Alvarez y Composto - Políticas Publicas y Mega Mineria (2011)
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POLTICAS PBLICAS, CONFLICTOS SOCIALES Y MINERA A GRAN ESCALA
EN ARGENTINA. CONTINUIDADES E INFLEXIONES ENTRE LA DCADA
MENEMISTA Y EL GOBIERNO DE NSTOR KIRCHNER
Resumen
Durante los aos 90, el Estado argentino elabor el marco jurdico-poltico-
administrativo propicio para la expansin sin precedentes de la inversin extranjera
directa en el sector de la gran minera metalfera. No obstante, cabe preguntarse
cul fue el derrotero de esta industria a partir de la finalizacin de la dcada
menemista? Cmo fue afectada por la profunda crisis institucional desatada luego
del estallido social de diciembre de 2001, y la posterior devaluacin de la moneda
nacional? Y, particularmente, qu continuidades e inflexiones signaron el desarrollo
de la minera a gran escala con la llegada al gobierno de Nstor Kirchner, teniendo
en cuenta los cambios de signo poltico y econmico encarados a partir de
entonces? Estos son algunos de los interrogantes que intentaremos responder a
partir de una doble hiptesis: 1)- las polticas pblicas implementadas por el primer
gobierno kirchnerista marcarn una fuerte continuidad con el perodo anterior, e
incluso apuntarn a profundizar el desarrollo de incentivos para el sector minero; 2)-
paralelamente, el nuevo gobierno enfrentar la emergencia de masivas resistencias
sociales contra la gran minera, ante lo cual desplegar una serie de resoluciones
innovadoras en pos de neutralizar los antagonismos y reconstruir un escenario
estable y atractivo para las inversiones.
Palabras clave
Estado polticas pblicas minera a gran escala conflictos sociales - Argentina
A modo de introduccin: contexto histrico, aclaraciones conceptuales e
hiptesis de trabajo
En la dcada del 70, la crisis de sobreacumulacin surgida en el seno del
modelo bienestarista de posguerra, inaugur una nueva etapa de expansin del
capital caracterizada por la reactualizacin y profundizacin de lo que la literatura
especializada ha llamado acumulacin por despojo (Harvey, 2004). Como
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respuesta a una brusca cada de la tasa de ganancia a nivel global, y cobrando
preeminencia sobre la reproduccin ampliada, esta estrategia privatizadora, permiti
la creacin de nuevos circuitos de valorizacin a partir de la mercantilizacin de
bienes comunes, relaciones sociales y activos pblicos previamente ajenos -o no
totalmente integrados- a la lgica del capital1. La oleada de polticas neoliberales que
tuvo lugar durante la dcada del 80 en varios pases constituy la primera avanzada
de este modo de acumulacin que, aos ms tarde, se consolidara en todo el
mundo con el establecimiento del Consenso de Washington.
Como resultado de esta bsqueda por la apertura de nuevos espacios de
explotacin, los Estados competirn por la radicacin de porciones del capital global
en sus territorios, desmantelando conquistas sociales histricas a fin de convertirlas
en oportunidades de inversin. De manera que, en tanto responsables de crear el
espacio y las condiciones para la acumulacin, desempearn un papel decisivo en
el respaldo y promocin de estos procesos de desposesin (Hirsch, 2001; Holloway,
2003).
En este marco, se producir una suerte de relanzamiento ampliado del rol
geopoltico clsico asignado a Amrica Latina dentro de la divisin mundial del
trabajo, donde los territorios y bienes naturales de la regin adquieren renovado
protagonismo como uno de los ncleos centrales del desarrollo capitalista, siendo
las empresas transnacionales los agentes dinmicos y principales beneficiarios de
este reeditado orden global, y los pases perifricos una fuente privilegiada de
biodiversidad, tierra, agua, hidrocarburos y minerales, que son explotados en
condiciones monoplicas por estos actores privados, asegurando la produccin a
bajo costo y el consumo sostenido de las economas centrales.
De este modo, el neoliberalismo recal definitivamente en Argentina durante la
dcada del 90, dando lugar a profundas transformaciones estructurales, tales como
la privatizacin de las empresas estatales, la reforma de la administracin pblica, la
1 Los procesos de desposesin son constitutivos e intrnsecos a la lgica de la acumulacin del
capital o, en otras palabras, representan la contracara necesaria de la reproduccin ampliada. Si sta ltima se presenta como un proceso principalmente econmico de produccin de plusvala-, que cobra preeminencia durante los perodos de estabilidad y crecimiento sostenido, el despojo se expresa en dinmicas extraeconmicas de tipo predatorio y toma las riendas en momentos de crisis, a modo de solucin espacio-temporal o huda hacia adelante del capital. Esto significa que la produccin de excedentes puja sobre las fronteras internas y externas- del sistema, para la incorporacin permanente de nuevos territorios, mbitos, relaciones sociales y/o mercados futuros que permitan su realizacin rentable (Harvey, 2004).
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desregulacin de la economa y la reorientacin de la produccin hacia la
exportacin (Basualdo y Arceo, 2006). Asimismo, con la reforma constitucional de
1994, el Estado nacional renunci a su potestad sobre los recursos naturales del
subsuelo, convirtiendo su explotacin en exclusiva prerrogativa de los capitales
privados y descentralizando la facultad de otorgar los permisos necesarios en los
gobiernos provinciales. Paralelamente, se sancionaron nuevas normas jurdicas que
garantizaron la proteccin de los derechos de las transnacionales extractivas, a la
vez que se les otorgaron importantes beneficios y exenciones impositivas para
fomentar su radicacin en el pas, siendo particularmente elocuentes en el caso del
sector minero.
Teniendo en cuenta que histricamente no constituy una actividad destacada
dentro de la estructura productiva del pas, resulta emblemtico el auge de la
minera metalfera (centralmente oro, plata y cobre) a partir de aquellos aos2. En
particular, porque se trata de un novedoso proceso de extraccin, denominado
comnmente como minera a cielo abierto, que se instala en todo el mundo como
el ms eficiente para explotar de manera rentable los yacimientos de baja ley, esto
es, aquellos que por presentar un alto grado de diseminacin de los metales,
resultan inaccesibles mediante el mtodo tradicional por tneles o socavones. La
especificidad de este tipo de minera reside en la utilizacin intensiva de territorio,
agua, energa y tecnologa de punta, combinacin que permite realizar la extraccin
y concentracin de los metales con extrema celeridad y a bajo costo. Para ello, la
minera debe primero producir la voladura de extraordinarias cantidades de suelo,
montaas enteras son convertidas en roca y luego trituradas hasta alcanzar medidas
nfimas, para posteriormente aplicarles una sopa de sustancias qumicas licuadas
con gigantescas cantidades de agua, que logran separar y capturar los metales
(Rodrguez Pardo, 2009).
