MARCO TEÓRICO

CAPÍTULO II

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CAPÍTULO II

MARCO TEÓRICO

1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN.

Se presentan a continuación investigaciones, estudios y trabajos

presentados por especialistas referidos a la gestión de recursos humanos en

el ámbito municipal. Se hace mención de sólo cuatro trabajos, por cuanto el

tema de la gerencia de recursos humanos en el sector público y,

específicamente, en el ámbito municipal, aún cuando ha sido discutido en

diversos foros, no ha sido objeto de muchos estudios detallados. En este

sentido, son de destacar los aportes de los siguientes autores:

Arrieche, Brand y Padrón (1991), presentaron una ponencia en el

Seminario "Administración y Desarrollo de Personal en la Función Pública",

que se desarrolló en 1991 en la ciudad de Barquisimeto. La ponencia se

tituló "ANALISIS DE LA EXPERIENCIA DE FUDECO SOBRE ASISTENCIA

TÉCNICA MUNICIPAL EN EL ÁREA DE ADMINISTRACIÓN DE

PERSONAL". En la misma, las investigadoras analizan la experiencia de la

Fundación para el Desarrollo de la Región Centro Occidental de Venezuela

(FUDECO) sobre asistencia técnica municipal en el campo de administración

de personal.

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Expusieron las autoras que el Programa de Desarrollo Administrativo

esta formado por un equipo profesional para enfrentar los requerimientos de

asistencia técnica del sector público local, enfatizando en el área municipal,

como respuesta a las crecientes demandas y expectativas sobre la

descentralización. Las ponentes describieron las actividades realizadas en

áreas tales como el desarrollo organizacional y el diseño y ejecución de

programas de capacitación. Se analizan las bases de la administración de

personal, la política de formación y desarrollo, la estabilidad del personal y la

formación gerencial.

Las conclusiones se refieren a la realidad de la administración

municipal en Venezuela en materia de administración de recursos humanos.

Los investigadores reafirman lo expuesto por otros, en el sentido de la

ausencia de aplicación de técnicas formales para el manejo adecuado del

recurso humano en los gobiernos municipales.

Así mismo, Cova, Calzadilla y Kelly, (1993) realizaron un trabajo de

investigación para el Instituto de Estudios Superiores de Administración

(IESA), titulado "LA BUROCRACIA MUNICIPAL: AMANSANDO AL

MONSTRUO PARA SERVIRLE MEJOR A LA GENTE". Los investigadores

abordaron los siguientes temas: gobierno local, empleados públicos,

burocracia y control de gestión.

En esta investigación se discute el término "burocracia" y el significado

que para la sociedad tiene su utilización. Se enumeran los pecados

originales de la burocracia y se vinculan con la forma de ejercer el poder

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público, específicamente a nivel municipal. Se profundiza en el tema de la

gerencia de los recursos humanos en el nivel del gobierno municipal.

Finalmente se indica el camino a seguir para poder obtener, dentro de la

realidad venezolana, las herramientas para el mejoramiento de la institución

municipal. Los autores enfatizan en la necesidad de adoptar un sistema de

administración de personal que permita mejorar los niveles de eficiencia y

eficacia de la gestión municipal.

De la misma manera, Calzadilla y Kelly (1993) realizaron una

investigación para el Instituto de Estudios Superiores de Administración

(IESA) que se tituló "LA GESTIÓN DE PERSONAL EN LAS

MUNICIPALIDADES". En la misma se abordaron los siguientes temas:

gobierno local, recursos humanos y administración.

En la investigación se afirma que la gestión del personal juega un

papel determinante en la conducción de las organizaciones, pues el personal

constituye el único recurso inteligente y dinámico influyente directamente en

la actuación y en el rendimiento organizacional. Se presenta un esbozo del

sector de los empleados municipales, poniendo de manifiesto la

heterogeneidad del mismo. Se analiza la gestión del personal a nivel local,

de su comportamiento, de los sistemas utilizados y de las prácticas del

personal municipal venezolano, haciendo referencia al fenómeno del

clientelismo político.

Finalmente se plantea la opción de la profesionalización del

funcionario municipal en Venezuela. Esta investigación representa un aporte

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significativo para la presente investigación, por cuanto la misma diagnóstica

en profundidad la situación actual de los gobiernos locales en Venezuela en

materia de administración de recursos humanos.

Por otro lado, Parra (1996) presentó un trabajo para el II Seminario de

Gerencia Municipal en el Municipio Sotillo del estado Anzoategui,

patrocinado por el Instituto Municipal de Capacitación (ICAM) y el Centro

Nacional para la Función Pública Territorial de Francia (CNFTP). El trabajo

se tituló "GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA MUNICIPAL". En el mismo se abordan temas relativos al hecho de

que la gerencia municipal es el conjunto de personas que, en forma

organizada, con un interés común y adecuadamente lideradas, trabajan en

procura de la satisfacción de las vitales necesidades de la comunidad a la

cual se deben.

En el trabajo se concluye que la gerencia del recurso humano es

quien debe marcar la pauta de la gestión municipal. Se analizan y ofrecen

algunas respuestas a la ineficiencia de la administración pública desde la

perspectiva de la gestión de recursos humanos y se proponen soluciones a

la misma. Las principales recomendaciones de este trabajo se orientan a la

necesidad de contar con un sistema formal de administración de recursos

humanos, basado en el mérito y que tenga en cuenta las reales necesidades

organizacionales de los gobiernos locales.

Tal como se evidencia, en los últimos años ha crecido la preocupación

por tratar de explicar la problemática relacionada con la eficiencia y eficacia

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del sector público, especialmente en el ámbito municipal. Los trabajos e

investigaciones que se citan son prueba de cómo la actividad relacionada

con la administración de recursos humanos en el ámbito municipal, puede

ser la respuesta efectiva a la productividad del ente municipal. Los resultados

de estas investigaciones constituyen elementos documentales valiosos para

la elaboración de la propuesta de esta investigación.

