por el país que soñamos ...Nº26-27 Agosto - 2005 Proyecto Participa Perú

Participa Perú es distribuido gratuitamente con La República

Producido por:

La integración de las regiones

La transferencia decompetencias

La participación ciudadana

La transferencia derecursos, programas yproyectos

BALANCE DE LADESCENTRALIZACIÓNY PERSPECTIVAS DELA INTEGRACIÓN

2PARTICIPA PERÚ

Nº26-27 Agosto 2005

Contenido

Esta publicación ha sido posible a través del apoyo de USAID-Perú, bajo los términos del acuerdo cooperativo Nº527-A-00-00187-00. Las opiniones expresadas por los autores noreflejan necesariamente el punto de vista de USAID.

Editorial

BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN

El Mensaje a la Nación del 28 de julio y ladescentralización

El voto por el "sí" es un voto contra 180 años decentralismoEntrevista: Luis Thais, Presidente del Consejo Nacional deDescentralización

La transferencia de recursos a las regiones en el marcode la descentralización

La transferencia de programas sociales, empresas,fondos y activos

Balance de la transferencia de funciones ycompetencias

Balance de la participación

Temas críticos para avanzar hacia la regionalización

Perspectivas de la integración de regionesEntrevistas:Rodolfo Raza UrbinaErnesto HerreraDaniel Vera BallónMiguel Ángel MufarechYehude Simon

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Participa Perú es una publicacióndel Proyecto PARTICIPA PERÚ.

El Proyecto está a cargo deCatholic Relief Services, GrupoPropuesta Ciudadana y ResearchTriangle Institute. Tiene como aso-ciadas a la Comisión Episcopal deAcción Social, al Centro Amazónicode Antropología y Aplicación Prác-tica y al Centro de la Mujer Perua-na Flora Tristán.

PARTICIPA PERÚ busca fortalecerel rol y las capacidades de la socie-dad civil en el proceso de descen-tralización, así como promover elderecho de participación de la ciu-dadanía a través de:

• Información sobre el proceso dedescentralización.

• Iniciativas para el marco legal dela descentralización.

• Participación en las instancias deconcertación regional y municipal.

• Vigilancia ciudadana del desem-peño de las autoridades nacio-nales, regionales y locales.

Proyecto Participa PerúDirector: Luis Chirinos

Suplemento Participa PerúDirector: Carlos MongeCoordinadora y Editora General:Patricia Paz PanizoCoordinador Adjunto y Redactor:Werner Jungbluth

Comite Editorial:Adda Chuecas CAAAPRosell Laberiano CEASRocío Romero IDSFederico Tenorio CEDEPASDiana Miloslavich Flora Tristán

Diseño y diagramación:Renzo Espinel / Luis de la Lama

Fotos carátula:Aldo Arozena

Ilustración: Carlos Cruz

Dirección: Calle León de la Fuente110, Magdalena del Mar, LimaTeléfonos: 613 8313 / 613 8314Telefax: 613 8315www.participaperu.org.pepropuest@desco.org.pe

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3PARTICIPA PERÚ

Editorial

BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Como en años anteriores, quisimos presentar nuestro balance anual de la marcha de la des-centralización antes del 28 de Julio, con la –quizás vana- esperanza de lograr que la descentra-lización ocupe un lugar de importancia en la agenda política nacional en una fecha que essiempre de balance de lo actuado y de definición de las perspectivas del país.

Esta vez preferimos, sin embargo, esperar. La coyuntura política de la descentralización se pre-sentaba bastante agitada. De un lado, el Presidente de la República no promulgaba el Plan Anualde Transferencias de Competencias 2005, listo para su aprobación desde el mes de abril.

Del otro, existían dudas sobre la realización de los referéndums sobre la integración regional,así como sobre las características de la descentralización fiscal definidas en las leyes corres-pondientes. Mientras el CND anunciaba –y los Presidentes Regionales que han preparado Ex-pedientes Técnicos esperaban- que los recursos de la Descentralización Fiscal serían adicio-nales a los que las regiones ya reciben ahora, el MEF anunciaba que ello no era así.

Era preferible pues, esperar el Mensaje a la Nación del 28 de julio. Y, efectivamente, éste trajoalgunas precisiones, aunque algunas interrogantes aún persisten. El Presidente Toledo hizoalgunos anuncios: aseguró que las consultas sobre integración de regiones se realizarán enoctubre de acuerdo a lo planeado; anunció que había, en la víspera, promulgado el Plan Anualde Transferencias 2004; afirmó que combatiría todo intento de hacer de la descentralizaciónuna desmembración del país, en clara referencia a las ordenanzas emitidas por al menos tresregiones, legalizando la hoja de coca; e invocó a los partidos y líderes políticos a un compromi-so con la descentralización.

Este número doble de Participa Perú contiene un análisis de lo que el Mensaje a la Nación delPresidente Toledo significó para la descentralización y de las perspectivas que abren para suúltimo año de gestión así como una entrevista de balance del proceso a Luis Thais, Presidentedel Consejo Nacional de Descentralización. Luego desarrollamos el balance de lo avanzado enmateria de: a) transferencia de recursos, programas, proyectos, empresas y activos; b) transfe-rencia de competencias; c) conformación de regiones; y d) participación ciudadana.

Como es sabido, el anuncio Presidencial de que los referéndum sobre integración de regionesse llevarán a cabo de todas maneras en octubre de este año, no ha cerrado sino, por el contra-rio, avivado al debate a la realización de los mismos y sobre los incentivos que las leyesestablecen a los procesos de integración. Sobre este tema entrevistamos también a los Con-gresistas Ernesto Herrera, ex Presidente de la Comisión de Descentralización y Modernizaciónde la Gestión del Estado y Rodolfo Raza Urbina, nuevo Presidente de la citada Comisión.Entrevistamos también a Daniel Vera Ballón, Miguel Ángel Mufarech y Yehude Simon, Presi-dentes Regionales de Arequipa, Lima y Lambayeque.

Esperamos de esta manera brindar a nuestros lectores un balance comprensivo de la descen-tralización a la fecha y de sus perspectivas. Balance que incluye ciertamente nuestras aprecia-ciones al respecto, pero también una diversidad de voces públicas y privadas de diversasregiones y localidades del país.

Como en oportunidades anteriores, esperamos que este balance le sea útil a la ciudadanía engeneral para tener más información y una cabal comprensión sobre el avance de este procesode reforma del Estado. Esperamos también que le sea útil a los tomadores de decisiones entodos los niveles del Estado y a quienes, desde la sociedad civil y la política, tienen incidenciaen la marcha de la descentralización.

4PARTICIPA PERÚ

En su Mensaje a la Nación del 28de julio pasado, el Presidente Ale-jandro Toledo ha hecho cuatro men-ciones importantes al tema de ladescentralización.

PRIMER TEMA: CRECIMIENTODESCENTRALIZADO

"Llevamos 47 meses de crecimien-to sostenido a un nivel promediode cinco por ciento anual ... A di-ferencia de los ciclos anteriores,éste es un ciclo de crecimientosostenido y, sobre todo, les anun-cio, descentralizado. En el pasa-do, Lima era la que más crecía.Hoy, son las provincias las que li-deran el crecimiento del Perú."

El Presidente Toledo se remite a unestudio comisionado por el Gobier-no al Centro de Investigaciones dela Universidad del Pacífico.1 Lasconclusiones del citado estudio, sinembargo, matizan el entusiasmopresidencial sobre el crecimientodescentralizado.

De acuerdo al CIUP, crecieron 23 delos 24 departamentos del país (16de ellos más que Lima), y se ha re-ducido la pobreza y la pobreza ex-trema, en especial en las zonas ru-rales. Pero en las zonas urbanas lapobreza se ha incrementado. Igual-mente, si bien el porcentaje de ho-gares con insuficiente ingesta caló-rica ha disminuido en las zonas ru-rales de 46.6% en el 2001 a 40.6%,

1 El estudio comisionado al CIUP puede ser visto en http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGAES/doc001072005.pdf y enwww.participaperu.org.pe

se ha incrementado en términosgenerales de 33.3% en el 2001 a35% en la actualidad.

El Informe del CIUP también señalaque no ha habido un crecimientoconsiderable en los niveles de con-sumo total, y que mientras en zonascomo la sierra centro éstos habríancrecido por encima del 9%, en la sie-rra sur y en Lima los niveles de con-sumo habrían decrecido en 10.66% yen 4.66%, respectivamente.

En suma, crecimiento productivogeneral sí, pero con énfasis en lasregiones con recursos extractivosy oferta agroindustrial exportable;caída de la pobreza en algunas re-giones, pero con crecimiento enotras y continuidad –con fuertescaídas regionales– de los nivelesde consumo.

SEGUNDO TEMA: SEPROMULGA COMO D.S. ELPLAN ANUAL 2005 DETRANSFERENCIAS DECOMPETENCIAS

"En descentralización, anoche hepromulgado un Decreto Supremo,que ya está publicado en El Pe-ruano el día de hoy, que autorizala transferencia en este año de 28funciones adicionales de los mi-nisterios a los gobiernos regio-nales…La descentralización estáen camino y no tiene retorno."