2 El crecimiento exponencial de la gran minera metalfera en Argentina acompaa una tendencia
producida a nivel internacional. Durante la ltima dcada del siglo XX, la reorientacin de los flujos de la inversin minera hacia el Sur del globo no slo incluy a los pases de Amrica Latina, sino tambin a los de Asia y frica. No obstante, los porcentajes ms altos de inversin en exploracin se concentraron en el primer caso, tendencia que contina hasta la actualidad (McMahon y Remy, 2003). Segn un informe del Banco Mundial, durante el perodo conocido como el gran boom minero (1990 -1997), mientras la inversin mundial en exploracin aument en un 90%, slo en Amrica Latina alcanz un incremento del 400% (Bebbington, 2011). Por otra parte, segn datos difundidos en 2005 por la CEPAL, los principales destinos de la exploracin minera en Amrica Latina aparecen en el siguiente orden: Per, Mxico, Brasil, Chile y Argentina (Chaparro vila, 2005).
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Es as que, como resultado de la competencia internacional sobre los recursos
metalferos, de los avances de las tcnicas de extraccin, y de una poltica estatal de
fuerte proteccin y fomento de las inversiones extranjeras directas (IED), aquellos
territorios nacionales antes considerados no rentables para la explotacin minera,
comenzaron a alcanzar los ms altos valores del mercado, convirtiendo al pas en el
sexto a nivel mundial con mayor disponibilidad de recursos mineros se estima el
75% de las reservas mineras an no han sido explotadas- y el segundo con mayores
tasas de retorno para la produccin de cobre y oro (Ortiz, 2006). De tal forma que el
sector minero, tradicionalmente poco desarrollado y sustentado bsicamente en la
explotacin de rocas de aplicacin y de minerales no metalferos para el mercado
interno, dio un salto cualitativo en el plazo de un lustro, pasando a depender casi
exclusivamente de la inversin extranjera y a sustentarse principalmente en el
desarrollo de la gran minera metalfera orientada a los mercados internacionales.
As, entre 1993 y 1997, se produca un ciclo de fenomenal expansin de la actividad
que suele denominarse como el boom minero argentino.
Pero qu ocurri con la minera a gran escala en Argentina a partir de la
finalizacin de la dcada menemista? Cmo afect al sector minero la profunda
crisis institucional desatada luego del estallido social de diciembre de 2001, y la
consiguiente devaluacin de la moneda nacional en enero de 2002? Y, en definitiva,
Qu continuidades y rupturas signaron el desarrollo de la minera a gran escala a
partir de la llegada al poder del gobierno de Nstor Kirchner, teniendo en cuenta los
cambios de signo poltico y econmico encarados a partir de entonces?
Estos son algunos de los interrogantes que intentaremos responder en el
presente trabajo. Y si bien un primer acercamiento al panorama minero con la
llegada del nuevo gobierno nos obliga a hablar de continuidad e, incluso,
profundizacin de las polticas estatales para el sector, debemos considerar un
elemento ausente durante la dcada del 90, que comenzar a adquirir gran
importancia hacia fines de 2002, y que introducir un punto de bifurcacin dentro del
sector minero. Nos referimos a la emergencia de fuertes resistencias sociales, que
tendern a proliferar a lo largo del territorio nacional, generando serios obstculos
para el desarrollo de los proyectos de minera a gran escala.
En este sentido, cabe plantear una doble hiptesis que guiar el desarrollo del
presente trabajo: 1)- no obstante la metamorfosis del Estado argentino -que tuvo
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lugar tras la profunda crisis de acumulacin y dominacin que culmin en la
insurreccin social de fines de 20013-, las polticas pblicas implementadas por el
gobierno de Nstor Kirchner para el sector minero marcarn una fuerte continuidad
con el perodo anterior e, incluso, apuntarn a acentuar el desarrollo de incentivos
para la radicacin de IED mineras en el territorio nacional; 2)- paralelamente, la
nueva gestin enfrentar la emergencia de fuertes y masivas resistencias sociales
contra la gran minera, ante lo cual desplegar una serie de medidas en pos de
neutralizar los antagonismos y reconstruir un escenario estable y atractivo para los
inversores.
En lo que sigue, el artculo se compone de cuatro apartados y una serie de
conclusiones finales. En el primer punto nos abocaremos a caracterizar el perodo
1992-1997, por constituir la fase de organizacin de las condiciones generales para
la radicacin de la gran minera en el pas. En la segunda seccin, nos detendremos
brevemente en el interregno de 1998-2002, etapa de crisis para el sector minero que
estuvo signada por la incertidumbre respecto de sus perspectivas futuras, tanto en el
plano internacional como local. En un tercer apartado, haremos referencia a la
emergencia y multiplicacin de movilizaciones populares en contra de la explotacin
minera a gran escala en Argentina, considerando como punto de inflexin el caso de
Esquel, que tuvo su auge durante 2002-2003. Por ltimo, analizaremos las medidas
que fueron implementadas para la actividad minera durante los primeros dos aos
del gobierno de Nstor Kirchner, en un intento por restablecer la confianza entre los
empresarios y contener el descontento social, a travs de tres gestos concatenados:
3 Durante las multitudinarias jornadas del 19 y 20 de diciembre de 2001, miles de personas
recuperaron el espacio pblico marchando al ritmo de los cacerolazos y exigiendo Que se vayan todos!. En ese marco de sucesivas y masivas movilizaciones -tan espontneas como destituyentes- fueron derribados cinco presidentes en menos de tres semanas. A la par que el orden neoconservador eran cuestionadas de raz, se multiplicaban las experiencias de organizacin no convencionales -autogestivas, autnomas, horizontales- en todo el territorio argentino, tales como las asambleas vecinales, los movimientos piqueteros y las empresas recuperadas. As, luego de una dcada regida por la disciplina de las polticas neoliberales, novedosas formas de pensar-hacer poltica se hicieron visibles, evidenciando una profunda crisis de acumulacin y dominacin generalizada (Bonnet, 2002; Ouvia, 2009). La recuperacin sostenida de la acumulacin capitalista y la recomposicin del poder de dominacin qued en manos del gobierno Kirchnerista a partir de 2003; y dicho proceso tuvo lugar a partir de una metamorfosis en la forma de Estado, esto es, de las formas en que se articulan lo poltico y lo econmico. De manera que, mientras que el Estado menemista intervena intentando esconder el carcter poltico (es decir, clasista) de su intervencin detrs de la lgica del mercado, el Estado kirchnerista interviene intentando esconder la imposicin efectiva de esa lgica de mercado a travs de su intervencin mediante la politizacin (ideolgica) de la misma (Bonnet, 2010: 18).
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continuidad, rectificacin e innovacin que, de conjunto, implicarn la profundizacin
del modelo de la minera metalfera a cielo abierto en el pas.
El despegue de la minera a gran escala en Argentina (1993-1997)
A partir de 1993 se elabor el marco jurdico-poltico-administrativo especfico
que reestructurara por completo el desarrollo de la actividad minera en la Argentina.
El hito fundacional de este renovado andamiaje fue la sancin de la Ley N24.196 en
abril de 1993, que estableci el Rgimen de Inversiones para la actividad Minera.
