen regularmente sus deberes de cotización .
• La medida origina el trato desiqusi entre españoles, derivado de su respectivo lugar de residencia.
21) Las pensiones de Seguridad Social no contributivas no son, propiamente, prestaciones deSeguridad Social, sino Asistencie Social residualque los Poderes centrales conservan en sus manos, siendo por tanto a esos mismos Poderes alos únicos que cabe deci dir sobr e su cuantía ycomplementos. Esta segunda posición cri ticatoma fuerza a part ir de la afirmación - más quediscutible- según la cual la imprec isión de las normas const itucionales sobre protección social noes tanta que permita al legislador ordinario obviarla distinción tradicional entre Previsión Social (oprotección social contributiva) y Asistencia Social(o protección social necesariamente no contributiva). Dicho de otro modo, por más que el legisladar ordinario las califique como Seguridad Social,las Pensiones No Contributivas son sólo Asistencia Social.
31) No exis te objeción constitucional ni legalalguna para admitir la capacidad de las Comun idades Autónomas en orden a complementar osuplementar a su cargo, con medidas estrictas deAsistencia Social, a cualesquiera prestaciones dependientes del sistema paralelo de la SeguridadSocial.
Cabe anotar que las posiciones de las partes queintervienen en esa polém ica son poco sinceras y
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muy forzadas, demas iado simp listas y concluye ntes. Su componente principal es demagógico yelectora lista . Según el Vicepresidente del Gobierno, Sr. RATO, por ejemplo, la iniciativa autonómica en cuestión es "la peor noticia de los últ imosveinte años" (recuerdesé que se trata de la concesión de un complemento no consolidable inferior amil pesetas mensuales aplicado sobre pensionesde ínfima cuantía). Me caben pocas dudas sobre lafalta de voluntad de diálogo de las partes en disputa; sus argumentos son sólo pretextos y descalificacíones. Decía GRACIAN, y sus palabras vienenmuy bien al caso, que unos hacen o dicen y luegopiensan y otros no piensan ni antes ni después dehaber dicho o hecho.
Pues bien, para mediar en esa polém ica, que esprecisamente el propósito de estas páginas, creoque es preciso renunciar a exclamaciones tremendistas (como la que acabo de citar del Vicepresidente RATO), ya las muy frecuentes invocacionesal secretismo, de clara inspiración política y vinculadas siempre con los compromisos del " Pacto deToledo" .
Mi opinión personal admite la legitimidad de laposición de las ce.AA., con excepción de la catalana. Su interpretación de los textos constitucionales es la gramatica lmente más correcta y la únicaque resulta coherente con el modelo y fines de" Estado autonómico" que la Constitución pretende . Es, en cierto modo, una opinión que no precisa de dem ostraciones mayores, dada su obviedad. Su defensa ha de hacerse medianteargumentos negativos, es decir, valorando críticamente y una a una las distintas objeciones que lehan sido opuestas'.
Empero, los términos del debate - que más bienaparenta una disputa entre Poderes, y sus respecti vos agentes y valedores- son más variados, aunqueno siempre más precisos. Los hechos y nuestra valoración -al menos hasta conocer la posición delConstitucional y las defendidas ante él por las partes- son estos:
12 , El "Pacto de Toledo" deslegitima la ini-ciativa autonómica en cuestión, las políticas de
protección social, y en particular la de pensiones, deben mantenerse - según el refe rido"Pacto"- al margen del debate electoral.
Su revisión -se añade- debe obedecer al acuerdoy negociación entre Partidos, pero nunca ha de resultar de la consulta directa a los ciudadanos. Enotro caso, las elecciones generales serían - se concluye- un ejercicio incontrolable de compra de votos.
El argumento, en sustancia, expresa alguna desconfianza en los procedimientos y los resultados dela consulta directa a la voluntad popular. Es probable que muchos de los responsables del" Pacto deToledo" compartan la opinión de que la SeguridadSocial es uno de los temas más próximos al interésy preocupaciones de los ciudadanos, que quierensaber, valorar y decidir conscientemente sobre susresponsabilidades de solidaridad. Y que tienen derecho y capacidad para hacerlo.
Por otra parte, hay que destacar que el "Pacto deToledo" no se refiere en absoluto a pensiones asistenciales y autonómicas, sino sólo a pensiones de 21Seguridad Social. De ahí que los complementos endisputa no puedan descalificarse por su inadecua-ción al "Pacto" .
El propio" Pacto de Toledo" lo admite así expresamente. Su introducción (cap. 11 1), recuerda que almargen de las prestaciones que en él se consideran existen otras, de "exclusiva competencia" delas Comunidades Autónomas, que"configu ran suacción protectora como subsidiaria o complementaria de la Seguridad Social.
He ahí, pues, que los tres argumentos críticos basados en el "Pacto de Toledo" se niegan por el propio Pacto; según éste:
• La Asistencia Social es materia distinta a laSeguridad Social, y extraña al contenido de susest ipulaciones.
• La Asistencia Social es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, cuya inicia-
* La formulación period ística de la mayoría de las apo rtaciones al debate permite obviar rig ideces en su cita.Será suficiente con decir que todas ellas corresponden a los últimos meses del (1110 1999, que se recogen fundamentalmente en el diario "El País " y que, a veces. incorporan entrecomillados textos pe rtenecientes a mI Dictamen emitido por el Consejo de Estado sobre el particular. Las consideraciones procede ntes de expertos e inst ituciones, publicadas también en /0 Prensa diaria, responden (l firm as tales como las de Delgado-Gal, CarmenParra, Bernal de Quirós. Miguel Roca, Miguel Sebasti án, Fundac i ón Hogar del Empleado. José A. Herce y otros.
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tiva al respecto no está mediatizada por la interferencia estatal; y
• Las prestaciones de Asistencia Social han deoperar precisamente como complemento ocomo suplemento de las de Seguridad Social. Lasprestaciones asistencia les -había dicho en estemismo sentido el Tribunal Supremo de Justiciaen sentencia de 22 de junio de 1972- puedenoperar en combinación con las de Seguridad Social "con objeto de asegurar un complemento derenta a las prestaciones insuficientes del sistemade Seguridad Social".
22 • La Seguridad Social y la Asistencia so-cial -se dice también- no pueden confluir sobreuna misma situación de necesidad social. Susámbitos objetivos respectivos son necesariamente distintos: " . .. la expansión y universalización de la Seguridad Social que la Constitución impone supo ne correlativamente unareducción del papel de la Asistencia Social enaquellos campos en los que la primera concedaprestaciones, sean o no contributivas".
• Sín embargo, no es posible localizar preceptoconstitucional o estatutario en el que tenga acogida esa restricción del objeto asistencial de laAsistencia Social. La afirmación carece, en suma,de fundamento legislativo superior expreso.
• Tampoco aparece consagrada en la legislación ordinaria, sea generala autonómica. Antes alcontrario, esa legislación ampara casos numerosos de razonable y matizada conf luencia: desempleo, ayuda fami liar..
• Ni siquiera puede invocar en su favor la experiencia internacional comparada. Son numerosos los países en los que complementariedad delas instituciones de la Asistencia Social juega undoble papel: el de cubrir las lagunas asistencialesde la Seguridad Social (riesgos sociales extraord inarios y, en general, no tipificados) , y también elde suplementar sus prestaciones con otras adicionales (INSTITUTO EUOROPEO DE SEGURIDAD SOCIAL).
• Además, esa tesis se opone a la del TribunalConstitucional (sentencia 76/1986, de 9 de junio)en la que se califica como Asistencia Social a laspensiones de jubilación, viudedad y orfandad concedidas por el Gobierno vasco a antiguos funcionarios de su propia Administración en condiciones semejantes a las del sistema de SeguridadSocial. Esa sentencia admite, en interpretación
de la norma constitucional, que cabe la acción simultánea sobre una misma conting encia de lasinstituciones de Seguridad y Asistencia Sociales:la vejez, la supervivencia ..., pueden ser objetocompartido de los dos sistemas básicos de prestaciones sociales existentes.
• Sin fundamento legal preciso, la afirmaciónsólo tiene el valor de una aportación teórica odoctrinal. Y, en cuanto ta l, confronta con otrasopiniones. Entre sus contradictores, el equipotécnico responsable de los primeros borradoresde la "Ley de Pensiones No Contributivas", paraquien" ... el establecimiento de la modalidad nocont ributiva de pensiones de la Seguridad Socialpuede provocar una modificación (que depende ráde la iniciativa Y propósitos de cada ComunidadAutónoma) en los contenidos prestacionales dela Asistencia Social o pública. Garantizadas universalmen te las ayudas económ icas para la vejez,y la minusvalía por la Seguridad Social, los nuevoscometidos de la Asistencia social pasarían a ser-ya lo son en algunos países- los siguientes:...concesión de suplementos en dinero para lamejora de esas mismas prestaciones otorgadaspor la Seguridad Social ':
• En fin, buena parte de la opinión pública se hamanifestado expresamente favo rable a la confluencia de objetivos entre la Seguridad Social(expresión universal de protección social financiera y organizativamente centralizada) y la Asistencia Social (o protección social particular, de carácter regional y solidaridad limitada): así constaen los ESTUDIOS PREPARATORIOS PARA LALEY DE PRESTACION ES NO CONTRIBUTIVAS,donde se dice que la gran mayoría de los españoles son partidarios de que el Estado garantice unaprotección mínima igual para todos (SeguridadSocial), sin perjuicio de que" cada Comunidad Autónoma añada a ese mínimo el complemento propio que considere" (Asistencia Social). En síntesis, según los resultados de una encuestacelebrada al efecto, la cuantía de las pensionesno contributivas debe ser la misma para toda España, sin perjuicio de que cada Comunidad puedacomplementar después, por si misma V a sucargo, esa cuantía igualitaria de base. Esa opciónes, precisamente, la "segunda preferencia" entodas las Comunidades Autónomas: que el Estado garant ice una cantidad en calidad de Pensión No Contributiva y cada Comunidad añada elcomplemento asistencial que considere opo rtuno.
32 • Cuestionarse la naturaleza jurídica delos complementos de pensión acordados por
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las Comunidades Autónomas andaluza, catalana y balear (determinar si se trata de prestaciones de Seguridad Social como aquellas a lasque complementan, o de prestaciones de Asistencia Social) es sólo -se dice también- unasunto técnico, irrelevante en cualquier aspectoque no sea el meramente organizativo. Esa esuna disputa para juristas y tecnócratas, inexpresivo en los dominios de la política .
Sin embargo, es preciso anotar que esa pretendida cuest ión técnica es decisiva para enten der elmodelo consti tucional del Estado autonómico. Enella reside -supuesta la alta significac ión comparada de las políticas sociales- lo más sustancial dela "autonomía" atribuida a las Comunidades : quesea una prestación asistencial legit ima su creaciónen sede autonómica, pero si es Seguridad Social nocont ributiva deslegitima esa creación.
Dado que la Constitución reserva en exclusiva alas Comunidades la com petencia para decidir encuestión de prestaciones de Asistencia Social, esnecesario convenir en que no cabe aceptar recortes a esa competencia mediante una interpretaciónilimitada y flexible de las fronteras de la SeguridadSocial; es decir, de una interpre tación que permitea los Poderes centrales del Estado variar cont inuamente ya su antojo esas fronteras, y hasta vaciarde contenido ámbitos competencia les propios delas Comunidade s Autónomas.
El capítulo orgánico de las Constituciones, y muyen particular el de la española, no t rata de cuestiones adjet ivas. Por el contrario, representa uno desus contenidos esenciales . La construcción de l" Estado autonómico" es una de ellas y, en esemarco, lo es tamb ién la pretens ión de descentralizar al máximo los servicios de protección social, diferen ciando responsabilidades terr itoriales de lascomunes y genera les . Es una cuest ión de principios: en la ejecución de los mandatos constitucionales se pretende la mejor adaptación de la políticade protección social general a las especialidades locales de las necesidades públicas, tal y como estasson reconocidas y valoradas por sus propios protagonistas locales.
4", Puesto que están expresamente defini-das como una adición o añadido a las PNC deSeguridad Social, los complementos autonómicos son también Pensiones No Contributivas.
Empero, cabe entender que esa referencia expresa del legislador autonómico a los titu lares delas Pensiones No Contributivas de la Seguridad So-
cial es sólo un método de identificación automáticade los necesitados soc iales ancianos y minus válidos residentes en la Comun idad Autónoma respectiva. El método en cuestión asegura dos ventajas:menores costes de gestión (ya que las condicionesde atribución del derecho -edad, incapacidad y medios de vida insuficientes- ya han sido constatadospor quienes gozan de las PNC) y menos molestiasburocrát icas para los solic itantes (que no se venforzados a repet ir pruebas y documentos acreditativos de su estado de necesidad social).
El método de identificación automática de los benef iciarios no condiciona en absoluto la naturalezadel derecho concedido: los complementos sonasistencia les y de ningún modo un elemento constitutivo de las PNC. No revisan la cuantía de éstas nilas incrementan en cuanto tales; sólo las ut ilizanpara simplificar los trámites de localización de susbeneficiarios.
5". Subir las Pensiones No Contributivas deSeguridad Social, sea cual fuere el concepto enel que se acuerde esa subida, contraviene la necesidad de mantener las debidas distancias enla atención de cotizantes y no cotizantes: cuan- 23tías aproximadas de sus respectivas pensioneses una provocación para desmotivar a quienescumplen regularmente con su deber de cotizar .
La afirmación simplifica en exceso la distinciónentre pensiones de Seguridad Social contributivasy no cont ributivas. Hay otros elementos de diferenciación, además de sus cuantías, que impiden esadesmotivación: el carácter estable y consolidado delas primeras y el circunstancial y revisable periódicamente de las segundas; la imposibilidad de aplicar reducciones en las prime ras, contrariamente alo que sucede con las segundas, que pueden fijarseen sólo un 25% de su cuantía si existen rentas paralelas en la "un idad económica de convivencia delpensionista "; y la concesión automát ica, no sujetaa prueba de necesidad y a su permanenc ia, de lasprimeras, lo que no ocurre con las Pensiones NoContribut ivas.
6". Los suplementos autonómicos sobrelas Pensiones No Contributivas producen, dehecho, diferentes cuantías en las pensiones quereciben los ciudadanos de unas y otras Comunidades Autónomas. Eso se traduce en desigualdad de trato entre españoles, contraria a laConstitución.
La igualdad que la Constitución propone, empero,no es absoluta; por el cont rario, es una igualdad de
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ANÁLISIS
base, construida con cargo a un fondo solidario ycomún, pero que admite diferencias adicionales enel marco de las solidaridades parciales propias de laAsistencia Social autonómica. No es congruente,por ejemplo, que se admita que la Comunidad catalana gaste su dinero en traducir al catalán las películas americanas del Oeste y, sin embargo, se leimpida gastar ese mismo dinero en asistir a sus necesidades sociales.
7· . Las Pensiones No Contributivas de laSeguridad Social se reducen en cuantia segúncuáles sean los ingresos del propio pensionistao de alguno de los miembros que componen su"unidad económica de convivencia ". Siendoesto así, los suplementos concedidos por lasCC,AA. permiten al Estado reducir aquella cuantía en el mismo importe del complemento.
Desde luego, si el Estado actu ara de ese modoestaría, sin más, cont raviniendo el propósito constitucional de suficiencia de los derechos sociales;propósito que se def ine por la conjunción de lasacciones protectoras combinadas de ti po asegurativo y asistencial, central y autonómíco. Sería, sobreto do, una pura con tradicción en la aplicacióndel modelo asistencial integral que la Constitución prevé. En últ imo término, admit ir esa prácticaequivaldría a admitir que los Poderes centrales delEstado tend rían en su mano la posib ilidad de neutralizar incondicionalmente la legít ima política protectora autónoma de las Comuni dades menores.
Nadie ha aportado en la disputa argumentos deorden internacional comparado. Y, sin embargo,este tipo de argumentos sí se empleó al preparar laLey de Pensiones No Contribut ivas en 1990 . Y,como se vio entonces , no es infrecuente en Europala conjunción de la Asistencia Social y la SeguridadSocial para dar vida a una protección social completa y sufic iente .
Como se dijo entonces , en ocasiones la conformación y financiación de las PNC se lleva a cabo directamente y en su totalidad por el Estado, a expensas de sus presupuestos generales (que es elcaso, por ejemplo, de la " renta garantizada" belga,de las " pensiones asist enciales " en Italia, de la"prestación complementaria" del Reino Unido odel "subsidio complementario" del Fondo Nacionalde Solidaridad f rancés). En ot ros casos , proviniendo también de poderes públ icos, la f inanciación y organización de estas prestaciones corresponden a ot ras instancias públ icas diferentes alEstado, fundamenta lmente de ámbito terr itorial (atal criterio responde al "ayuda social" en la Repúbl ica Federal de Alemania, f inanciada esencial-
mente por los Lánder y por los Municipios; el Estado federal asume los gastos con respecto a determinados grupos de personas). Por último, también se dan ejemplos de responsabili dad(organizativa y financiera) compart ida por los poderes centrales y terr itoriales o inst itucionales (que esel supuesto seguido con relación a las " prestaciones compl ementarias" de Suiza, que son abonadaspor los Cantones y subvencionadas, en parte por laConfederación, y con respecto al "mínimo de medios de subsistencia" belga -"MINIM EX"-, de cuyoimporte, el 50 por 100 corre por cuenta del Estadoy el 50 por 100 restante es a cargo de los CentrosPúblicos de Ayuda Social que lo reconozcan).
De lo dicho hasta aqui, caben las siguientes cincoconclusiones generales:
1· La politica general de protección social pú-blica no corresponde a una sola insti tución, sino avarias. De ellas, la Seguridad Social y la AsistenciaSocial son las dos fundamentales. Se trata de inst ituciones distintas, pero - para decirlo en los términos del "Pacto de Toledo"- que operan ante las necesidades soci ales de un modo "subsidiario" y"complemen tario ".
Supuesta la posic ión central y básica de la Seguridad Social, la Asistencia Social es, por principio, lainst itución responsable de "suplementar" y "complementar " las prestaciones de aquella.. La "cornplementariedad " consistir ía en atender situacionesde necesidad social no consideradas por la Seguridad Social (situaciones extraordinarias y no tipificadas), y la "suplementariedad" consistiría en añadirun plus de protección a las prestaciones de Seguridad Sociaí de cuantía o calidad suficientes.
2· . Esa función complementaria y suplemen-taria es coherente con los caracteres juridico-politicos de la Asistencia Social (Constitución y Estatutos de Autonomía); a saber:
• Exclusividad competencial de las inst ituciones responsables;
• Configuración plural, ya que existen -o pueden existir- tantos sistemas de Asistencia Socialcomo CC.AA.
• Diferente (o desigualitariai en cada Comunidad, puesto que su contenido y alcance se determinan autónomamente y a su cargo por las Comunidades respect ivas;
• Restring ida en su ámbito subjetivo, por
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cuanto tiene como destinatarios a los residentesen la Comunidad que la decide y la financia;
• De ámbito objetivo ilimitado, dadas las funciones de comp lementariedad y suplementariedad de sus prestaciones con respecto a las deSeguridad Social.
3' Las dos conclusiones precedentes sobrecontenido y caracteres de la Asistencia Social renovada están explícitas en las previsiones de la Administración del Estado conten idas en la documentación aneja a la "Ley de Pensiones NoContributivas" (1990). Se lee alli:
"Las CC.AA asumirán en su integridad las competencias relativas a la Asistencia Social (arts. 148,1,200 CE), entendiendo por tal todos los serviciossociales y prestaciones ajenas a la Seguridad Socialestricta" .
" La Asistencia Social actuará como instrumentopreferente de mejora de las prestaciones básicasde Seguridad Social, atendiendo a la concesión desuplementos en dinero de las prestaciones (contributivas o no contributivas, estas últ imas sobretodo) de la Seguridad Social; concesión de asistencia complementaria y conexa en forma de serviciossociales diversos (de rehabilitación, preventivos, deempleo y formativos, de salud en diversas fo rmas ...); y a la concesión de ayudas económicaspara la compensación de riesgos o necesidades sociales extreordineries y no tipificadas ",
"Para lo sucesivo, se procederá a eliminar cuantas fórmulas residuales de Asistencia Social se conservan aún en manos del Estado".
"Cada Comunidad Autónoma dispondrá con libertad absoluta sobre las interdependencias quedeban establecerse entre la Seguridad Social y laAsistencia Social a su cargo".
Ese texto, por sí mismo, es una muestra concluyente de las contradicciones e insuficiencias de laposición de las Autoridades centrales del Estado enla actual disputa acerca de la validez o la nulidad delos complementos asistenciales de las pensionesno contributivas de Seguridad Social aprobados y financiados por algunas Comunidades Autónomas.
4' La exclusividad competencial de la Asis -tencia Social está reconocida en plenitud a las Comunidades Autónomas (art. 148 de la Constitucióny articulas 13, núm. 22 del Estatuto de Andalucia, 5del Estatuto de Aragón, 10, núm. 12 de las Islas Baleares, 29, núm. 7 del Estatuto de Autonomia deCanarias, 9, núm. 25 de Cataluña, 10, núm. 12 delEstatuto de la Comunidad Autónoma Vasca.. ., ypreceptos semejantes de los demás Estatutos conminimas excepciones).
Dicha exclusividad no tiene en la legislación superior otros limites que los que razonablementepueden resultan de la naturaleza complementaria ysuplementaria de sus prestac iones con respecto alas de la Seguridad Social. Todas las demás restricciones que se le suponen por los agentes del debate en curso son meras construcciones doctrinales enfrentadas a la legalidad, y sin otro valor que elque resulta de su fundamentación histór ica o de supropia lógica singular.
La atribución genera lizada y en exclus iva a lasCC.M. de las competencias de la Asistencia Socialha significado la definitiva quiebra de la antigua as- 25piración preconstituciona l a favor de una políticaunitaria y cerrada de protección social estatal. Ellamisma -la Asistencia Social- ha perd ido unidad ,desparramando sus intervenciones en una plurali-dad de regimenes tan numerosos como CC.AAexisten.
