¿LapropuestadelPresupuesto2017esmásdelomismo?

IntroducciónEl 2 de septiembre de 2016 fue remitido al Congreso de la República el Proyecto dePresupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2017.ConsiderandolaimportanciayelimpactoqueelPresupuestodelEstadopuedellegaratener,elCentrode InvestigacionesEconómicasNacionales -CIEN-hapreparado lapresentenotaparaaportar a una discusión que trascienda la coyuntura asociada al ciclo presupuestariocorrespondiente a la aprobación del Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2017. NuestropropósitoesbrindarunacaracterizacióndelProyectopresentadoparaelpróximoañoasícomodeformularalgunasrecomendacionessobreaspectosmásestructurales.1 ¿Cuáleslasituaciónfinanciera?El presupuesto total propuestoparael ejercicio fiscal 2017asciendeaQ.79,830millones. ElgastopúblicototalpresentóunincrementonotableluegodelafirmadelosAcuerdosdePazenel período 1997-1999. Sin embargo, en términos reales al tomar en consideración elcrecimientode lapoblaciónseobservaqueelmontodelgasto totalpercápitapropuestodeQ.4,400seencontraríaentreloquehavariadoentrelosaños1999y2015:Q.3,833yQ.4,467.AlanalizarlaevolucióndelasituaciónfinancieradelGobiernoCentralseobservaundeteriorosignificativodurante lacrisis financiera internacionalque llegóasumáximoenel2010yqueresultódeunacaídadelosingresosquedesdeentoncesnoselograronrecuperar,locualsehareflejadoeneldéficitfiscal.Además,enelperíodo2007-2015sehanincrementadolosgastoscorrientesaunmayor ritmo (37.3%en términos reales)que los ingresos corrientes (8.7%entérminos reales) dando como resultado un deterioro del balance de la cuenta corriente. Lacarga tributaria presupuestadapara el ejercicio fiscal 2017 es equivalente al 10.4%del PIB ycorrespondeaunametasimilaralalogradadurantelaúltimacrisisfinancierainternacional.2 ¿Cómoseestimanlosingresos?EnlosdistintosProyectosdePresupuestosehanincluido“bolsones”deingresostributariosenlascategoríasde“otrosimpuestosdirectos”y“otrosimpuestosindirectos”.Comosemencionóanteriormente, en el proyecto de presupuesto se proyecta que los ingresos tributariosalcanzaránen2017 losQ.57,994.8millones (equivalentesa10.4%delPIB). Sinembargo,en

esta estimación se incluyen "bolsones" de otros impuestos (Q.1,400.0millones en directos yQ.1,800.0millonesenindirectos).Porotrolado,enlosúltimosañossehatendidoasobreestimarlosingresostributariosporloquesehacemásapremiantequeestasestimacionestenganunsólidofundamentotécnicoysedetenga la práctica de incluir estos “bolsones”. Además, esta práctica hace menostransparente la estimación del presupuesto de impuestos específicos que luego se utilizancomo base para calcular transferencias a distintas entidades; es decir, al explicitar elmontoesperadoencadaimpuestosemodificalabasesobrelaqueseestimanlosgastoscondestinoespecífico.3 ¿Cómoseasignóelgasto?La composición del presupuesto de egresosmuestra una reducción de la participación de lainversiónpúblicaalpasardeunaparticipacióndel33.2%en2006aun17.0%en2015. Enelmismoperíodoseincrementólaparticipacióndelgastodefuncionamientode50.6%a66.6%.Paraelpróximoañosesolicitaunaasignaciónpresupuestariaquesigueprivilegiandoelgastodefuncionamientoquepasaríadeun8.0%delPIBen2006aun9.3%delPIBen2017,mientrasqueenelmismoperíodolainversiónpasaríadeun5.3%delPIBaun2.7%delPIB,yelserviciodeladeudapúblicadeun2.6%delPIBaun2.3%delPIB.Al analizar la finalidad de los egresos se encuentra que los principales cambios fueron unamenorparticipaciónde losasuntoseconómicos (-4.1%)acambiodeunamayorparticipacióndelordenpúblicoylaseguridadciudadana(2.1%),delserviciodeladeudapública(1.7%),ydeeducación(1.1%).Elrestodefinalidadestuvovariacionesdeparticipaciónmenoresal1%.Otraforma de identificar las prioridades es a través de la clasificación regional del presupuesto.Específicamente se compara la evolución del presupuesto que tiene un destino regionalespecíficoexcluyendoelgastoclasificadocomomultiregional,losserviciosenelexterior,yelserviciodeladeudapública.ElresultadoesqueelordenamientodeprioridadeseselmismoaldeañosanterioresconlaregiónMetropolitanarecibiendolamayorasignación.4 ¿Quépasaconlacalidaddelgasto?Alanalizarlaasignaciónpresupuestariaenlosdistintosdepartamentosdelpaísseencuentrandiferenciassignificativasque,paraelEjercicioFiscal2017,oscilanentreQ.7,583porpersonaenel departamento de Guatemala y Q.1,258 por persona en Totonicapán. Al comparar laasignaciónsegúndepartamentodelProgramadePrevencióndelaMortalidaddelaNiñezydelaDesnutriciónCrónicaconlaprevalenciadeladesnutricióncrónicainfantilseencuentrauna