2. BASES TEÓRICAS.

El diseño de un modelo de gestión de recursos humanos para las

entidades municipales venezolanas requiere considerar en toda su magnitud

el marco teórico – conceptual en el cual se debe apoyar. En este sentido, es

básico tener presente que se trata de un modelo de gestión pública; en

consecuencia, es preciso conocer las más importantes referencias en

materia de función pública y, evidentemente, en cuanto corresponde a la

gestión de recursos humanos. Por tanto, considerando lo indicado, es

menester profundizar en toda su magnitud el ámbito en el cual se aplicará el

modelo de gestión que se propone. Específicamente todo lo atinente al

concepto de administración pública.

2.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

La administración pública clásica, tal como se conoce en estos

tiempos, se fundamenta en los principios del ejercito prusiano, la misma se

implantó en los principales países europeos a finales del siglo pasado. Este

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sistema se adoptó para sustituir la administración patrimonialista que definió

las monarquías absolutas, en la cual patrimonio público y privado se

confundían. En ese tipo de administración, el Estado era entendido como

propiedad del rey. El nepotismo y la creación de empleos, así como la

corrupción, eran la norma.

Por otro lado, para el sistema capitalista, es esencial la clara

separación entre el Estado y el mercado. Bresser (1996) afirma que la

democracia sólo puede existir cuando la sociedad civil, formada por

ciudadanos, se distingue del Estado y al mismo tiempo ejerce su control.

Estos principios, hicieron necesario entonces desarrollar un tipo de

administración la cual partiese, no sólo de la clara distinción entre lo público y

lo privado, sino también de la separación entre el político y el administrador

público.

Max Weber, sociólogo y economista alemán nacido en 1864 y fallecido

en 1920, ofreció la mejor teoría de esta maquinaria (1979): una vez

establecida la voluntad soberana del pueblo, la misma sería ejecutada por

servidores públicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y

responsabilidad eran particularmente admiradas. En su momento, nadie

cuestionó su eficiencia y su enorme capacidad para obtener logros.

Es de destacar el significado peyorativo dado al término burocracia, al

mismo se le han otorgado varios significados. Algunos autores se refieren a

ella como sinónimo de inercia, falta de espíritu de empresa, papeleo,

mediocridad e ineficiencia. Sin embargo, el término fue definido por Weber

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(1979) como el medio de llevar a cabo la acción colectiva dentro del orden

social; concluyendo que donde la burocratización de la administración se ha

llevado en forma completa se establece una forma de relación poderosa, y

prácticamente indestructible.

Continuando con el planteamiento weberiano, Villoria y Del Pino

(1997) exponen que los rasgos de esta organización como tipo de

dominación serían:

(a) Organización jerárquico autoritario

(b) Especialización de funciones

(c) Delimitación rigurosa de competencias

(d) Seguimiento estricto de procedimientos

(e) Estructura competencial basada en normas.

(f) Actividad administrativa continua.

(g) Uso de documentos y comunicación por escrito.

(h) No propiedad del cargo

(i) Adecuado abastecimiento de medios materiales

(j) Procedimientos racionales de disciplina y control.

En conclusión, la administración pública, tal como la concibió Max

Weber (1979), representa una ciencia social destinada al manejo de los

asuntos públicos de una entidad territorial de gobierno. Como tal, se

caracteriza por una serie de principios que permiten la aplicación del proceso

administrativo con miras al interés público y no de parcialidades o intereses

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particulares. Sin embargo, dada la naturaleza del grado de desarrollo de

países como los latinoamericanos, deberá definirse un esquema de

administración pública el cual destierre las prácticas oligárquicas y grupales

permitiendo la acción eficiente y efectiva del Estado en la búsqueda del bien

común.

2.2. LA GESTIÓN DE PERSONAL EN EL MODELO BUROCRÁTICO.

En general, la gestión de personal en el modelo burocrático de Weber

(1979) se caracteriza por los siguientes elementos:

(a) El cargo es asignado a funcionarios individuales

(b) Están sometidos a relaciones jerárquicas

(c) Son nombrados por autoridad competente

(d) Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo.

(e) Su renuncia es voluntaria

(f) Tienen seguridad de empleo

(g) Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo

(h) Trabajan dentro de un sistema de carrera.

(i) Son retribuidos con un salario periódico y poseen beneficios de

pensión.

(j) Son retribuidos de conformidad a su rango.

(k) Promocionados por antigüedad

(l) Trabajan bajo la protección formal de su cargo.

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En todo caso, la administración pública, como conjunto de

organizaciones, ha necesitado siempre de personas que definieran

problemas, buscaran soluciones, propusieran cambios, implantaran las

políticas antes definidas, elaboraran proyectos de normas, las aplicaran y se

relacionaran con los ciudadanos afectados por las decisiones públicas. Estas

personas, con el crecimiento de las actividades públicas, han sido cada vez

más numerosas, también han sido cada vez más diversas en sus

competencias, especialidades e, inclusive, régimen jurídico de empleo.

En este orden de ideas, se advierte que esta investigación hará

referencia sólo al personal actuante en la Administración bajo un

nombramiento, distinto a la elección popular y la designación de asesores o

consultores para Comisiones y Consejos, así como al servicio militar

obligatorio. Se trata, entonces, de profesionales los cuales, a cambio de una

retribución, prestan servicios a las organizaciones públicas como podrían

prestarlos a cualquier otra.

El personal indicado, en la mayoría de los países desarrollados, tiene

una duplicidad de regímenes jurídicos; por una parte, hay un sector del

personal con contratos de trabajo y sometidos al derecho laboral, por otra, un

sector con nombramiento de la autoridad competente y sometido al derecho

administrativo. Este último grupo conforma lo que se denomina función

pública.