5' La insuficiencia de las Pensiones No Con-tributivas de la Seguridad Social no requiere demostración mayor . La cuantía de esas prestacioneses obviamente infer ior al nivel de recursos mínimosde subsistencia y, por lo mismo, incumple lo dispuesto en los arts. 41 y. 50 de la Constitución. Elart. 10,2 de la propia Constitución aporta un argumento interpretativo para esos mismos arts . 41 y50, remitiendo a las normas internacionales ratif icadas por España, en las cuales (Convenio núm. 102-norma mínima- de la OIT, Carta social Europea.. .)se exponen valores mínimos más altos .
La suplementación asistencial de esa insuficiencia es, por consiguiente, perfectamente asumibleen los órdenes jurídico y técnico, y rigurosamenteajustada a los fines de la Asistencia Social tal ycomo conciben a ésta la Constitución y los Estatutos de Autonomía . •
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DEBATE
I
COMENTARIO CRITICOSOBRE LAS FUNDACIONES
I,
SANITARIAS PUBLICASJosé Manuel FREIRE
Médico Inspector de la Seguridad Social.Ex-Consejerode Sanidaddel GobiernoVasco
l .-Almunia 1. Discurso del 29 de enero de/20aO pronunciado e l ¡ el Salón de Actosde la VGr en Madrid
1. Introducción:elementos decontexto
El Go bierno del PP decidiócrea r las llam adas Fundac iones Públicas Sanitar ias (FPS)en la Ley 50/ 1998, de 30 de diciembre, sobre Medidas Fisca les, Administ rativas y delOrden Socia l (art. 111 ), que asu vez se complementaba conel artículo 16 de la Ley49/1998 de Pres upues tos Gener ales del Estado para 1999(dispos iciones de orde n económico de aplicac ión a lasFPS) . Una reforma de ta ntaimportancia par a el Sis temaNac iona l de Sa lud (SNS), nofue discutida y trami tad a según los procedimientos ordinarios prev istos lega lmente ,sino que fue todo un golpe demano legal: fue presentado enel último día del plazo autorizado para ello , com o en-
miend a a la Ley 50/98 en sutrámite en el Senado (donde elPP tenía mayoría absoluta), deform a sorpresiva y, apa rentemente, no poco improvisada, ajuzgar por los ca mbios introducidos a última hora y por loque ha tardado la elaborac iónde su reg lamento.
Ha pasado más de un año yha sido en el último Consejode Go bierno de la legislatura1996-2000 cuando se ha aprobado el RD 2912000, de 14 deenero del 2000, que desarrollalas "nuevas formas de gestióndel INS ALUD" de la Ley50/98 . Co mo era de es pe rar,una reforma que suponía elca mbio más rad ical sufridopor los hospitales púb licos españoles en su historia, levantó
una gran po lémica y deb atesocial, políti co y profesional,que continúa. De hecho, en laca mpaña de las Elecc ionesGe ne rales del 2000 , es ta reforma acapara una buena partede l deb ate sanitario, po lar izando en contra de las FPS atoda la oposición po lítica , deforma qu e el ca ndidato delPSOE a la presidencia del gobierno se ha co mpro metidoexplíc itamente a derogar elRD 29/2000 en el primer consejo de gobierno que presida. I
Una cos a es cierta. El nacimiento y desarrollo de las FPSno ha sido pac ífico y la polémica suscitada, a ambos ladosde la tri nch era que las co nsider a co mo la pan acea de lagestió n sa nita ria o las dem o-
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niza como el caballo de Troyaprivati zador no pod ía contribuir demasiado a clarificar lasideas. La polari zación partidista de los debates sobre temas complejos fuerza un maniqu eísmo sin mati ces en elque los tem as de fondo raramente tienen una oportunidadde se r discutidos co n rigor.Como se argumentará en estecomentario, las FPS, lejos deaportar mejora alguna a losproblemas de gestión de la sanidad púb lica, añadirán nuevos problemas que complicarán los ahora existentes.
El análisis de las FPS exigesituar es ta inic iativa en su co ntexto de la pol ítica sanitariadel Gobierno del PP y su contribución a solucionar o no losproblemas de gestión del SNS .Para ello, en primer lugar, serealiza un breve co me ntariosobre los problemas de gestióndel SNS y la influ encia de lareform a de los conservadoresbritánicos (M. Thatcher) en lagénes is de las FPS; en segundo lugar, se comenta la naturaleza y características de lasFPS (según su ley de creacióny el RD que las desarrolla); entercer lugar, se repasan losproblemas que las FPS presentan para el SNS.
2. Una idea de losconservadoresbritánicos para losproblemas de lasanidad española
El debate pol ítico sobre lasanidad pública es pañola hasido tradicionalm ente másbien escaso, y en cualquiercaso, poco enfocado en losproblemas realmente existentes, que son sobre todo de organizac ió n y gesti ón'!'. Du-
rant e los últimos años, otrospaíses europeos han efectuadom últiples reformas de sus sistem as sanitarios'", mientrasque en España es relativamente poco lo que se ha avanzado en modernizar los aspectos de ges tión y organizaci ónde la sanidad pública, adaptándola a las ex igencias de losservicios sanitarios modernosy de un país avanzado como eshoy el nuestro.
Los problemas de la sanidadpública española son bien conocidos por quienes los padecen más directamente (ges tores, profesionales y, enprimera y última instancia: pacientes), pero son poco estudiados con investigaciones decampo y anális is rigurosos yco ncretos. A pesar de losavances de los últimos años,sobran los dedos de una manopara co ntar los inform es oficiales sobre el sistema sanitario españo l, sus pro blemas ,ca usas y posib les remed ios.Desgraciadamente, la mayorparle del debate político sanitario español se centra, comoya he señalado en otro lugar ",aguas bien arriba de los problemas reales de gestión y organizació n de la sanidad. Pa-
ELDEBATE pOLíTICO
SOBRE LA SANIDADPÚBLICA ESPAÑOLA HA
SIDO TRADICIONALMENTEMÁS BIEN ESCASO, Y EN CUAL
QUIER CASO, POCO ENFOCADO EN LOS PROBLEMAS
REALMENTE EXISTENTES,QUE SON SOBRE TODO DE
ORGANIZACIÓN yGESTiÓN
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radójicamente tiene como temas, centra les no los prob lemas si no los que son pilaresposit ivos de l SNS españo l:aseguramiento, financiac ión,prestaciones, que son los epígrafes claves del docum ent ode Acuerdo Par lamentario dela Subcomisión de Sanidad delCongreso'", cuyo texto fue final mente aprobado co n só lolos votos del PP y los part idosnaci onali stas que apoyan a lgobierno (PSOE e IV se retiraron de la Subco misión) . Enese docu mento, las reco mendaciones para organización ygestión del SNS se reducen alas prop uestas más conocidasde la reform a de M. Th atcher'" para el sistema sanitario brit áni co. Justo es reconocerlo, estas propuestas fuerondurante los noven ta un para-digma citado universalmente , 27a modo de pensamiento única sanitario .
y es que el origen de las FPShay que buscarlo fuera de España, en las reformas británicas de los años 90. Dos document os son reve ladores dee llo: el Plan Estratégico delINSALVD'" y los Acuerdosde la Subcomisión ya citados.Ambos textos toman claramente el paradigm a del mercado interno introducido porlas reform as conservado rasbritánicas de 1991 como referente teórico de la poiítica sanitaria del Gobierno del PP. Setratar ía co n e llo de ge nerarco mpetencia en la prov isiónde servicios médicos especializados, crea ndo para ello unmercado interno de ce ntrosque compite n entre sí, lo quehabría de dar lugar a una mayor efic iencia. Para hacerl oposible, los proveedores de estos serv icios , fundamentalment e los hospitales, habríande ser dotados de la autonomía
TABLA 1. El Plan Estratégico dellNSALUD referente teórico de las FPS. Comparacióncon los temas principales de reforma británica (Working for Patients, 1989].
REFORMA DE M. THATCHER, RU 1991
Documento: "Working f or Patients " (1989)
Separación entre compradores y proveedoresRelaciones basadas en CONTRATOSCompetencia entre proveedoresMercado internoIncentivos de mercadoHospitales convertidos en TrustsMédicos Generales con presupuestos (GPFH)
DHA y GPFH como "compradores"
REFORM A GOBIERNO PP. 1996
Documentos:-Inf orme de la Subcomisión del Congreso-Plan Estratégico de INSALUD (se citan páginas)Sí (pág. 126 Plan Estratégi co)Sí (pág. 127 id)Sí (pág. l25 id)Sí (pág. 126 id., parraf. n° 2)Sí (pág 126 id)Sí, nuevas FPS (ley 50/98, art 111 )Sí: "EAP compradores de servicios" (pág. 148) y"Creación de Sociedades Médicas" (pág. 150)Direcci ones Provinciales de INSALUD, Atenci ónPrimaria.
2.- El Plan Estratégico del INSALUDflle elaborado y ultimado antes del Libro Blanco del gobíerno Btair (The New NHS. diciembre 1997), aunque fue pres entado más larde (enero / 998).Por ello recoge plenamente los planteamientos de fa ref orma conservadora británica de mercado interno , que era entoces la reforma de moda para muchos. Tras haber sido criticado porello, en una seg unda reimp resión (ver en la bibliografía final los distintos nÚmeros de NIPO ).la expresión mercado interno que aparecía en la página 126 párraf o 2, ha sido suprimida (estino de los po cos cambios detectados entre las dos impresion es). Permanecen no obstante múttip les alusiones al mismo que, de hecho , sa l/ ubicuas en el libro. Su supres ión obligaría a redactar otro plan diferente .
28y personalidad jurídica propi ade entes independientes. Deeste mod o. en el Reino Unidose crearon los Hospita lesTrusts. La transposición deeste modelo a España, ha significado no só lo la importación de la idea, sino inclu so latraducción lite ral del nombre(Fundaciones = trusts).
Una lectura ate nta del PlanEstratég ico del INSALUD'permite constat ar la es trec harel aci ón con las reformas delos co nservado res británi cos,co mo se puede ver en la tab laadjunta.
La fe en el mercado interno
como solución hace innecesario cualquier análisis a pie deobra de los prob lem as reale sde la sanidad pública es paño la: bast aría con aplica r ladoctrina, con independenciade la espec ificidad de los problem as que hubiera que solucionar en la sanidad española.Es curioso que esto haya ocurrid o cuando preci sam ente elReino Unido cuestionaba y reformaba profundamente la reform a anterior, suprimiendoofi ci a lmente e l go bierno deBlair e l mercado inte rno'", endiciembre de 1997.
El NHS británico es admirable por muchos conceptos. Las
reform as de los gobiernos conservadores han tenido efec tosmuy co ntrovertidos, pero pocos autores se refi eren a ellascomo un éx ito a irnitar'". Másbien al contrario. En cualquiercaso, las realidades a las qu eresponden el NH S y el SNSson muy diversas (cultura organizativa, política, de administración públi ca, etc .). Además, desgraci adam ente delsiste ma británi co só lo se hatratado de importar los aspec tos parciales" del experimento"mercado interno", sin teneren cuenta que son piezas de unsistema, del cual no pueden tomarse unas piezas sin considerar el conj unto del que formanparte . Por ejemplo: las form asde gobierno (co nsejos de administración bien reglados y ejecutivos), la visión global de losservicios que requi eren los pacientes, en los que la atencióndomici liaria (community services) es una dimensión ese ncial,as pec tos de sa lud qu e es tá npresentes en la reforma británica, etc ., etc,
[!]~[!J~ DE SEG URI DA D SOC IA L
Si bien caben pocas dudas deque el referente inicial del Gobierno del PP para la sanidadespañola eran las reformas llevadas a cabo por los gobiernosco nservado res británi cos, esimportante constatar que enlos últimos tiemp os se ha intentado diluir cualquier vinculación de las FPS con la imagen de radicalidad asoc iada alos conse rvadores brit ánicos.Sus reformas han dej ado deser atractivas tras la llegada alpoder de Blair y la co nstatación de parentesco ideológicocon ellas hace muy vulnerablea la crítica la política sanitariadel gobierno, espec ialme nteen el mundo médi co que conoce por las revistas profesionales lo que han significadopara el NHS británico. Por elloha habido un intento de desi deologiza r estos proyectos yen consecuenc ia se tiend e apresentar las FPS co mo unmero plan para dotar de másautonomía a los centros (algoen lo que muchos observadores están de ac uerdo). Ellodesdibuj a y pasa a un imperce ptible seg undo plano - porel momento- el papel que lesco rresponde a las FPS co moproveedores en el guión orig inal del mercado interno, quetan exp líc itamente está descrito en e l Plan Est ratég icodel INSALUO.
Es cierto que ex iste unacuerdo bastante generalizadode que los principales problemas de la sanidad españolason prob lem as de gestión, ypor ello muchos expertos y observadores comparten la necesidad de abordar su reform a.En este co ntex to, una de laspropuestas más generalizadasy compartidas para mejorar lagestión es la devolución a loscentros (espec ialmente a loshospitales, pero también a las
unidades territori ales y a laatención primaria) de más capacidad real para resolver susprobl emas (mayor autonomíay descentral ización ). Pocosdudan que éste es un elementoimport ante de cualquier propuesta para mejorar la gestióndel SNS, pero igualmente están de acuerdo que debe hacerse manteniendo un sistemaintegrado de servicios , sinfragmentar la organización yla atención a los pacientes, sindar ocasión de que és tos sufran la ex istencia de barrerasorganizativas y, sobre todo, sinperd er o diluir el contro l públi co sobre part e alguna delsistema sanitario público.
3. Naturaleza de lasFundaciones PúblicasSanitarias
Ante los problemas de lasestructuras tradi cionales, lasadmini straciones sanitarias españolas de todos los signospolíti cos llevan ya años poniendo en marcha "nuevasfo rma de ges tión " en algunosde los nuevos centros sanitarios públicos creados. Paraello se han encontrado diversas figuras jurídicas, que varían según Comunidades Au-
LASADMINISTRACIO-
NES SANITARIAS ESPAÑOLAS DE TODOS LOS
SIGNOS pOLíTICOS LLEVANYA AÑOS PONIENDO EN
MARCHA "NUEVAS FORMASDE GESTiÓN" EN ALGUNOSDE LOS NUEVOS CENTROS
SANITARIOS PÚBLICOSCREADOS
[!]~[!J~ DE SEG U RIDAD SOCIA L
tónom as y tipos de ce ntros.Hasta ahora, una característicacomún de estas nuevas formasde gestión es su naturaleza excepcional y semi-experimentaldentro del contexto de la gestión sa nitaria pública. Ge neralm ent e , estas fórmulas hansido utili zadas para gestionarhospitales nuevos, o serviciosmuy específicos y di ferenciados como los servicios de urgenc ia y de diagnóst ico porim agen, etc. Su existenciaconstituye un nuevo referentepara la gestión de los centrossanitarios públicos, pero hastaahora nin gun a Co munidadAut ónom a ha intent ado unareforma similar o en la mismalínea de estas experiencias, delas institu ciones sanitarias yaexistentes.
Llam ati vament e, e l INSA- 29LUO no había puesto en mar-cha fórmula alguna de estetipo y de hecho, hasta la lle-gada de l PP al Go bierno noex istía legislación habilitanteque lo hiciera posible, legisla-ción que sí existía en muchasCCAA . Una de las primerasdecisiones sanitarias del PP enel Gobi erno fue el Decreto-Ley 10/1996, convalidado enel Congreso sin el apoyo delPSOE, que hacía posible la introducción de nuevas modali-dades de gestión de los centrossanitarios, bajo fórmul as organizativas de cualquier natura-leza, pública o privada. Trami-tado posteriorm ente comoLey, la norma correspondiente(Ley 15/1997) fue apoyada porel PSOE, además de los restan-tes grupos parlamentarios queya habían apoyado la norm aanterior (no Izquierda Unida) ,una vez que el ámbito de lasentidades que podrían consti-tuirse a su amparo se redujo a"cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública
4 . ~ Esta Ley. permitía CO II ciertas garantías. poner en marcha fo rmas de gestión diferentes alos tradicionales. pero S Il reglamento l / til ICO fue desarroll ada por el Gobierno del PP, en COI1
tra de sus propios compromisos en el Congreso.
3.- Los hospitales-Fundaciones creados hasta la fe cha en territorio INSALUD al amparo dela Ley 15197 (FH Alcorc6n y FH Mana cor) son fundaciones de naturaleza pri vada pero contitularidad pública. Se rigen por la Ley de Fundaciones. y SI/S empleados tienen contrato laboral (Estatuto de fos Trabajadores). Presupuestanamente SOl! tratado s por ellNSALUDcomo cent ros "concertados ", es decir como si fu eran ajenos. Es evidente que este tipo deente 110 podría serfacilmente extendido a los hospitales ya en f uncionamiento, C01/ personalestatutario de la SS ( lIIW relaci ón laboral semí funcíonaríal}.
30
DEBATE
admitidas en Derech o".
La Ley 1511 997 se ap ro bóes ta ndo ya en vigor la Ley611997 (LOFAGE)''', que úni camente admite co mo organismos públicos (artícu lo 45 y siguientes) lo s Organis mosAutó no mos Administrativos ylas entida des púb licas emp resa ria les (EPE) -su c reac ió nsólo es po sible por Ley, y superso nal es fun cionari o o laboral en los 0 0 AA , Y laboral enlas EPE-. Las otras dos opciones por as í decirlo disponiblespara su utili zación por la sanidad publica serían las fundac io ne s' pri va das normales(Manacor y Alcorcón) y losco nso rc ios (ac uerdos entre admini straciones públicas distintas).
As í pu es, las FPS so n un anu eva fig ura legal qu e tien emu cho en co mún co n los Entes Públicos Empre sa ria les(E PE) definidos en la LOFAGE, co n la excep ción dequ e e l person al no tien e quese r laboral. Desde el punto devista legal su nombre más adecua do se ría pu es "EmpresasHospital ari as Pú bli cas" , yaqu e "Fundación" tien e unsentido legal mu y diferente alque se utili za en las FPS ; peroco mo explíc ita la Memoria dela enmienda que hizo posible
su creación, la palabra "Fundación" resp onde mejor a laimagen de ma rca (s ic) que sebusca para las FPS . Co n es taslimitac iones deri vad as de laLOFA GE, deb e ente nde rseque el co nse nso alcanza do co nla Ley 15/97 estaba limi tado ala autorización para crear ce ntro s pi loto, que tras un per iodode tiempo razonab le, permitieran evaluar las nuevas formasde gestió n, desde e l punto devis ta de su co ntr ibuc ió n a lamejora de la eficiencia, la calidad , la satisfacc ión de la población y la respuesta a las necesidades sa nitarias de lapob laci ón co n eq uidad en e lacceso.
Las limitaciones deri va dasde la Ley 1511 997 y de la LOFAGE para ge nera lizar un modelo de total descentralizacióny autonomía de los ce ntros sanitari os, impu lsa al Go bie rnodel PP a crea r (co n una precipit ación que no tiene justifi cac ión política, ni organi zati va,ni sanitaria), un nuevo tipo deorganis mo público , q ue seamás adaptable a las c irc unstancias de los hospitales y ce ntro s sanitarios públi cos : lasFPS. És tas , parecidas a lasEPE en su funci onamiento ynatura leza , di fi eren de e llas,sin embargo, entre otras cues tiones, en la co nstituc ión, modificación y ex tinción que sólo
necesi ta autor izac ión de l Co nsejo de M inistros.
La creación de las FPS fue , ys igue siendo, po lí t icamentetr aumáti ca y representó unabando no de la vía de consenso que supuso el apoyo delPSOE a la ley 15/97, de 25 deabril, de habilitación de nuevas formas de gestión delSNS'. Aunque en el preámbulode l RD 29/2000 se dice queesta norm a desa rrolla la ley15/997, en rea lid ad las FPSfueron creada s por otra ley d ife rente (l a ya cita da ley5011 998 de 30 de dic iembre).En cua lquier caso, si efectivamente e l RD 2912000 fuera desarrollo de la ley del 25 deabril de 1997 , esta ley hab ríaespe rado nada menos que dosaños y cinco meses par a sa lirade lante . Ta l retraso da argumentos ad ic io na les a los qu epiensan que e l Gobierno tieneun interés especia l en asociarlas FPS co n la Ley 1511 997,co nsensuada co n e l PSOE, porneutrali zar las c ríticas de és tea las FPS .
4. Característicasdestacables de lasFPS: la ley de creación y el RD 29/2000de desarrollo
El art ículo II I de la Ley50/98 en sus once apartados estod a la legi slación que reg ulalos nuevos entes, hasta la reciente aprobac ión del RD29/2000. Los as pecto s másdest acabl es de las FPS ta lcomo está n reguladas en laLey 5011 998 son:
1. Po te nc ia lmente afec-tan a TODOS los ce ntros sanitarios públicos ya ex istentes,lo que co nstituye una reforma
[!] I~][!J~ DE SEG URIDA D SOCIAL
VIDAASOCIATIVA
Una sección con vida propia
5el'0rol0
del nº , deforo de \0
seguridod sodO
\
l'Aorzo '2000
Vida Asociativa es una sección deForo.de Seguridad Social, con vidapropia , que nace como separata,en papel de otro color. Esta hojavolandera es un medio , un mensa
je y un esfuerzo que no puede faltar, pues suausencia supondría que Foro se alejase untanto de la vida, del devenir de la Asociación que lo ha alumbrado.
Vida Asociativa será lo que todos y cadauno de nosotros queramos, pues intentaráreflejar, al menos en parte, los peldaños quehemos subido, el estado de ánimo percibidoy los escalones que nos quedan por subir.
La separata de este número 1 de Foro deSeguridad Social refleja, como es natural ,un repertorio de intenciones y de medios yde hechos previstos, o recién iniciados, conlos que alcanzaremos nuestros objetivos,previsiblemente.