Dicha normativa confiri a las transnacionales mineras diversos incentivos:
congelamiento de la carga tributaria total por un perodo de 30 aos (art. 8);
deduccin del 100% de la inversin en el pago del impuesto a las ganancias (art.
12); exencin del pago de los derechos de importacin (art. 21); un porcentaje
mximo del 3% de pago de regalas provinciales sobre el valor boca mina del
mineral extrado declarado por la empresa -del cual se descuentan los costos que
implica el proceso desde su extraccin hasta el traslado para la exportacin4- (arts.
22 y 22bis); y, si bien obliga a las empresas a constituir una previsin especial para
prevenir, cubrir y subsanar posibles perjuicios ambientales, estipula que son las
propias empresas las que fijan el monto de los aportes, los cuales son deducibles
del impuesto a las ganancias hasta en un 5% (art. 23).
Un segundo hito fundacional, particularmente significativo en trminos polticos,
fue la suscripcin del Acuerdo Federal Minero entre el Poder Ejecutivo Nacional y los
Ejecutivos Provinciales, que tuvo lugar en mayo de 1993 y fue ratificado en julio por
la Ley N24.228. ste constituy un compromiso para la implementacin de polticas
mineras uniformes en todo el territorio nacional, entre las que destacan la promocin
en forma coordinada de la captacin de inversiones mineras en el exterior (cuarta
clusula), la armonizacin jurisdiccional de los Procedimientos Mineros con el fin de
lograr lineamientos bsicos comunes en todo el pas (quinta clusula), la
organizacin mancomunada y actualizacin permanente del Catastro Minero (octava
clusula), la eliminacin de gravmenes y tasas municipales para la minera (novena
4 Luego de realizados dichos descuentos, el monto en regalas que efectivamente pagan las
empresas mineras no supera el 1,5% (Gambina et al., 2010).
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clusula), y la aplicacin de las medidas necesarias para evitar distorsiones en las
tarifas de energa elctrica, gas, combustibles y transporte que pudieran afectar a la
actividad (dcima primera clusula).
Durante 1993 tambin se sancionaron otras dos normativas de gran relevancia.
Por un lado, la Ley N24.224 de Reordenamiento Minero, que instituy la realizacin
de un mapeo geolgico regular y sistemtico, esto es, un inventario pblico de los
recursos naturales no renovables (arts. 1-3); cre el Consejo Federal de Minera
(COFEMIN), como organismo de asesoramiento de la Subsecretara de Minera de
la Nacin, integrado por un miembro titular y uno suplente de cada una de las
provincias y el Estado Nacional (arts. 11-14); estipul el valor del canon minero para
minas de diversas categoras e increment el tamao de los permisos de
exploracin y de las pertenencias mineras a 100.000 hectreas por empresa (arts.
15-23). Por otro lado, la Ley N 24.227, cre en el mbito del Congreso de la Nacin
una Comisin Bicameral de Minera compuesta por cuatro diputados y cuatro
senadores -integrantes de las comisiones de Minera de ambas Cmaras-, cuya
funcin fuera la elaboracin de propuestas que tiendan al desarrollo sostenido de la
minera argentina (art. 1).
Luego, hacia fines de 1994, se sancion la Ley N24.402 de Financiamiento y
Devolucin Anticipada del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que beneficia a las
empresas mineras con proyectos nuevos o en etapa de ampliacin, que importen
bienes de capital y/o realicen inversiones en infraestructura fsica para la produccin
destinada a la exportacin. En estos casos se prev el reembolso o financiamiento
de dicho impuesto, disminuyendo as la carga tributaria asociada a los gastos
realizados5. Por otra parte, en 19956, se sancion la Ley N24.498 de Actualizacin
del Cdigo de Minera, la cual contiene reformas sustanciales al Cdigo vigente7 que
implicaron una ampliacin significativa de las protecciones y beneficios otorgados en
5
Cabe destacar que, entre 1995 y 1997, se emitieron certificados de devolucin anticipada del IVA por ms de 300 millones de pesos (Prado, 2005: 10). 6 Otras normativas sancionadas durante 1995 son: la Ley 24.466, que crea el Banco Nacional de
Informacin Geolgica; y la Ley 24.523, que crea un Sistema Nacional de Comercio Minero. 7 El Cdigo Minero que, desde su elaboracin en 1886 no haba sufrido importantes modificaciones,
establece los sistemas de dominio respecto a las substancias minerales y determina las formas en que se adquiere, conserva y/o pierde el derecho a aprovechar los yacimientos. Ms all de los importantes cambios que incorporaron las leyes sancionadas durante la dcada del 90, se mantuvo vigente el espritu del Cdigo original, en cuanto a la concesin a los particulares de la facultad de buscar minas, aprovecharlas y disponer de ellas como dueos (art. 8), ya que si bien se trata de bienes privados de la Nacin o las provincias (art. 7), el Estado no puede explotarlas (art. 9).
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pos de la promocin a la minera de escala (tales como la eliminacin de la
prohibicin de permisos colindantes; la ampliacin a 20 permisos de cateo o 400
unidades por provincia; y el restablecimiento de la concesibilidad de los minerales
nucleares, previamente anulada). Ese mismo ao, tambin se sancion la Ley
N24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, cuya principal
innovacin con respecto a otras industrias extractivas consista en establecer como
instancia obligatoria la presentacin de un Informe de Impacto Ambiental, para ser
sometido a una evaluacin por la autoridad de aplicacin correspondiente -definida
por cada jurisdiccin- a fin de determinar la autorizacin o no para el inicio de
cualquiera de la actividad minera (art. 251).
En 1996, se puso en marcha el Proyecto de Asistencia a la Minera Argentina
(P.A.S.M.A.) que, con asesoramiento y financiamiento del Banco Mundial8, apunt a
realizar una profunda reforma institucional y regulatoria del sector pblico minero
mediante el saneamiento, desburocratizacin y modernizacin de los procedimientos
tcnico-administrativos para el manejo de los acuerdos de inversin minera
(Crdoba y Saravia Fras, 2000: 2). Un ao ms tarde, en 1997, se firm el Tratado
de Integracin y Complementacin Minera Argentino-Chileno -ratificado en el ao
2000 por la Ley N25.243-, que estableci la conformacin de un rea supranacional
en las zonas fronterizas donde existen yacimientos compartidos por los dos pases,
sobre los cuales ambos Estados limitan sus incumbencias soberanas para garantizar
la explotacin integrada y sin restricciones de los recursos minerales por parte de
empresas transnacionales9 (Schiaffini, 2004).