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Definiendo este último concepto, Villoria y Del Pino (1997) afirman:

No obstante, los sistemas de función pública son algo más que meros sistemas de gestión de recursos humanos de la Administración. La función pública es, también, una institución de gobierno y un sistema de legitimación simbólica (Bekke, Perry y Thoonen, 1996). En relación con el primer punto - institución de gobierno- es necesario no olvidar que múltiples decisiones colectivas son tomadas por funcionarios con la finalidad de definir, alterar, continuar o reforzar acciones autorizadas en el marco de acuerdos institucionales...En relación al segundo aspecto, sistema simbólico, hay que recordar que la función pública es un instrumento de legitimación o deslegitimación del sistema político. Así, el sistema de mérito o la igualdad en el acceso cumplen un papel superior a la mera racionalización del sistema de gestión de recursos humanos, pues se relacionan con un modelo de equidad que se transmite al sistema. (p.23) No obstante lo anterior, la función pública constituye ciertamente el

modelo de gestión del personal propio y peculiar del modelo burocrático de

Administración. Dicha gestión de personal se caracteriza por estar pensada

para un modelo de Estado no intervencionista y, por tanto, muy vinculado a

la prestación de servicios esenciales y al ejercicio de la autoridad; para un

Estado que ve con tremenda desconfianza los sindicatos y los derechos

colectivos de los trabajadores; para una sociedad industrial o en vías de

serlo; basada en el principio de la neutralidad, independencia y eficacia

indiferente, donde los empleados públicos deben cumplir las normas y, a su

vez, deben respetar los derechos individuales.

En consecuencia, Palomar, (citado por Villoria y Del Pino, 1997) afirma

que, por cuanto el Estado sólo interviene para garantizar servicios esenciales

y éstos habitualmente exigen un ejercicio de amplísimos poderes de la

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Administración para poder cumplir con dicha labor, los empleados públicos

ejercen esos privilegios y poderes especiales en el marco de un sistema de

controles muy específicos. Estos controles suponen derechos y obligaciones

definidos por la ley o el reglamento, a manera de garantizar la prestación del

servicio. Si fuera necesario el cambio de estos derechos y deberes, el mismo

se realizaría en forma unilateral, sin contar con el criterio o interés del

empleado.

De esta manera, en el modelo clásico de función pública el funcionario

no es un trabajador sino un defensor del interés general, con relaciones

especiales de sometimiento a su patrono dada su alta labor. Todo esto lleva

a la conclusión de excluir del ámbito laboral al empleado público y establecer

un sistema en el cual los funcionarios se encuentran en una situación

regulada unilateralmente por el gobernante.

De acuerdo con lo expuesto, la función pública supone que el acto

mediante el cual se ingresa a la Administración no crea una situación jurídica

individual, tratándose, entonces, de una investidura legal y reglamentaria. La

definición de derechos y deberes forma parte del estatuto; es decir, una

situación jurídica general e impersonal y no un cúmulo de situaciones

jurídicas particulares y, finalmente, como el deber de un funcionario es

defender los intereses generales con objetividad y neutralidad, se buscan

sistemas de selección y de ascenso ajustados a la igualdad y el mérito. Con

esta idea se evita a los funcionarios ser puestos y expulsados por los

gobiernos y los partidos.

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Adicionalmente, la gestión de personal en la administración

burocrática incluye la existencia de procedimientos bien delimitados de

actuación que reduzcan la posible arbitrariedad del empleado y otorguen

seguridad jurídica, y una delimitación concreta de las obligaciones del cargo,

asegurando la división de funciones y competencias.

2.3. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO.

En la sociedad actual, la crisis de los principios de la administración

científica y la aparición de nuevas realidades sociales y organizativas han

provocado que una buena parte de los rasgos del modelo clásico se vean

incapaces para explicar y dar respuestas a la realidad actual.

Hoy la sociedad hace referencia a la necesidad de tener

gobernabilidad sobre los problemas. Crozier, Huntington y Watanuki, (citados

por Prats, 1998) ya exponían en 1975 que Estados Unidos, Europa y Japón

enfrentaban serios problemas de gobernabilidad por la brecha creciente

entre unas demandas sociales fragmentadas y en expansión, y unos

gobiernos cada vez más faltos de recursos, de autoridad, de los marcos

institucionales y de las capacidades requeridas por el nuevo tipo de acción

colectiva. En Latinoamérica, la gobernabilidad se ha convertido en un tema

importante tanto a nivel político como teórico. La Cumbre Iberoamericana de

1996 se centró en la problemática de la "gobernabilidad democrática".

En este sentido, diversas definiciones se dan a este concepto, sin

embargo, se estima que la expuesta por Prats (1998) refleja realmente su

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naturaleza cuando afirma, refiriéndose a la gobernabilidad, como la

capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los

desafíos y oportunidades que se le plantean en un tiempo determinado. Por

tanto, gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino creación de

condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y

oportunidades de cada tiempo.

No obstante, la experiencia parece demostrar que los patrones

burocráticos clásicos han llegado a ser difíciles de manejar y no han logrado

dominar la complejidad creciente de las actividades colectivas, dificultando,

consecuentemente la capacidad de gobernabilidad. Además, la obediencia la

cual constituía la virtud cardinal para hacer funcionar el sistema ya no es

aceptada de buen grado por los ciudadanos y los empleados públicos,

quienes ahora exigen libertad personal y autonomía individual en forma

incontrolable. La complejidad ofrece la oportunidad de lograr la libertad,

mientras a la inversa, la libertad aumenta la complejidad.

De hecho, la situación actual esta caracterizada por la innovación,

siendo la misma ajena al paradigma burocrático. Ante la necesidad de

promover la innovación es imprescindible la aparición de nuevas formas de

relaciones humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser

dirigida por órdenes. Para lograrla se requieren ideas brillantes y nuevos

conceptos, además de toda una cadena de relaciones ágiles, no verticales, a

través de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y

franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situación de fragmentación y

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subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones

y por ende, restringe la innovación.