En los próximos encuentros, Vida Asociativa mostrará, de seguro, los modos en quenuestra integración, con hechos y no conensoñaciones, se va robusteciendo aún másy va redundando en pro de la constancia, rigor y profesionalidad de nuestro servicio ala sociedad.
Estos son los problemas que, entre otros, nos preocupan:CUERPOS DE LA ADMINISTRACiÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CUERPO EFECTIVOS %SOBRE OFERTA % SOBREA0 1-02-2000 TOTAL DM~r¿~o TOTAL DE
DE EFECTIVOS OFERTA DERELACIONADOS 2000 EMPleo
PÚBLICO2.000
MÉDICOSINSPECTORESDELCUERPO DE INSPECCIÓNSANITARIADELA ADMÓN. DELA SEGURIDAD SOCIAL 41B 2,71% l S 2,87 %
SUPERIORDE INTERVENCIÓN YCONTABILIDAD DELA ADMÓN. DE LA SEGURIDADSOCIAL 4S1 2,92% 12 2,30 %SUPERIOR DElETRADOS DELAADMÓN. DELASEGURIDAD SOCIAL 3S4 2,29 % B I ,S3 %SUPERIOR DE SISTEMAS y TECNOLOGíAS DE LAADMON. DE LA SEGURIDAD SOCIAL 9S 0,61 % 10 1,92%SUPERIOR DE TÉCNICOS DE LA ADMÓN. DE LASEGURIDAD SOCIAL 1.643 10,67% B I ,S3%
la Comisión Ejecutiva de la Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Técnicos de la Administraciónde la Seguridad Social no puede, ni quiere, permanecer ajena a la realidad. los números son:
TOTAL TASSenactivo 1·2·2000 NCDINFERIOR A 24 %TOTAL NCD24 %TOTAL1.643 166 10% 29B 18%
EL CIBERESPACIO ES OTRO LUGARDE ENCUENTRO PARA LOS TASS
La Asociación no quiere quedarse atrás en nada, ytampoco enestoPrestar un serv ic io c ierto a los
asoc iados es el objet ivo pr imariode la página web de la Asociac ión.Dicho servicio consistirá en actuarcomo lugar para la comunicacióninterpersonal y organizacional, loque resultaba básico en estos tiem-pos. También servirá para que, desde "nuestra web",como escenario próximo y amigable, se pueda llegar
o otras web que, por el momento, sehan supuesto de interés. En tal sentido, esperamos sugerenc ias.
Por consiguiente, se han articuladoenlaces di versos para que la páginade la Asoci ación se convierta en un"paso obl igado" de los TASS por el
ciberespacio, en un cruce de caminos virtual y real,estratégicamente situado
CorreoelectrónicoEn la páginaweb de la
Asociación sealojan diversas direcciones decorreo electrónico, paraque todos los TASSquese encuentran a lo largoy a lo ancho de las Administraciones Públicasespañolas podamos estar en una verdadera situación de comunicación.
Estas direcciones decorreo electrónico suponen un primer pasonecesario para facilitarlas transmisiones demensajes. Por tanto, sediferencian lasdirecciones en función del tipode mensajes que sequieraenviar (altas o variacionesde datos, planteamiento de sugerencias o de incidencias yproblemas individualeso colectivos).
Cuando se tomó estadecisión, se tuvo presente el mismo objetivoque al pensar en la página web: un serviciocierto y eficaza losasociados.
ESPERAMOSVUESTROSCORREOS.
CUERPOS DE LA AGE
CUERPO EFECTIVOS %SOBRE OfERTA %SOBREA01-02-2000 TOTAL DEEMPLEO TOTALDE
DEEFECTIVOS PÚBLICO OFERTADERELACIONADOS 2 000 EMPLEO
PÚBLICO2.000
ABOGADOS DELESTADO 310 2,01 % 25 4,79 %AROUITECTOS DELA HACIENDA PUBLICA 224 1,45% 4 0,77 %CARRE RA DIPLOMATlCA 669 4,34 % 25 4,79 %ESPECIAL FACULTATIVO DE MARINA CIVIL • 5 0,96%ESTADisTICOSFACULTATIVOS 224 1,45 % 10 1,92%
FACULTATIVO DEARCH IVEROS,BIBLIOTECARIOS y AROIJEÓLOGOS 334 2,17% 18 3,45 %
FACULTATIVO DECONSERVADORES DEMUSEOS 121 0,78 % 7 1,34 %
FACULTATIVO DESANIDADPENITENCIARIA 401 2,60% 15 2,87%
FARMACÉUTICOS DE LA SANIDAD NACIONAL 49 0,31% 4 0,77 %
INGENIEROS AERONÁUTICOS 55 0,35 % 4 0,77 %
INGENIEROS AGRÓNOMOS 296 1,92% 8 1,53 %
INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES y PUERTOS 674 4,37% 10 1,92 %
INGENIEROS GEÓGRAFOS 53 0,34 % 4 0,77 %
INGENIEROSINDUSTRIALES 104 0,67% 4 0,77 %
INGENIEROSDEMINAS 53 0,34 % 6 1,10 %
INGENIEROSDEMONTES DE LA HACIENDA PÚBLICA 17 0,1 1% 4 0,77 %
INGENIEROSNAVALES 57 0,37 % 5 0,96 %
MÉDICOSDE LA SANIDAD NACIONAL 43 0,28 % 2 0,39 %
NACIONAL VETERINARIO 132 0,85 % 11 2,11 %
SUPERIORDEADMINISTRADORES CIVILES DELESTADO 975 6,33 % 25 4,79 %
SUPERIORDE INSPECTORESDE HACIENDA DEL ESTADO 1.592 10,34% 25 4,79 %
SUPERIORDEINSPECTORESDE SEGUROS DEL ESTADO 7 0,04% 13 2,49%
SUPERIORDE INTERVENTORESYAUDITORES DEL ESTADO 43 0,28% 15 2,87 %SU PERIOR DEINSPECTORESDETRABAJO
y SEGURIDAD SOCIAL 772 5,01% 25 4,79 %
SUPERIORDEMETEREÓLOGOS DEL ESTADO 192 1,24% 5 0,96 %SU PERIORDE SISTEMAS y TECNOLOGíAS DE LAINFORMACiÓN DELA ADMÓN. DEL ESTADO 652 4,23 % 20 3,83 %
SUPERIORDETÉCNICOSCOMERCIALES y ECONOMISTASDELESTADO 245 1,59% 10 1,92 %
TÉCNICO DEINSTITUCION ES PENITENCIARIAS 438 2,84% 15 2,87 %
TRADUCTORESEINTÉRPRETES 13 0,08 % 2 0,39 %
(*)No ha sido posible obtener este dato
••
El poderde laComuni-
.,canon
• "Verdadera situación de comu nicación"
De manera consci ente, se han manejado varios conceptosy expresiones que revelan nuestras verdaderasintenciones:
• " Escenario para lacomunicación interpersonal y organizacional"
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' 1:] Nel1upe: Prlndpll
ESCALAS DE ORGANISMOS AUTÓNOMOS
CUERPO EFECTIVOS %SOBRE OFERTA %SOBREA01-02-2000 TOTAL DE EMPLEO TOTALDE
DEEFECTIVOS PÚBLICO OFERTADERELAClONAOOS 2.000 EMPlEO
PÚBLICO2.000
CIENTíFICOSTITULARES DEL INTA"ESTEBANTERRADAS" 70 0,45 % 5 0,96 %CIENTíFICOS TITULARESDEL CSIC 1.1 24 7,30% 50 9,57 %PROFESORESDEINVESTIGACIÓNDEL CSIC 319 2,07 % 5 0,96 %TÉCNICA DE GESTiÓNDEOO.M., ESPECIALIDADGESTiÓN CATASTRAL .. 4 0,77 %TÉCNICA DE GESTiÓN DEOO.M., ESPECIALIDADSANIDAD y CONSUMO .. 12 2,30 %SUPERIORDETÉCNICOSDE TRÁFICO 234 1,52 % 10 1,92%TÉCNICOSFACULTATIVOS SU PERIORES DEaa.M. DELMAPA 672 4,36 % I I 2,11 %TÉCNICOSFACULTATIVOSSU PERIORES DEOO.M.DELMINISTERIODE FOMENTO 196 J.27 % 4 0,77%TÉCNICOSFACULTATIVOSSUPERIORES DEOO.M. DELMINISTERIODEMEDIOAMBIENTE 425 2)6 % 20 3,83 %TITULADOSSU PERIORES DEL INSTITUTO NACIONAL DESEGURIDAD EHIGIENEEN ELTRABAJO 249 1,61 % 10 1,92%TITULADOS SUPERIORES DELMINISTERIODEINDUSTRIAYENERGíA 378 2,45 % 12 2.30 %TITULADOSSUPERIORES DEL INTA"ESTEBANTERRADAS" 23 0,15 % I 0,20 %
(U)Apesar de estas escalas de Organismos Autónomos figuran, con carácterdesagregado, en faoferta de empleo públicode2000, no /lOS ha sido posible obtener eldato desagregado desus efectivos, toda vez que aquéllos seencuentran integradosenlaEscala de Gestión delaHaciendaPública.(•••) Losefectivos de esta escala se encuentran incluidosen laescala Técnicade Gestión de OO.AA., por fa que no esposibfeofrecereldato exacto.
EFEOIVOS %SOBRE OFERTA %SOBREA0l.()2·2000 TOTAL DEEMiU O TOTAL DE
DEEFEOIVQS PúBLICO OFERTA DERELACIONADOS 2.000 EMPlEO
PúBLICO2.000
CUERPOS DE LAAGE 8.745 56,80 % 326 62,34 %ESCALASDEORGANISMOS AUTÓNOMOS 3.690 23,97% 144 27,53 %CUERPOSy ESCALAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LASEGURIDAD SOCIAL 2.961 19,23 % 53 10,13 %TOTAL 15.396 100% 523 100%
• "Facllitar lastransmisiones de mensajes"
• "Servicio cierto yeficaz a los asociados"
o lo que es lomismo, queremos alejar de nuestra Asociación:
• La incomunicación interper sonal yorganizacional
• l as situaciones decomunicación falsas yfavorecedoras del aislamiento
• las estructuras yactitudes que di ficultan o imposibilitan lastransmisionesde mensajes
• l as asociac ioneso montajes que "venden humo de colores"y "pompas de jabón",y que al final no ayudan a nadie, excepción hecha de sus jerarcas y acólitos fieles
• Las acti tudes disgregadoras y anticorporativas que nadamás que se preocupandel prob lema personal, real o imaginario,actual o posible.
OBJETIVOS 1999 - 2001En el número 1 de FORO DE SEGURIDAD SOCIAL, esta sección de VIDA ASOCIATIVA
inicia su andadura con el Objetivo número 1.1. , de Carácter Estratégico.
DEFI NICiÓN DEL OBJETIVO
Lograr un nivel mínimo26 de Complemento deDestino para todos losfuncionariosdel cuerpo ocategoría equivalente enel Estatuto de la FunciónPública
MEDIDAS
Propuestas de modificación de las relaciones depuestos de trabajo para elevar el Nivel de Complemento de Destino a 26
Propuestas para conseguir un puesto de trabajode sa lida con Nivel de Complemento de Destino26, una vez superadaslasoposiciones
CONSIDERACION ES
CALENDARIO DE ACTUACIONES1·6·99//30-4-01
TODO El PERíODO
SEGUNDO SEMESTREDE1999
1ª. LAS MII~AS DE LAASOCIAClONTras la lectura reposada de losObjetivosmarcados, podemosconvenir sin dificultad que, sin dejarde ser realistas, somosambiciosos y queremos el bienprofesionalde todos losTécnicosde Seguridad Social.
2ª. TODOS DE ACUERDOEl Objetivo Estratégico que nos ocupaahora es, sin duda, obvio e indiscutible.
3ª. ESTRATEGIA INICIAL DELA ASOCIAClONCONSEGUIREL NCD 26 MíNIMO, PORLA CONJUGACIÓN DEDOSMEDIDASCOMPLEMENTARIAS (Reclasificación delosTASScon NCD inferior a 26; Que losTASSsalgan, trasaprobar la Oposición,con un NCD 26)
3.1. ESTADO DE OPINiÓN. Comoocurreen toda organización humana, lasmedidasa adoptar para acometer losObjetivoscomunes no siempre cuentan con unaaceptación unánime. Pero, no por ello, sedisgregan las organizaciones, ni sus miembros lasabandonan airados a la primeradivergencia de criterios.Se trata de unasMedidas encaminadas asolucionar un problema difícil, con muchas aristas -casi todascortantes-.Hay muchosTASSque están/han estadocon un NCD 22. Otros muchos tienen elNCD24desde hace tiempo. Ambos gruposhan visto que la promoción de TASSque seintegró en 1998 salió con el NCD 24. y laexpectativapara losaprobados en 1999 erasal ir con el NCD 26. Comprendemosquepuede resu ltardifícil, pero no es imposibleentender él porqué deestaestrategia.
3.2.-¡PORQUÉ ESTAS MEDIDAS, Y NOOTRAS?Con respecto de lasMedidasplanteadaspara alcanzarlo, hay quedestacar varias cuestiones:3.2.1.Trasun análisisconcienzudo de lasituación por parte de la Comisión Ejecutiva, se han planteado dos líneasdiferentes, con calendariosdistintos, por entender que para conseguir el todo, había que"dividirlo", lo que, por otro lado, suele serun método detrabajo eficaz.
3.2.2.Resulta presumible que, conseguido el NCD 26 para losaprobadosenlas últimas Oposic iones, será más obvia yaccesible la necesidad, para quienescorresponda, de atender a laspeticiones dela Asociación, y evitarque siga habiendoTASScon NCD por debajo de 26. Ellogrodel NCD 26 para losde la últimaOpos ición -q uees el NCD mínimo delosdemás Cuerpos Su periores-, podríaconvertirse en el instrumento que facilitase, o acelerase al menos, la necesariareclasificación. Si no es visto así, ni secomprenden estas Medidas, ni se va loranadecuadamente las intencionesde la Comisión Ejecutiva de la Asociación
3.2.3. ¡Por quéestas Medidas, y no otrasmás solidarias y preocupadas por mejorar,como primera medida, la suertede losactuales NCD 22 y 24? Porque, al día de lafecha, está menos garantizado, aún, eléxito de toda la operación. Y se trata deeso, deconseguir el NCD 26, como mínimo PARA TODOS.
4ª. ÚLTIMAS NOTICIASContra todopronóstico, aunque la promoción de 1999 ibaa salir con el NCD26,puessabemos queesta propuesta de la
Asociación caló positivamenteen la Subsecretaríadel Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, lo cierto es que, tambiénlos últimosTASSaprobados saldrán conpuestosNCD 24. Es evidentequese haperdido otraoportunidad para fijar un mínimo irrenunciable, al quetendrían queser reclas ificados losque aún no lo tenganreconocido el NCD 26. Pero este contratiempo no significaque la Asociación abdique ni deeste Objetivo, ni de las Medidasque resulten máseficaces para sulogro.
5ª. EN CUALQUIER CASO .. .Si no ponemosempeño en evitarlo, recaeremos en actitudes disolventes y disgregadoras que, solo preocupadas por el problema personal inmediato, traeránpocobueno a la colectividad de losmiembrosde nuestra Asociación.Si conseguimos hacer abstracción denuestra problemátíca personal y nos encaminamos, unidos "bajo un mismo techo",es seguro que, lo que sea -y también estoserá conseguido de seguro.
NUEVO PRESIDENTEMaría de los llanosde Luna Tabarraha presentado, por razones personales, la dimisión como Presidenta denuestra Asociación.Esta incidencia ha provocado que laComisión Ejecutiva elija como Presidente a José-Eduardo Pérez Madrid,que era Vocal de la misma.
5.- Como veremos 1116 5 ade lante el RD 2912000 introduce Consejos de Gobierno enlas FPS. Es 11 110 corrección de lt/ W omisión inexplicable. Ver Freire 1M Consejosde Administrac ión en la sanidad. Diar io Médico, 91211999.
de gra n ca lado en la sanida despañola. Esta es una muy importe di ferencia respecto deotras "nuevas form as de gestión" ado ptadas por diver sasCCAA, que sólo han afec tadoa los centros nuevos.
2. Tien en per son a lid adjurídica propi a y una autonomía de la que, co ntradictoriamen te, carece e l pr opi o INSALUD qu e es su enteco rporativo matri z, de l queform an parte.
3. El persona l seg uirasiendo esta tutario (es dec ir, nohay cambios en este importante aspecto de la orga nización y ges tión sanitarias ; ofic ialmente és ta habría sido larazón determinante para la inve nc ión de la fig ura jurídicaFPS).
4. El sistema y las reglasde co ntratac ión prop ia de lasAdm inistraciones Públicas semant iene.
5. Las FPS serán creadaspor Acu erdo del Consej o deMinistros, indi vid ualm ente yno se prec isa rá ley para ello .
6. Tienen asignado el rolde proveedores en el mercadointerno sanitario, que teóricamente co mpe tirán entre sí yco n los ce ntros privados porlos co ntratos púb licos de servicios sanitar ios (ver la Memoria de la enmienda del arto111 ).
7. Carec en, por ley, deórganos coleg iados de go-
biern o (co nsejos de administración) que no están contemplado en ningun o de los IIapartados del somero artíc uloque crea las FPS . Este hechoes una omisión parti cu larmente grave , puesto que a másautono mía co rrespo nde máscontrol y más ga ra ntías debuena ges tión'.
8. Su reglamento generalo marco común para todas lasFPS no precisará ser aprobadopor ley co mo lo son es te tipode normas en los países denuestro ento rno . De hecho,aunque está previsto en la leyque cada FPS ten ga e l suyo,ante los problemas de indefinición y vacío legal surge el RD2912000.
El RD 2912000, de 14 deenero, que es el desarrollo de lart ículo 11 l de la Ley50!l 998, de 30 de diciembre,regul a distintos aspecto de lamisma y también de la15!l 997. Es un texto que ha tenido un largo proceso de gestación y que responde a variasexigencias: desactivar las criticas de la opos ición a las FPS ,ten er en cuenta intereses yplanteamientos de los sindicatos y otras organizac iones profesion ales -m edi cina, enfermería- co n las qu e ha sidoco nsensuado pa ra legitimarsoc ial y políticame nte su contenido y, por supuesto, responder las exigencias de desarrollo legal y a los planteamientosde la propia adminis trac ión.
Su proceso de ges tac ión yap robación ha sido espec ia l.De ello han dado cumplida
cuenta los medios de comunicación a lo largo de 1999, co nab undante inform ación sobrenegociaciones, acuerdos y desacuerdos entre el INSALUD,sindicatos y organizac ionesprofesionales para la elaboración de este RD. El largo añode gestación del reglam entode l RD 2912000 ha s ido em pleado en negoc iar su contenido con los sindica tos presentes en la sanidad, en un intentode buscar una legitimidad social que sus tituye ra el déficitde mocr ático que las FPS tienen de origen, por la ausenciade debate po lít ico en el Co ngreso, que incluso ha dado lugar a un recurso de inconstituciona lidad. Para algunos estedéficit democrático de origenes más que suficiente para rechazar las FPS (las formas loson todo en democrac ia), pero , 31adem ás, los efectos negativosque las FPS tendr ían en el sis-tema sanitario son poderososargume ntos de fondo para reco ns idera r su creac ión y replantear desde otras bases lanecesaria reforma de la orga nización y ges tión de la sani-dad pública.
En el RD es un texto largo,dividido en 74 artíc ulos, ochodisposiciones adicionales, unatransitor ia y tres finales. Su articulado se es tructura en trescapítulos. El primero dedicadoa: disposiciones genera les (3ar tículos), en él se enumeranlas "nuevas form as de gestión"que regula el RD : fundacionesde la Ley 30/94 , conso rcios,sociedades estatales y FPS. Elsegundo capítulo está dedi cado a disposiciones comunesa [todas] las nuevas formas dege stión; este ca pí tulo co nstade 33 artículos, agrupados enocho Secc iones que cubren diversos aspectos de este tipo denormas. El ca pítulo tercer o
6. - Ver Freire 1M. Fundacione s PÚblicas Sanita rias , comentarios y propuestas altentativas. RAS. Enero-Marzo 2999, 3(9): 69-93.
32
DEBATE
está dedicado a las disposiciones es pecíficas de las nuevasformas de ges tión y su sección4' es la de las FPS . Por o trolado, las disposic iones ad iciona les reg ula n entre otras cosas, la conve rsión de los actuales centros sanitarios en FPS,donde lo más destacable -porso rprende nte- es el ca rác te r"voluntario" de ta l conve rsiónpara los centros.
Este trabajo no pretende hacer un aná lisis detallado de lRD 29 /2000 en rel aci ón conlas FPS. Es ev idente que en eltex to final del RD se ha querido hacer frente a las críticasde la opos ición y que las ce ntra les sindicales han dejado suimpronta en no pocas disposici ones, produci endo en co njunto una regu lación que mej ora algunas de las cosas quepod ían ser mejoradas, dada lared acci ón del articulo I II dela Ley 50/1 998 de creac ión delas FPS. Sin embargo, los problemas potenci ales deri vadosde la creac ión de las F PS notienen su raíz en aspectos co ncre to s de su reg lam entac ión,que requerirían un análisis deta llado y específico , si no ensu pro pia naturaleza, en la ideami sm a a la que responde sucrea ción y puesta en marcha.