La propuesta de Plan Anual deTransferencias 2005 fue presentadapor el CND al Consejo de Ministrosa fines de marzo de este año y de-bió ser aprobada por el Consejo deMinistros y promulgada por el Pre-sidente de la República a más tar-

El MENSAJE a la NACIÓNdel 28 de julio y laDESCENTRALIZACIÓN

5PARTICIPA PERÚ

dar el 6 de abril. Sin embargo, tuvoque esperar hasta julio del 2005 parasu promulgación, en vísperas delMensaje Presidencial.

Mas allá del retraso, que obliga arevisar todo el calendario de activi-dades relacionado a la transferen-cia de competencias, interesa resal-tar que –en relación con la propues-ta presentada por el CND al Conse-jo de Ministros– el Plan Anual 2005promulgado por el Presidente Tole-do ha sufrido recortes significativos.Además, con sus 28 competencias,contempla menos de la mitad de lasfunciones señaladas en Plan Anual2004 como transferibles a los go-biernos regionales.

Ciertamente "la descentralizaciónestá en camino", pero a un ritmobastante más lento que el del añopasado.

TERCER TEMA: LOSREFERÉNDUM PARA LAINTEGRACIÓN DE REGIONESSE HACEN DE TODASMANERAS EN OCTUBRE DEESTE AÑO

"Hoy tenemos 26 gobiernos de-partamentales y un proceso decreación de regiones a través delreferéndum que se realizará inde-fectiblemente el 30 de octubre delpresente año con la participaciónde siete millones de electores."

Luego de varias semanas de incer-tidumbre, en las que abundaronpropuestas de postergación de losreferéndums ya convocados para oc-tubre, el Presidente Toledo afirmó queestas consultas tendrán lugar de to-das maneras en la fecha señalada.

Sin embargo, el acuerdo citado entorno a la descentralización fiscal ylos incentivos a la integración de lasregiones puede aumentar la resis-

tencia de los gobiernos regionalesque –habiendo apostado por la inte-gración- sienten ahora que sus ex-pectativas de mayores recursos noestán siendo satisfechas.

En efecto, el CND ha anunciado re-cientemente su acuerdo con el MEFsobre este tema: los recursos dedescentralización fiscal (50% delIGV, ISC e IRPN equivalentes a unosmil 900 millones de soles) seránparte de los 6 mil 600 millones queahora reciben los departamentos,pero como recursos propios y nocomo transferencias del gobiernonacional. Es decir, la descentraliza-ción fiscal no generará recursosadicionales para los departamentosque se integren en regiones, sim-plemente se cambiará la fuente departe de lo que éstos ya reciben. Acambio, se entregará a las nuevasregiones 1 punto del IGV como re-cursos adicionales, cumpliendo lapromesa hecha por el PresidenteToledo en julio del año 2004. Se tra-ta de 840 millones de soles, a trans-ferirse en cuatro años (entre el 2007y el 2011 y a razón de 210 millonesal año), que se repartirán entre lasnuevas regiones.

Se presenta acá un doble problema.De un lado, se trata de una interpre-tación de las Leyes de Incentivos ala Integración y Conformación deRegiones y de DescentralizaciónFiscal que no respeta la idea de quelos recursos de la descentralizaciónfiscal sean, precisamente, incenti-vos a la integración. De otro, los re-cursos a ser entregados son infe-riores a los estimados en los Expe-dientes Técnicos presentados porlas autoridades regionales promoto-ras de la integración y aprobadospor el CND. Por ejemplo, el Expe-diente Técnico de Arequipa, Puno yTacna estimó que, por descentrali-zación fiscal, debía asignarse a lanueva región –como recursos adi-

cionales- la suma de 416 millonesde soles, mientras que el acuerdoCND-MEF les asignará aproximada-mente 42 millones de soles.

Habrá que ver pues cuál es la reac-ción de estas autoridades al respec-to, ya que muchas de ellas hancondicionado su participación en losreferéndums y/o su apoyo a la inte-gración, a una resolución favorablerespecto de la naturaleza de los in-centivos por descentralización fiscal.

CUARTO TEMA: LADESCENTRALIZACIÓN NO ESEL DESCUARTIZAMIENTO DELESTADO

"Invoco a los presidentes regio-nales a respetar las leyes nacio-nales y las facultades del Gobier-no Nacional y no legislar sobrematerias que no les corresponde.Descentralización, sí, descuartizaral país no. El Gobierno no per-mitirá que se desconozca el ca-rácter unitario de la República."

Esta es la respuesta del GobiernoNacional frente a la iniciativa delGobierno Regional del Cusco, pri-mero, y de los de Puno y Huánucodespués, de declarar legal el cultivode la hoja de coca en sus territo-rios. Si bien las declaraciones deCusco y Puno legalizaban lo que yaera legal en el sentido que en esaszonas ENACO reconoce cultivoslegales, la Ordenanza Regional deHuánuco legaliza cultivos ilegalesen una zona en la que no hay culti-vos ni consumo tradicional.

El tema de fondo es, en realidad, elde cuáles son y quién decide sobrelas competencias que –como lasrelacionadas a las políticas sobrenarcóticos- seguirán estando enmanos del Gobierno Nacional o pa-sarán a los Gobiernos Regionales yLocales.

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Referéndum Integración de Regiones 2005

El voto por el "sí" es un voto contra180 años de centralismo

BALANCE GENERAL DELPROCESO

Creo que la descentralización esuna de las políticas de Estado quesí ha estado caminando. Pero elproceso ha sido muy rápido. La pre-sión política ha sido muy grande. Losplazos que el Congreso ha puestohan sido demasiado cortos y no hahabido tiempo para hacer algunascosas importantes.

Hay una permanente contraposiciónde intereses entre gobiernos autóno-mos elegidos democráticamente pre-sionando por mayores transferenciasy un gobierno nacional que normal-mente, a pesar de ser la descentra-lización una política de Estado, siem-pre tiende a ser mucho más conser-vador en su visión de las cosas.

LA TRANSFERENCIA DECOMPETENCIAS YPROGRAMAS SOCIALES

Las transferencias de competenciashan avanzado a un paso bastanteimportante. De las 187 funcionesque los ministerios deben de dar alos gobiernos regionales, 67 se hanaprobado en el 2004, y 28 para el2005. Ya estamos prácticamente enel 50% en solamente tres años.

Lo que sí habría hecho es que lastransferencias se hubieran dadocada dos años y no cada año. Paraaprender y para que -una vez he-chas- trabajáramos por lo menosseis u ocho meses en preparar losprogramas y reconvertirlos a comodeben de ser, mucho más eficien-tes y efectivos.

Se ha comprobado que la descen-tralización no es fiscalmente neutra.Cuando yo manejo una cosa de nivelnacional para todo el país lo hagocon un grupo de gente. Ese grupono lo puedo distribuir entre los 25 GRy mucho menos entre los 1800 dis-tritos. Las regiones y municipalida-des van a tener que aumentar su

gasto corriente. Este es un costo quetenemos tener en claro.

No hemos podido revisar el funcio-namiento de los programas socia-les antes de transferirlos. Pero sihubiésemos demorado la transferen-cia para racionalizarlos estaríamosmuy atrás en el proceso de descen-tralización.

Me pregunto si esas transferenciasde programas debieran ser a todospor igual. No es lo mismo pasarleprogramas a la municipalidad de ATEo de San Juan de Lurigancho quetienen mayores recursos y un staffgrande, que pasárselo a un distritopequeño que a duras penas tiene

Conversamos con Luis Thais,Presidente del Consejo Nacionalde Descentralización, sobre losavances del proceso descentra-lista a la fecha. A continuaciónalgunos extractos.

"Finalmente nos hemos puesto de acuerdo con el MEF en algocon lo que no estoy totalmente contento"

7PARTICIPA PERÚ

un presupuesto de 25 mil solesmensuales.

LA INTEGRACIÓN DE REGIONES

El Presidente Toledo aclaró las du-das sobre los referéndums en sumensaje de 28 de julio, eso implicauna voluntad política clara.

La duda sobre el referéndum tieneque ver con el reglamento de des-centralización fiscal. Finalmente noshemos puesto de acuerdo con elMEF en algo con lo que no estoytotalmente contento, pero que en lascircunstancias macroeconómicases una buena alternativa.

El 50% del IGV y el ISC y el Im-puesto a la Renta se queda en lasregiones como recursos propios.Muchos gobiernos regionales pen-saron que este era dinero fresco,adicional. Estos 16 departamentosreciben del Tesoro Nacional aproxi-madamente unos 6,500 millones desoles por transferencias. El 50% delo que tributan son 1,900 millonesde soles. Traspasarles esos 1,900millones de soles como dinero fres-co es desfinanciar el presupuesto ocrear un nuevo impuesto.

Esa es una de las causas por la cualmuchos partidos políticos estuvie-ron muy preocupados por la posibi-lidad de llegar a ser gobierno y te-ner 1,900 millones menos para gas-tar en su presupuesto. Era comodejarles una bombita de tiempo.

Tranzamos en que efectivamenteesos recursos deben ser sustituto-rios para que no se produjera un au-mento de impuestos innecesario ouna disrupción en el gobierno. Peropasan a ser recursos propios, ya notransferencias del Gobierno Nacional.

El Presidente ofreció un punto por-centual del IGV a quienes se inte-

gren, eso es alrededor de 840 millo-nes de soles, con lo que se duplicael presupuesto de inversión de cadadepartamento, porque eso iría soloa inversión. Y eso además de ca-non, regalías y todos los recursos.Y sin contabilizar todos los recur-sos que van a los municipios. Ade-más, el 100% de lo que se aumen-te de recaudación en cada regiónse queda en la misma región.