Creadas las condiciones para promover el desarrollo de la minera a gran
escala en el pas, los resultados no tardaron en hacerse tangibles. Entre 1993 y
1997 las inversiones en exploracin y produccin alcanzaron un monto acumulado
total de US$ 1876 millones (Sereno, 2011). Por otra parte, las exportaciones mineras
crecieron a una tasa anual promedio de 106% (Direccin de Minera de San Juan,
2000: 4). Este exponencial crecimiento del sector durante dicho perodo se explica
8 El monto total del Proyecto PASMA, durante sus seis aos de implementacin, ascendi a US$
86.500.000. Los fondos aportados por el Banco Mundial constituyeron el 80% del total, mientras que el 20% restante fue aportado por el Tesoro Nacional (Crdoba y Saravia Fras, 2000: 1). 9 Cabe subrayar que la suscripcin y puesta en vigencia de dicho Tratado tuvo como objetivo
inmediato y concreto habilitar la consecucin del proyecto binacional Pascua-Lama, concesionado a la transnacional canadiense Barrick Gold Corporation para la explotacin de uno de los yacimiento de oro y plata ms importantes del mundo, ubicado bajo los glaciares de altura en la regin cordillerana, y que actualmente se encuentra en la fase de construccin avanzada (Schiaffini, 2004).
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principalmente por la construccin y puesta en funcionamiento de dos grandes
emprendimientos mineros metalferos a cielo abierto en el pas: Bajo de la Alumbrera
(cobre, oro y molibdeno) en Catamarca y Cerro Vanguardia (oro y plata) en Santa
Cruz.
La crisis internacional y la crisis argentina: el sector de la gran minera en la
encrucijada (1998-2002)
Entre 1998 y 2002, el sector minero debi enfrentar una serie de obstculos
dentro y fuera del mbito nacional- que, si bien no detuvieron su consolidacin en el
pas, retardaron su anterior dinamismo. En primer trmino, la crisis los pases del
Sudeste Asiticos desde 1998 y la desaceleracin de la economa mundial desde el
2000, produjeron una aguda retraccin de la demanda internacional de metales que,
a su vez, se tradujo en una importante cada de los precios, provocando una fuerte
disminucin de las inversiones de riesgo a nivel global (CEPAL, 1998; Moori Koenig,
1999). El presupuesto mundial en exploracin minera, que haba alcanzado el pico
ms alto de la dcada en 1997, llegando a los US$ 4574 millones, disminuy
abruptamente a partir de 1998, llegando a los US$ 2000 millones en 2001. La misma
tendencia tuvo lugar en Amrica Latina, donde las inversiones en exploracin minera
haban alcanzado el record de US$ 1280 millones en 1997, slo para caer en un
55% dos aos ms tarde (Campodnico y Ortiz, 2002). En el plano local, tambin se
produjo una reduccin en el ritmo de las inversiones que, si bien se expres en un
desaceleramiento de los flujos de capital tanto en actividades exploratorias como
de produccin-, no implic el abandono de reas concesionadas o de proyectos en
curso (Secretara de Minera de la Nacin, 2005).
En el marco de este panorama general adverso, el Estado argentino continu
impulsando medidas favorables para el sector y creando una serie de nuevos
incentivos a fin de fomentar el arribo de mayores IED para la actividad minera. En
marzo de 2001, se sancion la Ley de Competitividad N25.413, que en su primer
artculo creaba el impuesto a los dbitos y crditos en cuenta corriente bancaria,
ms conocido como "impuesto al cheque". Sin embargo, slo unos meses ms
tarde, a travs del Decreto N613/2001, la actividad minera quedaba exenta de
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pagar dicho impuesto10. Luego, en junio de ese mismo ao, se sancion la Ley
N25.429 de Promocin de Inversiones Mineras, que actualiza, ampla y precisa
algunas de los incentivos ya establecidos en la Ley N24.196 del Rgimen de
Inversiones para la Actividad Minera sancionada en 1993. Entre las innovaciones
ms importantes que esta normativa incorpora, se cuenta la inclusin de las
personas o entidades prestadoras de servicios mineros y de los organismos pblicos
del sector como beneficiarios de la excepcin del pago de los derechos de
importacin para los bienes de capital, que previamente slo estaba reservado a las
empresas mineras. Adems, perfecciona los beneficios en relacin a la estabilidad
tributaria por 30 aos, aclarando que las empresas no podrn ver incrementada su
carga tributaria total en ningn nivel jurisdiccional (nacional, provincial y municipal).
Este punto corrige un vaco de la norma anterior, donde quedaba abierta la
posibilidad de interpretar que si bajaba la carga tributaria en una jurisdiccin poda
aumentar en otra, en la medida que no aumentase la carga global. Por otra parte,
extiende a la fase de exploracin el rgimen de financiacin y devolucin del IVA a
las importaciones y adquisiciones de bienes y servicios, antes slo previsto para la
etapa de produccin (Ortiz, 2007).
No obstante, la profunda crisis de fines de 2001 en el pas, multiplic la cautela
de los inversores a la hora de apostar al desarrollo de nuevos proyectos. En efecto,
2001 y 2002 fueron los aos con peores rendimientos del perodo en trminos de
inversiones mineras. (Sereno, 2011). Con todo, el sector logr atravesar sin mayores
costos el perodo de recesin econmica e inestabilidad institucional que estall en
diciembre de aquel ao, permaneciendo al margen de la prohibicin de girar divisas
al exterior impuesta a otros rubros a travs del Decreto N1570/01, y de la aplicacin
de retenciones a las exportaciones estipulada por la Ley N25.561 de Emergencia
Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario. En efecto, este impuesto recay sobre
las ventas al exterior de las empresas agropecuarias y petroleras, pero no sobre las
empresas mineras que ya operaban en la Argentina11. Aquellas firmas que
ingresaron al pas luego de enero de 2002 s fueron incluidas dentro del rgimen de
10
A travs de ese mismo decreto, tambin quedaron exentos de pagar el impuesto al cheque los sujetos comprendidos en las leyes N25.080 de Bosques Cultivados y N25.019 de Energa Elica y Solar. 11
Durante el perodo de crisis las exportaciones del sector minero se mantuvieron en alza. En 2002, se registr el valor ms alto hasta la fecha, cuando las exportaciones alcanzaron los 989 millones de dlares, representando un 380% ms que el valor exportado en 1995 (Sereno, 2011).
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retenciones, pero los menores costos internos de produccin derivados de la salida
de la convertibilidad compensaron los menores ingresos originados por las
exportaciones (Ortiz, 2007).
Ciertamente, si la devaluacin de la moneda argentina a partir de enero de
2002 gener inicialmente una relativa incertidumbre entre los inversores, no demor
en presentar indiscutibles ventajas para los intereses del sector que, viendo
disminuidos sus costos en salarios e insumos -tales como combustible y energa-,
aceptaran rpidamente la medida como otro gran incentivo para las inversiones
mineras. De modo que, en los ltimos meses de 2002, cuando la tendencia al alza
del precio internacional del oro comenz a despuntar nuevamente, las IED mineras
en el pas emprendieron una progresiva recuperacin. Segn un artculo de enero de
2003 publicado por un diario local: Ningn sector anunci tantas inversiones y
adquisiciones el ao pasado [2002] en el pas como el minero. []. Todo indica que
se viene la segunda ola de desembolsos, tras la que despert la Ley de Inversiones
Mineras en los 90 []. Los analistas coinciden en que uno de los motores de este
fenmeno es lo que parece el inicio de un nuevo ciclo de auge del oro. Por otro lado,
sostienen que la devaluacin mejor las condiciones de inversin, al reducir un 70%
los costos locales, como sueldos, fletes, combustibles y servicios de terceros12
No obstante, en este contexto propicio para la consolidacin definitiva del
sector, surgi un nuevo obstculo que no se haba manifestado hasta el momento
en Argentina: la resistencia a la minera a cielo abierto por parte de las poblaciones
aledaas al desarrollo de dichos proyectos, que tendra su primera experiencia
significativa en la localidad de Esquel (Chubut) entre 2002 y 2003, propagndose
rpidamente hacia otras regiones.