5. Los problemas delas FundacionesPúblicas Sanitarias
La creación y peculi ar reg lamentación de las FPS planteanmuchas pregunt as de di fíc ilrespues ta. Son preguntas sobrela lóg ica - po lítica, organizat iva y sanita ria- a la que respond en las FPS y sobre su encaje en un sis tema sa nita riopúb lico un itari o, que d ifíc ilmente tendrán respuesta satis-
LASFPS SON UNA
NUEVA FIGURA LEGALQUE TIENE MUCHO EN
COMÚN CON LOS ENTESPÚBLICOS EMPRESARIALES
(EPE) DEFINIDOS EN LALOFAGE, CON LA EXCEPCiÓN
DE QUE EL PERSONALNO TIENE QUE SER
LABORAL
factori a. ¿Qué circ unsta nc iasde urgencia aconsejaron unatram itación par lamentaria tanatípica e incompleta de una reforma tan importante? ¿Cómoencaj an las FPS con el restodel sistema sa nitario público,y con los hospitales sujetos alRO 52 1/ 1987, que no se transforme n en FPS? ¿Qué pasaráco n los dos hospitales-funda cio nes exi stentes en territorioINS AL UD ? ¿Có mo se esperalograr más eficiencia en lasFPS , si la situación prev istapara su person al y e l sistemade compra s permanec e sincambios respecto a la ac tualidad? ¿Cómo se art iculan losó rganos de go bierno de lasFPS , el papel, autoridad y autonomía de l Director Gerente,e l Presidente de l Co ns ejo deGob ierno y del propio Consejo, tod os e llo s nombradospor la autoridad de l INS ALUD ? ¿De qué forma se eje rce rá el co ntrol y la coord inac ión co rporativa, si e lINSAL UD carece de la personalidad j uríd ica qu e tendríansus FPS ? ¿De que manera seev itará que la cuenta de resultado s de las FPS mejore transfiriendo cos tos a las familias
de los pacientes y a la Ate nc ión Primaria?
Los argumentos contra lasFPS son tan numerosos com olas pregunta s so bre ellas quecarecen de respuesta convince nte. Ex iste n razones defo ndo y de forma para cons iderar negat ivam ente las FPS:de forma, por lo po líticamenteatípico e irregular de una tramitación legal que inc lusopuede se r decl arada inconstituc iona l; tam bién por la fa ltasensibilidad de mocrát ica al inte ntar una refo rma de co nsecuencias tan importantes a través de una no rma elaboradasin e l rigo r técnico ex ig ible,llena de insuficiencias, ya quepor la fo rma precipitada en laque fue presentada, ca rece delos inform es (legales, organiza tivos, de organizac ión sanitar ia, técni cos, etc .) que la hubieran legitimado socia l,po lítica, técn ica, y sanitariamente.
Existen tamb ién importantesobjeciones de fo ndo , que verco n razo nes que aco nsejan quelas FPS vuelva n al tablero ded ibujo organiza tivo y sanitari o, para volver en su caso,convenientement e modi fi cadas resp ect o a su actual di seño, al par lamento co mo unaley autén tica. Las razones iniciales para rechazar las FPS siguen siendo válidas, a pesar deque el RD 29/2000 haya tratado de responder a casi todaslas críticas que se hici e roncua ndo és tas fueron creadas.Estas críticas' se basan en:
1) El procedimiento utili-zado para su introdu cción le-
oo~oo~ D E SEGUR IDAD SOC IA L
ga l es inaceptable en de mocracia. No só lo porque parece n ex is tir arg umentos muysólidos de su inconstitu cionalidad. No es aceptable que unareforma de tanto ca lado, parala cual no existe ninguna razónde urgencia co nocida, sea realizada a modo de auténticogo lpe de man o legal , qu e incluso impide que tenga la elaboración técnica ex igible a unproyecto qu e debi era habersido una Ley autóno ma . LasFPS son una reforma co n undéficit de legitimidad dem ocrát ica de partida porque fueimposible su debate en el parlamento.
2) El artículo III de laLey 50/ 1998 cons tituye uncheque en blan co al gobierno,que usurpa un papel qu e corresponde al parlamento. Elcitado artículo II I no regulalos aspectos básicos del reglame nto de los nuevos entes(que son nada menos que todos los hospitales pú blicos,pero también todos los demásce ntros sanitarios) . La elaboración del RD 29/2000 que desa rro lla e l artículo 1I1 de laLey 50/1 998 ha dejado fueradel debate pa rlamentario aspectos de gran importancia social y política a los que este nodebe en mod o alguno serajeno. El largo proceso de negoc iac ión co n los sindica tosde es te RO /2000 fue un intento, vano, de paliar este déficit, que no es subsanable porco nsenso ex trapa rlame ntarioalguno: nadie puede sustituir ala legitimidad del parlamentoen una decisión qu e afec ta alos intereses de la pob lación,que tienen preferenci a sobrecualquier otro.
3) El artículo 111 de cre-ación de las FPS no contiene
aspectos fundamen tales comoson órganos colegiados de gobierno, y de control, garantíasde servicio público, de entronqu e corporativo co n el restodel sistema sanitario, etc., tema s todos ellos que debieranhaberse regu lado por la ley.También en estos puntos el RO29/2000 ha pretendido dar respuesta a estas críti cas, pero esimp osib le qu e una norma deinferior rango corrij a la Leyque viene a desarrollar. Es innegable que la existencia en elRO de Consejos de Gobiernoes un ava nce , pero es cla ramente insuficiente y sin elrango legal que sería preciso.La regu lación de los órganosde gobierno de los hospitalesson temas que en otros paísesde nuestro entorno (Franc ia,RU) es tán regulados por ley.
4) Una de las críticas defondo más imp ortante a lasFPS es qu e éstas f ragmentanorganizativa y gerencia /mentela organización de los servicios sanita rios públ icos,tra nsformándo los en un conglome rado de pseudoempresos sanita r ias cada Lino enbúsqueda de su propia cuentade resu ltados. De sgraciadamente este riesgo no es conj urab ie con párrafos retóricos enel RO que desarrolla la Ley delas FPS: es inherente a su diseño y naturaleza. La articulación y coo rdinació n de las FPSco n el resto de la administración sanitaria (sea del Área deSalud, o en el ámbito corporativo) será muy probablementeproblemática y, en todo caso,llena de incógnitas. La lógicaempresarial de las FPS no encaja en la lógi ca adm ini strativa vigente en el ente al quepertenecen, que sigue con persona lidad jurídica prob lemática, y que no tendrá la autonomía de ges tió n de los nuevos
[!J~OO~ D E SEGURIDAD SOCIAL
entes, a los que difícilmentepodrá coordina r. Organi zativamente es poco cohe rent equ e las partes (los centros)tengan más autonomia que eltodo al que pertenece (INSA LUD). Sin duda esta situaciónserá fue nte de prob lemas ydistorsiones. Porque, ¿cómo co n qué instrum entos- se podrá evitar la fragmentación orga niza tiva y los tai fat ossanitarios locales? ¿Cómo selograrán eco nomías de escala,planificación ordenada de servicios, etc., de unos entes independientes obligados a competir entre sí y a cuadrar su cuentade result ados a cos ta de otraspartes del sistema sanitario?Otro de los peligros evidenteses la pérd ida de control de unsistema fragmentado localmente, de modo que sea inevi-table que responda más a inte- 33reses privados que públi cos.
5) Sin duda , la críticamás seria al modelo de FPS esque f ragmenta rá los serviciossanitarios al paciente y a lapoblación, sustituyendo la cooperación y coordinación quedebe existir entre los distintosniveles po r la competencia y larivalidad p resupuestarias. Esobligado que las FPS , inicialmente orientadas a dotar de autonomía a los hospitales, tratende cuadrar y mejorar su cuentade resultados . El sistema másobv io para ell o es traspasarcostes a otros niveles de atención (a la atención primaria y,sobre todo a las familias), destruyendo las ventajas de la integración de los servicios sanitari os en el ámbito territori aldel Área de Salud. ¿Cómo evitar en este escenario qu e lasFPS logren su éxito económicoaumentando las cargas de lasfamilias de los pacientes, o pasando prem aturament e a lospacientes a la atención prima-
7.- El libro blanco The New NHS estima en más de 200.000 millones de pesetas elahorro en costes administrativos deri vado de la supresión del mercado interno y Sil
despilfarro burocrático .
34
DEBATE
ria de su área de influencia? Elsíndrome de la "puerta giratoria" está ampliamente descritoen un contexto de sanidad mercantilizada.
6) Aunque este as-pecto haya sido maqui llado en los últimos meses,el modelo de FPS res ponde a la lógica del "me rcado intern o " sanitario dela ref orma de M . Thatch eren el Reino Unido. Esta refo rma ha ev ide nc iado ya suFRACASO en el RU -en condi ci on es co mpa ra tivame nteoptimas para su éx ito- oAllí generó enormes costes admini strativos adic ionales', ineficiencia burocrática, distorsionó laspriorid ades sanitarias, puso enmarcha incenti vos perversos,introduj o el secretismo comercial en las relaciones entre hospita les (los av ances médicoslocales son garantía de más ingresos) , inestabili dad orga nizat iva, fa lta de equ idad y lafr agmentación de los servicios, susti tuyendo los valo resy la é tica profesion ales y delservicio público por una lógicacomerc ial nefasta. Tod o e llono son arg umentos muy alentadores para importar la experiencia.
A pesa r de procl am acion esen contra, las FPS no rep resentan sólo un proyecto para dotarde mayor autono mía a los centros, respond en a toda una visión mercantili zad a del siste ma sanitario y de losincentivos que operan en él.Les co rrespondería en esta visión el papel de proveed oresque exige el guión del mer -
UNADE LAS CRíTICAS
DE FONDO MÁS IMPORTANTE A LAS FPS ES QUE ÉS
TAS FRAGMENTAN ORGANIZATIVA y GERENCIALMENTE LA
ORGANIZACiÓN DE LOS SERVICIOSSANITARIOS PÚBLICOS, TRANS
FORMÁNDOLOS EN UN CONGLOMERADO DE PSEUDOEMPRESAS
SANITARIAS CADA UNA ENBÚSQUEDA DE SU PROPIA
CUENTA DE RESULTA-DOS
cado interno, en el que los responsables de l Gobierno actualhabrían encont rado toda unafilosofía articulada para inspirar sus reformas. El descrédi tode la reforma conse rvadorabr itán ica tras la llegad a deBla ir al go bierno, qu e se vioobligado a desmantelar el mercado interno sanitario de suspred ecesores conservadores,hizo poco atracti vo políti camente para el Gobierno la asociac ión co n la reforma Thatcher. Y sin embargo, éste es elreferente últim o de la políti casanitar ia que ha in spi rad o lacreación de FPS . Sin él y sinlos tópicos importad os de lmismo, el Plan Estratég ico delINSALUD, y el mismo Documento de la Subcomisión carecerian. de coherencia. Pero,¿por qu é imitar una reform acon resultados, en el mejor delos ca so s, du dosos, y qu e hasido abandonada por el paísque la puso en marcha?
De llevarse a cabo co n ca-
rácter ge nera lizado la puestaen marcha de las FPS tal comoestán perfiladas, en el mejor delos ca sos, se malgastarían valiosos -por escaso s- rec ur so sde ge stión en la qui mera de lmercado interno y en una reo rganizac ión demas iado improvisada , sin soluc ionar los problema s actua les . Pe rodesgraciadamente, es más probable que sus costes administrati vos y de tran sacción te rmin en comprometien do laviabilidad económic a delSNS, supongan su fragmentación y descoordin ación , y sobre todo, que la sustitución delos va lores de l se rv ic io públ ico po r la lógica mercanti lde la comp etenc ia lleve a ladegradación de los valores enque se basa la sanidad públicaque ofrece el SNS.
6. Reflexión final
El mercado político es tá nece sitado de tran sp aren ci a ycl arid ad. El rechazo crítico yrotundo a las FPS que planteaeste comentario no es inmovilist a , ni refle ja conform ismoalguno co n el statu qu o, simpl emente co nstata qu e lasFPS presenta n rie sgos potencialme nte graves para el SNS .No más, pero ta mpoco menos. Conv iene, sin embargo ,poner las cosa s e n pe rs pecti va, porque las FPS son, a lfin y al ca bo, instru men tos deges tión y fó rmulas organizati va s que como ta le s son im portan tes pero no dej an de sermeram en te in stru men tales ysusceptib les de ser utili zad asde mod o difere nte según laso rie ntac io ne s políticas a lasque respond an. Por su pro piana tu raleza llevan en sí mi smas el germen de la frag me ntación o rga nizativa del sis-
I!J~[!]~ DE SEGURIDAD SOCIA L
tem a sanitario y, lo que esmás grave, la ruptura del continuum de servicios que precisan los pacientes. No obstantesu peli gro potenci al no de biera distrae r a los analista sde otras políti cas que son másgraves para e l futuro de unasanidad pública universal y decalidad en nuestro país. Porqu e, co n ser imp ortant e, lamayor amenaza para el futurodel SNS no deri va de creaciónde las FPS, si no de la consolidación y expansión de actualdualización los servicios sanitarios en España en una sanidad pri vada -con subvenciones fisca les- para los máspudientes y una sanidad pública descapitali zada, de medios y de usuarios influyentes, para todos los demás. Eneste se ntido, la reci ente reforma de la ley 40/1 998 delIRPF co n la desgr avaci ónfisca l en seguros pri vad osadquiridos a tra vés de empresas y las subvenciones a lasllam adas empresa s colaboradoras merece muchísima másatenc ión que la que han reci-
REFERENCIAS
bid o y, en cua lq uier ca so ,más que las FPS, de inciert ofuturo .
Por lo que respeta a una altern ativa a las FPS debe quedar claro que, lejos de aplicaresquemas precocinados a losproblemas reales del SNS, espreciso abordar éstos con rigory honestidad intelectual y política. Una reflex ión que subyace a este comentario es quela complejidad de la sanidaden las sociedades desarroll adas, y las múltiples dimensiones de sus problemas son pococo mpatibles con los análisissomeros y con soluciones simples, especialme nte aquella sque. sin tener en cuenta su repercusión en el conjunto, modifican un componente aisladode un sistema que debe formarpar a los pacientes un continuum de se rvicios sanitarios,per fectamente organizadopara atenderles.
El sistema sanitario españolpreci sa reformas, para responder mejor a las necesida-
des de la población, incorpo-rando nuevos servicios (sobretodo cuidado s de ancianos,incapacit ados, etc., pero tam-bién servicios dentales) y me-jorar sustancialmente su funcionamiento, su ca lidad -detrato y médi ca- y el nivel deconfort actualmente existente.Esta búsqueda, nos llevará -siguiendo la experiencia de lospaíses con Estado de Bienestarmás avanzado e incluso de lasgrandes empresas de serviciosde los EE UU"OI a esqu em asintegrados, que son los quemejor responden a las necesi-dades de servicios y cuidad osde los pacientes y también sonlos más eficientes. En defini -tiva, las reformas deben inspi-rarse en soluciones organizati-vas basadas en la cooperaciónprofesional y entre niveles 35asistenciales; en la ética y va-lores de servicio público de losmédicos y otros profesionalessanitarios. No en la competen-cia mercantil a cuya lógicarespond en las FPS criticadasaquí. •
1 Freire 1M. Problemas y Reformas en fa Sanidad Espa ñolo. en A. Castells & N. Bosch (Directores):El futuro del Estado de Bienestar, Ed. Civitas, Madrid, 1997.~ Saltman BR, Figueras J (ed): Europ ean Health Care Ref onn. Analysis of Current Strategies. WHO,Regional office for Europe, Copenhagen 1997. (Existe una excelente traducción y edición española delMinisterio de Sanidad).J Freire JM, Come ntarios a propósito del dO ClI I1Ie lllO de la Subcomisión porknnentaria para la reformadel SNS espaiioí. Revista de Administración Sanitaria, Vol 11 , número5; 23-50, Enero/marzo 1998.J Consolídoc íón y modernización del Sistema Nacional de Salud. Acuerdo Parlamenta rio de 18 de diciembre de 1997. Edición del MSC, Subsecretaría, Madrid , 1998.
j worungfor Patients . HMSO. Londres, 1989.1> INSALUD. Plan Estrat égico . El Libro Azul. Servicio de Documentación y Publicaciones, INSALUD, I998.Los distintos números de publicación oficial (NIPO) corresponden a ediciones distintas; enla segunda de ellas ha desaparecido la expresión "mercado interno" de la página 126 (¡!).
1 Depam nent of Health. The New NHS. London., HMSO, 1997. (versión española en www.dinarte/es)
~ Light Donald W. Fonn Managed Competition ro Mnaged Coop eration: Theory and Lessonsfrom theBrit ísh Experíence. 7he Milkbank Qua rter ly, vo l 75 (3): 297 -34 1, 1997.
9 Ley 6/1997, de 14de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General delEstado (LOFAGE).
10 Robin son J'C, Csalino LP Verti cal integratlon and orga nizatio naí networks in healthcare. HealthAffairs Spring 1996; 7-2 1.
OO~ [!J ~ DE SEGURIDAD SOC IAL
36
DEBATE
NUEVOS MODELOS DE,J
,
EN EL AMBITO SANITARIO:,
FUNDACIONES PUBLICASSANITARIAS
Fernando BENITO ANGUITAFuncionariodel CuerpoSuperior deTécnicosdela Administraciónde laSeguridadSocial
--r-- anto la opiniónexpresada por losciudadanos ,co mo los acuerdos parl amen tarios y las dem an-
das de ges tores y profesionalesconve rgen en la necesidad deco nsolida r y garant izar losprincipios inamovibles que caracteri zan a nuestro Si stemaNac iona l de Salud - financiación púb lica, uni ver salidad yequidad- mediante, fundamentalmen te, la dot ación de unmarco financiero suficiente yestab le y la moderni zaci ón dela orga nizac ión y gestión delos centros sanitarios .
En materia de financ iac ió n,es innegable que la sanidad hasido espec ialmente favorec idaen la financ iac ión pública delos últimos años. Prueba fehaciente de ello es que en el periodo 1997-2000 los recursosdestinados a la financiac ión dela sanidad se han incrementadoen un bill ón de pesetas y hancrecido 3,66 puntos por encim adel PIE nominal y 11 ,7 puntospor encima de los presupuestosdel Estado.
El crecimiento tendencial delgas to sanitario, co n independencia de que puede dar lugar amedidas estruc turales para su
adec uac ión al crec imiento de lafinanciac ión que pueda asumirse, requiere, ine vitab lemente, medidas de racionalización y de mejora en la gestión,en orde n a incrementar la eficacia y la eficiencia del sistema,mejorar la ca lidad de los servicios y prom over que el sectorpúblico pueda responder demanera más flexib le a los cambios de su entorno.
Momento clave en la consolidación del Sistema Público Sanitario español lo constituye laaprobac ión de la Ley Ge neralde Sanidad en 1986 y la con stitución, a través de ésta, de l Sis-
[!J~OO~ DE SEGU RIDAD SO C IA L
tema Nacional de Salud, comoinstrumento más eficaz paragarantizar el acceso equitativode todos los ciudada nos a laas istencia sa nitar ia. Esta ley,que representó, sin duda, ungran logro de la sociedad española, poco dice en torno a laorganizac ión y gestión de loscentros sanitarios. Ello dio lugar a desplazar el debate haciaaspectos concretos y relativosa la organizac ión y gestión delos serv icios. Estos as pec tosson e leme ntos co munes quepresiden el debate sanitario enlos países de nuestro entornosocial y económico.
Cuatro años después de laaprobación de la Ley Generalde Sanidad, se constituyó unacomisión para la revisión delS istema Nacional de Sa lud(Comisión Abril). El informede esta Co misión desarr oll ódiferentes tipos de propuestas,algunas de las cuales incidíanen la necesidad de reformar lasestructuras de gestión de loscentros sanitarios. Por su importancia respecto al régimenjuríd ico cabe destacar la s iguiente:
"el carácter de servicio público // 0 est á dete rminadopor la fo rma j urídica en quese organiza. sino básicamente por la naturaleza de lafunción, por el origen público de los recu rsos que lafi nanc ian y, en el caso COncreto del Sistema Naciona lde Salud por la igualdad detodos los ciudadanos en elacceso a la as istencia... ElSistema Nac ional de Sa luddebe adoptar, por tant o, lasfo rmas j ur ídicas m ás adecuadas que promuevan dicharesponsabilidad, la definande modo concreto y la cultiven como virtud socia!",
Si bien , en un primer moment o, la propues tas de reforma co ntenidas en e l "Inform e Abril" co ncitaron lapolémi ca, hoy son generalmente aceptadas y, de unmodo u otro, se están implantando en nuestro sistema sanitari o.
En la actualidad, la necesidad de mejorar la gestión delos centros sanitarios es ya uncriterio compartido por todoslos países de la Unión Europeay por todos los gobiernos queintegran e l Estado es pañol.También aquí ex iste consensoace rca de uno de los denomi nadores co munes que debeorientar la moderni zación dela orga nizaci ón y gestión delos centros : una mayor autonomía de gestión, o lo que es lomismo, la descentralizac ión dela gestión en los centros sanitari os. Y e llo co mo consecuencia de que el Sistema PÚblico Sanitario se hacaracterizado por un modeloorganizati vo y de ges tión exces iva me nte burocratizado y
En la actualidad,la necesidad de me~!!JJestión de los centros
sanitarios es ya uncriterio compartido~
todos los paises de laUnión Euro ea ortodos los gobiernos
gue integran el Estado
~oo~oo~ DE SEGU RI DA D SOC IAL
centralista, incapaz de responder de forma adecuada a lasdemandas, cada vez más exigentes, tant o de los c iudada nos como de sus propios profesionales.
En la Unión Europea, intervenciones reformadoras sobrela produ cción y la prestaciónde servicios han tenido - según e l criterio de la OficinaRegional para Europa de laOrganización Mundial de laSa lud- un éx ito particularmente notabl e, co mo con secuencia, entre otras medidas,de la transformación de loscentros sanitarios y de la mejora de la gestión, a través dela descentralización de la autoridad opera tiva hacia ce ntrosautónomos.