muy baja correlación negativa que no es estadísticamente significativa1. Además, el BancoMundial2hamencionadodesdehacevariosañosque“elbajodesempeñodeGuatemalaensusindicadoressocialespareceestarrelacionadoconunabajaeficienciaoperativadelgastopúblicoen comparación con otros países de la región, por lo menos en lo que se refiere a ciertossectoressociales.Otrospaísesparecengenerarmejoresindicadoressociales,enpromedio,porcadadólardegastopúblicoenestossectores”.PorsuparteArdanaz,LariosyPérez(2015)señalanque“elíndicedeeficienciadelgastopúblicoensaludseubicaeneldecilmásbajodeunamuestrade54paísesendesarrollo.Elanálisisdefrontera sugiere que el suministro público de servicios de salud alcanza tan solo 60% de supotencial. A su vez, una estimación para 65 países en desarrollo muestra que el nivel deeficiencia del gasto público en educación se encuentra por debajo del índice promedio de lamuestra: el suministro de servicios educativos alcanza menos del 80% de su potencial enGuatemala. Asimismo, problemas de focalización afectan al gasto en asistencia social:estimaciones recientesmuestranunelevadoniveldeerroresde inclusiónrespectodehogaresnopobres,cuyamagnitudasciendeamásde0,8%delPIB”.5 ¿Cuálessonlasdebilidadesestructuralesdelpresupuesto?Ardanaz,LariosyPérez(2015)3señalanque“lacapacidaddeasignarlosrecursospúblicosalasnecesidades más importantes puede verse negativamente afectada cuando una parteimportantedelpresupuestoseencuentrapredeterminadaporleyes,mandatosconstitucionaleso la propia naturaleza del gasto”. Esto justamente es lo que pasa con el presupuesto deGuatemalaenelquelosgastosrígidoshancomprometidoentreel80%yel89%delosingresoscorrientesenlosúltimosaños(verTabla1).DehechoArdanaz,LariosyPérez(2015)comparanel casodeGuatemala conpaísesdeCentroamérica yRepúblicaDominicana y concluyenquejuntoconCostaRicayElSalvador,elgastopúblicodeGuatemalaesde losmás rígidosde lamuestra.

Tabla1:Ingresoscorrientescomprometidos(enporcentaje)Rubro Ejecutado

2010Ejecutado

2011Ejecutado

2012Ejecutado

2013Ejecutado

2014Ejecutado

2015Remuneraciones 30.8 25.8 28.2 31.7 32.5 35.6IVA-Paz 13.9 15.8 17.0 15.4 16.1 13.1Aportesconstitucionales(1) 11.7 11.1 11.8 11.9 11.4 11.7Aportesinstitucionales(2) 8.5 10.9 9.6 9.1 8.0 9.2

1Lacorrelaciónes-0.12.Sinembargo,alcompararconelgastopercápitaejecutadopordepartamentoenelmismoprogramaseencontróunacorrelaciónpositivayaltade0.84yqueesestadísticamentesignificativa.2BancoMundial.2007.AnálisisdelgastopúblicoenGuatemala.Diciembrede2007.3Ardanaz,M.,Larios,J.yPérez,C.2005.ElprocesopresupuestarioyelgastopúblicoenGuatemala2000-2012.NotaTécnicaNo.IDB-TN-840.BancoInteramericanodeDesarrollo.Agostode2015.