Porque, ¿para qué se crean regio-nes?, ¿solo para pasar recursos?Pues no, se crean para que haya unespacio de territorio en el cual un ni-vel de gobierno más cercano a lapoblación pueda tomar decisiones enbeneficio de esa población, entreellas el desarrollo de esos territorios,el desarrollo de sus potencialidades.

Los presidentes regionales son per-sonas a las que el poder y el mane-jo del Estado les han dado la sufi-ciente claridad para darse cuenta decuáles son las condiciones financie-ras y económicas de nuestro país.Yo estoy seguro que ninguno va aestar en contra. Si duda van a tenerun pequeño saborcito de que hubie-ra sido mejor de la otra manera. ¡Cla-ro que hubiera sido mejor de la otramanera! Pero tenemos ser realistas,la descentralización no se puedehacer a expensas del país.

LAS PERSPECTIVAS

A este gobierno lo que le toca ahoraes ir consolidando lo que se ha idoavanzando para que no haya mar-cha atrás. Para que la descentrali-zación sea irreversible es necesa-rio que se vote «sí» en el referén-dum. El voto por el «sí» es un votocontra 180 años de centralismo y afavor de una expectativa de futuroen la que cada poblador de cadaregión tiene la capacidad de deci-dir. Eso es un cambio fundamental.Eso hace irreversible el proceso.

"Para que la descentraliza-ción sea irreversible es nece-sario que se vote "sí" en elreferéndum"

8PARTICIPA PERÚ

La TRANSFERENCIA de RECURSOSa las REGIONES en el MARCO de laDESCENTRALIZACIÓN

El proceso de descentralizacióndebe buscar que se asigne unamayor proporción del gasto públicoa los niveles subnacionales de go-bierno. Pero también debe buscarque -independientemente de cualnivel de gobierno maneje los recur-sos- una mayor cantidad de estosse destinen a las regiones.

Que las autoridades regionales y lo-cales gestionen una mayor cuota derecursos aporta a fortalecer la gober-nabilidad e institucionalidad del país,pues esas autoridades están mássujetas a la fiscalización y la partici-pación ciudadana. Que una mayorparte de los recursos públicos segasten en las regiones –mas allá dequien los gaste- apunta a compen-sar las brechas de inversión que seaprecian entre Lima – Callao (el cen-tro) y las regiones, siendo importan-te recordar que es justamente enestos ámbitos donde los indicado-res sociales son más críticos, haymenos inversión privada, y hay me-nos infraestructura social y vial.

A continuación se analiza el avancedel proceso de descentralizaciónpresupuestal teniendo como marcolos dos aspectos antes señalados.

¿Los gobiernos subnacionales(GR y GL) están administrandouna mayor proporción del Presu-puesto Público?

Las estadísticas muestran que losGR y GL están administrando una

proporción algo mayor del Presu-puesto Público. Un análisis del Pre-supuesto Institucionales de Apertu-ra (PIA) del sector Público en suconjunto muestran que en el 2002el 18% del presupuesto estaba bajola administración de niveles subna-cionales de gobierno (13% GR y 5%GL respectivamente), mientras queen el 2005 dicho porcentaje alcan-za la suma de 23%. (16% GR y 7%GL respectivamente).

Vale la pena preguntarse si estoscambios expresan una voluntad po-lítica de descentralizar el presupues-to. En algunos casos esta voluntades clara. Por ejemplo, las transfe-rencias a los GR de los ProyectosEspeciales de INADE (aproximada-mente S/. 170 millones en el presu-puesto 2005) y la transferencias delos proyectos sociales a las muni-cipalidades acreditadas (aproxima-damente S/. 180 millones en el pre-supuesto 2005) sí son resultado deuna voluntad descentralista.

Fuente: Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.(*) Se considera sólo transferencias que reciben los GL del gobierno central (FONCOMUN, Canon,vaso de leche y programas sociales a municipalidades acreditadas.(**) No se consideran la valorización por exoneraciones tributarias.

DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO DE APERTURAPOR NIVELES DE GOBIERNO, 2002-2005 (en mill. S/.)

Nivel de Gobierno

Gobierno Central

CTAR / Gob. Regionales

Gobiernos Locales (*)

Total

2002

30,510 (82%)

4,919 (13%)

1,683 (5%)

37,112 (100%)

2003

32,682 (80%)

6,224 (15%)

1,985 (5%)

40,891 (100%)

2004

33,829 (77%)

6,707 (15%)

3,580 (8%)

44,116 (100%)

9PARTICIPA PERÚ

1 El aumento de los precios se explica por el aumento de la demanda de minerales de economías que están creciendo a grandes tasas(China, EE.UU).

2 El MEF señala que lo metodológicamente correcto para hacer un análisis geográfico del gasto es dejar fuera del análisis todos loscomponentes del gasto que no son distribuibles: pagos de deuda externa e interna, gastos previsionales, y los gastos de institucio-nes cuya acción no puede circunscribirse a una región sino que son de ámbito nacional. Ejemplos son los gastos del CongresoNacional y la Defensoría del Pueblo.

En cambio, el incremento de lastransferencias por FONCOMUN a losGL se explica por el incremento dela recaudación del Impuesto Gene-ral a las Ventas (IGV), incrementoque a su vez se explica por el creci-miento económico y de la recauda-ción. No hay acá voluntad de asig-nar más dinero a las municipalida-des, pues el Impuesto de PromociónMunicipal sigue siendo dos puntosporcentuales del IGV. Lo que hay esun crecimiento automático de valorde ese impuesto en razón del creci-miento general de la recaudación.

De la misma manera, el incrementode recursos que reciben los GR yGL por Canon y Sobrecanon se ex-plica por el aumento de la produc-ción de minerales y de gas, por elaumento del precio de los principa-les metales, y por el hecho que va-rias empresas hayan comenzado apagar impuesto a la renta una vezvencidos sus contratos de estabili-dad1. Nada de esto expresa tampo-co una voluntad descentralista. Perosí hay voluntad descentralista detrásde la decisión tomada en el 2002de aumentar de 20 a 50% el por-centaje del impuesto a la renta delas empresas mineras que se con-vierten en Canon y Sobrecanon, re-cursos que se distribuye a las re-giones y las localidades.

¿Se están destinando mayores re-cursos a las regiones?

Las cifras muestran que, entre el2002 y el 2005, la proporción delpresupuesto departamentalizable2

que se destina a Lima y el Callaohabría ido disminuyendo en relación

a los recursos que se destinan aregiones. El 2002 el presupuestodepartamentalizable ascendió a S/.15,427 millones de los que el 58%se gastó en las regiones y localida-des. El 2005 dicho presupuesto al-canzó S/. 18,679 millones, de losque 71% se destina a regiones.

¿Cuáles serían las razones que ex-plicarían este incremento relativode los gastos fuera de Lima y Ca-llao?

Una primera razón es que dado quesólo el 24% de los profesores estaen Lima Metropolitana, Lima Pro-vincias y el Callao, los incremen-tos de sueldos en el sector educa-ción (y lo mismo vale para el sec-tor salud) tienen efectos redistribu-tivos hacia las regiones. Tambiénocurre que el cambio en normascomo la de la distribución del Ca-non y Sobrecanon arriba comenta-do, reorienta recursos públicos ha-cia las regiones.

Sería muy importante que la tenden-cia hacia el incremento proporcio-

nal del gasto en regiones se acen-tué. Las regiones necesitan mayo-res recursos que ayuden a dismi-nuir las brechas entre ellas y el cen-tro. Pero que ese aumento del gas-to en las regiones tenga un mayorefecto dinamizador se requiere queresponda fundamentalmente a rea-signaciones territoriales del gasto decapital y no principalmente a au-mentos del gasto corriente.

Frente al lento avance en la asigna-ción de mayores recursos a ser ges-tionados por los Gobiernos Regio-nales y Locales, sí hay un sustanti-vo incremento de lo que se gastaen las regiones frente a lo que segasta en Lima y Callao. Hay puesque sostener el segundo proceso yacelerar el primero. Y, mientras esose logra, se hace necesario fortale-cer la capacidad técnica e institu-cional de los GR y GL para invertirdichos recursos en proyectos sos-tenibles y con buena rentabilidadsocial y económica pues –como lohan demostrado sucesivos reportesde Vigila Perú, hay todavía seriaslimitaciones en este terreno.

DISTRIBUCIÓN POR ÁMBITO GEOGRÁFICO DEL PRESUPUESTODEPARTAMENTALIZABLE, 2002-2005

Fuente: Exposición de Motivos de las Leyes de Presupuesto Público.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

100%

80%

60%

40%

20%

0%

58%

42%

66%

34%

65%

35%

71%

29%

2002 2003 2004 2005

Lima y Callao Regiones

10PARTICIPA PERÚ

1 Se restan 22 municipios distritales que no recibieron recursos en 2003 o 2004 por haber al no ser considerados por los nuevosíndices del mapa de pobreza utilizado por FONCODES.