En España, el Acuerdo Parlamentario para la Reforma yModerni zaci ón de l Siste maNacional de Salud, de dic iembre de 1997, concluye tambiénen la necesidad de dotar demayor autonomía de gestión alos ce ntros sanitarios , recomendando la configuración decentros asistenciales como organizaciones autónomas y laex tensión de las nuevas formas de ges tión a toda la redasistencial.
Las acciones emprendidaspor las Comunidades Autónomas, con y sin gestión transferida y con independencia delsigno político, están en esta línea . La práctica totalidad deellas, a través de normas específicas y con rango de ley, hanrespaldado el otorgamiento depersonalidad jurídica a loscentros sanitarios, en un intent o de dotarl es de herramientas que les permitan unamayor ca pac idad operativapara el cumplimiento de sus fi-
37
DEBATE
nes. Hasta la fecha, y a travésde fór mulas di ver sas (funda ciones, emp resas pública s,co nsorcios...), las Co munidades Autóno mas han co nsti tuido un elevado núm er o decentros con autonomía de gestión. Frente a eIlo, la personificac ión jurídica de los centro sno hab ía tenido refl ejo -tansólo dos fundac iones, a partirde 1997- en el mayor Serviciode Sa lud del país (Insti tutoNacional de la Salud) . So breello, es de señalar qu e, ennuestro país y con pocas excepc iones , todas las experiencias de "nuevas form as de gestión " lo han sido co ninstituc iones de nueva creación, sin que nin gun a Administraci ón haya abo rda do latransforma ción de las instituciones procedentes de la Segu-
38 ridad Social.
En este marco de renovacióninstitucional y organizativo, laLey 1511 997, de 25 de abril,sobre habilitación de nuevasform as de gestión del SistemaNac iona l de Salud (primeraley para todo el Estado), posibilita fórmulas orga niza tivasmás flexibles. Este texto legal-en su artículo único- amparaque la gestió n de los centrossanitarios podrá Ilevar se aca bo median te cuales quie raentidades de naturaleza o titula ridad pública admitidas enderecho, entre las que, en suexpos ición de moti vos, sehace men ción ex pres a a empresas pública s, co nsorc ios yfundac iones. En relación co nesta Ley, dos cuestiones importantes deben ten erse presentes : por una parte, que fueaprobada en su día con el consenso de los Grupos Parlamentarios del PP, PSO E, CiU,PNV y Coalición Ca naria , esdecir, por todos los partidospolítico s que tienen responsa-
las fundaciones públicassanitarias son Organismospúblicos dotados depersonalidad jurldica~~ondrán de patrimonio ytesorerla propios;su constitución, asl como sumodificación y extinción,serán autorizadas~Acuerdo de Conse~Ministros; su personal será,con carácter general,estatutario
bilidad en la gestión de la asisten cia sanitaria, y, por ot ra ,que no excluye ninguna formaco nc reta de la ges tión de losce ntro s sanitarios, siempre ycuando tengan naturaleza o titularidad públi ca.
En desarrollo de lo ya previsto en la Ley 15/1997 - así seha pr onunciad o el Co nsejoEconómico y Soc ia l- el artículo III de la Ley 50/1998, deMedidas Fiscales, Administrativas y del Orden Soc ial, establece la posibilidad de crearfundac iones públicas sanitarias en el ámbito del SistemaNac iona l de Sa lud, determinand o su regulación por lo quese refiere a la esfera concretadel Instituto Nacional de la Salud. En el marco de esta regulación, y a tenor del mencionado precepto, las fundaciones
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públicas sanitarias son Organi smos públicos dotad os depe rso nalida d jurídica propi a;dispondrán de patrimonio y tesorería propi os ; su co nstit ución, así co mo su modi ficación y ex tinc ió n, será nauto rizadas por Acuerdo deConsejo de Ministros; su personal será, con carácter general , estatuta rio ; en materi a decontratac ión de bienes y servicios se regirán por lo prev isto,a tal fin, en la Ley de Contratos de las Administrac ionesPúblicas; y el régimen presupu estari o, econó mico -financiero, de co ntabilidad, intervenc ión y de co ntro lfinanciero será el es tablecidoen la Ley General Presupuestaria.
A la vista de esta regulación,Ilama la atención que los rasgos di stin tivos que caracterizan a las fundaciones pública ssanitarias se corre spo ndenexactamente con las entidadespública s empresariales reguladas en la Ley 6/ 1997, sobre organización y func iona mientode la Administrac ión Generaldel Esta do (LOFAGE), salvo- bás icamente- en dos aspectos, como son que la constitución de las entidades públi casempresariales debe efectuarsemediante ley y que el régimendel personal de estas entidadeses de carácter laboral.
Es te par alelism o susc ita elprimer interrogante ¿por qu éuna nueva figura jurídica y noalguna de las ya previstas en elorde namiento jurídico? Dosson las razones principales esgrimidas por el Instituto Na cional de la Salud para su justifi ca ción . En primer lugar,que la LOFAGE inclu yó en lacategoría de Organi smos pú blicos únicamente a las entida-
des públicas emp resariales y alos orga nismos autónomos ,entidades ambas de adaptacióncompleja al ámbito sanitario,dadas las es pecificidades deeste sector. En segundo lugar,la necesidad de preser var e lcarác ter estatutario de l régimen j urídico del personal quepresta servicios en los centrosde l Instituto Nacional de la Salud (las fundaciones púb licassanitarias se dirigen a la transformac ión de los ce ntros yaexistentes y ninguna de las figuras jurídicas preexistentesgarantiza ban e l mant enimient o de este régi men de lpersonal). De es te modo, entiende esta Entidad, las fundaciones públicas sanitarias seincorporan al conj unto de entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho, a que se re fiere la Ley15/1997, al tratarse de organismos de natural eza pública y detitu laridad asimismo púb lica,al configurarse como la adecuada adaptación al ámbito sanitario de las entidades públicas empresariales recogidas enla LOFAGE y al armonizar ladescentralización de la gestióny el mantenimiento del régi men es tatutario de persona l.
En de sarro llo de la Ley15/1997 y del artículo III dela Ley 50/ 1998, e l Rea l Decreto 29/2000, de 14 de enero,so bre nuevas form as de ges tión del Instituto Nacional deSalud, apuesta por la personificació n jurídica de los centrossanitarios, contemplando figuras ya existentes en el ordenamiento j urídico, entre ellas lasfundaciones públicas sanitarias, para gestionar o administrar los centros, servicios y establecimi entos sanitarios deprotección de la salud o deatención sa nitaria. De estemodo, el Instituto Nacional de
la Sa lud se convierte en el primer organismo del Estado queregu la todas las formas de gestión en e l ámbito sa nitario ytam bién en el primero queefec túa una propuesta para latransform ación de los centrosya existentes.
A tenor de su exposición demotivos, es ta norma reglamentaria pretende que la autonomía de ges tión co n que sedota a las entidades reguladasen la misma, lo sea sin mermade l ca rácter de serv icio público. En tal sentido -y siempre seg ún la exposic ión demotivos- se dispone el mantenimiento de la concepción integral de toda la red asistenc ial, garantizando laco ntinuidad entre niveles ypreservando e l cumplimientode los principios inspiradoresdel Sistem a Nac ional de Sa-
Atenor de su exposición demotivos, esta norma
!!Ilamentaria pretende~la autonomia de gestión con~ue se dota a las entidades
!!Iuladas en la misma, losea sin merma del carácterde servicio público. En tal
sentido -y siempre según la!!posición de motivos- se
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toda la red asistencial[!]~OO~ D E SEGURIDAD SO C IA L
lud, tales como son los de universalidad y equidad en el acceso . Sobre ello hay que añadir que todos los ce ntros,cualquiera que sea su forma degestión, deben proporcionar laprestación y asistencia sanitaria en idénticos términ os y conigual alca nce que e l establecido para todo el Sistema Nacional de Salud.
La autonomía de ges tión quepretende consagrar el Reglament o es tá condicionada porlos controles que en él se establecen . Así, la se lecc ión depersonal estará presidida porlos principios de igualdad, mérito y capacidad; la co ntratación de bienes y servicios respet ará, en todo ca so, losprincipi os de pub licid ad y libre concurrencia y se regirápor las previsiones contenidasal respecto en la legislación decontratos de las Ad ministraciones públicas; los pre supuestos se incorporarán a losPresup uestos Generales de lInstituto Nacional de la Saludy, por tanto, quedarán sujetosal conocimiento y aprobaciónde las Cortes Generales; y, porúltimo, el control de fondospúblicos se llevará a cabo porla Intervención General de laSeguridad Social y por el Tribunal de Cuentas.
Hasta aquí una bre ve se mblanza del contexto en el queirrumpen en nuestro panoramasa nitario las fund aciones públicas sanitarias, de sus rasgosdistin tivos y de las razonesque, en el criterio del InstitutoNacional de la Salud, las ju stifican. A partir de aquí, la constatación de la polémi ca queconcita, dentro y fuera de l sector sanitario, cualquier propuesta de transformación denuestro Sistema Público Sani-
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ta rio, de mostra ndo, una vezmás, no sólo la trascendenciade la pol ítica sanitaria en el desarro llo eco nó mico y soc ia ldel país, sino también el debate que arrastra .
Ello no quiere decir que estedebate, y en concreto el que serefiere a las fundac iones públicas sanitarias, no es té exento,cuando menos, de cierta superficialidad , que puede empañarla co mprens ión del a lca nce yde la verdade ra naturaleza deesta nueva figura ju rídica. Másaún, los ciudada nos estamosasistiendo , no sin cierta perplejidad, a un debate que, en ciertomodo, cabe calificar de superfluo, en la medida en que éstese utiliza para proyectar razonami entos o posturas, con unalto co mponente ideológicoque -por ajenas- deberían situarse en escenarios distantesdel área que, preci sam ente,más interesa a los ciudadanos,como es la de sanidad.
Co n independencia delavance o no que pueda representar la figura que estamos comentando, la mencionada contradicción se pone fácilm entede manifi esto si se tienen presentes algunos de los argumentos que se esgrimen por los detractores de las fundaci onespúb licas sanitarias. Éstos aducen, por una parte, razones paradefende r una ley (Ley15/1997), que, posteriormente,dicen no ser válidas para lo quees co nsecuencia nece sari a deella (fund aciones públicas sanitarias). De otra parte, imputan alas fund aciones públicas sanitarias graves inadecu acionescon argumentos que, igualmente y de ser ciertos , seríanpredicables de otras figuras ju ríd icas que, paradóji camente,se defiend en vivamente.
No es fácil entender~se hable de privatizacióncuando las fundacionespúblicas sanitarias son~anismos públicos~tados a las previsionescontempladas en la LO'AGE,gue establece, precisamente,la organización yfuncionamiento de laAdministración Generaldel Estado
Piénsese, por ejemp lo, en lasempres as públicas, mod eloimplant ado, entre otras , en laCo munidad Autónoma de Andalu cía y en las fundac ionespública s sanitarias, mod eloque se pretende ex tende r en elIn salud. Las dos figuras presentan rasgos co munes , co moson, ent re otro s, perso nalidadjurídica propi a, pa trimo niopropi o, establec imiento de estatutos en cada ce ntro , preci san de la autorización del órga no ejecutivo compe tentepara entrar en func ionamie nto,similar régim en en cuanto a lacontra tac ión de bienes y serv icios y al contro l eco nómico financiero , y persiguen idénticafinalidad , dotar de mayor autonomía de gestión a los ce ntros sanitarios. Pues bien , confunda me nto en rasgos co munes a ambas figuras - y no enla s diferenci as que ta mbiénex isten- se imputan a las fun daci ones pública s sa nitarias
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unas consecuenc ias diame tralmente opue stas a las qu e seatribu yen a la otra.
En tre otra s consecuenc ias,se viene habl ando de que lasfundac iones pública s sanitarias, ade más de no posib ilitaruna autonomía real de gestiónde los centros sanitarios , pro mu even la privat izac ión delsistema, la pérdida de equidaden el acceso a las prestacionessanitarias, la fragmentación dela red as istencial, e l deteriorode la ca lidad, la imposiciónde un rég imen laboral y la reducc ión de pla nt illas. Asimismo, se les atr ibuye qu eob stac uliza n el contro l y lapa rt icipac ión de los agente ssociales y de los profesio nales.
De ser e llo así, se produciríauna quiebra de l secto r, posiblem ente, más red istributivo yqu e más co hes ión soc ia laporta, como es el Sistema PÚblico Sanitario. No en vano, ymerced al esfuerzo de generaciones de españoles, en nuestro país contamos con un sistema sanitario que por el nively ex tensión de las prestac ionesqu e d isp en sa es la expresiónde la mayor so lidaridad posible y se enc uentra entre losque otorgan un mayor nivel deprotecc ión.
Es ta tra scenden ci a nosobliga, necesariamente, a analizar los reproches a las fundac iones públicas sanitarias antes mencionados, en un intentode aprox imarnos a la rea lidadde los mism os. A mod o deade lanto, debe significarseque, afo rtunadamente, tales reproches no parecen co mpadecerse - a l menos- con el tex todel a rtíc ulo III de la Ley50/1 998, ni con e l del RealDecreto sobre nuevas for mas
de gestión del Instituto Nacional de la Salud. Y ello, y entreotras, por las razones que seexpresan seguidamente.
Respecto a la pri vati zacióndel sistema, porque la Ley y elReglament o consag ran la naturaleza y titul aridad públicade los centros y servicios sanitarios (v.g . artículo 3 del Reglame nto " ...ga rantizando ypreservand o en todo caso suco ndición de serv icio público."). A tenor de los rasgosantes mencionados y que caracterizan a las fundaci onespúblicas sanitarias, parece evidente que no se trata de cesaren la actividad pública de producción de servicios mediantesu traspaso a la iniciativa privada. De otra parte, no es fácilentender que se hable de privatizac ión cuando las fundaciones públicas sanitarias sonorga nismos púb licos adaptados a las previsiones contempladas en la LOFAGE, que estab lece, precisam ent e, laorga nizac ión y funcionamiento de la Admin istraciónGeneral de l Estado, y no deotro sector o área de actividad.Es deci r, a tenor de la literalidad de los preceptos de la Leyy el Reg lam ent o, perm aneceintacto el carácter de serviciopúblico de los centros sanitarios .
En re lación co n la equidaden el acce so a los servicios sanitarios, porque el Reglamentoefec túa continuas referencias alas garantías que deben presidir la prestación de la asistencia a los ciudadanos, referencias que se enmarca n en losprincipios que inspiran el Sistema Nacional de Salud (entreotros, artículos 6, 7, 8, 9, II Y32 del Reglamento). Ello sinolvidar que dedica una sección
específica -en concreto la Sección Segund a del Capitulo Ila garantías generales, de lapresta ción y de los c iudadanos, fundame ntadas, entreotros, en el principio de equidad. Es decir, no parece que secuestione, antes bien se diceque se ga rantiza, la equidad,entendida como igual oportunidad de uso ante igual necesidad.
Por lo que se refiere a lafragme ntac ión de l sistema,porque el Reglamento destacala concepc ión integral de lared y los principios de l S istema Público Sanitario, en unmarco de planificación, coo rdinación y cooperación (entreotros, artículos 4, 5, 6 Y 7 delReglamento). Es decir, del articulado del Reglamento se infiere que se manti ene incólume la concepción integral dela red. En el supuesto de que se
el Reglamento destaca laconcepción integral de la~ los principios del
Sistema Público Sanitario,en un marco de
planificación, coordinacióny cooperación (entre otros,
artículos 4, 5, 6 Y7 del~lamento). Es decir, delarticulado del Reglamentose infiere que se mantiene
incólume la concepción~ral de la red
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ente ndiera que la fragmentación del sistema puede venirdada por la mera configurac ión de un nuevo ente, distinto a los anteriormente exis- .ten tes, e l reproche que seefectúa debería diri gir se a laLey 1511 997, que, como se haindicado, fue aprobada por todos los partidos políticos quetienen responsabilidad en materia de gestión de los servicios sanitarios.
En cuanto a la calidad, porque e l Reg lamento subraya,como criterio de gestión, el desarrollo de planes de calidadtotal e impulso de la mejoracontinua de la calidad del servicio, efec tuando elevadas referencias a la ca lidad y a sucontrol, como criterio preemi-nente que debe presid ir el fun- 41cionamiento de los centros. Esdecir, se introduce la ca lidadcomo cultura corpora tiva (en-tre otros, art ículos 11, 27, 28,29 Y 30 del Reglamento).
Por lo que atañe a la imposic ión de un régimen laboral ,porque el Reglamento apuesta,inequívocamente, por el régimen estatutario de l personal,preservando intacto el régimendel personal que actualmentepresta servicios en los centrosdel Instituto Nacional de la Salud. Más aún, la creac ión deuna nueva forma jurídica "adhoc", como son las fundac iones pública s sa nitarias , obedece prec isamente a la necesidad de que el personal de lasinstituciones sanitarias mantenga su ca rác ter es tatutario.Es decir, no se impone ningúnrégimen laboral, se preserva elestatutario (entre otros preceptos, artículo 19 y DisposiciónAdicional Quin ta del Reglamento).
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DEBATE
Sobre la reducc ión de plant illas, úni camen te señala r qu eello no es posible y que nadatienen que ver las nuevas formas de gestión, dado que, entodo caso, las plantillas de losce ntro s sanitarios estarán sometidas a los mismos criteriosque el resto de la función pública, ámbito en el que no sonaplica bles los expediente s deregulación de emp leo.
Acerca de la par tic ipación yco ntro l de los agentes sociales y de los pro fe sion ales ,porque el Regl am ento contempla, además - en un planoco mpa rativo- de fo rma significativa , la parti cipaci ón externa e interna en la gestiónde los centro s. Así, y entreotro s aspectos, debe entendersela apertura que el Reg lamentoefectúa para la participación en el Co nsejo de Go bierno delas fundaciones públicas sanitar ias- de las Com unidades Autónomas, Ayun tamientos yUniversidades (ningún Órganode Go bierno de las di ferentesent idades creadas por las Comunidades Autó no ma s tien etan amp lia representación institucional); la configuración dela Co misión de Participación yGa rantías de los Ciudada nos ,donde está n presentes los ciudadanos y las Organizac ionesSindicales y Empresar iales; lacreación -por prime ra vez enuna nor ma- de un órgano específico de partic ipac ión y ase soramiento en la gestión, referido exc lus ivamente alpersonal facultativo (Co misiones Clínicas) ; y la constituc ión- también por primera vez enuna norma- de la Co misión deCuidados con presencia mayoritaria de personal de enfe rmería . Es decir, se inten sifi ca laparti cipac ión de los agentessociales y de los profesionales(entre otro s, artíc ulos 26, 27,
29 , 30, 42 Y 68 de l Regl amento).
Por último, y en lo atinente ala desce ntralizac ión de la gestión , porque el Reglamento introduce mayores - aunque qui zás pueda pe nsarse que nosufic ientes - cotas de auto nomía. A diferenci a de lo queacaece en la gest.ión tradicional, las fundac iones públicassanitarias co ntarán con tesorería y pa trimonio propios, podrán aprobar su organigrama ynormas intern as de fun cion amiento , así co mo los criteriosde ac tuac ión y su política estratégica (a rt ículo 12 del Reglamento). Ello puede posibilit ar , ent re ot ra s ve ntajas,manejar las partid as de su propio presupuesto, lo que permi tiría pagar sus propi as facturaso llegar a ac ue rdos co n losproveedores; de ter minar po líticas de inversiones y de personal a nive l de ca da ce ntro ;in troduci r incen tivos de rivados de una mejor gestión; establecer un orga nigrama adaptado a sus caracte rísticas,superándose así la actual con-
Las fundaciones públicassanitarias contarán contesorería uatrimonio~ios, podrán aprobar su
•or anl rama normasinternas de funcionamiento,así como los criterios deactuación Y...!!jIolíticaestraté~
[!]~OO~ DE SEGU RIDAD SO CIA L
figuraci ón orga nizati va, prác ticam ente linea l ( la mismapara un hospital con 40.000millones de presupuesto y seismi l trab ajadores que pa ra unhospit al co n 3.000 millon es ymenos de mil trabaj adores) ; y,en definiti va, la posibilidad degenerar algunas estrategi asque hagan repercutir en el interior de l ce ntro las mejoras enla ge stión. Es decir, se prete nde superar a lgunas de lasinadecuaciones que presenta elmodelo trad icional de gestión.
En otro orde n de cos as, esimportante tener presente qu eel proceso de conve rs ión delos ac tua les centros sanitariosen fundac iones púb licas sanitarias se reali zará co n ca rác tervo luntar io y a petición de losce ntros. A ta l fin, se verifi carála vo luntariedad del procesode conve rsión med iante laacred itac ión de la suf icienciadel conse nso intern o, a trav ésde la va lorac ión conju nta yponderad a de los informesemitidos po r los órganos derepresentación y de participac ión correspondi e nte s. Deotra parte , se co nst ituye un aCo mis ió n Paritaria, qu e conoce e inform a, con carácterprevio a su ap robación , losproyectos de creac ión o co nversión de los ce ntros sanitarios y la aprobación de los correspond ientes estat uto s. EstaCo misión Paritar ia está integrada por la Adm inistrac ión ypor las orga nizac iones sind icales presentes en la MesaSectorial de Sanidad.
Lo expuesto hasta aho ra noquiere dec ir que las fundaciones púb lica s sanitarias representen la so luc ión en la modernización de la organizacióny gestión de los ce ntros sanitarios, y que no ex istan otras po-
sibilidades. Lo que se ha pretendido reflejar, por una parte,es e l predominio de dialécti cas , en cierta medida gratuitas,que en nada favorecen la consolidación de nuestro SistemaSa nitario Público y, por otra,el valor que debe concederse acualquier iniciat iva, por prudente que sea, orientada a perfecc ionar un marco , sob re elque existeconsensoen generalen torno a su inadecuación y ala necesidad de superarlo.