El punto de inflexin: Esquel y la multiplicacin de las resistencias sociales
(2002-2003)
En Julio de 2002, la transnacional minera de capitales canadienses Meridian
Gold Inc. (MG), adquiri las acciones de Minera El Desquite S.A., duea hasta el
12
Ningn sector anunci tantas inversiones y adquisiciones el ao pasado en el pas como el minero, Diario El Cronista, 28/01/2003
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12
momento del yacimiento de oro y plata Cordn Esquel situado en la provincia de
Chubut, anunciando que a comienzos de 2003 se iniciara la explotacin a cielo
abierto y por lixiviacin con cianuro del proyecto. Si bien los expertos de MG y el
propio gobierno provincial aseguraban que estas tecnologas de extraccin
resultaran inocuas para la salud de la poblacin, el medio ambiente y la economa
local basada en el turismo y el agro, un conjunto de vecinos muchos de los cuales
ya se encontraban movilizados desde el estallido social de diciembre de 2001-
decidi recopilar y difundir informacin de manera independiente para confrontar con
los dichos oficiales.
As, a mediados de noviembre de 2002, luego de un perodo de anlisis y
discusin de la numerosos datos relevados acerca de los antecedentes de la gran
minera en otras partes del mundo y del contacto con otras experiencias de Amrica
Latina13, una reunin de 600 vecinos decidi posicionarse en contra del desarrollo
del proyecto minero, conformando la Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA)
por el No a la Mina. La permanente movilizacin popular, que no ces de crecer y
profundizarse en los meses sucesivos, dio como resultado una serie de
repercusiones en el plano legislativo. En febrero de 2003, el Concejo Deliberante
sancion una ordenanza prohibiendo el uso de cianuro en el ejido municipal; derog
la adhesin municipal a las leyes nacionales de Inversin Minera y Reordenamiento
Minero; y facult al poder ejecutivo para convocar a un referndum sobre el
emprendimiento minero, que fue ratificado por el intendente de Esquel.
En la histrica consulta popular realizada el 23 de marzo de 2003, el 81% de
la poblacin se expres por el No a la mina. Si bien se trataba de un plebiscito no
vinculante, su arrollador resultado provoc la sancin de la Ordenanza N33/03 que
declar a Esquel como Municipio no Txico y Ambientalmente Sustentable. Luego,
se sancion la Ley Provincial N5.001 que prohbe la actividad minera metalfera a
13
Para ese momento, la minera a gran escala haba sido prohibida en Turqua (1997); Repblica Checa (2000); Nueva Gales del Sur, Australia (2000); Montana (1998) y Colorado (2001), EEUU; Alemania (2002) y Costa Rica (2002), como consecuencia de catstrofes ambientales derivadas de explotaciones anteriores. Asimismo, en los meses previos al inicio del conflicto en Esquel, se haba definido un conflicto con caractersticas similares entre la minera canadiense Manhattan Resources y el pueblo de Tambogrande, en el norte del Per. Tras meses de intensas y masivas movilizaciones populares en contra del emprendimiento de oro y cobre que comenzara a explotarse en la zona, la municipalidad distrital convoc a un referndum que tuvo lugar en junio de 2002, y cuyo resultado marco un profundo rechazo de la poblacin al desarrollo de la minera a cielo abierto, tras lo cual el proyecto se cancel.
-
13
cielo abierto y la utilizacin de cianuro en ciertas zonas del territorio de Chubut14,
impidiendo la radicacin de MG y abriendo un perodo de incertidumbre que puso en
entredicho la legitimidad y estabilidad de la gran minera en el pas.
En este sentido, la gran movilizacin social de la poblacin de Esquel, se
convirti en un punto de ruptura e inflexin para el sector minero por tres razones
fundamentales: 1)- constituy el primer cuestionamiento social organizado a este
tipo de proyectos en el pas, irrumpiendo as la voz de un nuevo sujeto poltico en el
marco de una arena hasta el momento cerrada al tndem Estado-
Empresas/Corporaciones mineras; 2)- result exitoso en sus reivindicaciones,
convirtindose en referencia de numerosos procesos de protesta contra estos
megaproyectos extractivos que emergieron a partir de entonces en otras localidades
y regiones y; 3)- contribuy fuertemente a la construccin de la cuestin minera
como problemtica social relevante, colocando en la agenda pblica y meditica el
debate acerca de sus consecuencias ambientales, sanitarias y socio-econmicas, la
pertinencia y legitimidad del marco normativo vigente para el sector, y el derecho de
las poblaciones a decidir sobre su propio modelo de desarrollo.
Expresin de ello son la multiplicidad de asambleas y organizaciones sociales
que, a partir de la experiencia esquelense, comenzaron a surgir en las pequeas y
medianas localidades de la zona cordillerana y precordillerana, conformadas por
vecinos autoconvocados que vean amenazadas sus condiciones y calidad de vida
ante el avance de estos proyectos de minera a gran escala. Actualmente, existen
alrededor de setenta asambleas en Argentina, que se suman a la lucha ancestral de
pueblos originarios y comunidades campesinas contra el despojo de los bienes
naturales y la destruccin del territorio. Asimismo, cabe destacar la conformacin de
la Unin de Asambleas Ciudadanas (UAC) a fines de 2006, como una red que
nuclea a todas las expresiones de resistencia contra las diversas formas de saqueo
y contaminacin, entre las que destaca la minera a cielo abierto. Tambin son
producto de estas luchas las leyes que otras siete provincias -Ro Negro (2005), La
14
Cabe sealar que esta ley determina la necesidad de disear una zonificacin del territorio provincial que delimite reas autorizadas para la explotacin minera a cielo abierto y reas donde el avance de dicha actividad estara excluido. Este punto de la normativa opera a modo de clusula de salvataje para el sector que, desde ese entonces, viene propugnando su reglamentacin en la provincia, a los fines de destrabar los proyectos mineros emplazados en la meseta chubutense. Si bien el debate pblico y parlamentario en torno a este tema se ha reavivado en los ltimos aos, la poblacin movilizada que permaneci activa luego del conflicto en Esquel y creciendo en distintas localidades de la jurisdiccin- contina impidiendo que se avance en este cometido.
-
14
Rioja (2007, derogada un ao ms tarde), Tucumn, Mendoza, La Pampa (2007),
Crdoba y San Luis (2008)-, adems de la precursora Chubut (2003)-, han
sancionado contra la minera metalfera en los ltimos aos, como resultado de la
fuerte presin popular ejercida sobre las respectivas Legislaturas provinciales
(Svampa et al, 2009).