La TRANSFERENCIA dePROGRAMAS SOCIALES,EMPRESAS, FONDOS y ACTIVOS

El proceso de descentralización con-templa la transferencia gradual a losgobiernos regionales y locales de lacompetencia para hacer, en sus cir-cunscripciones, las cosas que ac-tualmente hacen los Ministerios des-de Lima. Pero no sólo eso. Los Mi-nisterios también vienen ejecutandoprogramas y proyectos sociales.Además, administran activos, fondosy empresas ubicados en diferentesregiones del país. Paralelamente ala transferencia de competencias yfunciones, desde el inicio del proce-so descentralistas se han venidotransfiriendo programas sociales yproyectos de infraestructura delPRONAA y FONCODES respectiva-mente (ambos formando parte delMIMDES), proyectos especiales delINADE, proyectos de infraestructuradel MTC, y algunos activos menores.

PRONAA Y FONCODES, LOAVANZADO Y LO QUE TRAE ELPLAN 2005

La descentralización de los progra-mas sociales se inició en el 2003con las primeras transferencias dePRONAA y FONCODES las provin-cias y los distritos, respectivamen-te. Hasta la fecha, se han acredita-do –mediante mecanismos de veri-ficación- 125 municipios provincia-les y 384 distritales1 que ya hanempezado a recibir recursos de es-tos dos programas de alivio a la po-breza. Estas cifras revelan un pro-ceso heterogéneo. En el caso de los

programas del PRONAA se ha acre-ditado a dos tercios de las munici-palidades provinciales, quedandosolamente 68 municipios pendien-tes de acreditación. En el caso deFONCODES, en cambio, quedanpendientes de acreditación 1,194municipios, siendo lo avanzado latercera parte del total.

Hay que destacar que el Plan 2005aclara que la acreditación para quelos gobiernos locales reciban trans-ferencias de los programas socia-les se rige por los Mecanismos deVerificación establecidos desde elaño 2003 y no por la Ley del Siste-ma Nacional de Acreditación, comolo señaló, erróneamente, el PlanAnual de Transferencias 2004.

En efecto, la sola posibilidad de quelos gobiernos locales aún no acredi-tados mediante los requisitos vigen-tes en el 2003 y 2004 tuviesen queacreditarse de acuerdo a los másexigentes criterios de la Ley del Sis-tema de Acreditación, fue objeto decontroversia. El Plan 2005 reciente-mente aprobado descarta esta posi-bilidad, quedando claramente esta-blecido que solamente la transferen-cia de funciones sectoriales estánsujetas al Sistema de Acreditación.

En lo que resta del año se abrirá elproceso para que los municipios dis-tritales no acreditados presenten ladocumentación requerida por losMecanismos de Verificación y pue-

dan acceder a las transferencias deFONCODES. De igual modo, se im-pulsarán las acciones para comple-tar las transferencias a los munici-pios provinciales que aún no hanpasado por los mecanismos de ve-rificación.

A partir de enero del 2006 (ver cro-nograma) se empezará a transferira las municipalidades ya verificadasy a las que sean verificadas duranteeste año y hayan suscrito conveniosde gestión, los recursos correspon-dientes, de los cuales podrán dis-poner (tanto en el caso de PRONAAcomo de FONCODES) de hasta el10% para gastos operativos.

Una particularidad de los programasde complementación alimentaria esque a los municipios acreditadosmediante mecanismos de verifica-ción este año se les transferirá stoc-ks de alimentos para que puedanabastecer a los beneficiarios duran-te el primer trimestre del año 2006.

11PARTICIPA PERÚ

En relación a los proyectos de FON-CODES se señala que se brindarácapacitación y asistencia técnicacon el objetivo de «preparar las con-diciones necesarias para la gestióneficaz y eficiente de los programassociales». Sin embargo, como po-demos ver en el cronograma, estasacciones no se inician antes de laejecución de las transferencias. Lla-ma también la atención que en estaoportunidad no se ha definido la fe-cha para asignar los techos presu-puestales para el próximo año.

PRO VÍAS RURAL

La descentralización del ProgramaEspecial de Infraestructura de Trans-porte Rural (PROVÍAS Rural) se ini-ció en el Plan Anual del 2004 con latransferencia de recursos para elmantenimiento rutinario de caminosvecinales, para la realización de es-tudios de caminos vecinales, y paraestudios terminados en cartera decaminos vecinales. El Plan Anual2005 prevé la transferencia del Pro-grama de Mantenimiento Vial Ruti-nario a doce institutos viales provin-ciales a un costo anual total de3’405,555 nuevos soles. También dePROVÍAS Rural se transferirán 60estudios terminados en cartera decaminos vecinales a 60 provinciasen 12 departamentos. El valor total

de los estudios es de 8’570,027nuevos soles.

UNA INSIGNIFICANTETRANSFERENCIA DE ACTIVOS

En cuanto a transferencias de acti-vos, solo se considera la de un em-barcadero lacustre del MTC ubicadoen Yarinacocha al gobierno regionalde Ucayali. Para fines de compara-ción, recordemos que el Plan Anual2004 contempló la transferencia delproyecto Proalpaca del Ministerio deAgricultura a tres gobiernos regiona-les y de proyectos ganaderos a 12gobiernos regionales más; el PlanCopesco del Ministerio de ComercioExterior y Turismo al gobierno regio-nal de Cusco; 384 máquinas del MTCa 24 gobiernos regionales por un va-lor total de 173 millones de soles;cuatro embarcaderos fluviales y cin-co embarcaderos lacustres.

Si el Plan Anual 2004 era parco encuanto a transferencias de activos,empresas y proyectos, en el PlanAnual 2005 estas transferencias sereducen a un activo de valor insignifi-cante. Queda pues claro que el Go-bierno Nacional no tiene planeadotransferir a las regiones los grandesactivos, como los puestos, aeropuer-tos y carreteras. Queda claro que laopción tomada es la de priorizar una

estrategia de concesión de estosactivos manejada directamente porPro Inversión desde Lima. Expresaesto una falta de voluntad descen-tralista? Quizás. Aunque también escierto que, al menos en el caso delos aeropuertos, para atraer inversiónprivada parece ser necesario conce-sionar paquetes de aeropuertos queincluyan algunos claramente renta-bles (Chiclayo) y otros menos o nadarentables (Chachapoyas).

SE PARALIZA LATRANSFERENCIA DEPROYECTOS ESPECIALESDE INADE

El Instituto Nacional de Desarrollo(INADE) es un ente autónomo peroque forma parte del Ministerio deVivienda, Construcción y Sanea-miento. El INADE administra gran-des proyectos de infraestructura pro-ductiva relacionados al uso del re-curso hídrico llamados «ProyectosEspeciales». En el Plan Anual del2004 sí se contempló la transferen-cia de algunos Proyectos Especia-les, aunque en número menor a lasdel 2003. Este año no se contem-pla ninguna, a pesar de que el Plande Transferencia del Quinquenio2005-2009 programó para este añola transferencia de cuatro Proyec-tos Especiales ¿Qué pasó conellos? ¿Qué explica que INADE dejetransferir proyectos aún cuando es-tos están considerados en el PlanQuinquenal para este año?

En suma, el Plan 2005 nos presentaun escenario de continuidad en latransferencia de programas socialesdel MIMDES a los mismos munici-pios acreditados desde el 2004. Nospresenta también un escenario de re-afirmación de la falta de voluntad detransferir activos significativos y unaalarmante y no explicada parálisis dela transferencia de los ProyectosEspeciales de INADE.

CRONOGRAMA DE TRANSFERENCIAS DE PRONAA Y FONCODES

Actividad

Solicitud de transferencia

Suscripción de convenios decooperación

Ejecución de convenios de cooperación

Asignación de techos presupuestales

Mecanismos de verificación

Suscripción de convenios de gestión conlas municipalidades verificadas

Transferencia efectiva

Meses 2005E F M A M J J A S O N D E

Fuente: Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales yLocales del año 2005

12PARTICIPA PERÚ

La descentralización en curso enel país, tiene en el proceso detransferencias uno de sus princi-pales componentes. La redistribu-ción territorial de poder que carac-teriza cualquier intento descentra-lista se materializa, por esta vía, através de los recursos y respon-sabilidades que se trasladan a losGobiernos Regionales y Locales.Los Planes de Transferencia queson los documentos que contienenlas competencias, funciones, atri-buciones y recursos a ser transfe-ridos en el corto y mediano plazo,ordenando el proceso. Éste, comoveremos, está lamentablementebloqueado desde su inicio el 2003,registrándose avances muy limita-dos en su implementación, que

afectan el sentido mismo dela descentralización.

De acuerdo al diseño nor-mativo, los Planes queson de tres tipos comopuede verse en el cuadronúmero 1, suponen laconcertación permanenteentre los sectores naciona-les y los gobiernos regio-nales y locales para la ela-boración de las propuestasde transferencia de compe-tencias sectoriales de media-no plazo, entre el CND y los sec-tores para la determinación de losrequisitos específicos y la definiciónde los indicadores de gestión y en-tre los sectores, los gobiernos re-

BALANCE de laTRANSFERENCIA de FUNCIONESy COMPETENCIAS

CUADRO 1. LOS PLANES DE TRANSFERENCIA

Tipo de Plan Responsabilidad Contenido/Procedimientos

Plan de Transferencia Elaborado y aprobado • Cada sector del Gobierno Nacional presenta al CND su oferta deSectorial de Mediano por el CND transferencia de competencias de mediano plazo el último día hábilPlazo de octubre del año anterior al inicio del quinquenio respectivo.