Es ev idente que, en el umbra l del siglo XXI , y al igualque acaece en otros sectoresde la ac tividad, nue stro Sistema Sa nitario Púb lico presenta también problemas - similares a los de otros países denuestro entorno- que exigenproceder a su transformación yactualizac ión permanent e, enorden a garantizar su viabilidad futura. Todos los sistemasde salud de los países de nuestro entorno económico y cultura l se ven afectados por unaserie de problemas, que repercuten en su capacidad de desarrollo, viabilidad económica ylegitimación social. Todosellos se enfrentan a la necesidad de contener el crecimientodel gasto provocado por unamayor dem and a de servic iosde alto contenido tecn ológicoy elevado coste por su superiorca lidad. El notable y progresivo envejec imiento de la población suponen otro incremento de las necesid ade s deatención y de gasto. Fin almente, los sistemas de salud
~roceso de conversiónde los actuales centros
sanitarios en fundacionespúblicas sanitarias serealizará con carácter
voluntario Y..J!...Peticiónde los centros
necesitan reori entar y potenciar su capacidad de elección ydecisión.
Ante estas situaciones no parece razonable optar por el inmovi lismo, sino más bien porpro gresar en la búsqueda denuevos mode los de ges tiónque permitan una mayor eficacia y eficiencia en la gestió nde los recursos públicos. Todoello, obviamente, en un marcoconstructivo, en el que la confront ación de ideas sirva paraenr iquece r, y no para distorsionar, el debate .
Desgraciadamente, y respecto a las fundaciones pública s sa nitarias, se ha perdidouna oca sión ex trao rdinariapara promover un debate responsab le y riguroso, en tornoal verdadero significado y alca nce de es ta nueva figura.Cuestiones tales como en quése concret a la descentraliza-
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ción de la gestión que se pretend e; si se trata o no de unpaso excesivarnente prudent ey, en su caso, se debiera haberllegado más allá; si posibilitano no "de verdad" una apreciable y mayor autonomía de gestión; si existen O no otras figuras j urídicas que, preservandola esencia del servicio público,permiten un mayor avance; y,en definitiva, si el modelo degestión elegido es o no el másadecuado, en función de otrasalternativas, son, en tre otros,aspectos básic os que se hanvisto postergad os y que, portamo, no han formado parte, almen os suficientemente, deldebate que ha presidido la creac ión de las fundac iones públicas sanitarias.
Sin duda no es ajeno a lo an-terior e l hech o de que cua l- 43quier innovación organizativasusc ita duda s, si no recelos,debido, quizás, a la existenciade una cierta resistencia a losca mbios y, po siblemente ycomo consec uencia de ello, auna inadecuada va lorac ióndel real a lcance y ex tens iónde las medidas propuestas yde la fin alidad que con ellasse persigue.
Sea como fuere, lo cieno esque, una vez más, el derechoconstitucional a la protecciónde la salud se ha visto inmersoen una dialécti ca que, por susuperf icialidad, no se corresponde, en modo alguno, con laindudable madurez de la sociedad española. •
·1NFORMACIÓN
DOCUMENTOSDictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el 9 de septiembrede 1999, relativo a la adecuación al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estado
de Autonomia de Andalucia, del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, por el que se establecenayudas económicas complemetarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionist as por
jubilación e invalidez en su modalidad no contributivas.
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El Decreto del Gobiernoandaluz reconoce qu e"corresponde a la Adminis tración General delEstado establecer la
cuantía de las pensiones de j ubilación e invalidez en sus modalidadesno contributivas", cuantía que "elGobierno ha inc rementado cadaaño en el porcentaje que corresponde al Índice de Precios al Consumo an ual. S in em bargo, estimainsuficiente dich o incremento dados, de una parte, la favo rable situación económica y de otra, el bajo nive l de renta de las person asbeneficiarias de tales prestac ione seconó mica s. As í pues, y de sde elámbito propio de competencias quela Co munida d tien e at ribuido enmateria de asistencia y servicios sociales, se considera necesario el establecimiento de una ayuda económica de carácte r extraordinar io paraquienes perciben en Andalucía pensiones de ju bilación e invalidez, ensus mod alidades no co ntributiva s.
.,' Estas ayudas económicas complementarias personales e intransferibles, tendrán carácter extraordina rio como consecuencia dequedar limitada su vigenc ia al ejercicio de 1999 ". ...Se fijan en 9.395pesetas anuales, que se abonaránmediante un pago único en el mesde abril y serán beneficiarios los titulares de dichas pens ion es quep resenten esa condición al menosdurante los tres meses inmediatamente anteriores a la f echa delpago de las mismas y residan habitualmente en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Junto a lo establec ido en el Decreto anda luz, e l Co nsejo de Estadoha conte mplado el inform e emitidopo r la Secretaría de Estado de laSegurida d Socia l, "relativo a lapretensión de la Comunidad Autónoma de Andalucía de mejorar lacuantía de las pensiones no contribut ivas del Sistema de SeguridadSocial". En él se concluye que "alamparo del ámbito de competencias incluidas en e! artículo 148 dela Constitución , en realidad se están invadiendo la competencias exclusivas del Estado recon ocidaspo r e! artículo 149.1.1 de la Constitución, en relación con la disposición final primera de la Ley General de la Segu ridad Social, en laque se dispone el ca rácter básicode sus p receptos, y en los artículos145.1 y 168 del mismo cue rpo legal, que esblecen que la cuantía deestas prestaciones conámicas se rála que se establezca anua lmen te enla Ley de Presupuestos General esde! Estado ".
Igualmente, el Co nsejo de Estadoha tenido en cuenta los acuerdos delConsejo de Mini stros en los que se"requiere de incompetencia a laJunta de Andalucía a fin de que derogue e! Decreto 284/1998, de 29 dediciembre, y se llegue a plantearante el Tribunal Const itucional conflicto posi tivo de competencias en elcaso de que no se atiendan los extremos del requ erimiento ", confl ictoque fue admitido a trámite, según sepublicó en el Boletín Oficial del Estado de 2 de abril de 1999.
Por último, se ha contemplado el
inform e de la Direcc ión Ge neral deCooperación Autonómica de l M inisterio de Adm inistrac iones Públicas en el que se sotiene "que la regulac ión contenida en el Decretode ref erencia vulnera la competencia exclus iva atribu ida al Estadopor el artículo 149.1.17 d ela Constitución en materia de régimen económico de la Seguridad So cial " .
A la vista de esto s antecedentes yde diversas sentencias de l TribunalCo nstituc iona l, e l Co nsejo de Estado conside ra que "las pensionesno con tributiva s de jubilación e invalidez se integran dentro de lasprestaciones otorgadas por el sistema de Seguridad So cial, ostentando en tal materia el Estado lacompetencia exclusiva en cuanto ala legislación básica y el régimeneconómico". Ademá s, esta atribución competencial "no puede resultar alterada po r el hecho de que lafina nciac ión de estas ayu da s... serealice con cargo al Pre supuesto dela Junta de Anda lucía .
En consec uencia, dictamina "queex iste n fundamentos ju rídicos sufic iente s para man tener el confl ictopositivo de competencia interp uestopor el Gob ierno de la Nac ión contrael Dec reto de la Jun ta de Anda lucía284/ 1998, de 29 de diciembre, por elque se establecen ayudas co mp lemen tarias, de carácter extraord inario, a favor de los pensionistas porju bilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas.•
R.C.J.
El texto completo del documentose encuentra en: www.atass.org
[!J~OO~ DE SEGURIDA D SOCIA L
ACTUALIDAD LEGISLAT VAy JUR SPRUDENCIAL
DISTRIBUCiÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS ÓRDENES
SOCIAL y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LA
JURISDICCiÓN EN RELACiÓN CON LOS ACTOS DECLARATIVOS
DE DERECHO A LAS PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
y DE IMPUTACiÓN AL SUJETO RESPONSABLE DE LAS MISMAS
Así COMO EN RELACiÓN CON LOS ACTOS DE LIQU IDACiÓN Y
RECAUDACiÓN O COBRO DEL IMPORTE DE LAS PRESTACIONES
O DEL CAPITAL COSTE DE LAS PENSIONES DECLARADAS POR
RESOLUCiÓN ADMINISTRATIVA O JUDICIAL.
TRIB UNAL SUPREMO: Sala de lo Contencioso-Administrativo (S. 3") de23 de j ulio de 1998.
Recurso de casación en interés de la Ley n? 375911 997 .Ponente : SI: Gota Losada
SALA DE LO SOCIAL (5. 4") de 5 de noviembre de 1999.Recur so de casación para la unificación de doctrina n° 2506/ 1998.
Ponente: SI: Iglesias Cabero
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Las dificu ltades para lade limitación de lascompetencias "rationernateriae" en estas cuestiones, tanto entre los
distintos órganos administrativos-dificultades advertidas ya en relación con los requerimientos delantiguo I.N.P. y las actas de liquidación de la Inspección de Tra bajo, para las que prevalecía lacalid ad de los sujetos-, como entre los distintos órganos judiciales -en cuanto que la materia totalde la Seguridad Socia l ha estado
tradi cion almente atribuida a la"j urisdicción social" , salvo respecto de pretensiones form uladasrespecto a actas de liquidación dela Inspección de Trabaj o, sobrelas que siempre ha co nocido lajurisdi cción co ntenc ioso -administrati va- parecía haber enco ntrado solución normati va unificadora, sobre todo, a partir delartículo 16 .Uno de la Ley4011 980, de 5 de julio , de Inspección y Recaudación de la Segur idad Social, que sirve de fundamento de legalidad al desarrollo
reglamentar io efec tuado por elprimer Reglamen to Gen eral deRecaudación de los Recursos delSistema de la Seguridad Social,aprobado por el Real De creto7 16/1986, de 7 de marzo, el cual,como dice su propio preámbulo,no instaur a sino que "consag rauna modificación importa nte respecto de la revisión de los actosde gestión recaudatoria al residenciarla en la vía contenciosoadministrati va, en lógica cohe rencia con la co nfig urac iónadministrativa de los pro cedi-
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INFORMACiÓN
mientos recauda torios en el ámbito de la Seguridad Social y consecuencia obligada de la carac te riza ción de las pot estades derecaudación. en vía ejecutivacomo potestades típicamente administrativas ", planteamiento reglamentario que fuere cues tionado en deter minados ámb itospero cuya legalidad fue confirmada por los constantes pronunciamientos de los Tribunales ycon carácter definitivo a partir dela Sentencia de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de23 de noviembre de 1987.
Cambio de fuero juri sdiccionalque a nivel de Ley han confirmado luego, entre otras, primerola Ley de Bases de Procedimiento Laboral de 12 de abril de1989, en su base 1' .3, y el TextoArticulado de la Ley de Procedimiento Laboral de 29 de abril de1990, en su artículo 3.b), y después el Texto Refundido de lamisma de 7 de abril de 1995,también en su artículo 3.b) tantoen su redacción originaria comoen la vigente efectuada por la disposición adicional quinta.l.b) dela Ley 2911998, de 13 de j ulio,regul adora de la Juri sdicciónContencioso- Administrati va,que en términos rigurosos establece que "no conocerán los órganos jurisdiccionales del ordensocial ... de las resoluciones dictadas por la Tesorería Generalde la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria o, ensu caso, por las Entidades Gestoras en el supuesto de cuotas derecauda ción conj unta así comode las relati vas a las actas de liquidación y de infracción".
Mas si el nuevo fuero jurisdiccional unitario ha venido aplicándose con relativa seguridad en relación con los actos de gestió n
recaud atoria de cuotas, hayansido estos objeto de reclamaciones por la Tesorería General a deactas de liqu idación por la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial, no ha ocurrido lo mismoen relación con los actos de gestión recaudatoria de otros recursos de la Seguridad Social, de losque aquí interesan los actos de recaudación o de cobro de las prestaciones o de los capitales costede las pensiones de los que hayansido declarados responsables lasempresas en los supuestos de imputación de la responsabilidad alas mismas tanto por resoluciónadministrativa de la Entidad Gestora co mo por resolución ju di cial.
Es en este marco donde lasSentencias de las Salas 3' y 4' delTribunal Supremo que comentamos han venido a establecer unalínea interpretativa integradora yclarifican en buena medida los límites competenciales de ambosórdenes ju risdiccionales en estasmater ias, aunque lógicamente seguirán surgiendo co nfl ictos interpretati vos en relación con elfuero co mpetente para conocerde otros aspectos de los capitalescoste de renta de los que sean declaradas responsables las empresas imputándoles a su cargo lascorrespondientes prestaciones.
Las dificultades han surgido y,sin duda, seguirán surgiendo,aunque en menor medida, después de estas Sentencias, porquerespecto de los capitales coste derenta se ha producido una excesiva simplificación e inclu so sehan propugnado soluciones unitarias de di fícil ace ptac ión enfunción de las competencias quelas Leyes atribuyen a los dos órdenes jurisdiccionales de que tratamos.
Para obviar esa peligrosa simpli ficación deben diferenciarsedisti ntos supues tos de capitalescoste de renta, tanto de pensionescomo de otras prestaciones de laSeguridad Social de pago periódico, prescindiendo de aquellasotras capitalizac iones de prestaciones que también real iza la Administración y que ahora no interesan.
a) Un primer grupo de capitalescoste de renta son los determinados por la Tesorería General de laSeguridad Social para que la empresa o, en su caso, la Mutua, declarada responsable de prestaciones de la Seguridad Socialmediante sentencia de los Juzgados de lo Social, los consigne enla propia Tesorería General de laSeguridad Social como exigenciao requi sito procesal a efec tos dela interposición del recurso de suplicación hasta el límite de la respecti va respo nsabi lidad de laMutua o empresa recurrente.
A este grupo de cap itales costede renta se refer ía la base trigésima sexta de la Ley de Bases dePro ced imiento La boral y se refiere hoy e l artículo 192 .3 delTexto Refundido de 7 de abril de1995.La consignación de capitales coste de pensión a efectos delrecurso de suplicación, aunque sematerialice por y ante la Tesorería General de la Segu ridad Social, puesto que es ésta la que losfija o determina y ante la que seconsigna su importe, es evidenteque no constituye un supuesto deactividad admi nistrativa recaudatoria en sentido estricto por partede la Tesorería General dirigida ala realización de un crédito de lamisma. La Tesorería General no"recauda" en sentido propio estoscapitales coste sino que, antes dela sentencia, los recibe en consig-
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nación y, después de la sentencia,si ésta es desest imator ia del recurso de suplicació n, e l ca pita lcoste consignado en la Tesoreríase percibirá por la mism a encumplimiento de la se ntenc iafirme y, si la sentencia estimare elrecurso, entonces se devolverá alempres ario o Mutua el ca pita lcoste en su integridad, incluso lasrentas consumidas durante la sustanciación de l rec urso, aunqueello sea ya por una función de garantía a la que aquí no nos referimos.
Es a este último supuesto de devo luc ión de los capita les costeconsignados por la interposiciónde un rec urso de suplicac ión alque se refiere, por ejemplo , lasentenc ia del Tr ibunal Supremode 20 de j ulio de 1990: Si en ellosno hay un acto de gestión recaudatoria de la Tesorería General dela Seg uridad Social, no se advierten razones suficientes para quelas imp ugnaciones en torno a losmismos estén exc luidas del conocimiento de los órganos jurisd iccionales del orden soc ial, al menos amparándose en e l art ículo3.b) del T.R.L. P.L.
b) Un segundo grupo de capitales coste son los relativos a la ejecución provisional de sentenciasco ndenato rias y no meram enteco nfirmator ias en materia de Seguridad Social, a los que se refería la Base Cuadragés ima de laLey de Bases de 1989 y se refierehoy el artículo 292 del Texto Refundido de la ley de Procedi miento Laboral.
En estos casos, incluso con mayo r claridad , es evide nte quetampoco ex iste ges tión recaudatoria de la Tesorería en sentidopropio sino solamente ejecuciónprovisiona l de sentencia a "solí -
citud del ben efici ario" , co modice el número 2 del citado artículo 292 pero siempre ante losórganos jurisdiccionales socialesy por ello tampoco habrá exclusiones a la co mpetencia de talesórga nos jurisdiccionales del orden social para co nocer de lasimpugnaciones que pued an formu lar se respecto de la dete rminación y cobro de estos capitalescoste.
e) Un tercer grupo es el de capitales coste de renta a efec tos delcump limiento voluntario 0 , en sucaso, fo rzoso de las resolucionesadm inistrativas de l Instituto Nacional de la Seguridad Social ydel Instituto Social de la Marinarespecto de la incapacidad per manente u otras prestaciones, resoluciones que, porq ue así lo sancionan expresamente las norm asvigentes. son ejecutivas, sean ono definitivas en vía administrativa.
A este grupo de capitales costede renta es al que se refiere el Reglamento General de Recaudación, de 6 de octubre de 1995, ensus artículos 4. l.d) , 89 , 90 y 9 1,los artículos 94 y 95 de la Ordende 26 de mayo de 1999 y, respecto de estas ca pitalizacionespara la determinación y efectividad de la responsabi lidad de unaMutua o de una empresa declarada en las resoluciones administrativas de la Entidad Gestora, nisiquiera las Sentencias del Tribunal Supremo de 20 y 3 1 de ju liode 1990 niegan que sean objetode recaud ación administrativapor la Tesorería Gener al de lamisma, es decir, de su ges tión reca uda to ria vo luntaria y, en sucaso, ejecutiva, "en la medida enque se admita una ejecución administrativa para los actos declara tivos de las ges toras" en mate-
ria de prestaciones, según pa labras textuales de dichas sentencias.
Lo que sucede es que frecuentemente se impugnan los actos ytrámites recaudatorios de la Tesorería General de la Seg uridad Socia l, respecto de esos ca pitalescoste de prestacione s a cargo deMut uas o empresas dec larad asresponsables por el INSS, aduciendo ca usas o mot ivos de impugnación que no afectan estrictay directamente a la gestión recauda toria de la Tesorería Ge ne ra lsino a las dec laraciones de responsabilidad por la Entidad Gestora. Así oc urre , por eje mplo,cuando pr imeramente medianterec lamación previa y desp uésmed iante demand a ante los Juzga dos de lo Social ' o tam bién,cuando primeramente med ianterecurso ordinar io O de alzada y,en su caso, tras el potestativa recurso de rep osición y desp uésante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo , se plantean cues tiones sustantivas ,como cuando se cuestiona el carácter laboral de la re laci ón deserv ic io s y, por tanto, se cuestiona la obligatoriedad de la inclusión en el Sistema y se cuestiona, tamb ién , la co tizac ión almismo y, consiguientemente. laresponsabilidad declarada por laEntidad Gestora.
En estos ca sos, en puridad nohay intromi sión ni confusión deco mpetencias materi ales sino, alo sumo, simultane idad en e lejercicio de func iones di st intasintegrantes de ámbitos co rnpetenc iales dife rentes respecto deuna mism a resoluc ión administrativa de las Entidades Ges torasde la Seg uridad Soc ial, pues sondiferentes:
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De un lado, las func ione s deenj uic iar la legali dad de la responsabilidad declarada , es decir ,s i es o no conforme a derech oaque lla resolución de la EntidadGe sto ra que impu ta la responsabi lidad por las prestac iones a laMutua o empresa luego de ma ndante.
y de otro lado, las func iones,actos y trámites de liquidación yde gest ión recaudatoria de la Tesorería Ge neral de la Segur ida dSocial para hacer efec tiva la respo nsa_b ilidad de la empresa oMutua dec larada por e l INSS opor el ISM.
Prescindi end o de los problemasadministra tivo s que puedan surgir respecto de la suspensión de lproced imiento de ap re mio seguido por la Tesorería Ge neral dela Seguridad Social, instada po rel actor en su demanda ante e lJuzgado de lo Social, como también de los problemas qu e puedan surgir igualmente porque losórga nos juri sdiccion ales del orden social redu zcan y, sobre tod o,anulen los derechos reconoc idosy las ob ligaciones declaradas po rla Entida d Ge sto ra, probl em asqu e tien en su so lución a travésdel artíc ulo 185 del Reg lame ntoGe neral de Recaudac ión de 6 deoc tub re de 1995, qu e sancionaexpresamente como causa de terminación de l mismo "el acuerdode la Dirección Prov incial de laTesorería Ge neral de haber queda do ext ing uido el débi to porcualquier ... ca usa legal" , los problemas de índole procesal deri vados de una posibl e concurrenciade ac tuac iones jurisdi ccion ales,aunque sean so bre cuest ione sdistintas en relación con la resoluci ón del INSS o de l ISM, porlos órga nos j urisd icc iona les delorde n soc ial, por un lado, y por
los órganos juri sdi ccion ales de lorden contencioso-administrativo , por otro , se resolve rán por elmecanismo de las cuestiones previas y prejudici ales, prev istota nto en el a rt ículo 4 de l TextoRefu ndido de la Ley de Proced imien to Laboral como en el también artíc ulo 4 de la Ley de Jurisdicc iónCo ntencio so-Administrativa , de13 de j ulio de 1998. Así lo ha venido a confirmar el propio Tribunal Co nstituc ional en su Se ntencia 190/1 999, de 25 de octub re,sobre todo en su funda mento ju rídico 6.