Efectivamente, la innovación es una de las características resaltantes

de lo que los autores han denominado la “sociedad del conocimiento”. La

misma se fundamenta en la educación y capacitación del recurso humano,

componentes esenciales de cualquier sociedad u organización con

necesidad de desarrollarse. Como consecuencia, al requerirse empleados

con conocimientos, los mismos exigirán un importante nivel de autonomía en

su trabajo, pues, según McGregor (1991, citado por Villoria y Del Pino,

1997:16) “atesoran el más importante bien de las empresas u organizaciones

de la tercera ola: el propio conocimiento”.

Al respecto, Drucker (1994) afirma que hoy se ve el conocimiento

como el recurso esencial. La tierra, el capital y el trabajo son importantes

principalmente como limitantes. Sin ellos, el conocimiento no puede producir.

Sin ellos, ni siquiera la administración puede rendir. Cuando hay

administración eficiente, es decir, aplicación de conocimiento al

conocimiento, siempre se pueden obtener los demás recursos.

Por otro lado, continúa exponiendo el autor citado, junto a la tendencia

hacia la consideración de la persona como elemento esencial de la

organización, otro importante conjunto de transformaciones sociales,

políticas y económicas han generado un entorno diferente al taylorismo en la

gestión de los recursos humanos. Esta gestión ha sido modificada por tres

grandes corrientes de cambio: a) de índole político, estableciendo freno a la

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explotación en el trabajo; b) tecnológicas, simplificando los trabajos

manuales y abriendo nuevas formas de empleo, y c) sociales, con el

desarrollo de las relaciones laborales y el nuevo papel del empleado en la

organización.

Ante estas realidades del entorno, las organizaciones públicas están

obligadas a aprender continuamente, y esta cualidad no luce compatible con

el modelo jerárquico vertical, típico del paradigma burocrático clásico. Las

razones las resume Villoria y Del Pino (1997) así:

(a) No es sencillo dar ordenes a quien tiene mayor conocimiento que el

jefe que las imparte.

(b) Los empleados con conocimientos crecen verticalmente haciendo

innecesarios niveles intermedios. Además, el trabajo aislado en un entorno

de complejidad y celeridad como el presente es inviable, de allí la necesidad

del trabajo en equipo y la gestión de las dinámicas interpersonales

(c) Los procedimientos administrativos, base de la gestión pública clásica,

se entremezclan, ahora, con el análisis de procesos y la búsqueda del valor

agregado en cada fase.

(d) La actual diversidad de actuaciones públicas y la pluralidad de sujetos

públicos hacen inviable un modelo único.

(e) El principio de estabilidad plena, en un entorno de reducción del

tamaño de la Administración y la búsqueda de la eficiencia, queda como

reminiscencia del pasado, haciendo necesario el despido de funcionarios y

otras formas de separación.

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(f) La centralización de decisiones choca con las teorías modernas de

gerencia, pues, el directivo público exige mayor grado de libertad de gestión

de recursos humanos, de otro modo, resultará difícil asegurar el

cumplimiento de objetivos y metas definidos.

No obstante los planteamientos anteriores, una gestión de recursos

humanos de la administración pública como si fuera una empresa privada

podría colisionar gravemente con el estado de derecho e, incluso, con la

propia democracia que requiere siempre una administración objetiva,

imparcial y aseguradora de los procedimientos colectivamente establecidos.

Al efecto, Ingraham y Rosenblom (1989) y Dresang (1991), citados por

Villoria y Del Pino (1997), afirman que los factores concretos determinantes

de la gestión de recursos humanos en la administración publica son los

siguientes:

(a) Las ineludibles rigideces para el despido, a efectos de evitar la

politización.

(b) El mayor impacto de las normas

(c) Los sistemas de selección más rígidos en función de la necesidad de

garantizar la igualdad y el mérito

(d) El mayor impacto de las decisiones judiciales

(e) La dificultad de medir los rendimientos individuales en zonas de

definición de políticas

(f) La permeabilidad de fronteras organizativas entre los diferentes

ministerios e, incluso niveles de gobierno, con la consiguiente diversidad,

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necesidad de coordinación y gestión de las interdependencias.

En consecuencia, ciertos rasgos del modelo clásico de función publica

se siguen presentando como un componente que es necesario proteger.

Esto exige, a la vez, un proceso de adaptación importante. De hecho, la

jerarquía necesita ser reconfigurada para hacerla compatible con la

participación. Esta participación necesaria del empleado, no obstante, debe

tener un limite en el sector público y este es la democracia. La obsesión por

las responsabilidades y los objetivos individuales, tan propios del modelo

burocrático, tienen que ser modificados hacia la mayor conciencia del trabajo

interdisciplinario y en equipo, pero sin borrar la imprescindible rendición de

cuentas individual.

En resumen, las necesidad de cambio que impone la sociedad a la

función pública la obliga a reformularse, pero, en ningún caso esta reforma

debe traducirse en la erradicación total de los principios burocráticos clásicos

para ir hacia un modelo gerencial similar al de la empresa privada, la razón

es que las diferencias entre una y otra son realmente marcadas. Así, la

especificidad de la organización gubernamental se deriva, en primer termino,

de la motivación que la guía: en tanto la empresa privada busca obtener

lucro, la función pública debe actuar de conformidad con el interés público.

Asimismo, en el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el

sector público y el sector privado. En el ultimo, el numero de participantes es

restringido y la capacidad para tomar decisiones mas rápidas es mayor. El

gobierno, por su parte, toma decisiones de acuerdo con procedimientos

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democráticos, involucrando un numero mayor de actores y una mayor

demora en el proceso decisorio.

Para el caso de América Latina, el Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD) preparó un documento en 1998 en

el cual expresa que:

La Reforma Gerencial del Estado en América Latina, por lo tanto, necesita inicialmente completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un núcleo estratégico ocupado por una burocracia profesional. Pero también necesita modificar el paradigma organizacional propio del modelo weberiano, dado que este ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administración pública contemporánea. En este sentido, los cambios deben ser orientados: a) Por la flexibilización organizacional, capaz de hacer más

ágiles a los gobiernos. b) Por el montaje de una red de relaciones más democráticas

entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores

c) Por la implantación de un modelo contractual y competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las políticas. (p.3)

De este modo, la reforma gerencial acoge un aspecto esencial del

modelo burocrático weberiano – la profesionalización - y modifica los demás,

con el propósito de reconstruir el aparato estatal para enfrentar los desafíos

del siglo XXI, tanto los de impacto mundial como los específicamente

atinentes a los países latinoamericanos.