Clasespasivas 6.9 6.2 6.2 6.4 6.3 6.5Impuestosespecíficos(3) 5.0 3.9 4.5 4.6 4.0 3.5Serviciodeladeudapública 3.3 3.0 2.6 3.0 4.5 7.3Ingresospropiosdelasentidades 1.7 1.5 1.3 1.4 1.2 1.4CuotaalIGSS 1.4 1.0 1.4 1.2 0.9 1.0SubsidioalTransporteUrbano 0.5 0.7 0.5 0.6 0.5 0.1Total 83.6 80.0 83.1 85.2 85.4 89.2

(1)En2017,incluyeelOrganismoJudicial(Q.1,220.7millones),laCortedeConstitucionalidad(Q.61.0millones),laUniversidadde San Carlos de Guatemala (Q.1,525.9 millones), el Deporte Federado (Q.457.8 millones), las Municipalidades (Q.3,051.7millones),elDeporteNoFederado(Q.228.9millones),ylaEducaciónFísica,RecreaciónyDeportes(Q.228.9millones).(2) Incluye los aportes que se encuentran constituidos en leyes ordinarias, tales como: Superintendencia de AdministraciónFinanciera(SAT),CongresodelaRepública,MinisterioPúblico,entreotras.(3)Incluyelosaportesqueestánconstituidosenlasleyesdelosimpuestosdelosderivadossobreelpetróleo,vehículos,IUSI,timbres,salidadelpaís,tabaco,bebidasalcohólicas,cementoycable.

Fuente:ProyectodePresupuestoGeneraldeIngresosyEgresosdelEstado2017einformacióndelMinisteriodeFinanzasPúblicas.

ApartirdelosestudiosrealizadosporelCIENyotrasinstitucionessehanidentificadounaseriede debilidades estructurales como la falta de una carrera de servicio civil que asegure secontrate a los mejores candidatos y que incentive la eficiencia y el buen desempeño delpersonal;nosecuentaconunsistemadecomprasycontratacioneseficiente,quepermitaalEstadolaejecucióndepolíticaspúblicasdeformaoportunaycontransparencia;nosecuentaconunverdaderopresupuestoporresultadosyaúnhacefaltatrabajarenlatransparencia.LaContraloríaGeneral de Cuentas presenta desafíos para poder convertirse en un instrumentoefectivopara la rendicióndecuentasde lagestiónpúblicaydisminuciónde lacorrupción;elprocesodedescentralizaciónnohaavanzado,nohasidoordenadonirespondeaunmodelodedesarrollodepaís; laplanificaciónestratégicayplanificaciónoperativade las institucionesdegobiernoesmuydeficienteenlacalidaddesudiseño.Enlaetapadeejecuciónexisteunaaltadiscrecionalidadenladistribucióndelpresupuestoydelascuotasfinancieras,porpartedelasinstituciones, locualgenerafaltadeprevisibilidad(volatilidad)yproblemasdesubejecución;siguegenerándoseladenominada“deudaflotante”queincrementaladeudadelgobiernosincontrolesadecuados;entreotras.6 Recomendaciones¿Quéhacerconelpresupuestodel2017?

1. Garantizar que las cifras aprobadas cuenten con fundamento técnico. En el plazoinmediatoesconvenientehacerajustesalProyectodePresupuesto2017queresultende debates informados con un sólido respaldo técnico y que trasciendan un análisiscentrado en la dimensión financiera. Como marco de orientación se recomienda

retomar los principios y compromisos del Pacto Fiscal. Específicamente se sugiereestablecereltechopresupuestarioapartirdefijarundéficit fiscalcercanoal1.5%delPIBeiniciarlabúsquedadelograrenelmedianoplazounahorroencuentacorrientede3%delPIB,pero tomandoencuentaúnicamente los ingresos tributariosquecuentanconunfundamentotécnicoensuestimación. Por lotanto,serecomiendaeliminar lapráctica de incluir montos significativos de recursos en las categorías de “otrosimpuestos”.