Mas desde la Se nte ncia de 23de julio de 1998 no deben plantearse ya dudas en torn o a los ámbitos de actuac ión de los órdenesj urisd icc ionales co nte ncioso-ad ministrati vo y soc ial. Aunq ue seacon alcance más limitado, la Sentencia de 23 de jul io de 1998 co ncreta los d istintos ám bitos de actuaci ón de uno y otro ordenjurisdiccional en su funda me ntode derecho octavo, del que resaltan las s iguientes afirmac iones:
a') En re lac ión co n e l ca pita lcoste relativo a pensión 0 , en general , en relación con prestaciones de las que sea declarada respo nsab le una empresa, co motambién si lo es una Mutua, median te resolución administrat ivade la Entidad Ge stora, sin que sea"d iscutida" ante la j urisd icc ió nsocial, impu gnándose so lame nteel ac to de liquidación del capitalco ste alegando moti vos prop iosde la prest aci ón socia l, di ce lasentencia que "nos hallamos ....ante la existencia de dos procedimientos. Uno, prev io, de gestiónde las prestaciones de la Seguridad Social, a cargo del InstitutoNacional de la Seguridad Socia l(Ent e gestorJ, sometido al Dere-
cho Social y, otro, conexo al anterior, concatenado funcionalmente, que es el p rocedimientoadmin istrativo de liquidación yrecaudación de los recursos de laSegu ridad Social, sometido alDerecho Administra tivo y llevado a cabo por la Administración PÚblica Estatal (Ministeriode San idad y Seguridad Social Tesorería Gen eral}. Pue s bien,ambos procedimiento s desembocan en actos defi nitivos "in SUD
ordine", deb iendo resallar, y estoes muy imp ortante, que en el segundo, o sea en el recaudatorio,no pueden plantearse cuestionespropias del primero. Por supuesto el primero es prevalente yposee un "p rius" lógico. demodo que la anulación y modificación del primero producirá loscorrespondientes efecto s en el segundo, aunque és te no hubierasido impu gnado."
b') En relac ión, en cambio, conlos cap ita les coste de renta depensiones o en general de prestaciones, O "concretamente con larespo nsabilidad de la empresa enel pago de d icha prestación (que)ha sido impugnada ante la jurisd icción soc ia l, d ice la Sente nciaque " ... es claro que, al igual queen los procedimientos de gestiónde la Seguridad Soc ial y administrat ivos. existe una prioridad lógica de la j urisd icción social so bre la jurisdicción contencioso administrat iva . pues no en vanolas presta ciones son la causa y laliquidación y recaudación del capital coste sus efectos, por ello sila pre sta ción ha sido decididapo r un Órgano de la jurisdicciónsocial es evidente que el acto deliquidación. y recaudación del capital -co ste quedará subsumidodentro de la ej ecución de su sentencia, y a dicho Órgano judicialle corresponde rá entende r sobredicho acto liquidatorio y recau-
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dato rio, seg ún lo dispuesto en elartículo / /7.3 de la Constitucióny artículo 2. / de la Ley Orgánicadel Poder Judicial, de modo quela jurisdicción so cia l será co mpet ente para confi rmar. modificar o anular el acto de determinación del capital coste de lapensión en la medida que elmismo dev iene en un acto de ejecuc ión de lo j uzgado, y, por supuesto acorda r la suspensi án desu ejecución mientra s se resuel ven /os recursos Cinte dicha Jurisdicción Social ".
d) Podría a ún di sti nguirse uncuarto y último grupo de capitales co ste, re lativamente frecuente, el constituido por los capitales coste de renta a efectos delas ejecuciones de sentencias firmes condenatorias prop iamente ala co nstituc ión de ca pita l, a losque se refiere el artículo 286 delTexto Refundido de 7 de abriI de1995.
Resu lta claro que de cua lquierimpugnación sobre la determin ación y percepción de estos capitales coste deben conocer los órganos jurisdiccion ales del orde nsocial, a los que co mpete ejec utarlo por e llos juzgad o. Otra cosasería tanto como negar la esenc iamisma de la potestad juri sdiccional consistente en j uzgar y ejecutar lo ju zgado .
Mas, dentro de este grupo, sonfrecuentes los capitales coste queresultan de sentencias firmes quedecl aran respon sab le, en todo oen parte, de pensiones de la Seguridad Socia l a un empresario peroen las que con una u otra fórm ula,casi de estilo, se añade que la respon sabilidad del empresario seent iende sin perjuicio del pagoanticipado por el Instituto Nac ional de la Segur idad Social; otras
dicen sin perjuicio del pago anticipado por la Teso rerí a Generalde la Segurid ad Social y otras, enfin , de ambos, los cua les, seañade, se subrogarán en los derechos y acc iones del beneficiario,pudiend o repetir o eje rcitar la acción de regreso contra la empresaresponsable.
Pues bien , son las ca pita lizac iones relativas a estas sentenciaslas que no tienen una clara regulación por las norma s positivas ya las que se refiere en parte lasentenc ia que co mentamos de 5de noviembre de 1999, en orden ala, d igam os neutralmen te, percepción de estos ca pitales costede renta y sobre los qu e se hanvenido defendiendo al menos tresposicion es, q ue únicamente seesbozan:
a ' ) Una primera posici ón entiende que los capitales coste derenta relativos a estas pensioneseran obje to propio de un acto administrat ivo de recaudación de laTesorería Gen er al co mo co nsecue nc ia de la subrogación porpago anticipado.
El argumento principa l de estaposición es la litera lidad del número 3 del artículo 96 de la Leyde Seguridad Socia l de 2 1de abrilde 1966 (que pro cede directamente de l artículo 130 del Reglamento de Accidentes de Trabajode 22 de j unio de 1956) y que dicetextualmente que "Cuando la Entidad Gestora anticipe el pago deuna prestación de la que es responsable el emp resario, podráutilizar frente al mismo el procedimi ento administrativo espec ialde apremio que, a los efectos derecauda ción, se establece en elarticulo 19", es decir, por "agentes ejecutivos de la propia Segur idad Social" .
Esta posición presupone:
• Que este artículo 96 está vigente aunque sea con carácter reglamentario en virtud de lo establec ido en la Di spos iciónTran sitori a Segund a del Decreto1645/ 1972 , de 23 de j un io, queasí lo declara expresamente.
• Que en la exigencia administrati va, incluso por vía ej ecutiva,de esa responsabilidad subsidiaria mediante órganos administrativos de la Tesorería General y nopor órganos judicia les del ordensocial, hay un cambio respecto delos órganos qu e deb en hacerl aefectiva desde la Ley 40/1980, de5 de julio y del Reglamento de 7de marzo de 1986, pero el procedim iento, al igual que en la Leyde 2 1 de abri l de 1966, era y sigue siendo netamente administrati vo.
b ') Una segunda posición enesta cuestión es la de entende rque se está ante e l ejerc ic io deuna acción de repetición del importe de l capital coste por subrogación a consecuencia del ant icipo, acción judicial que será yaejercitable en forma separada enun proceso nuevo y principalnormalmente de carácter social, enforma similar a lo qu e se establece en el artículo 97 de aquellaLey General de la Seguridad Social "para ejercitar el derecho alresarcimien to del coste de lasprestaci ones sanita rias que sehubiesen sa tis fecho en los supuestos de hecho que impliquenresponsabilidad crimina l o ci vilde alguna persona, incluido elempresario" .
e ') Una ter cer a posicion entiende que se trata en puridad deuna "cuestión que surge no antesni durante el proceso principa l
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sino después de que éste ha llegado a su normal terminación "... pero que "puede dejar pendientes cuestiones no dilu cidadasen el fa llo que exigen nueva actuación de carácter judicia l" po rlos propi os órga nos jurisdi cci onales sociales . Ello en la Ley deEnj uic iamiento Civil, qu e seríaaquí ap licab le en forma supletoria, se regula en sus artículos 9 19y siguientes como una act uac iónde ejecución.
Mas en la const rucc ió n deG ua sp sobre la liquida ción desenten cias, ello da rá lugar a unproceso de cognición, aunque espec ia l por razones ju rídico- proce sa les, cuyo objeto sería e l defac ili tar otro proceso princ ipa lpero que se instituye co mo "unproceso disti nto aunq ue funciona lme nte co nexo co n e l ante rior", en el qu e interviene el orden ju risdiccional que act uó conanterior idad y en el que "figurancomo partes las del proce so princ ipa l, aunque ca mbien eventualmente su posición ju rídica" .
Lo s fundame nto s bá sico s deesta posición son:
• Que hoy no tiene aplicabilidad e l artículo 96 de la Le y deSegur idad Socia l de 2 1 de abr ilde 1966, puesto que, apa rte de ladudosa legali dad de la D isposición Tra nsitoria Segunda de l Decreto de 23 de junio de 1972 , e lartículo 17 de la Ley 24/ 1972, de21 de junio, "j urisd icc iona liz ó"la ejecución de los débitos con laSeguridad Soc ial "a través de lasMagistratura s de Trabajo y deac uerdo co n la Ley de Procedi miento Laboral ... y normas com-
pleme ntarias" . Así, el Texto Refund ido de 13 de j unio de 1980regulaba la oposición "a la ejecución en materia de Seguridad Socia l" en sus artíc ulos 126 y siguientes que integran la Secc ión7' de su T ítu lo II de d icado a"Procesos es pecia les", perosiempre procesos judic iales y noadm inistrativos.La rein tegraciónde la ejec ución de los débitos a laSeguridad Soc ial a un órgano dela Administrac ión de la Seguridad Social -la Tesorería Ge nera lde la misma- por la Ley 40/1980y demás disposic iones citada s nosupone que recobre su vigencia laLey de 2 1 de abril de 1966 eneste apa rtado 3 de su artículo 96(Art. 2.2. del Código Civil).
• Que la primera y segunda delas posiciones expuestas llevan auna compleja e innecesaria inter vención judicial por un órgano jurisdiccional, de otro o del mismoorden j ur isd icc iona l pero tota lmente disti nto, co n la d ilaciónprop ia de todo nuevo proceso.
• Que, bien sea como procesoconexo con el anterior (según laposic ión de Gua sp ) o bien seacomo ej ec ución de l mismo (según la literalidad de la L.E.C) , alejercitar la acc ión de reg reso nose está ante un ac to administrativa de gest ión recaudatoria po rlos órganos de la prop ia Tesoreríasino en todos los casos ante unejecución judicial, bie n de la sentencia del prime r proceso o biende la se ntencia del proceso conexo con el anterior que concluiría a su vez con otra sentenciaejecutab le siempre por los órganos jurisdiccionales socia les.
Aunque sin decantarse por unade las dos mati zaciones, es es tate rcera posic ión la que sigue laSente ncia de 5 de noviembre de1999. De e lla de stacamos la siguiente doctrina de su fundamento de derecho cuarto:
"Tanto el artículo 235 de laLey de Pro cedimiento Laboralcomo el art ículo 9 /9 de la Ley deEnju iciamien to Ci vil , a la queaqu élla se remite genéricamenteen materia de ej ecución de se ntencia, es tab lecen de man erapreci sa qu e la ejecución de lassentencias se lleva rá a efec to porel órgano judicial qu e hubieraconocido del asunto en instanciay esta regla básica no cede en elcaso analizado, porque no es táexceptuado de la regla general y,además, el legislador ha previstolos medios necesarios par laefectividad de los fallos judiciales en los procesos seguidos porprestaciones de pago periódicode la Seguridad Social; y así, elartículo 286 de la Ley de Procedimient o Laboral dispone queuna vez fi rme la se ntencia condenatoria a la co nstitu ción decapital, remit irá el Juez cop iacertific ada a la entidad ges tora ose rvic io com ún competente paraque, en el p lazo máximo de diezdía s, comunique al Juzgado elimporte del capital a i ng resar; loque se notifi cará a las partes, requ iriendo a la condenada paraqu e la ingresen en el pla zo dediez día s. Eso significa que, sinabandonar el ámbito de la jurisdi cción lab oral, en este tipo delit igi os pu eden ejecutarse lassentencias sin el auxilio de técnicas o de pronunciamientos incidentales de otros órganos de lajurisdicción ".•
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NTERNAC ONAl
UNJON EUROPEA
La primera de una serie de iniciativas de debate,en el área de las políticas sociales europeas, tuvolugar el pasado mes de enero en Lisboa, con laConferencia sobre " El papel de los interlocutoressociales en el desarrollo del mode lo social europeo " . Con esta Conferencia se ha puesto en marcha una estrateg ia que pretende cont ribuir deforma eficaz al crecimiento del empleo y a la mejora de la cohesión social.
En el mes de diciembre de 1999, se celebró enRoma un Simposio en el que se planteó la iniciativa de la AISS para el periodo 2000-2001 . En él seabordaron las act ividades en curso y se presentaron los interrogantes a los que han de responderlas actuaciones futuras de la seguridad social. Losnuevos planteam ientos deben orientarse a superar los obstáculos que impiden garant izar una mayor seguridad a la población, a extende r la protecció n soci al a traba jadores de l secto r noestructurado y del ámbito rural y a adaptarse a lasmodificaciones del entorno, como el envejecimiento de la población, la mundialización, la urbanización y las transformaciones en el mercado detrabajo.
ALEMANIA
El Gobierno federal, patro nal y sindicatos han logrado un principio de acuerdo sobre la jubi laciónant icipada a los 60 años, tras largos meses deconf licto. Este acuerdo ha sido alcanzado dentrodel pacto por el empleo , con el que se quie reofrecer a las empresas más seguridad en la planif icación y el fomento del emp leo a largo plazo.Sin uti lizar el término de "j ubilación a los 60", seha acordado buscar vías para conseguir aplicar elabandono ant icipado de la vida laboral a travésde regulaciones diferentes según ramos y empresas . El gobierno federal creará a su debido
ti empo las disposiciones legales así como lascondiciones previas para la aplicación de semejantes soluciones.
FRANCIA
La discus ión en el Parlamento Francés del pro-yecto de ley de introducción de la semana laboralde 35 horas, ha provocado la amenaza de ruptura,por parte de la patronal, del pacto sobre la Seguri-dad Social creado después de la Segunda GuerraMundial. El sistema francés se basa en este pactoque deja en manos de empresarios y sidicatos lagestión de los organismos encargados del segurode enfe rmedad y el de desempleo, las jubilacio-nes compl ementarias, el seguro de vejez y el deaccidentes de trabajo . Aunque los sindicatos in- 51terpretan esta postura empresar ial como un"chantaje" para poder reducir los niveles de protección, están dispuestos a negociar para partici-par en lo que puede ser una nueva " refundaciónsocial. "
PORTUGAL
La revisión de la Ley de Protección de la Maternidad y Pate rnidad entró en vigor el pasado 1 deenero; en ella se reconoce a los hombres un permiso de paternidad remunerado de cinco días hábiles acumu lables al permiso de maternidad, y unpermiso parental remunerado hasta 15 días, sifueran disfrutados inmediatamente después delde maternidad . Con la nueva ley se aumenta a dosperíodos de una hora, el derecho de la madre durante la lactancia y se da mayor protección a lasmadres solteras, menores de 16 años, otorgandoa los abuelos trabajadores el derecho a un permiso de 30 días.
DINAMARCA
El Gobierno danés se ha manifestado a favor de laprivatización de ciertos servicios públicos, ante latendencia demográfica actual que provocará, en
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pocos años, un rápido aumento de la personas dependientes de las prestaciones del Estado. Estapostura ha sido adoptada tras el análisis de la situación de la protecció n social en Dinamarca, recogida en la publicación " Retos para la sociedaddel bienestar" . Sin embargo, las propuestas delGobierno no cuentan con el apoyo de la poblaciónni de los sindicatos.
REINO UNIDO
El M inisterio de Seguridad Social está estudiand oun programa de simplificación del proceso de solicitud de prestac iones. El programa implica unavance en la ut ilización de las nuevas tecnologíasy tiene por objetivo mejorar la imagen pública dela Agencia de Prestaciones. El Ministerio advierte,sin embargo, que las mejoras tardarán en ser perceptibles para el ciudadano, debido al carácter detallado que se quiere dar a los estudios prelim inares, a f in de evitar la repetición de los seriosproblemas que ha ten ido la Agencia, en el pasado,a la hora de modernizar sus servios informáticos.
PAisES BAJOS
El reparto de los presupuestos de asistencia sanitaria destinados a las Cajas de Enfermedad, ha sufr ido una fuerte crítica por considerar lo tota lmentearbitrario . La decisión de recortar los fondos de algunas de estas Cajas se basa en una investigaciónque dice probar que los trabajadores y los prejubilados generan menos gastos médicos.
AUSTRIA
El te ma de las pensiones antic ipadas ha consti tuido uno de los aspectos centrales de la negociación para la formación de un nuevo Gobierno. Enlas propuesta s del Min istro de Hacienda se indicaque la edad minima de las mujeres, para tener acceso a la jubilación, pasaría de 55 a 57 años y, para
los homb res, se situaría en 62, en lugar de los 60años que se exigen actualmente. Esta propuestasería introducida paulatinamente , una vez acordadas las medídas concretas para llevarla a efecto.
SUIZA
Las Cajas de Enf ermedad presentan un déficitque, a finales de año, podría llegar a los 3.000 millones de chelines. Este déficit ha sido generado,princ ipalmente, por el aumento del consumo demedicamentos, estimado en un 14% durante1999. Desde el Mi nisterio de Trabajo y AsuntosSociales se indica que no habrá aumento de lascoti zaciones para abordar esta situación y seapuesta por la reducción del consumo y del preciode los medicamentos.
ITALIA
El Parlamento italiano aprobó el seguro obligator iode accidentes para las amas de casa, com pletando asi el sistema de previsión para las personas que se dedican exclusivamente a las tareasdel hogar, fuera del servicio doméstico. Aunqueson muchos los que auguran su fracaso, el President e del Instituto Naciona l del Seguro (INAIL)considera que la exigüidad de la cot ización, su detraibilidad fiscal y las facilidades que se concederán para la afiliación, incenti varán el recurso a esteseguro, considerado indispensable, ya que al añose producen tres millones de accidentes dom ésticos con cerca de 8.400 muertos.
ESTADOS UNIDOS
A partir del 1 de enero han entrado en vigor unaserie de leyes en todo el país con el objetivo de reformar las asistencia sanitaria, requiriendo mejores servicios, pagos más rápidos y cobertura másamplia. La reforma general del sistema continúasiendo debat ida en el Congreso. R. e, J ,
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AGENDA
TIEMPO DE BALANCES,TIEMPO DE COMPROMISOS
LA CELEBRACiÓN DE UNAS ELECCIONES GENERALES SIEMPRE CONDICIONA y
MARCA LOS TIEMPOS DE LA pO LíTICA DE UN PAís . Así HA SUCEDIDO EN EL
NUESTRO DURANTE EL PRIMER TRIMESTRE DEL AÑO. EN ESE PERIODO, MIENTRAS
SE IBA GESTANDO ESTE " FORO DE SEGURIDAD SOCIAL" QUE EL LECTOR TIENE 53AHORA EN SUS MANOS, LA ACTIVIDAD pOLíTICA y LA TOMA DE DECISIONES SE HA
VISTO RALENTIZADA Y POCAS HAN SIDO LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN MATER IA
DE SEGURIDAD SOCIAL y EMPLEO . EN CAMBIO, DURANTE LOS MESES DE ENERO,
FEBRERO y PARTE DE MARZO SE HA CELEBRADO LA TRADICIONAL CEREMON IA DE
BALANCES y PROMESAS QUE PRECEDEN A TODO PERIODO ELECTORAL. EL
GOBI ERNO PREPARÓ SU BALANCE DE LEGISLATURA, MIENTRAS LOS PARTIDOS
POLíTICOS ELABORARON SUS OFERTAS ELECTORALES PARA CONCURRIR CON
ELLAS A LOS COMICIOS DEL 12 DE MARZO.
~ Balances
El Gobierno Popular cumplió con su obligación preelectoral de explicar a los ciudadanos la gest ión realizada durante sus cuatro años de mandato . Los dospilares esenciales sobre los que se basó su balancehan sido los excelentes resultados que arrojan las poIit icas llevadas a cabo en Seguridad Social y en Empleo. Fue el M inistro de Trabajo y Asuntos Sociales,Juan Carlos Aparicio, el encargado de presentar el informe sobre los logros más importantes.
De su informe se desprende que el número de afiliados ocupados a la Seguridad Social se incrementóen 2.393 .238 personas en esta legislatura, pasandode 12.342.339 en marzo de 1996 a 14.735.577 en febrero de 2000. Esta cifra representa un aumento del19'39% en los últimos cuatro años y signif ica quecada dia se han incorporado al Sistema de Seguridad
Social más de 1.560 nuevos afi liados ocupados . Latasa de crecim iento inte ranual en la legislatu ra queacaba de finalizar se sitúa en el 4'5 % , con un incremento de forma progresiva desde el 1'45% en marzode 1996 hasta el 5'5 % actual.
La previsión del Gobierno para el presente año esque el número de afili ados ocupados crezca un5'26% y se sitúe por encima de los 15 millones al finalizar el ejercicio.
Ello ha permitido al sistema arrojar un balance f inancieramente saneado y es de lo que más orgullosos se han mostrado sus máximos responsables, según comentó a esta redactora el M inist ro de Trabajo,Juan Carlos Aparicio, " El balance es necesariamentepositivo tanto en términos de saneamiento financieroy de reducción del déficit como en términos de afiliación. Es el resultado de una cadena lógica positiva,
[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOC iAl
~ Sanidad
~ Pensiones
Los compromisos básicos en materia de sanidadque el nuevo Gobierno tendrá que cumplir son la ampliación de los horarios en los ambu latoríos y el establecimie nto de un tiempo mínimo de consulta ; el incremento de la atenc ión sociosan itaria de los
EL NUEVO GOBIERNODEL PARTIDO POPU LAR SE
HA COMPROMETIDO AREFORZAR LA SEGURIDAD
DE LAS PENSIONES, AMEJORAR LAS MAS BAJAS
Y A SEGU IRDESARROLLANDO LOS
PRINCIPIOS Y OBJETIVOSDEL PACTO DE TOLEDO
Entre los inst rumentos que Aznar ha propuestopara que ningún puesto de trabajo quede sin cubrir figura el plan de movil idad geográf ica, resucitado parala ocasión electora l, y sobre el que el Consejo Económico y Social ya realizó un dictamen en el que señalaba que el mayor obstáculo a dicha movil idad es lacarestía de la vivienda y la falta de información que elInstituto Nacional de Empleo tiene sobre las ofertasde trabajo.
Este tipo de medidas se comp letarán con un programa orientado a evitar las prejubilaciones, fomentando los llamados contratos de relevo y exonerandode las cuotas a la Seguridad Social al trabajador de 65años que decida seguir trabajando, siempre que hayacot izado un mínimo de 35 años.