En conclusión, el sistema de función pública basado en la autoridad y

en la consecuente obediencia, no parece estar ofreciendo las respuestas

que la complejidad social actual reclama. Los avances de la tecnología y el

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necesario concurso de cada vez más personas especializadas y con

profundos conocimientos en diversas áreas del saber, estaría exigiendo un

cambio radical en las relaciones y formas de trabajo. Sin embargo, ante la

naturaleza del servicio público, es válido mantener algunos de los principios

de la función pública weberiana, fundamentalmente aquellos referidos al

mérito.

Por tal razón, no luciría apropiado aplicar esquemas de la gerencia

privada, sin su correspondiente ajuste para hacerla compatible con las

características propias de la administración pública. Así mismo, es de

destacar que cualquier reforma del sistema de administración de personal no

se estima suficiente para ofrecer los resultados esperados, si la misma sólo

atiende algunos aspectos parciales, tales como la introducción de algunas

técnicas como la calidad total o el outsourcing, se trataría, realmente, de una

modificación estructural del aparato del Estado. A lo cual es importante

agregar la necesidad de modificar el sistema de valores de la sociedad,

mismos que hagan posible la gobernabilidad.

2.4. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA

En Venezuela, el marco jurídico actual relacionado con la función

pública es consistente en relación con el desarrollo de un ambiente basado

en la meritocracia al estilo weberiano, ya que el mismo ofrece condiciones

para el desarrollo profesional y el profesionalismo.

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En el segundo párrafo del Artículo 122 de la Constitución Nacional

(1961) se establece que:

La ley establecerá la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social. Los empleados públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna. Todo funcionario está obligado a cumplir los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio de su cargo

Igualmente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

(1999) confirma esta disposición en los artículos 144 al 149, ambos

inclusive, de la Sección Tercera de la Función Pública del Título IV Del

Poder Público.

Por su parte, la Ley Orgánica del Trabajo (1997) en su Artículo 8º

dispone:

Los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. A partir de las disposiciones constitucionales, la naturaleza jurídica

que se establece en Venezuela entre el ente público y el funcionario público

es de carácter estatutaria, es decir, reglamentada en forma unilateral por el

Estado. En efecto, el estatuto del funcionario público fue dictado por la Ley

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de Carrera Administrativa (1975) y su Reglamento General (1982), es decir,

por vía general e impersonal; el Estado puede modificarlo unilateralmente,

según los intereses de la colectividad.

La Ley de Carrera Administrativa (1975), aún cuando relativamente

nueva en el derecho venezolano, tuvo muchos antecedentes: desde las

propias normas constitucionales, hasta leyes como la Ley de

Responsabilidad de los Empleados Públicos de 1912; la Ley de Juramento

del año 1945; la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y

Empleados Públicos de 1954; y la Ley de Pensiones de 1922. Debe

destacarse, igualmente las disposiciones del Decreto No. 394 de 1960,

mediante el cual se establecieron las bases del sistema de personal que la

Ley de Carrera Administrativa de 1975 consolida.

La Ley de Carrera Administrativa (1975) contiene dos tipos de

regulaciones distintas: por una parte establece un estatuto para el

funcionario público y por la otra regula un sistema de administración de

personal. Es en cuanto al estatuto donde realmente se encuentra la

innovación de la Ley, este se refiere a los deberes y derechos de los

funcionarios públicos, los cuales hasta la aparición de la Ley se regulaban

por dispersas disposiciones legales. En cuanto al sistema de administración

de personal, la Ley consolida las bases establecidas durante los diez años

previos por la Comisión de Administración Pública, para una racional

administración del personal al servicio del Estado.

Así mismo, la Ley consagra el mérito como base del sistema

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estatutario. Así, el Artículo 1º establece que la misma regula los deberes y

derechos de los funcionarios en su relación con la Administración mediante

el establecimiento de un sistema de administración de personal que permita

estructurar técnicamente y sobre la base del mérito, todas las normas y

procedimientos relativos a las diversas situaciones jurídicas y administrativas

de los funcionarios públicos, con exclusión de todo tipo de discriminación.

Por otro lado, la Ley comentada está destinada a los funcionarios,

empleados o servidores públicos; en la misma se insiste en que no hay

distinción entre ninguna de estas categorías, poniéndose fin así, a los

efectos de esta Ley, a la célebre distinción doctrinaria entre el funcionario

público, quién tiene facultades de decisión y el empleado público mero

ejecutor de decisiones dictadas los funcionarios.

Es de destacar que la Ley contiene excepciones en su aplicación a

todo el ámbito de la Administración Pública. De este modo, el Artículo 5º

dispone:

Quedan exceptuados de la aplicación de la presente ley. 1º. Los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional; 2º. Los funcionarios del servicio exterior amparados por la Ley de Personal del Servicio Exterior y la Ley Orgánica del Servicio Consular; 3º. Los funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Supremo Electoral; 4º. Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado 5º. Los miembros del personal directivo, académico, docente y de investigación de las Universidades Nacionales y 6º. Los obreros al servicio de la Administración Pública Nacional, contratados por ésta en tal carácter, de acuerdo a la Ley del Trabajo."

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Adicionalmente, la Ley de Carrera Administrativa (1975) es aplicable

exclusivamente a los órganos directos de la Administración Pública Nacional

constituidos por los ministerios, oficinas centrales e institutos autónomos

dependientes o adscritos al gobierno central. Se excluyen, igualmente, todas

aquellas organizaciones públicas constituidas bajo la figura mercantil. La Ley

no contiene disposiciones relativas a su aplicación en los estados ni en otros

niveles de gobierno, ya sea regional o local.