La llegada de Nstor Kirchner al gobierno nacional: continuidad, rectificacin e
innovacin en las polticas estatales para el sector minero (2003-2004)
Nstor Kirchner asumir la presidencia en este marco de resistencias sociales
en torno de la gran minera. Como respuesta, y ante la posibilidad de una merma en
las IED que apenas comenzaban a repuntar luego de la crisis del perodo 1998-
2002-, el Estado nacional incorpor en agenda la cuestin Esquel, y fue ensayando
un conjunto de polticas pblicas a fin de restablecer la confianza y estabilidad del
sector minero y evitar, a su vez, la agudizacin de los antagonismos sociales. En
pos de lograr una resolucin satisfactoria de dicha problemtica, el nuevo gobierno
desplegar tres gestos consecutivos.
En primer lugar, dar continuidad a todas aquellas medidas estructurales
implementadas en el sector durante la dcada menemista, las cuales constituyeron
el marco y la condicin de posibilidad para la instalacin de la gran minera en el
pas; en segundo trmino, llevar a cabo una rectificacin con respecto a aquellas
deficiencias, resoluciones aplazadas o definiciones pendientes dejadas por las
gestiones anteriores; como tercera instancia, introducir una serie de innovaciones
en relacin a las coordenadas ambientales y sociales que deberan orientar el
desarrollo de la actividad minera en el pas a partir de entonces. Si bien todas estas
seales apuntan, fundamentalmente, a atender los intereses de las transnacionales
mineras y sus entidades corporativas, en el ltimo caso se incorpora una inflexin
que resulta particularmente novedosa, porque incluye por primera vez a las
comunidades locales como interlocutoras y destinatarias de una serie de polticas
estatales en el marco del modelo extractivo con base minera.
Como medidas iniciales en pos de la continuidad, se respet el marco jurdico-
administrativo vigente desde la dcada del `90 y se mantuvo en su cargo a Jorge
-
15
Mayoral15, quien fuera nombrado por el presidente interino Eduardo Duhalde a
principios de 2002 como principal funcionario del sector en el plano nacional. Por
otro lado, en trminos de rectificacin, la principal medida adoptada para el sector
apunt a saldar una demanda de larga data entre los empresarios, contemplada
adems en la normativa vigente desde 1993, e incumplida sistemticamente por los
gobiernos anteriores. Nos referimos a la jerarquizacin administrativa del rea
minera, que fue elevada al rango de Secretara de la Nacin16. Resulta
imprescindible destacar que, adems de constituir la primera seal de la nueva
gestin hacia el sector, esta reforma tuvo lugar apenas dos meses despus del
plebiscito de Esquel. Sin dudas, represent un mensaje de respaldo para los
empresarios e inversores, y un compromiso a largo plazo para potenciar las
perspectivas promisorias de la industria en el pas. Junto a dicha expresividad
simblica, el principal objetivo material de la medida fue dotar de mayores
prerrogativas, autonoma de decisin y presupuesto a la mxima autoridad pblica
minera. Esta transformacin institucional, que otorg a dicha actividad una estructura
burocrtica propia y de mayor peso relativo dentro del propio Estado, dio clara
cuenta de la importancia estratgica otorgada al sector por el nuevo gobierno.
Tambin en el plano comercial y fiscal, el gobierno de Nstor Kirchner
implement medidas de gran contundencia con el objetivo de saldar deudas
pendientes con el sector. En ese sentido, se eliminaron todas las restricciones al
movimiento de divisas hacia el exterior y se hicieron efectivos ciertos incentivos
previstos por ley que an no tenan la reglamentacin correspondiente. Ambos
beneficios haban sido largamente demandados y esperados por los empresarios, ya
que su puesta en funcionamiento implicaba privilegios inmediatos para las
inversiones mineras radicadas en el pas. En el primer caso, se sancionaron los
15
Jorge Mayoral es Ingeniero en Minas de profesin, oriundo de San Juan provincia referenciada a nivel internacional como la mejor alumna en torno al desarrollo del modelo de la gran minera metalfera en el pas- y, adems de ejercer el cargo pblico de Subsecretario (entre 2002-2003) y, posteriormente, de Secretario de Minera de la Nacin (desde 2003 hasta la actualidad), es empresario minero. Segn lo manifiesta en sus declaraciones juradas, entre sus posesiones ms importantes se encuentran el 30% de la firma Micas Argentina SRL., el 15% de Millstone S.A. y el 25% de Minvail S.A., todas ellas dedicadas a la explotacin de canteras y a la exploracin minera (Dulitzky, 2011). En oportunidad de su nombramiento, la revista Panorama Minero celebraba el grado de representatividad que significa el que provenga del sector productor, en su condicin de empresario perteneciente a la pequea y mediana minera y ser un hombre del interior (Artculo titulado El nuevo Subsecretario de Minera de la Nacin, Ing. Jorge Mayoral, N269, marzo de 2002). 16
Con anterioridad a esta ltima reforma, la gestin pblica del sector minero estaba a cargo de una Subsecretara.
-
16
Decretos N417/2003 y N753/2004, que dejaron sin efecto la obligatoriedad del
ingreso y negociacin en el mercado de cambios de las divisas provenientes de la
exportacin de productos mineros17. En el segundo caso, para febrero de 2004, la
Secretara de Minera y la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP)
promulgaron la Resolucin General Conjunta N1641 y N11, que reglamenta el
reembolso del IVA para el sector, poniendo en funcionamiento la devolucin de
crditos fiscales para importaciones y adquisiciones de bienes y servicios destinados
a la exploracin de minerales por un valor de entre un 12 y un 14% anual.
Por ltimo, interesa analizar las innovaciones que, en materia de poltica
minera, fueron implementadas por el gobierno de Nstor Kirchner con el Plan
Nacional Minero. En un contexto marcado por la salida paulatina de una crisis
internacional del sector, y signado por el progresivo aumento de las resistencias
sociales a la industria, esta medida fue la ms elogiada por los inversores, y as lo
ratificaba la prensa internacional especializada: El Plan Nacional de Minera es una
obra que an est en progreso, pero el gobierno se ha esforzado para que el resto
del mundo sepa de su existencia. Este plan fue presentado el mes pasado en la feria
minera Expomin, que se realiz en Santiago de Chile []. El plan destaca la
importancia del desarrollo provincial, la educacin y la conciencia sobre la minera,
los incentivos de inversin y de algunas exenciones tributarias para la minera y en
especial para las empresas de exploracin, as como el compartir la informacin
geolgica y de otro tipo y la promocin de proyectos. A grandes rasgos, el Gobierno
de Argentina est diciendo que la inversin minera es bienvenida, en un momento
que otros pases pueden estar haciendo cosas para desincentivarla, como introducir
nuevos impuestos, discutir temas relativos a los derechos de tierras nativas o avivar
la hostilidad del gobierno y la comunidad hacia una industria que algunos perciben
como ambientalmente poco amistosa18.