• Las propuestas contemplan un período de 5 años y son coordinadaspreviamente con los gobiernos regionales y locales.

• Los gobiernos regionales y locales presentan también su demandade transferencias previa coordinación con los sectores.

• El Plan es referencial para los Planes Anuales.

Plan Sectorial Elaborado por cada sector y • Identifica las funciones a transferir considerando el marco legal depresentado al CND el último día la descentralización.hábil de febrero de cada año • Precisa cronograma de ejecución.

• Precisa situación de las funciones a transferir.• Define propuesta de requisitos generales y específicos y los

indicadores de gestión de cada función a transferir.

Plan Anual Elaborado por el CND en base • Precisa funciones sectoriales, personal, documentación, recursosa los Planes Sectoriales y presupuestales y bienes a transferir.aprobadop por Consejo de • Define requisitos generales y específicos y los indicadores deMinistros mediante DS el 6 de gestión que deben cumplir los gobiernos regionales y locales paraabril de cada año su acreditación.

• Precisa el cronograma detallado de las transferencias sectoriales.

gionales y locales y el CND para elfortalecimiento de las capacidadesde gestión:

13PARTICIPA PERÚ

El año 2004 no se produjo en consecuencia ningún avance en las transferencias sectoriales a los gobiernosregionales y locales, a pesar que se consideró el traslado de 64 competencias.

CUADRO 2. TRANSFERENCIAS 2004 Y GOBIERNOS ACREDITADOS

Nivel de Proyecto o Programa Gobiernos a los Certificadosgobierno que correspondían acreditados

transferenciasREGIONAL Proyectos especiales de INADE 7 Ninguno

Proyecto PROALPACA 3 Ninguno

14 proyectos ganaderos de la Dirección Nacional de Promoción Agraria 12 Ninguno

384 equipos mecánicos del MTC 24 8

Plan COPESCO del Mincetur 1 1

4 embarcaderos lacustres y 5 fluviales del MTC 2 1

LOCAL Programas de Complementación Alimentaria del PRONAA 127 58

Programa de Mantenimiento Rutinario de Caminos Vecinales de PROVIASRURAL a municipios provinciales 38 36

Proyectos de Infraestructura social de FONCODES a municipios distritales 257 165

LAS TRANSFERENCIAS DEL 2004

Durante el 2003 y en la práctica el2004, el proceso de transferenciaestuvo condicionado al cumplimien-to de un procedimiento especial–cumplimiento de algunos requisi-tos que fueron denominados medios

de verificación– habida cuenta delretraso con que se aprobaron la Leydel Sistema de Acreditación de losGobiernos Regionales y Locales (ju-lio del 2004) y su respectivo regla-mento (noviembre del 2004). Dichosrequisitos fueron mayoritariamenteformales.

En sentido estricto, el reglamento tra-taba de crear las condiciones nece-sarias para iniciar las transferenciasdel Plan Anual 2004 a partir de abrildel 2005. En sentido estricto, el re-sultado de las transferencias de eseaño fue prácticamente nulo, como lomuestra el cuadro siguiente:

En un primer momento varios gobiernos regionales no pudieron cumplir los requisitos generales. Sin embargo,hasta el 15 de agosto todos los gobiernos regionales ya habían sido capaces de hacerlo. Lima Metropolitana yCallao siguen a la espera de la resolución del CND sobre su acreditación para ejercer funciones específicas.Las funciones acreditadas a los gobiernos regionales y correspondientes al proceso del 2004 deben haber ini-ciado su transferencia este año.

14PARTICIPA PERÚ

CUADRO 4. FUNCIONES ACREDITADAS POR GOBIERNO REGIONAL(16.5.05)

Gobierno Funciones Funciones %regional a Transferirse Acreditadas

Amazonas 63 57 90%Apurimac 63 55 87%Arequipa 64 54 84%Cajamarca 63 60 95%Cusco 64 55 86%Huancavelica 63 32 51%Ica 63 46 73%La Libertad 64 38 59%Lambayeque 63 31 49%Loreto 63 47 75%Madre de Dios 64 21 33%Moquegua 63 34 54%Pasco 63 44 70%Piura 63 60 95%Puno 64 61 95%San Martín 63 42 67%Tacna 63 17 27%Tumbes 63 31 49%Ucayali 63 55 87%Total 1,202 841 70%

EL PLAN QUINQUENAL 2005-2009

Con dos meses de retraso, el 28de marzo del presente año el CNDaprobó el plan de TransferenciasSectorial del Quinquenio 2005-2009 que es importante porque ledebe servir como referente paraelaborar los Planes Anuales enese período. Formulado sobre labase de una demanda limitada –25 gobiernos regionales y 237 mu-nicipalidades– y la oferta quinque-nal de sólo 12 ministerios. Aunquetiene limitaciones significativasentre las que destaca la ausenciade precisión sobre las competen-cias de nivel local y no define laparticipación de los gobiernos lo-cales en la transferencia de fun-ciones para ejercer competenciasen este quinquenio, su importan-cia es innegable.

El Plan Quinquenal diferencia trestipos de funciones: desconcentra-das, especializadas y asociadas asistemas nacionales. Las primerasse refieren a las funciones que vie-nen siendo ejecutadas en formadesconcentrada o delegada a lasdirecciones regionales de cada sec-tor; las segundas aluden a las queestán siendo ejecutadas por instan-cias del Gobierno central y requie-ren capacidad y acreditación de losgobiernos regionales y locales paraser ejecutadas adecuadamente; lasúltimas son especializadas y per-tenecen a “sistemas nacionales deregulación” por lo que se requiereque tales sistemas funcionen des-centralizadamente antes de sutransferencia.

El plan contempla la transferenciade 139 funciones en el quinquenio.(Ver cuadro 5)

15PARTICIPA PERÚ

CUADRO 6. TRANSFERENCIA DE FUNCIONES 2005

Sector Número de funciones a transferir

Agricultura 6

Energía y Minas 2

Salud 13

Transporte y Comunicaciones 7

Total 28

CUADRO 5. TRANSFERENCIA DE FUNCIONES POR SECTOR 2005-2009Sector Funciones

Agricultura 13

Economía y Finanzas 1

Educación 21

Energía y Minas 13

Mujer y Desarrollo Social 12

PCM 18

Producción 2

Salud 16

Trabajo y Promoción del Empleo 18

Transporte y Comunicaciones 13

Turismo 4

Vivienda, Construcción y Saneamiento 8

Total 139

LAS TRANSFERENCIAS DEL 2005

Tras una considerable demora, el 28de julio pasado se publicó el PlanAnual de Transferencia de Compe-tencias Sectoriales correspondien-te al 2005. El DS 052-2005-PCMque lo formaliza, incluye cuatrosectores que transferirán en total28 nuevas funciones a los gobier-nos regionales, como se observaen el cuadro número 5. Cabe se-ñalar que a diferencia del Plan del2004, en esta ocasión no se con-templa el traslado de funciones delSectores Comercio Exterior y Tu-rismo ni del Sector Producción.(Ver cuadro 6)

La propuesta original del CND –en-viada a la PCM a fines de marzo yconocida en abril– incorporaba seisfunciones más que fueron finalmen-te retiradas y que correspondían alos sectores de Economía y Finan-zas, Producción y la Presidencia delConsejo de Ministros. Los plazosestablecidos en la propuesta inicialdel CND también se han modificadopor lo que la transferencia efectiva defunciones del 2005 recién se haráefectiva a partir de marzo del 2006,no habiéndose contemplado la ca-

pacitación ni la asistencia técnicaantes de iniciar la transferencia efec-tiva de funciones sectoriales. Comoocurriera en el plan del 2004, los go-biernos locales no están considera-dos para recibir transferencia algunade competencias sectoriales. Lasmunicipalidades provinciales y dis-tritales sólo podrán suscribir Acuer-

dos de Gestión con los respectivosSectores a fin de facilitar la transfe-rencia en los años siguientes, en con-cordancia con lo establecido en laLey Orgánica de Municipalidadespromulgada el año 2003.

Cabe señalar que el Plan Anual con-tradice al Plan Quinquenal al no in-corporar algunas transferencias parael año contempladas en aquél queestablecía en 32 el número de fun-ciones a ser acreditadas y transfe-ridas a los gobiernos regionales el2005. Se confirma así, el caráctermeramente referencial de dicho ins-trumento que aún tiene pendienteexpresar cabalmente las voluntadesregionales y locales. En este con-texto, es indispensable que el Go-bierno Nacional avance más decidi-damente en el proceso de transfe-rencia de competencias superandola ostensible falta de voluntad políti-ca que se constata en la permanen-te postergación de plazos y en elrecorte de las funciones propuestasdesde el CND.

16PARTICIPA PERÚ

Una característica central de la des-centralización peruana es la de in-cluir en el diseño de los gobiernossubnacionales diversos mecanis-mos de participación y vigilancia dela sociedad civil.

La legislación regional y municipaldefinió a los Consejos de Coordina-ción Regional (CCR) o Local (CCL)–en los que la sociedad civil partici-pa en una proporción de 40% conrespecto de las autoridades electas–como el ámbito de participación ciu-dadana para la coordinación y con-certación de los planes de desarro-llo de mediano plazo y de los pre-supuestos anuales.