En este orden de ideas, es menester tener presente que la Ley

distingue dos categorías de funcionarios: los funcionarios de carrera y los

funcionarios de libre nombramiento y remoción; es digno de mención, sin

embargo, la existencia de un tercer tipo de funcionario: el funcionario que es

tipificado como de confianza de acuerdo al Artículo 4º de la Ley comentada.

A estos efectos, la Ley contiene un régimen general y común a todos

los funcionarios, ya sean de carrera o de libre nombramiento y remoción, el

cual contiene disposiciones relativas a la competencia y trámite en el campo

de la administración de personal y el relativo a deberes e incompatibilidades.

Así mismo establece un régimen especial sólo aplicable a los funcionarios de

carrera referidos al derecho a la estabilidad y a ser retirado del servicio por

causas específicas legalmente establecidas. También se reserva a los

funcionarios de carrera el derecho al ascenso y el derecho a prestaciones

sociales. Otras normas exclusivas para funcionarios de carrera son las

relativas al ingreso y reingreso a la carrera administrativa.

Tal como se especifico, la Ley de Carrera Administrativa (1975)

contiene disposiciones que definen el sistema técnico de administración de

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personal. En efecto, el Título IV incluye disposiciones relativas al ingreso de

los funcionarios, al nombramiento, al sistema de clasificación de cargos, al

sistema de remuneraciones, al sistema de "calificación de los servicios" o

evaluación del desempeño, y al sistema de adiestramiento. Todas estas

disposiciones, sin embargo, son sólo aplicables a los casos de funcionarios

en cargos de carrera y no a los funcionarios de libre nombramiento y

remoción o a los llamados "no clasificados".

Por último, la Ley establece el régimen jurisdiccional aplicable, el

régimen disciplinario y las causas mediante las cuales es posible la

separación del funcionario de la Administración. Es importante acotar que las

debilidades en el desempeño no constituyen razones para el retiro del

funcionario.

En el caso de la Administración Pública de gobiernos regionales y

locales, las legislaciones respectivas vigentes se han derivado de la Ley de

Carrera Administrativa de 1975. En consecuencia, las mismas disposiciones,

casi sin cambio alguno, son aplicables en estas entidades gubernamentales.

2.4.1. LA CRISIS DEL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA VENEZOLANO.

La Ley de Carrera Administrativa (1975) fue la respuesta ofrecida por

el legislador a la estrategia de reforma administrativa planteada por la

necesidad de incrementar la base de conocimientos del funcionario público.

De esta manera se buscaba garantizar el éxito de la tecnificación

administrativa. En efecto, tal como se mencionó, la Ley contiene las

39

disposiciones que permitan el acceso a través del concurso público, normas

para clasificar los cargos y asignar su remuneración, disposiciones para

evaluar la actuación de los funcionarios y hasta normas para asegurar la

competencia de los funcionarios por vía del adiestramiento.

No obstante las reiteradas críticas de algunos políticos hacia las

bondades de la Ley de Carrera Administrativa (1975), la experiencia del

investigador permite aseverar que no es en estas disposiciones donde debe

buscarse la causa de su aparente fracaso. En efecto, tras largos años de

carrera profesional al servicio de la Administración Pública, vinculados al

manejo de estas disposiciones, puede ratificarse la responsabilidad del

Directivo - Administrador para tal conclusión.

Las razones para tal afirmación pueden resumirse así: la

Administración no cumplió eficientemente el mandato del Artículo 35 de la

Ley relativo al ingreso por concurso público, desvirtuó la figura del

nombramiento contemplada en el Artículo 36 al evadirlo por vía del

"contrato", no cumplió efectivamente las disposiciones del Artículo 37

relativas al período de prueba de los funcionarios, alteró el sistema de

clasificación y remuneración de cargos, así como lo relativo a la calificación

de los servicios y al sistema de adiestramiento.

Prueba de lo anterior se encuentra en las innumerables demandas

presentadas por funcionarios públicos de ministerios e institutos autónomos

ante el Tribunal de Carrera Administrativa, y juicios en la Corte Contenciosa

Administrativa contra la República por incumplimiento de la Ley, perdidos por

40

la Administración en el transcurso de los últimos veinte años.

Similar situación se ha venido desarrollando a nivel de las

administraciones regionales y locales. Quizás en grado superior y peligroso,

pues, si bien el régimen de personal debía fundamentarse en las

disposiciones estatuarias de las respectivas leyes de carrera administrativa,

el fenómeno de la laboralización y sindicalización de la gestión agravó el

problema hasta extremos insospechados

En consecuencia, no parece ser la inexistencia de un sistema formal

de administración de personal basado en el mérito la causa básica de la

ineficiencia e ineficacia de la Administración. Las razones pueden ser

localizadas en el llamado "sistema de botín" que caracteriza la

Administración del Sector Público, y en el hecho de que la Ley de Carrera

Administrativa excluye de su aplicación a los responsables de su aplicación.

En este orden de ideas, Martínez (citado en La Gerencia

Necesaria,1996) afirma que un problema básico en la actual administración

pública venezolana es la excesiva injerencia política, determinante de la

discrecionalidad de las decisiones públicas y la utilización de las lealtades

partidistas personales como sustituto de la competencia de los funcionarios.

En este sentido, expone Martínez (citado en La Gerencia

Necesaria,1996), una modificación relevante debe estar referida a

desarrollar una administración eficiente caracterizada por la estabilidad en la

función, la competencia técnica, la eficiencia, el cumplimiento de la ley y el

principio del mérito. Elementos todos establecidos en la Ley de Carrera

41

Administrativa vigente.