En suma, este Plan Nacional Minero se bas en seis amplios lineamientos,
tendientes a recomponer el modelo productivo del sector (Secretara de Minera de
17
Cabe destacar que estos decretos sancionados por el gobierno de Nstor Kirchner pusieron en funcionamiento un incentivo indito, que constituy a la minera como la nica actividad productiva del pas exenta de negociar las divisas obtenidas por sus exportaciones a travs del Mercado nico de Cambios del Banco Central. Luego de ocho aos de vigencia, este privilegio fue suspendido durante la gestin de Cristina Fernndez de Kirchner, en noviembre de 2011. 18
Editorial titulada Relaciones comunitarias, clave para desarrollo de la minera, Peridico online Business News Americas, 11/05/2004. www.bnamericas.com
-
17
la Nacin; s/f): 1)- Minera como poltica de Estado; 2)- Escenarios previsibles para la
inversin; 3)- Impulso al modelo productivo nacional; 4)- Relacin produccin y
comunidad; 5)- Integracin regional; y 6)- Democratizacin de la informacin pblica.
En el informe de gestin 2003-2007 elaborado por la Secretaria de Minera de la
Nacin, se describen los objetivos, acciones y logros alcanzados para cada uno de
los ejes enumerados durante los cuatro aos de gobierno. Tal como analizaremos a
continuacin, ms all de la diversidad temtica que abarcaba el Plan, la gran
inflexin que introdujo reside en que, por primera vez en quince aos, se reconoca
como un componente fundamental de la poltica minera el concepto de
sustentabilidad (ambiental, social y econmica) como requisito a cumplimentar por la
industria en relacin con las comunidades locales donde radican los proyectos, y as
fue expresado por el presidente Kirchner en el discurso de presentacin oficial del
Plan: Es muy importante tambin que el sector minero vaya acompaado del
crecimiento sustentable donde se hacen las inversiones. Esto tambin es central,
que el crecimiento de su riqueza productiva y de su riqueza de inversin traslade la
inversin al resto de los sectores y a las comunidades donde se hace la inversin;
que la gente perciba que la minera trae progreso, trabajo, mejoramiento en la
calidad de vida y que tiene que ver con el desarrollo econmico y el crecimiento de
la regin donde se estn desarrollando este tipo de inversiones. Estas son las
instrucciones que hemos dado en esta rea y esperamos que esto se pueda
sustentar rpidamente19.
Slo a modo de ejemplo, cabe describir algunos de los ejes y mltiples
acciones impulsadas por esta poltica. El primer lineamiento, titulado Minera como
Poltica de Estado, tena como objetivo la construccin de escenarios propicios de
desarrollo con la participacin y consenso de todos los actores del sector. Para ello,
la Secretara de Minera decida articular su agenda de trabajo con las Comisiones
Parlamentarias de minera, el Consejo Federal Minero (COFEMIN), el Consejo
Asesor Productivo Minero (CASEPROM), la Red Nacional de Municipios Mineros, los
organismos de representacin gremial y empresarial, y las entidades de gelogos e
ingenieros de minas. Entre otras acciones, se propona desarrollar diversas
reuniones conjuntas para tratar temas relacionados con la sostenibilidad ambiental
(como la identificacin e inventario de pasivos ambientales y el desarrollo de un
19
Ibdem.
-
18
plan de cierre de minas y canteras) y la sustentabilidad social de la minera (como
el fomento de la educacin sobre minera, la difusin de la actividad, y el
fortalecimientos para el desarrollo de una minera socialmente responsable).
Por su parte, el tercer lineamiento, designado como Impulso al Modelo
Productivo Nacional, pretenda promover espacios con igualdad de oportunidades
para el desarrollo de la actividad minera, construir articulaciones con otros sectores
de la produccin nacional y convertir a la industria en fuente de empleo genuino. En
este sentido, se implementaron numerosas medidas, de las cuales aqu interesa
destacar el Programa de Gestin Ambiental Minera (GEAMIN), puesto en marcha a
travs de un prstamo de 80 millones de dlares otorgado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), para el fortalecimiento de la gestin ambiental
minera descentralizada. Entre sus actividades mencionaba el desarrollo de
capacitaciones, asistencia tcnica y mejoras tecnolgicas para progresar en la
especializacin de la evaluacin de los informes de impacto ambiental, as como en
los controles y monitoreos de las actividades mineras a nivel provincial. Asimismo,
inclua la consecucin de talleres de informacin sobre las normas y acciones para
una minera sustentable y la sensibilizacin y difusin de la minera sustentable en
poblaciones hospedantes20.
Luego, el cuarto lineamiento, denominado Relacin Produccin y Comunidad,
tena como finalidad promover la activa participacin de las comunidades locales a
travs de distintas estrategias de inclusin en el sector minero nacional, tales como
la realizacin de encuentros informativos y mesas de dilogo con las poblaciones
involucradas para fomentar el conocimiento de la minera y su incidencia en las
comunidades como alternativa de trabajo y desarrollo sustentable; la creacin y
fortalecimiento de proveedores locales, as como la capacitacin laboral de recursos
humanos para el sector. Con respecto a este ltimo punto, merece un comentario
aparte la propuesta de inclusin de los pueblos indgenas, a travs de la insercin
laboral en la minera para la mejora en la calidad de vida de las comunidades
originarias en su regin. Por ltimo, cabe tambin destacar la meta de apoyo a la
cultura y el deporte a fin de acercar los sectores productivos a la comunidad
mediante el apoyo de diversos eventos como el fomento de ciclos de msica,
20
Si bien el acuerdo con el BID se firm en 2004, el programa GEOMIN comenz a implementarse recin a partir de 2008. Para ms informacin, vase http://www.mineria.gov.ar/actividades-programadas.htm
-
19
poesa, cine y literatura, la cooperacin con instituciones deportivas y la participacin
en fiestas populares tradicionales.
El sexto y ltimo lineamiento, titulado Democratizacin de la Informacin
Pblica, tena como funcin garantizar el libre acceso de la ciudadana a las fuentes
de informacin del sector minero nacional, para lo cual se puso en funcionamiento
un portal web con una diversidad de pginas informativas sobre catastro minero,
legislacin jurdica y tributaria, mapa de recursos mineros, estudios geolgicos,
bases pblicas de proveedores y productores, y difusin diaria de noticias, as como
una lnea telefnica gratuita para la recepcin de consultas y una biblioteca temtica
de libre acceso. Tambin se elaboraron videos didcticos y libros para escuelas
primarias y secundarias sobre la minera (Secretara de Minera de la Nacin, 2007).
En definitiva, el diseo e implementacin de este Plan integral como
respuesta a las repercusiones de la cuestin Esquel, concentraba dos propsitos
centrales. Por un lado, junto a las restantes medidas desplegadas para el sector,
reafirmar que la actividad minera era considerada una poltica de Estado y un
objetivo estratgico por el gobierno nacional, en clara continuidad con los aos 90,
pero rectificando los errores, saldando las materias pendientes y profundizando los
alcances del modelo. Por otro lado, tuvo como objetivo especfico convertir los
conflictos sociales en demandas ciudadanas, esto es, procesarlos institucionalmente
para atender algunas de sus reivindicaciones, como estrategia de pasivizacin y
heteronomizacin de su potencial disruptivo.