Pero su funcionamiento se ha vistolimitado por problemas de diseño:requerir personería jurídica excluyea muchísimas organizaciones so-ciales de base; hacer solamente dosreuniones al año impide consolidarprocesos de participación; y su na-turaleza consultiva y no vinculantefrustra a los participantes cuando losacuerdos tomados no son asumidospor las autoridades.

En la propia sociedad civil hay pro-blemas como la ausencia de visio-nes compartidas de desarrollo regio-nal; la baja calidad técnica de losproyectos presentados; la exclusiónde los sectores más vulnerables(mujeres, indígenas, pobres rurales);la poca representatividad de los di-rigentes; y la debilidad de las orga-nizaciones sociales.

Hay también falta de voluntad parti-cipativa de las autoridades, la quese expresa en la creación de Con-sejos de Coordinación regionales o

locales como poco más que unaformalidad, habiendo situaciones enlas que se les ha convocado única-mente para la sesión de instalacióny, después, para formalizar acuer-dos tomados en el presupuesto par-ticipativo; o en las que se ha mani-pulado el proceso para copar elmecanismo con representantes cer-canos a las autoridades. Un ejem-plo adicional es que pese a que larepresentación de la sociedad civildebería renovarse en la primera mi-tad del 2005, a la fecha tan sólo 10gobiernos regionales la han llevadoadelante.

A los problemas expuestos se aña-de el paralelismo del mecanismo delpresupuesto participativo. Como sesabe, en el presupuesto participati-vo no hay requisitos para participary sí hay un proceso con varios pa-sos establecidos. En los primeros

años de funcionamiento de estemecanismo casi no se asignaronroles a los CCR y CCL, lo que losdebilitó frente a un proceso másabierto y más fluido.

De hecho, la experiencia de los pre-supuestos participativos pareceavanzar mejor en la medida en que–como se ha señalado– no hay re-querimientos de formalización delas organizaciones que acreditanrepresentantes y sí hay un procesomás fluido que incluye sesiones deinformación, capacitación, diagnós-tico, priorización, identificación, aná-lisis técnico, etcétera. A ello se aña-de que en el instructivo para esteaño se han asignado roles más cla-ros a los Consejos de Coordinación.

Sin embargo, también en este te-rreno hay debilidad en la participa-ción de la sociedad civil y de frus-

BALANCE de la PARTICIPACIÓN

17PARTICIPA PERÚ

tración de las expectativas por losescasos recursos sobre los que seopina y porque –como en el casode los Consejos– las autoridades noestán obligadas a asumir lo que lasociedad civil acuerda.

Resulta pues imprescindible modi-ficar el diseño de los Consejos y susrelaciones con los presupuestosparticipativos, generando sistemasregionales y locales de planeamien-to participativo mejor integrados,más abiertos y más fluidos.

Resulta también imprescindible elfortalecimiento de las organizacionessociales para una participación másprogramática y para superar fenóme-nos de exclusión interna de los másvulnerables. También urge un cam-bio de la cultura política de las auto-ridades regionales y locales en elsentido de una mayor receptividad ala participación ciudadana.

La descentralización ha generadotambién otros mecanismos de par-ticipación. Por ejemplo, la obligaciónde los gobiernos subnacionales dellevar a cabo por lo menos dos au-diencias públicas de rendición decuentas al año. El desempeño delos gobiernos regionales ha sidomejor que el año pasado. El reportede la Defensoría del Pueblo, a Di-ciembre, 2004 indica que todos losgobiernos regionales habían realiza-do dos audiencias públicas, y entérminos generales, las condicioneshan sido más adecuadas.

Sin embargo, se mantienen notoriasdeficiencias: ausencia de reglamen-tos (en Arequipa, Cusco e Ica), pla-zos estrechos de convocatoria (to-mando en cuenta ambas convoca-torias, en 16 casos se hicieron conmenos de 15 días de anticipación),ausencia de agenda en 23 casos deun total de 50 audiencias, ausenciade resúmenes ejecutivos y limitacio-

nes en el debate público. La pers-pectiva es, sin embargo, que seavance en su consolidación.

Otro mecanismo institucionalizadoes el de los Comités de Vigilanciadel presupuesto participativo, los queya se han constituido en buena par-te de las regiones y localidades. Sinembargo, carecen de una adecua-da definición de funciones así comode instrumentos de trabajo, lo quea la larga podría llevarlos a una pér-dida de sentido. Más sólida parecela experiencia de los Comités deGestión que se han creado en las67 municipalidades provinciales alas que se les están transfiriendoprogramas alimentarios del PRO-NAA.

También se están creando instan-cias regionales temáticas. En elcaso de los Consejos Regionales deSalud o los Consejos ParticipativosRegionales de Educación, han sur-gido por iniciativa de los sectoresnacionales en el marco de su pro-pia descentralización. Y seguramen-te así sucederá después en los sec-tores Trabajo y Agrario, en los queya existen el Consejo Nacional delTrabajo y el Consejo Nacional deConcertación Agraria.

Hay también iniciativas propias delas autoridades regionales. Deacuerdo al diario oficial "El Perua-no", desde enero 2003 en todos losgobiernos regionales (salvo Apurí-mac, Ayacucho, Madre de Dios,Pasco y Puno) se han aprobado 98ordenanzas que crean este tipo deinstancias en torno a una ampliadiversidad de temas (salud, educa-ción, tala de bosques, mujeres, dis-capacitado, adultos mayores, niñosy adolescentes, ambiente, compe-titividad, turismo, trabajo, MYPESy otros).

El balance de la participación en ladescentralización es pues desigual.Los mecanismos territoriales esta-blecidos (Consejos de Coordinación,Presupuesto Participativo, Comitésde Vigilancia) mantienen un seriodéficit de funcionamiento, pero si-guen en operación y –en el caso delos presupuestos participativos–parecen ganar en legitimidad. A sulado, empiezan a surgir con vitali-dad mecanismos sectoriales. Elloshacen más complejo el escenario,pero nos hablan también de la vitali-dad del proceso y nos permiten abri-gar la esperanza que la participa-ción ciudadana tiene un largo y de-safiante camino por recorrer.

18PARTICIPA PERÚ

Una característica estructu-ral de la sociedad peruana esla profunda concentración del

poder político y económico. El cen-tralismo está en la base de un siste-ma que genera profundos desequili-brios entre Lima y las regiones, loscuales son funcionales al manteni-miento de la exclusión y la desigual-dad. La demarcación departamental,creada a partir de la estructura colo-nial de las intendencias, y la profun-da fragmentación de los gobiernoslocales son la forma como se orga-niza el poder político para preservary profundizar el centralismo.

Existe consenso entre las diversascorrientes descentralistas sobre elagotamiento de la estructura depar-tamental por su inviabilidad para sus-tentar un nuevo ordenamiento del te-rritorio nacional, más equilibrado yequitativo. En ese sentido, los ac-tuales gobiernos regionales de basedepartamental son definidos en elmarco normativo de la descentrali-zación como transitorios y es unobjetivo central de esta reforma di-señar una nueva demarcación, ba-sada en la integración de los actua-les departamentos a partir de susarticulaciones económicas, socialesy culturales.

No existe ninguna posición seria, niha sido esgrimida ninguna razón defondo para persistir en la continui-dad de la actual demarcación. Laconsulta ciudadana de octubre esuna posibilidad de avanzar hacia sutransformación en regiones sobre labase de la voluntad democrática-mente expresada por la población.

TEMAS CRÍTICOS para AVANZARhacia la REGIONALIZACIÓN

Culminado el diseño básicode la descentralización y con-formados los gobiernos regio-

nales, el Congreso promulgó la Leyde Incentivos a la Conformación deRegiones, con un retraso de másde un año respecto del cronogramaacordado. Luego, el CND elaboró losrespectivos reglamentos. A esta de-mora debemos sumar la ausenciade una estrategia clara desde el Eje-cutivo para cumplir con el mandatode promover la formación de las re-

giones. Las ambigüedades y la im-precisión de objetivos que caracte-rizan al gobierno se reflejaron tam-bién en esta dimensión del procesodescentralista.

A partir de este marco legal cobrófuerza la posibilidad de hacer reali-dad una nueva demarcación, en laperspectiva de consolidar un efecti-vo proceso de reordenamiento terri-torial basado en la regionalización.Sin embargo, no podemos dejar de

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1

19PARTICIPA PERÚ

señalar que la demora del PoderLegislativo y la ausencia de un pro-yecto claro desde el Ejecutivo blo-quearon, en la práctica, los meca-nismos de iniciativa ciudadana ymunicipal para la integración de de-partamentos en regiones. Lograr elalto porcentaje de firmas requeridaspor la ley, así como organizarse parala elaboración del expediente técni-co fue un desafío casi imposible enlos tiempos establecidos.

Dados los plazos, la única vía posi-ble para avanzar hacia la regionali-zación fueron los propios gobiernosregionales, los cuales tuvieron queelaborar el expediente y obtener elacuerdo del Consejo Regional. Es-tas condiciones explican en granmedida los limitados niveles de in-formación y participación de la so-ciedad civil, los gobiernos munici-pales y los sectores empresariales.Pero no sólo se han generado pro-blemas de consulta, pues tambiénes evidente que los expedientes tie-nen algunos vacíos en su formula-ción y, en algunos casos, se hanplanteado diseños que no involucranal conjunto de las regiones que de-berían formar parte de las nuevasdemarcaciones. Un ejemplo claro esel departamento de Moquegua y lapropuesta de integración de Arequi-pa, Tacna y Puno.