En consecuencia, la debilidad fundamental del marco jurídico actual

en materia de personal público en general, parece encontrarse en que los

funcionarios gerenciales, responsables de la Administración, quedan

exceptuados del sistema de mérito por su condición de ser funcionarios de

libre nombramiento y remoción

En efecto, Quintín (citado en La Gerencia Necesaria,1996) es

categórico al plantear que los niveles directivos de la Administración Pública

representan un rol estratégico en el proceso de modernización del aparato

gubernamental. De hecho, continúa, la desburocratización de la

Administración, la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos,

la motivación y desarrollo del funcionario, la adopción de estructuras

administrativas adecuadas, la instrumentación de tecnologías pertinentes y

eficaces, la resolución de la compleja trama psicosocial de las

organizaciones públicas, y tantos otros fenómenos organizacionales, son

fundamentalmente procesos que están dentro de la esfera de atención del

gerente público.

Quintín (citado en La Gerencia Necesaria,1996) al intentar identificar

los rasgos de la ineficiencia institucional y su atribución a la gerencia pública,

la explica así:

(a) El ingreso a cargos gerenciales no requiere requisitos de capacidad

profesional.

(b) No se encuentran definidas las fuentes de reclutamiento.

42

(c) No existe un organismo orientado a la formación de gerentes públicos

que sirva como fuente sistemática de reclutamiento y selección.

(d) No existe evaluación de rendimiento ni expectativa institucionalizada

de permanencia.

(e) Los cargos gerenciales no son descritos ni evaluados, por lo que se

desconoce su perfil y los requerimientos para su desempeño.

(f) No hay criterios idóneos para asignarles remuneración.

(g) Se desconocen los factores e indicadores de una buena gestión.

(h) Los cargos gerenciales están sujetos al llamado "sistema de botín".

(i) Excesiva individualidad en los gerentes, en perjuicio del trabajo en

equipo.

(j) Vulnerabilidad frente al tráfico de influencias.

(k) Temor hacia la delegación de autoridad hacia sus colaboradores.

(l) Carencia de experiencia.

(m) Escaso conocimiento de las normas jurídicas que condicionan sus

decisiones.

(n) Limitadas capacidades y habilidades para comprender la conducta

humana, así como para motivar al personal.

(o) Ausencia relativa de un sentido de previsión y de pensamiento

estratégico.

Al respecto, Martínez (1996) explica:

“ ...el problema del funcionamiento de la administración pública no es sólo una cuestión relacionada con mejoramiento de las estructuras y los sistemas, sino que además, es un

43

problema de actitud de los recursos humanos frente a la función pública. Es decir, se hace necesario, como se ha dicho hasta el momento, conformar un equipo humano preparado que se encuentre atraído y estimulado por la función pública y que encuentre en ella buenas remuneraciones, las cuales van más allá del componente económico. (p.124) Completa su planteamiento Martínez (citado en La Gerencia

Necesaria,1996) afirmando que, de modo de viabilizar los planteamientos

indicados, se hace necesario:

(a) Diseñar instrumentos legales que permitan la profesionalización de la

gerencia pública estableciendo planes de carrera.

(b) Crear e instalar un centro de formación gerencial público dirigido a

capacitar recursos humanos con potencial para ejercer cargos gerenciales.

(c) Diseñar, instrumentar e implantar un conjunto de modelos técnicos y

sub-sistemas los cuales permitan la captación, desarrollo, mantenimiento y

administración de los recursos humanos que ocupan, u ocuparán, cargos

gerenciales.

En resumen, la legislación venezolana en materia de función pública

recoge los principales elementos del sistema de méritos y de

profesionalización expuestos por los teóricos, sin embargo, al excluir de su

aplicación a los funcionarios directivos, abrió las puertas para la injerencia

partidista y política en la toma de decisiones relativas al funcionamiento de la

44

Administración. Situación agravada por el hecho que este tipo de

funcionarios pareciera no contar con la adecuada calificación profesional

para ejercer sus competencias, y es dudable su capacidad de liderazgo de

grupos humanos altamente especializados requeridos por la creciente

complejidad de las tareas públicas.

2.5. EL MUNICIPIO EN VENEZUELA.

La Constitución Nacional de 1961, reiterado por la novedosa

Constitución Nacional de 1999, plasmó un reconocimiento amplio al

municipio como institución del más alto valor en el sistema político

venezolano. Le dio al Municipio el carácter de célula política primaria de la

organización nacional, y le confirió una cualidad esencial: la autonomía, la

cual se expresa en tres dimensiones congruentes y complementarias entre

sí, la primera es la política, manifestándose en la potestad de los electores

locales para elegir sus propias autoridades; en segundo lugar, la

administrativa, que se manifiesta en la potestad de los órganos municipales

para actuar en un ámbito propio de gestión, y en tercer término, la financiera,

definida como la potestad para crear, percibir e invertir sus propios ingresos.

En adición, la Constitución de 1961 y la de 1999 garantizaron la

autonomía municipal al establecer que los actos del poder público municipal

no pueden ser revisados sino por los órganos jurisdiccionales declarados

competentes por la Constitución y por la Ley; es decir, no podría un órgano

45

estadal o nacional de las ramas ejecutiva o legislativa de esos niveles de

gobierno, conocer la impugnación de un acto del poder municipal. En la

tradición constitucional latinoamericana, esta garantía jurisdiccional es el

más alto reconocimiento a la autonomía del municipio.

La Ley Orgánica del Régimen Municipal vigente (Gaceta Oficial

Extraordinaria No. 4.109 del 15-06-89) en su Artículo 3º recoge el principio

constitucional al disponer que el Municipio es la unidad política primaria y

autónoma dentro de la organización nacional establecida en una extensión

del Territorio. La Ley establece que su organización será de carácter

democrático y tendrá por finalidad el eficaz gobierno y administración de los

intereses peculiares de la entidad.

De acuerdo con la declaración anterior, puede afirmarse que el

Municipio actual es resultado del proceso de descentralización nacional.

Efectivamente, por 28 años siguientes a la sanción de la Constitución

Nacional, se mantuvo transitoriamente vigente el régimen municipal

heredado de la dictadura, con la permanencia de la figura del distrito, que

fue una agrupación de municipios sin autonomía, concebida para fines de la

administración de los estados.