Como corolario, interesa destacar que durante la gestin de Nstor Kirchner,
las inversiones totales en el sector minero se incrementaron en un 3430%, pasando
de 234 millones dlares en 2003 a 1700 millones en 2007. Por otra parte, si las
exportaciones registradas para el sector minero en 2003 alcanzaban los 1062
millones de dlares, para 2007 prcticamente se triplicaban, llegando a los 3.000
millones (Sereno, 2011). Asimismo, se puso en marcha durante aquellos aos el
segundo emprendimiento de minera metalfera a cielo abierto ms importante del
pas. Nos referimos al proyecto Veladero, ubicado en la provincia de San Juan y
concesionado a la transnacional de capitales canadienses Barrick Gold, que inici
sus operaciones en 2005 para la extraccin de oro y plata (Ortiz, 2007).
De modo que, entre 2003 y 2007, se produjo en Argentina una verdadera
profundizacin del modelo minero metalfero cimentado en la inversin de capitales
-
20
extranjeros y orientado a la exportacin del producto, a travs de las diversas
polticas de continuidad, rectificacin e innovacin implementadas durante los
primeros dos aos de gobierno kirchnerista que, de conjunto, desarrollaron una serie
de nuevos incentivos para incrementar el atractivo del negocio. Hacia fines de dicho
perodo, el sector minero continuaba creciendo, tendencia que sera mantenida
durante la gestin de Cristina Fernndez de Kirchner (2008-2011). Al inicio de este
nuevo gobierno en 2008, existan 141 proyectos de minera metalfera a cielo abierto
en etapa exploratoria distribuidos en 12 provincias (Svampa, 2008), a los que deben
sumarse cuatro nuevos proyectos que comenzaron sus operaciones a partir de
entonces: Manantial Espejo (desde 2009) en Santa Cruz; Gualcamayo (desde 2008)
y Casposo (desde 2010) en San Juan; adems de un proyecto binacional con Chile,
que actualmente se encuentra en etapa de construccin: Pascua Lama (desde
2009).
Conclusiones
Los Estados nacionales compiten entre s para mostrar atractivos sus
territorios con el objetivo de impulsar el flujo mundial del capital en su propia
direccin. Si bien en el caso del sector minero, el precio internacional de los metales
condiciona los niveles de inversin en nuevos emprendimientos; la cantidad de
incentivos fiscales, as como el grado de estabilidad macroeconmica y jurdico-
poltica que garantiza cada Estado resulta determinante para el arraigo del capital.
En efecto, el Estado argentino cumpli con dichos requerimientos desde comienzos
de la dcada del 90 en adelante, lo que condujo al rpido crecimiento de la minera
a gran escala en el pas. Incluso durante el perodo de profunda crisis nacional
desatado en 2001-2002, el Estado no dej de beneficiar al sector minero, que qued
exento de las restricciones comerciales y de las retenciones a las exportaciones que
fueron impuestas a otros rubros de la economa.
La llegada de Nstor Kirchner al gobierno nacional signific al mismo tiempo
continuidad, rectificacin e innovacin en las polticas estatales para el sector
minero. En primer lugar, respet el andamiaje jurdico-administrativo sancionado a lo
largo de los aos`90, lo que dio cuenta de la voluntad del nuevo gobierno para
-
21
sostener al modelo de la minera metalfera a gran escala inaugurado por el
menemismo. En segundo trmino, impuls una serie de medidas para corregir
falencias y completar procesos inconclusos heredados de gestiones anteriores, as
como para impulsar demandas del sector de larga data que an no haban sido
atendidas por el Estado. Al respecto, destacan la jerarquizacin del sector minero
dentro del aparato estatal, la exencin del ingreso de divisas por exportaciones al
pas y la puesta en funcionamiento de la devolucin del IVA a las importaciones. Por
ltimo, se implementaron una serie de polticas innovadoras para el sector,
integradas en el marco del Plan Minero Nacional, cuyo principal objetivo fue
institucionalizar el conflicto entre las poblaciones movilizadas y las transnacionales
mineras.
La innovacin en las polticas Kirchneristas fue, entonces, producto del
surgimiento de fuertes cuestionamientos sociales al modelo de la minera metalfera
a gran escala -ausentes durante la dcada previa- que fueron inaugurados con la
gran movilizacin de la poblacin de Esquel contra la instalacin de un
emprendimiento minero a cielo abierto en su territorio. Este hecho constituy un
punto de inflexin para la consolidacin definitiva del sector. Lejos de constituir un
hecho aislado, dicho fenmeno implicaba un potencial obstculo para la realizacin
del capital. Debido a la delicada coyuntura socio-poltica nacional en la que se
expresaba este masivo proceso asambleario de carcter socio-ambiental, se tema
que su rpida extensin hacia otras regiones pudiera convertirlo en una verdadera
traba para la acumulacin. En consecuencia, el Estado nacional en su rol de garante
de la supervivencia del sistema en su conjunto, se vali de su aparente rol de
mediador neutral en el conflicto para procesar algunas de las reivindicaciones
sociales como demandas ciudadanas. Esto supona contemplar a partir de entonces
ciertos intereses y expectativas de las poblaciones donde se afincan los proyectos
de minera metalfera (como la sustentabilidad ambiental y social del modelo), pero
sin poner en juego los requisitos y lineamientos fundamentales para la continuidad
del desarrollo minero en tanto tal.
En sntesis, podemos afirmar que las medidas adoptadas desde los primeros
aos del gobierno de Nstor Kirchner marcaron una profundizacin de la poltica
heredada de la dcada menemista para el sector minero. Y si bien dicha gestin
debi enfrentar la emergencia y multiplicacin de resistencias socio-ambientales en
-
22
todo el territorio nacional, con la consecuente irrupcin de un nuevo sujeto poltico
en el marco de una arena hasta el momento cerrada al binomio Estado-Empresas
mineras, las resoluciones estatales propuestas para lidiar con el conflicto tendieron a
la eliminacin de su potencial transformador, mediante la formulacin e
implementacin de ciertas concesiones marginales principalmente discursivas, con
efectos materiales difusos y difciles de comprobar- a fin de lograr el debilitamiento
de los opositores, la integracin de las demandas y la neutralizacin de los
antagonismos, en pos del crecimiento exponencial y la definitiva consolidacin de la
minera a gran escala en el pas.
Luego de este anlisis pareciera evidente que el poder siempre logra
reconfigurarse en coyunturas de crisis y tornarse ms efectivo para controlar las
energas sociales disruptivas. Sin duda, tiene de su lado la concentracin de los
recursos para lograrlo. No obstante, son los sectores subalternos y sus mltiples
formas de lucha- los que constituyen el sujeto activo de la historia. Por lo tanto, a
pesar de los constantes embates, los movimientos sociales que se construyen,
fracasan, se reorganizan, y corrigen sus rumbos, son los sujetos dinmicos de una
contienda que, si bien siempre asimtrica, permanece abierta y sin final
predeterminado.
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