A pesar de estos vacíos y problemases importante tener en cuenta queno es la decisión burocrática la quedefinirá el proceso de integración sinola voluntad ciudadana de todos ycada uno de los 16 departamentosinvolucrados. Para ello es fundamen-tal que el gobierno nacional, los go-biernos regionales y municipales, lospartidos políticos nacionales y regio-nales, así como las organizacionese instituciones de la sociedad civildesarrollen un amplio proceso de diá-logo y debate que permita a la po-blación emitir un voto informado.

Por estas razones no compartimosla propuesta presentada en el Con-greso de postergar la consulta ciu-dadana y vincularla con la segundavuelta presidencial. Es una decisiónmuy inconveniente, pues el escena-rio electoral es de diferenciación ypolarización, y lo que se requiere esun escenario favorable al acuerdo yla reflexión. En un contexto como elnuestro, el riesgo es aún mayor, yaque no es el debate programático loque caracteriza nuestra agenda polí-tica. En vez de gastar tiempo y re-cursos en campañas orientadas a lapostergación de la consulta ciuda-dana, cada organización política ysocial debe tomar posición sobre laintegración de regiones y difundir susplanteamientos ante la ciudadanía.

Si bien es cierto que la mo-dificación de la actual estruc-tura departamental y el pro-

ceso de regionalización no puedenbasarse exclusivamente en los re-cursos del Estado, es innegable laimportancia que tiene la descentra-lización fiscal. La posibilidad de

manejar directamente los nuevosrecursos planteados como incenti-vos en la ley, es decir el 50% delIGV, del ISC y del impuesto a la ren-ta de las personas naturales recau-dados en cada región, ha sido unade las principales razones que hanllevado a los presidentes regionalesa dar el paso hacia la integración,superando las naturales expectati-vas de las elites políticas de mante-ner su poder en las actuales demar-caciones departamentales.

Por ello es muy grave que, en plenoproceso de consulta ciudadana, elMinisterio de Economía y Finanzasquiera modificar las reglas de jue-go. El gobierno tiene la responsabi-lidad de presentar en los próximosdías una propuesta viable, que cum-pla con las leyes dictadas para in-centivar la integración regional. Latransferencia de competencias debeavanzar clara y definidamente paraque se establezca una adecuadarelación con la asignación de recur-sos orientados a las políticas dedesarrollo regional.

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MEF

20PARTICIPA PERÚ

Se pueden y deben encontrar for-mulas adecuadas para hacer de ladescentralización fiscal un meca-nismo de profundización de la des-centralización. Lo que no es acep-table es que una instancia de go-bierno central como el MEF intenteponerse por encima de la ley.

Esta transferencia de recursos debeser el punto de partida para un pro-ceso integral de reforma tributariaque nos acerque al promedio de re-caudación de América Latina, don-de la presión tributaria está ligera-mente por encima de 25% del PBI,muy lejano de nuestro escuálido14%. En esa perspectiva es impor-tante fortalecer las capacidades re-gionales para enfrentar los diversostipos de evasión, los cuales redu-cen significativamente los recursosdisponibles para la inversión estataly afectan a toda la población y asus posibilidades de desarrollo. Fi-nalmente, se requiere sincerar elaporte que hacen las diversas regio-nes, el cual se encuentra actual-mente distorsionado, pues se atri-buye a Lima la captación de 90%

de los ingresos tributarios. Por ejem-plo, las grandes empresas minerasy petroleras, entre las más impor-tantes, tienen su domicilio fiscal enLima, pero deberían tributar en laregión donde generan los ingresos.

Otro tema importante paraque la integración regionalpermita profundizar la des-

centralización es la representacióny la participación. En relación conlo primero no se trata solamente dela necesidad de modificar el núme-ro límite de 25 consejeros regiona-les para adecuarse a la realidad delas nuevas regiones –que incremen-tarán el número de provincias– sinode un cambio más profundo de lascaracterísticas de la representación.

Manteniendo el derecho de cadaprovincia de estar presente en elConsejo Regional se debe garanti-zar que el representante sea aquélpor el cual ha votado mayoritaria-mente la población de dicha provin-cia y no como es ahora, que se im-pone el que forma parte de la listaganadora en la región. Pero se re-

quiere avanzar un poco más. Al mis-mo tiempo que se garantiza quecada provincia tenga un represen-tante se debe tomar en cuenta ladimensión poblacional, de tal ma-nera que se establezca un ciertoequilibrio en función del número deelectores de cada provincia.

El tema de la representación no seagota en la conformación del Con-sejo Regional. Hace falta garanti-zar su autonomía y, por tanto, sucapacidad de ejercer el rol fiscali-zador y normativo asignado por laley. Es necesario separar su com-posición y funcionamiento de la ins-tancia ejecutiva del gobierno regio-nal, para lo cual es evidente que elpresidente no puede presidir ni for-mar parte del Consejo. Estos cam-bios son importantes, ya que la re-gionalización exige de una instan-cia política que pueda reflejar a losdiversos sectores de la poblacióny a las diversas corrientes, a fin degarantizar una adecuada capacidadde negociación y de construcciónde acuerdos, así como una mejorarticulación entre los espacios pro-vinciales y el regional.

En lo que se refiere a la participa-ción es un buen momento para mo-dificar el carácter restrictivo de losCCR y superar un diseño de funcio-namiento que les impide cumplir unrol central y activo en la construc-ción de propuestas y planes de de-sarrollo, en la formulación de lospresupuestos, así como en el se-guimiento y la evaluación de la ges-tión regional. Se debe modificar lalegislación de manera tal que se déa estas instancias la flexibilidad ne-cesaria para que puedan adecuar-se a la diversidad de las regiones,así como para armonizar su funcio-namiento con los procesos de pla-nificación concertada y de formula-ción participativa de los presupues-tos regionales.

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21PARTICIPA PERÚ

PERSPECTIVAS de laINTEGRACIÓN de REGIONES

¿Cómo se va a tratar en la Comisiónel tema de la integración regional?

El referéndum a realizarse el 30 de octubrees un tema prioritario, de interés nacional.La Comisión ha convocado a los presiden-tes regionales para analizar este asunto1.Luego nos reuniremos con el Consejo Con-sultivo del CND. Después la Comisión de-berá dictaminar acerca de los varios pro-yectos que existen para diferir la fecha delreferéndum. Creo yo que el proceso dedescentralización, como su nombre lo indi-ca, es un proceso. No habría que apresu-rar las cosas.

Existen varios proyectos para poster-gar el referéndum…

Existen seis proyectos. Todos con la mis-ma orientación, algunos incluyen poster-

gación de fecha para presentar expedien-tes. Yo tengo una concepción personal:los expedientes técnicos deben salir enbase a un criterio eminentemente técnico.Yo no creo que sea oportuno postergar lafecha del referéndum y dar la posibilidadde presentar nuevos expedientes, pero sípostergar únicamente la fecha del refe-réndum.

¿Cuál es su opinión sobre el tema delos incentivos?

El artículo 190 de Constitución Política delPerú no menciona que es necesario tenerincentivos previos para que dos departa-mentos deban para unirse y formar unaregión. No menciona pues que para unir-se haya que darles una propina. Los in-centivos no deben ser previos a la forma-ción de las regiones, deben ser posterio-

res, una vez que las regiones estén for-madas.

Yo creo que debe haber recursos adicio-nales. No se trata de darle a las regionessolamente competencias y funciones, sinode darles los recursos necesarios. En LaLibertad el 6.8% del presupuesto es lo úni-co que se tiene para gasto de inversión. Elresto son gastos corrientes.

Si Piura y Lambayeque votana favor, ¿debieran poderintegrarse aunque Tumbes voteen contra?

No estoy de acuerdo. Si tres departamen-tos hacen un estudio para formar una re-gión, ese estudio es integral. Tendría quehacerse un nuevo estudio y tendría quesacarse una nueva ley, porque hay un va-cío legal.

¿Debe convertirse el Consejo Regio-nal en un Congreso Regional?

Es interesante la propuesta. La reunión quetenemos con los presidentes regionalestambién tiene como tema las modificacio-nes que deben verse para la Ley Orgánicade Regiones.

¿Qué le parece el Plan Anual2005?

Una cosa es el plan y la teoría, y otra cosaes la práctica de las transferencias mis-mas. No existe voluntad de parte del Ejecu-tivo de cumplir con el plan de transferen-cias. Ellos quieren retener al manejo de al-gunas atribuciones y funciones que no quie-ren asignar a los gobiernos locales, ni si-quiera a los gobiernos regionales.

1 En la reunión, llevada a cabo días después de efectuada la entrevista, se presentaron trece presidentes regionales, diez de los cualesestán involucrados en procesos de conformación de regiones. En total, son 16 los departamentos involucrados en este proceso.

Rodolfo Raza,Presidente de la Comisión de escentralización,Regionalización y Modernización de la Gestióndel Estado del Congreso de La República

Entrevistas

"NO HABRÍA QUEAPRESURAR LAS

COSAS"

22PARTICIPA PERÚ

¿Cuál es su balance del proceso dedescentralización?

Es la única reforma que está en ejecución. Hacontado con la voluntad política del Congresoy el Ejecutivo al inicio de esta gestión de Go-bierno. En el anterior proceso esta voluntadse expresó al final del gobierno de García, loque le dio poco espacio para afirmarse.