2. Mejorar la transparencia, rendición de cuentas y la calidad del presupuesto. Por

transparencia se sugiere explicitar la situación de las deudas con proveedores eidentificar los recursos de contraparte asociados a los préstamos externos y hacerexplícitoelcálculodelPresupuestoGeneraldeIngresosOrdinariosdelEstado.Tambiénsedebeproveermayorinformaciónyempoderamientoalaciudadaníaparaquellevenacaboejerciciosdeauditoríasocialquecoadyuvenamejorarlarendicióndecuentasenlaprestaciónde losserviciospúblicos. Además, se recomiendaeliminar todoelgastoquenohademostradoserefectivooqueseainnecesarioparaellogrodelosresultadosde cada institución en el ejercicio fiscal 2017 a fin de avanzar en la mejora de laeficienciayeficaciadelgastopúblico.

¿Quéhacerenelmedianoylargoplazo?

3. Introducirprácticasquepermitanavanzarhaciaunpresupuestotécnicamentesólido.Elendeudamientopúblicodebeutilizarseparafinanciardesequilibriostransitoriosentrelos gastos e ingresos totales, y nopara financiar el gasto corriente o el servicio de ladeudapública.SedebeimplementarunnuevosistemadefinanciamientosostenibledelRégimen de las Clases Pasivas Civiles del Estado. Se debe eliminar gradualmente lasasignacionespresupuestariascondestinoespecífico.Tambiénesimportantecambiarelénfasisdelcontrolcentradoenlosinsumoshaciaunaflexibilizaciónpresupuestariaydegestiónque se centra en la responsabilidadpor los resultados. Sedeben corregir lasfallas en la cadena de producción de los servicios públicos. Garantizar que todos losprogramas y proyectos sustantivos que se incluyen en los Proyectos de presupuestoproducenbienesyserviciosquegeneranvalorpúblico.Sedebevincularlaplanificaciónconlapresupuestaciónylosresultadosesperadosdelagestiónpúblicaatravésdelasdistintas etapas del ciclo presupuestario: formulación, aprobación, ejecución yevaluación. Implementar un sistema nacional de inversión pública que cuente conmecanismos que permitan evaluar y priorizar los proyectos buscando maximizar larentabilidad social de la inversión. Implementar un sistema público de rendición decuentasperiódicocentradoeneldesempeñoyqueproveainformaciónrelevanteparala gestión pública. Se debe mejorar y promover el uso de instrumentos de gestión

financiera que permitan dar un seguimiento detallado a nivel territorial sobre ladistribuciónderecursoshumanos,equipamiento,infraestructurayotrosinsumos.

4. Avanzarhaciamarcosdepresupuestacióndemedianoplazoconsólidosfundamentos

técnicos. Se sugiere queuna vez que se logren resultados en la flexibilizaciónde losingresos con destino específico se avance en la aprobación de un presupuestomultianual que resulte de procesos técnicos de planificación estratégica pero con losmecanismosde salidanecesarios para realizar ajustes cuando las circunstancias así lorequieranparaevitarseruna“camisadefuerza”.Además,sesugiereintroducirunaleyde responsabilidad fiscal que promueva reglas para fortalecer la disciplina fiscal, latransparenciaylaefectividaddelagestiónfinanciera.Específicamentesesugierequeapartir de la experiencia del Pacto Fiscal se desarrollen reglas fiscales numéricas biendiseñadasparalimitarladiscrecionalidaddelostomadoresdedecisiones.

5. Identificar,promoverycontratarfuncionariosyempleadospúblicosquecumplancon

requisitos demérito y competencias. Esto implicará actualizar la normativa vigente(Leyde ServicioCivil) quedatade ladécadade los años60del sigloXX; fortalecer laOficinaNacionaldelServicioCivil (ONSEC)enel roldeenteencargadodel sistemadeevaluación,definiciónderequisitosgenerales,sistemasdecalificación,calificaciónparalacreación,modificaciónysupresióndepuestos;yajustarlanormativacomplementariaalaLeydeServicioCivilparaquerespondaalanuevacarreraadministrativa.TambiénsesugiereeliminarlanegociacióndePactosColectivosaniveldecadainstituciónyquelasnuevasnegociacionessehaganrespetandolasostenibilidaddelasfinanzaspúblicasen el largo plazo, se recompense el desempeño individual y/o institucional, y seprivilegielaprestacióndelosserviciosalaciudadanía.

PROPUESTA

Es necesario llevar a cabo reformas estructurales que permitan contar con presupuestos de medio término que

sean efectivos, eficientes, transparentes y flexibles.