El Partido Popular ha adquirido un compromiso conlos españoles para reforzar la seguridad de las pensiones, mejorar las más bajas y seguir desarrollandolos princípios y objetivos del Pacto de Toledo. Siempre en este marco del Pacto, los compromisos adquiridos pasan por el incremento progresivo de las pensiones mínimas de jubilación de carácter contributivopara pensionistas menores de 65 años con cónyuge
a cargo; la mejorade las pens ionesde viudedad, especialmente en lassituac íones de carencia de otrasrentas; el estab lecimiento de unnuevo marco decompatibil idad dela pensión de viudedad , permitiendo el mantenimiento de estacuando se contraígan nuevas nupcías en los supuestos de personasmayores con me
nores niveles de renta; el aumento gradual de la pensión mínima de orfandad; subida escalonada de laspensiones del extinguido SOVI y de las pensiones declases pasivas causadas con base a la normat íva envigor anter ior a enero de 1985, y la creación de unaAgencia Nacional de la Seguridad Social para mejorarla gest ión del sistema de pensiones y la lucha contrael fraude.
~ Empleo
~ Compromisos
En base a estos datos, el Presidente del Gobierno,José María Aznar, hizo pivotar buena parte de su discurso y de sus compromisos electorales. La otra fueron las reformas fisca les. Aznar se ha comprometidocon los ciudadanos a llevar adelante en la legislaturaque ahora empieza un programa con un marca docontenido social y que habrá de ser consensuado , según su expresó deseo, a través del diálogo social. Suprioridad en los próximos cuatro años va a ser la creación de 1.400.000 emp leos, que le permi ta llegar al2004 a una situación de "pleno emp leo" .
Para que esta meta pueda ser alcanzada, los dir igentes populares son conscientes de que sus acciones políticas tienen que ir dirigídas, esencialmente, ados colectivos: las mujeres y los jóvenes . De ahí queAznar se haya comprometido a promover incentivosf iscales para las mu jeres emprendedoras y el fomento de prácticas para Jóvenes en paro, antes decumpli r seis meses como desempleados.
~ Fondo de Reserva
Estos factores , unidos al dinamismo económico yal afloram iento de econom ia no regularizada, facilitaron la ejecuc ión presupuestaria del pasado año y permitieron que la Seguridad Social tuv iese un superávithistór ico de 196.400 millones de pesetas. Merced aeste resultado se ha podido cumpl ir uno de los compromisos del Pacto de Toledo, que es la creación deun Fondo de Reserva, dotado con cien mi l millonesde pesetas, cuyo objetivo es hacer fren te al pago delas pensiones cuando los ciclos económicos seanmás negativos . Este Fondo se irá incrementando progresivamente, siempre que lo perm ita la bonanza f inanciera.
También los resultados en política de emp leo hanpodido ser utilizados por el Gobierno Popular comouna potente arma electoral. El balance no ha podidoser más posit ivo, aunque hay que recordar que aúnexisten en España más de 1.600.000 parados , un10'6 % de la poblac ión activa. Durante la legislaturaf inalizada se han creado 1.867.590 puestos de trabajo, lo que equivale a una med ia de 1.300 nuevosocupados diarios. Ello ha significado que España es elpais que más ha reducido la tasa de paro en los últ imos cuatro años, con 7'7 puntos de descenso , f rentea la media europea de 2'1 puntos . Desde mayo de1996, mes en que se pactó la Reforma Laboral entreOrgan izaciones Empresariales y Sindicales, se hanregistrado 3.206.599 contratos indef inidos.
como es la creación de riqueza, la traducción de esariqueza en empleo , y ese emp leo a empleo regular, aemp leo correcto, emp leo del que por un lado se benefic ia la protección social, pero por ot ro lado también cotiza y contribu ye a la Seguridad Social" .
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[!]~~~ DE SEGUR ID AD SO CI A L
FECHAS CLAVE DE LASEGURIDAD SOCIAL
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ponde ampliamente alo que ha ven ido a denominarse el modeloeuropeo de seguridadsocial
Con poste rioridad se desarrollaron una serie de ponencias sobre el pasado , presente y futuro de laSeguridad Social a cargo dereconocidos expertos, procedentes fundamentalmentedel ámbito de la Universidad.Todos coincidieron en ponerde manifiesto que la madurezalcanzada por la SeguridadSocial en España en modo alguno significa que estéexenta de nuevas metas ydesaf íos tales como recorrerel camino que fa lta para alcanzar el nivel med io de protección de la Unión Europea.
Por otra parte, la adaptaciónde su estructura organizativa yfinanciera a las nuevas formasde organización del trabajo, a laevolución de la estabilidad enel empleo y a las nuevas necesidades sociales, es un retocomún a todos los países denuestro entorno que habrá deabordarse en el futuro.
Para conmemoraresta efemérides, el M i-nisterio de Trabajo y
Asuntos Sociales, organizó en los primeros dias delmes de febrero pasado un Seminario que, con el t itu lo " Una parte de la Historia de España" , fue inaugurado por el Presidente del Gobierno , José Mar iaAznar, acompañado del entonces M inistro de Trabajo, Manu el Pimentel, y del antiguo Secretario deEstado de la Seguridad Social y actual titula r del De-
partamento, Juan CarlosApar icio . Además de anunciar en primicia lo que posteriormente serian sus compromisos electorales en mater iade Seguridad Social, JoséMaría Aznar abogó por " unaSeguridad Social fuerte y sa-neada como elemento defirme cohesión e integraciónte rritorial, siempre en convergencia con Europa y manteniendo la creació n de empleo" que cifró en 1.400.000nuevos puestos de trabajopara los próximos cuat roaños.
EL PRESIDENTE DELGOBIERNO, JOSÉ MARIA
AZNAR, ABOGA POR UNA"SEGURI DAD SOCIALFUERTE Y SANEADA"
~ 30deenerode1900, Ley deAccidentesdeTrabajo, conocida como Ley Dato.
~ 27 de febrero de 1908. Creación del Instituto Nacional de Previsión,
~ 28 de diciembre de 1963. Ley de Bases de la Seguridad Social.
~ 21 de abri l de 1966. Texto Articulado 1. llamado Leyde Seguridad Social, Isoporte juridico del sistema).
~ 10 de mayo de 1972. Leyde Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de régimen Generalde SeguridadSocial.
~ 30 de mayo de 1974, TextoRefundído de la LeyGeneralde laSeguridadSocial. Irnarco legal durantedosdécadas),
~ 6 de diciembre de 1978. Constitución Española, artículo 41 .
~ 31 de ju lio de 1985. Ampliación de los periodos necesarios para acceder a las prestaciones de 10a 15años,
~ 20 de dic iembre de 1990. Creación de las pensionesno contributivasde vejez e invalidez,
~ 20 de junio de 1994. Nuevo Texto Refundido de laLey General de la Seguridad Social.
~ 6 de abril de 1995. Pacto de Toledo.
~ 9 de octubre de 1996. AcuerdosobreConsolidacióny Racionalización del Sistema de la Seguridad Social.
~ 15 de julio de 1997, Ley de Pensiones.
~ 11 de marzo de 1929, Seguro de maternidad paralas mujeres trabajadoras,
~ 13 de junio de 1936. Ley de Bases de EnfermedadesProfesionales.
~ I Centenario de la Seguridad Social
enfermos crónicos con promoción de plazas de atención diurna o estancias breves. Se tendrán que incluiren el sistema sanitario público nuevas prestacionesen el área bucodental, lentes para mayores, rehabilitación cardíaca, ortoprótesis y cirugía reparadora delas secuelas del cáncer. Otro compromiso es la elaboración de un nuevo estatuto marco de los profesionales sanitar ios así como la potenciación de losMédicos Internos Residentes .
La Seguridad Social celebra su 1Centena rio esteaño tomando como fecha de partida el 30 de eneropor ser la conmemoración de la primera Ley de Accidentes de Trabajo de enero de 1900, conocida comoLey Dato, que supuso laimpla ntación del prim erseguro social en España.
Desde entonces, laevolución experimentadapor el Sistema de Seguridad español ha sidoenorme. Desde aquel lossegu ros sociales del prime r tercio del siglo, quefue ron surgie ndo por ramas de aseguramiento yprotegian a colectivosmuy especificas de asalariados, se ha llegado a unSistema que protege conjuntamente todas las cont ingencias y situacionescontemp ladas en los sistemas más avanzados yalcanza no sólo a asalariados y traba jadores autónomos sino a toda la población.
A la hora de caracterizarel sistema español deprotección social, al igualque ha ocurrido en otrospaíses europeos, hay queseñalar que, partiendo deuna predominancia deelementos de lo que seha denominado el modelo " bismarck iano" cont ributivo y profesional- ha ido incorporando propiedades del llamado modelo anglosajón - no contr ibutivo y universal -,siendo el resultado unsistema mi xto o integrado que, en lo sustancial de su campo de aplicación y extensión de laacción protectora, res-
[!]~OO~ DE SEG URI DA D SOC IAL
~ Varapalo del CES
que alcanzó un volumen de activos de 3'15 billonesde pesetas y 3'62 millones de partícípes. El sistemade empleo creció un 14%, con unos fondos de 1'90billones de pesetas y 360.927 partícipes. La rentabilidad med ía ponderada de estos fondos fue del 5'24%en el año 1999.
LA SEGURIDAD SOCIALCONM EMORA SU I
CENTENARIO CON EL RETODE ADAPTAR SU
ESTRUCTURA ORGANIZATIVAy FINANCIERA A LASNUEVAS FORMAS DEORGANIZACiÓN DEL
TRABAJO Y A LAS NU EVASNECESI DADES SOCIALES
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,¡,
t: IN FO RMACIÓNr..
A lo largo del año es intención de los responsablesde la Seguridad Social ir celebrando una serie de actos conmemorativos de este I Centenario en distintas provincias españolas y, tal como ha avanzadoJuan Carlos Aparicio, realizar una importante exposición en la que se ponga de relieve la evolución que haido experimentando la Seguridad Social a lo largo deestos cien años. Aunque para el M inistro, " lo importante no es este Centenario sino ir pensando que sepodrá celebrar el 11 porque será síntoma de la saluddel sistema " .
~ Nueva Directiva Europea
La Comisión Europea está elaborando una Directiva, que quiere tener lista antes del verano, para permitir armonizar y liberalizar los sistemas de pensiones en la Unión Europea de forma que se puedanampliar las posibilidades de inversión y favorece r lamovilidad geográfica de los trabajadores.
El objetivo principal de la nueva Direct iva es incrementa r la libre competencia de los fondos en los países de la UE. Los cuat ro fundam entos en los que sevan a basar serán:
• Libertad de ínversión para ampl iar el campo deacción de dichos fondos y que puedan invert ir conmayor facilidad en acciones y oblígaciones no sólo lasgrandes empresas sino las pymes y empresas de altatecnología
• Libertad de gestión, de forma que se pueda delegar la gestió n de un fondo en establecimientos extranjeros al propio país, instaurando una especie depasaporte europeo.
• Armon ización de las reglas prude nciales, quetendrían en cuenta las reglas comun es de evaluaciónde las inversiones
• Obligatoríedad de publicar cada año los resultados financieros y cada tres la estrategia de plan de ínversiones.
Con ello la Comis ión quiere lograr que el aumentode la com petenc ia en este sector reduzca los costesde las empresas en la gestión de sus fondos de pensiones y ofrezc a a los t rabajadores un mejor resultado en la gest ión de sus inversiones asi como mejorar la cooperación sobre los sistemas fiscales de losfondos de pensiones entre las administraciones fiscales de los distintos estados miembros.
~ Aumentan los planes de pensiones
El núme ro de participes de fondo s de pensiones vaen aumento, según se desprende de los datos facilitados por la Asociación de Inst ituciones de InversiónColectiva y Fondos de Pensiones (lnverco). A finalesdeí pasado mes de diciembre los partícipes en estosfondos ascendían a 4.060 .882 frente a los 3.346.792que había en el mismo mes de 1998. El sistema queregistró un mayor aumento, el 16%, fue el individual,
El Consejo Económico y Social, órgano consul tivodel Gobierno, en su informe" Perspectivas y consideraciones sobre la unidad de mercado y cohesiónsocial" ha dado un severo varapalo a las Comunidades Autónomas porque considera que rompen la unidad económica y social en materia de política fiscal,protección socia l, vivienda y comercio exteri or. Enconcreto ha sido muy crítico con las decisíones de laJunta de Andalucia y de la Generalitat de Cataluña desubír en 1999 las pensiones no cont ributivas por sucuenta. En el informe recuerda la doctri na del Tribunal Const itucional de que el régimen económico de laSeguridad Social corresponde al Estado.
El ConsejoEconómico ySocial adv ierteque lo peor esque estas decisiones de lascomunidadesautónomas"conllevan consecu enc ias tangraves como ladesigualdad, lafal ta de coh esión social y desolidaridad" .
El informe delCEScritica también a las fun daciones sani
tarias puestas en marcha por el Gobierno del PartidoPopular en enero pasado por considerar que este sistema no garantiza la igualdad. Según el texto del informe " resulta importante resaltar que la introd ucción de las reformas que fom entan la autonomia degest ión de los centros hospítalarios en la actualidaden proceso de implantación en España, hacen prevalecer la valoración de los sistemas sanitarios respectívos sobre la cohesión social y la cobertura generalde los mismos".
Además señala que los sistemas de fome nto degest ión empresarial en los cent ros de salud públicosno sólo no han conseguido recortar el gesto en lospaíses en los que se han puesto en marcha, síno queademás"dificultan cada vez más la integración de todos los serv icios y no garantizan la igualdad en laprestación a todos los ciudadanos".
Concha HERNANDEZ CARAZO
[!]~~~ DE SEGURI DAD SOC IAL
AGENDALibros
"CIEN AÑOS DESEGURIDAD SOCIAL"
Autor: Varios
Dirección VCoordinación:Bernardo GonzaloGonzález V MagdalenaNogueira
Edita: Fratern idadMuprespa VUniversidad Nacionalde Educación aDistan cia (UNED)
Editado coincidiendocon la celebración del 1Centenario de laSeguridad Social, ellibro consta de cuatropartes en las quereconocidoscatedráticos, profesoresy expertos en la materiaanalizan : " LaProtección de losRiesgos Profesionales:de la Ley de Accidentesde Trabajo de 1900 a laRegulación actual"; " ElAccidente de Trabajo.Concepto yRequisitos" ;"Financ iación, Gestión,Prestaciones yResponsabi lidad" y"Se rvicios Sociales dela Seguridad Social en laProtección contra losRiesgos Profesio nales".Los riesgosprofesionales y,especialmente, los
accidentes de trabajosirven de hilo conductorpara recorre r el pasado,el presente y el futurode la Seguridad Social
"EFECTOSECONÓMICOS DELGASTO PÚBLICO ENSANIDAD"
Autor: Varios
Edita: PriceWaterhouse Coopers
Reflexión desde variospuntos de vista sobrelos cambios que sonnecesarios en lafinanciac ión y gestióndel gasto sanitario parael mantenimiento deeste servicio público,uno de los pilaresbásicos del Estado delBienestar
"LA REFORMA DE LASANID.AD PÚBLICA yDEL .REGIM ENJURIDICO DE SUPERSONAL"
Autor: Ju an PabloLanda Zapirain
Edita: ConsejoEcon óm ico V Social
El autor, Catedrático deDerecho del Trabajo ySeguridad Social de laUniversidad del PaísVasco, analiza, entreotras cuestiones, elmodelo de distribucióncompetencial entre lasAdministracionesCentral y Autonómicasen esta mate ria asícomo la problemáticaque generan lasdístintas vincu lacíonescontractuales oestatutarias de los másde 300000profesionales quecomponen el sistemasanitario públicoespañol.
"EL FUTURO DELEMPLEO"
Autor: Pedro Navarro
Edita : GalaxiaGutemberg-Círculo deLectores
El íibro contieneaportaciones paraconocer mejor la nuevasituación creada por laintroducción de lasnuevas tecnologías enel ámbito del empleo,explora las posibilidadesque los avancestecnológicos ponen anuestro alcance y trazalas líneas que marcaránel mundo laboral delfuturo.
J! ~,I~ TIM· Ior 1,\~r( ;lIRIl )" I ) :>(X 1M(N [ SI',\Ñ'\
"EL SISTEMA DE LASEGURIDAD SOCIALEN ESPAÑA"
Autor: César GalaVallejo
Edita: Ministerio deTrabaj o VAsuntosSocia les
El autor expone de 57forma ordenada ysistema tizada elfunc ionamiento de laSeguridad Socíal: elplanteamiento generaldel sistema, losregímenes General yEspeciales, evoluc iónlegislat iva, etc .
"GUíA DEPROCEDIMIENTOS,PRESTACIONES ySERVICIOS DE LAADMINISTRACiÓNGENERAL DELESTADO"
Es una base de datoscon informacióncompleta acerca de untota l de 400procedimientos dedistinta naturaleza deresponsabilidad de losdiferentes organismos ydepartamentos de laAdministración Generaldel Estado. Cont ieneabundantedocumentación sobrecuestiones de empleo,pensiones yprestaciones de laSeguridad Social
http://www.igsap.map.eslguialguia 1.htm
[!]~[!]~ DE SEGURIDAD SOCI AL
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Revistas
REVISTA DELMINISTERIO DETRABAJO YASUNTOS SOCIALES
Número especia ldedicado a hacer unexhaustivo análisis delos Presupuestos de laSeguridad. Lascolaboraciones corren acargo de los principalesresponsables delOrganismo.
También el número 19del pasado año de estamisma revista estádedicadomono gráficamente a laSeguridad Social
... a y •• w
"REVISTA DE LAFACULTAD DEDERECHO DE LAUNIVERSIDADCOMPLUTENSE"
Mon ográfico nO24
En este númerorealizado en homenajeal Profesor JuanAnto nio SagardoyBengoechea se dedicanlos articulas a analizardistintos temas delDerecho Colectivo delTrabajo, del Derecho dela Seguridad Social, delDerecho Procesal delTrabajo y del DerechoSocial Comun itario.
"REVISTAINTERNACIONAL DESEGURIDAD SOCIAL"
Vol. 53, nO1, eneromarzo de 2000
Como contribución aldebate actual entre losresponsables de laspolít icas sociales,profesionales e
investigadores de todoel mundo opinan sobrecomo debenorgan izarse laspensiones públicas eintentan respon der a lasiguiente cuestión :reforma de laspensiones ¿en quésituación nos hallamos?
www.issa.int:"Pubticecione s " ;correo electronico.:in Iinfo@blackwellpublishers.co.uk
Cursos
"INTERNET,ASI?ECTOSPRACTICOS EN LAIMPLANTACiÓN DESERVIDORES WWW"
Duración : 21 horas enjornadas de mañana ytarde
Fecha: 25 a 27 de abrilde 2000
Plazo de solicitud:Finalizará veinte diasantes de la fecha deinicio del curso
Lugar de impartición:Inst ituto Nacional deAdministración Pública
"LA INTELIGENCIAEMOCIONALAPLICADA ALTRABAJO"
Fecha: 19, 20 y 21 dejunio de 2000
Duración : 21 horaslectivas, en jornadas demañana y tarde
Plazo de solicitud :f inalizará veinte diasantes de la fech a deinicio del curso
Lugar de impartición:Instituto Nacional deAdm inistración Pública
"COMERCIOELECTRÓNICO:ASPECTOSJURIDícos"
Fecha: 30 y 31 de mayode 2000
Duración: 14 horas, en
jornadas de mañana ytarde
Plazo de solicitud:finalizará veinte diasantes del inicio delcurso
Lugar de impartición:Inst ituto Nacional de laAdmin istrac ión Pública.
Nota.: Quienes deseenparticipar en algunade as accionesformativas recogidasdeb erán solicitarlo a laEscuela Superior de laFun ción Pública delINAP, calle Atoch a,106,28012 MADRIDIw ww. inap.map.es)
Premios
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(l)fIVO(o!orill
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"PREMIO DEINVESTIGACiÓN DELCONSEJOECONÓMICO YSOCIAL"
Tema : "Unidad demercado y sistemas deSeguridad Social en laUnión Europea"
Dotación Económica:cinco millones depesetas
Plazo de entrega:f inalizará el 1 dedic iembre del año 2000
Información: Direcciónde RelacionesInstitucionales yPublicaciones del CES.Calle Huertas, 73.28014 Madrid. Tel.: 9142900 18
PREMIOSCENTENARIO DELNACIMIENTO DE LASEGURIDAD SOCIALEN ESPAÑA"
Tema: El Centenario dela Seguridad Socialespañola, su historia suimportancia actual. '
Modalidades: Mediosde Comu nicación Social;Investigación;Pensionistas y Juvenile Infantil
Premios: Cada una delas tres primerasmoda lidades cuenta contres primeros prem ioscuyas cant idades sonde dos millones, unmilló n o me dio millón .Los dos premios de lamodali dad Juvenil eInfantil no serán enmetálico sino enmaterial escolar comoordenado res o libros .
Plazo de entrega:finalizará en 30 denoviemb re de 2000
Información: BoletínOficial del Estado nO56de, 6 de marzo de2000. Pag 9366.
PREMIO A LA"CALIDAD EN LAADMINISTRACiÓNGENERAL DELE!iTADO PARA ELANO 2000"
Objetivo: Premiar a losórganos de laAdm inistración Generaldel Estado , a losorganismos autónomosvinculados odependientes de lamisma y a las enti dadesgesto ras de laSeguridad Social, quese hayan distinguido porel incremento de lacalidad de sus servic ios.Es la primera vez que seconvoca
Premio: Placa yDiploma acreditativo
Plazo: Las solicitudespara presentarse alpremio finalizan el 30 dejunio del presente año.
Información: Bolet inOf icial del Estado nO33de martes 8 de febrerode 2000 ohtt p://w w w .igsap.map.es/calidad/premios. htm.
I!J~~~ DE SEGUR IDAD SOCIAL