Ahora ya tenemos un marco normativo bá-sico y creo que en ese sentido este año esfundamental por varias razones. En primerlugar, tenemos el referéndum en octubre,que va a dibujar un nuevo mapa geográficodel país. Pero es de mucha urgencia aclararlo de los incentivos. Recordemos que la Leyde Bases no propone solamente transfe-rencias de funciones y competencias sinoque contempla también incentivos.

Los Planes Anuales de Transferencia sonun saludo a la bandera. El Ejecutivo no hamostrado en esto una vocación real, salvoen el caso particular del Ministerio de Saludque ha trabajado el diagnóstico del sectory las matrices de competencias. Creo quela falta del liderazgo del CND no ha sidosuplida por la voluntad del Ejecutivo de nin-gún sector, salvo en Salud.

Por ejemplo, con más descentralización enEnergía y Minas se pudo haber abordado losenfrentamientos entre los sectores minerosy las comunidades de mejor manera. No comoahora, desde Lima, enviando al Viceministroa que le tiren piedras. Ahí ha faltado lideraz-go del CND y del mismo sector para convo-car a los gobiernos regionales y locales para

Congresista ErnestoHerrera, ex Presidentede la Comisión deDescentralización,Regionalización yModernización de laGestión del Estado

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que sean actores en un tema sobre el cualdespués podrán tener competencia.

La falta de liderazgo se ve también en laescasa demanda de los gobiernos regio-nales por más competencias. Varios deellos están jugando un papel de gobiernoslocales mayores, compitiendo con los al-caldes pero sin desarrollar sus roles deauspicio de desarrollo económico, de ejer-cer una acción de Estado para resolver losproblemas en todos los sectores.

En general creo pues que el proceso estácaminando pero no con la celeridad quequisiéramos.

¿El discurso de 28 de julio del Presi-dente le despertó algún tipo de expec-tativa?

He tomado la decisión política de apartar-me de una bancada (de Perú Posible) y deun Presidente que dice que vamos a des-centralizar pero que en la práctica no prio-riza la descentralización. No ha tenido lavoluntad para establecer el Ministro de cadasector sea el encargado de ver el tema dedescentralización como una prioridad.

¿Cómo ve el actual proceso de inte-gración de regiones?

No se ha cumplido con la difusión necesa-ria. ¿Sobre qué van a votar los electores?No se conoce el alcance o las ventajas delproceso de descentralización.

Creo que aún hay tiempo para aprobar algu-nas normas pendientes: por ejemplo, dóndeva a ser la sede de cada región y qué canti-dad de Consejeros Regionales tendrá el nue-vo Consejo Regional de una región integra-da. Pero en el tema que más ha sido resalta-do –el tema de los incentivos– hay es unserio problema porque faltan definiciones.

Si el Gobierno no define el tema de los in-centivos fiscales y si no se establece unadifusión priorizada, se corre el riesgo quela población vaya a votar sin saber por quéva a hacerlo.

El CND anuncia haber concordadocon el MEF una fórmula de incentivosque ha hecho pública en los últimosdías, ¿Qué le parece?

Se ha hablado de una distribución de 840millones de soles en cuatro años, a razón de210 millones anuales, lo que no es malo comoincentivo a las nuevas regiones. Los 1,900millones soles que corresponden al 50% delos tributos generados en esas regiones pa-sarían a ser ingresos propios de libre dispo-nibilidad para que se pueda ahorrar y mejo-rar el gasto en cada región. Además se esta-blece que -mediante convenios con la SU-

¿Cuál es su posición sobre los refe-réndums convocados para octubre?

Apostamos por la regionalización y trabaja-mos bajo la motivación del 50% del IGV, delimpuesto a la renta de cuarta y quinta cate-goría, y del ISC como incentivos que nospermitan unir posibilidades y aspiraciones.Pero ahora nos damos con la sorpresa deque no hay recursos adicionales. No se hadeterminado tampoco el peso político decada región y no se ha planteado la línea deestructuración administrativa. Tampoco seha definido cuáles son las sedes de las re-giones. Es un desorden.

¿Se debe entonces postergar los refe-réndums?

Yo estoy planteando que se cumplan todoslos objetivos y se hagan todos los esfuerzosporque las provincias del país que nos he-mos involucrado en este proceso no nos sin-tamos timados otra vez. Si se quiere, sí haytiempo. En política lo primero es la decisión.

Si se define oficialmente que los in-centivos no son adicionales sino sus-titutorios, ¿usted seguiría apostandopor la integración?

No. En ese caso yo tengo mis dudas. Eseproyecto para nosotros es un chiste. Yono creo que Puno acepte subsidiar a Are-quipa o viceversa. Eso va a ser el fin de ladescentralización.

Daniel Vera Ballón,Presidente delGobierno Regional deArequipa

NAT- lo que se capte en nuevos tributos sequedará en las regiones integradas.

En general me parece interesante la pro-puesta, sin embargo sería bueno que esose formalice y se legalice porque hoy di-cen eso y mañana pueden decir otra cosa,nadie lo garantiza.

"CREO QUE AÚN HAYTIEMPO PARA APROBARALGUNAS NORMASPENDIENTES"

"SI SE QUIERE, SÍ HAY TIEM-PO. EN POLÍTICA LO PRIME-RO ES LA DECISIÓN"

23PARTICIPA PERÚ

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Yehude Simon,Presidente del GobiernoRegional de Lambayeque

A dos meses del referéndum, ¿se posterga o no la con-sulta popular?

Postergar es asesinar el proceso de regionalización y des-centralización. No hay ninguna justificación para postergar unproceso que le dará viabilidad al país.

Que los incentivos no sean adicionales sino sustituto-rios ¿no desanima a la población?

Evidentemente son importantes los incentivos. Pero bajo lajustificación de los incentivos no se puede cortar el proceso.Esto provocaría que recién entremos al proceso de regionali-zación a partir del 2011.

¿Son viables las macrorregiones si los incentivos ter-mina siendo sustitutorios?

Sí, por supuesto. Porque hay también recursos adicionales deun punto porcentual del IGV y porque además está la capaci-dad de los Presidentes Regionales de lograr una mayor tribu-tación y retener esos recursos que irían al 100 por ciento parainversión pública. Yo creo en este proceso al margen de loque me da o no me da el gobierno.

¿La población conoce las ventajas de la integración?

No. De eso somos concientes. Pero estamos haciendo todoslos esfuerzos para que la población conozca los beneficiosde formar una región más grande. Evidentemente la respon-sabilidad mayor de la difusión está en el CND pero necesita-mos apoyar y en eso estamos.

El APRA ha pedido la postergación del proceso y entresus motivos está que las regiones en consulta no sontransversales...

Si fracasó la integración transversal en el norte fue porque lasautoridades apristas de Cajamarca decidieron no hacerla.

Miguel Angel Mufarech, Presidentede la región Lima –provincias

¿Cuál es su posición frente a la posibilidad de que seapostergada la consulta sobre integración regional?

Fuimos convocados para organizar las regiones y para exponer-le a la población los expedientes técnicos. Suplimos a los parti-dos políticos o la sociedad civil, que no se organizaron pararealizar esta tarea. Tuvimos que hacerlo los presidentes regiona-les y bajo nuestra iniciativa formar este proyecto. Puede ser queun departamento no se siente bien dentro de una macrorregión oque alguna población o alcalde no quiera formar parte de estaregión, porque es bien difícil contentar a todos, pero alguien teníaque dar el primer paso.

Luego de escuchar que los incentivos no serán adiciona-les sino sustitutorios ¿Se siente desmotivado?

Nosotros hemos ido pueblo por pueblo exponiendo los expedien-tes técnicos e informando a la gente sobre los proyectos bajo lapremisa de que por lo menos con los incentivos podían entrar milmillones de soles a nuestra macrorregión. Después, en el CNDme entero de que no nos iban a dar estos incentivos adicionalessino más bien que estos eran sustitutorios. Descubrimos puesque había una trampa.

La otra parte también difícil es lo de las competencias. Hay 180competencias para transferir. Se deberían haber transferido yalas primeras 60 del Plan 2004 y ahora las 28 del Plan 2005. Peroen el CND nos indican que las competencias del 2004 recién seestán transfiriendo en setiembre de este año y que las del 2005se van a transferir de enero a mayo del 2006.

Entonces no tenemos competencias transferidas, no tenemoslos incentivos tributarios y no sabemos dónde es la sede, cómovan quedar las regiones como la nuestra que tiene 52 provinciasy la ley dice sólo 25 consejeros, etc.

Presumo que el Congreso trabajará en la legislación pendiente yestoy seguro que la pueden sacar antes del referéndum, y que elejecutivo tendrá que pronunciarse si da o no da los incentivos.Ellos tienen la facultad de poder decidir si dan o no dan, en quéfecha y en qué porcentajes.

Demás esta decir que la convocatoria ya esta hecha y -a menosque el congreso decida lo contrario- el 30 de octubre la poblacióndebe ir a la consulta popular.

"SUPLIMOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOSY A LA SOCIEDAD CIVIL...ALGUIEN TENÍAQUE DAR EL PRIMER PASO"

"NO HAY NINGUNA JUSTIFICACIÓN PARAPOSTERGAR UN PROCESO QUE LEDARÁ VIABILIDAD AL PAÍS"