En este orden de ideas, el Municipio actual nace del proceso de

reformas políticas y administrativas planteadas en el seno de la Comisión

Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) (1989), al respecto, esta

agencia gubernamental establece las siguientes líneas maestras de su

gestión:

46

(a) Reformas políticas concebidas en aras de lograr una mayor

representación y participación de la ciudadanía

(b) La descentralización tendiente a profundizar la democratización de la

gestión pública.

(c) El fortalecimiento del Estado de Derecho, de manera que los

individuos puedan disponer de un horizonte confiable para el ejercicio de sus

actividades.

(d) La profesionalización de la función pública, de manera que en su seno

priven criterios de méritos y capacidades, en lugar del clientelismo partidista

o grupal.

(e) El desarrollo de las capacidades del Estado para formular políticas

públicas, de modo que se eleve la calidad de su contribución en la actividad

económica, social, educativa, de ciencia y tecnología.

De las reformas que corresponden al área política, tiene especial

incidencia las relativas al régimen municipal, sobre las cuales se

desarrollaron largas discusiones técnicas y jurídicas. Las líneas principales

de esta reforma fueron:

(a) La elección directa del Alcalde como autoridad ejecutiva del municipio.

(b) El establecimiento de las entidades locales, definidas como

municipios, distritos metropolitanos, mancomunidades y parroquias.

(c ) La consulta obligatoria a la comunidad

(d) La introducción de la figura del referéndum

Todos los cambios o reformas planteados tienen por objeto acercar el

47

gobierno a los ciudadanos. Se asume que, de esta manera, el grado de

participación en la solución de sus propios problemas es mayor y, por tanto,

se afianza el espíritu democrático. No obstante, el municipio requiere ejercer

la facultad constitucional de la autonomía para dar respuesta a las

inquietudes de la comunidad.

En este sentido, la autonomía municipal se ejerce cuando gestiona

eficiente y efectivamente las áreas de su competencia atribuidas por la Ley.

Estas son:

(a) Acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales.

(b) Distribución y venta de electricidad y gas en las poblaciones de su

jurisdicción.

(c) Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local.

(d) Promoción y fomento de viviendas, parques y jardines, plazas, playas,

balnearios y otros sitios de recreación y deporte; pavimentación de las vías

públicas y urbanas.

(e) Arquitectura civil, nomenclatura y ornato públicos.

(f) Ordenación del transito de vehículos y personas en las vías urbanas.

(g) Servicio de transporte público urbano de pasajeros.

(h) Abastos, mataderos y mercados.

(i) Espectáculos públicos y publicidad comercial.

(j) Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental.

(k) Organización y promoción de ferias y festividades populares, así como

la protección y estímulo de las actividades dirigidas al desarrollo del turismo

48

local.

Sin embargo, la gestión municipal no se traduce exclusivamente al

ejercicio de estas competencias, pues, lo que no le compete, le incumbe por

estar inmerso en ella.

El cumplimiento eficiente y efectivo de las competencias municipales

llevan a la gestión municipal al mejoramiento progresivo de la calidad de la

vida de las comunidades. Según la COPRE (1989) esta debe ser una

premisa fundamental a regir en cada uno de los actos gubernamentales de

la municipalidad. La calidad de la vida de la comunidad se encuentra

vinculada, principalmente a la situación económica de las familias, la calidad

del medio ambiente, la calidad y eficiencia de los servicios públicos y la

calidad, cantidad y variedad de los equipamientos colectivos públicos. Estos

campos conciernen esencialmente a la acción de los poderes públicos, a sus

políticas y a su planificación.

2.5.1. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.

La Ley Orgánica del Régimen Municipal (1989) atribuye la

administración de la entidad municipal al Gobierno Municipal. El Artículo 50

establece que el Gobierno Municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo

Municipal. La rama ejecutiva se ejerce por órgano del Alcalde y la legislativa

por órgano del Concejo Municipal, quien además de la tarea de legislar,

asume funciones de control de la rama ejecutiva. Corresponde al Alcalde,

entre otras atribuciones:

49

(a) Dirigir el gobierno y la administración municipal.

(b) Ejecutar, dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales o

distritales.

(c) Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos

administrativos de la entidad.

(d) Suscribir los contratos que celebre la entidad y disponer gastos y

ordenar pagos.

(e) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal

y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los

procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la

Cámara, Secretaría y Sindicatura Municipal, cuya administración

corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares.

(f) Presentar a la consideración del Concejo o Cabildo Proyectos de

Ordenanzas.

Referente a las atribuciones del Concejo Municipal, la Ley dispone,

entre otras, las siguientes:

(a) Nombrar al Secretario, al Síndico Procurador y al Contralor Municipal.

(b) Sancionar Ordenanzas y dictar acuerdos.

(c) Aprobar el Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos.

(d) Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del

dominio público.

(e) Aprobar el sistema de administración de personal al servicio de la

entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios.

50

(f) Crear institutos autónomos, autorizar al Alcalde para crear empresas y

otros entes descentralizados.

(g) Nombrar el personal de las oficinas del Concejo o Cabildo, de la

Secretaría y la Sindicatura.

Adicionalmente, la Ley establece disposiciones relativas al ejercicio

del control de la entidad municipal. En este sentido, es importante destacar

la atribución conferida al Contralor Municipal en el Artículo 97 para el

nombramiento y remoción del personal de la Contraloría, sujetándose al

régimen previsto en los Artículos 153 y 155 de dicha Ley y a las Ordenanzas

respectivas, ejerciendo la administración del personal y la potestad

jerárquico.

2.6. LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN EL MUNICIPIO

VENEZOLANO.

Con el objeto de caracterizar la naturaleza de la gestión de recursos

humanos en las entidades municipales venezolanas, se partirá de las bases

legales que la fundamentan. A continuación se exponen algunas

características generales de la misma, de acuerdo con diagnósticos

realizados al respecto y la propia experiencia del investigador en esta

materia.

2.6.1. BASE LEGAL.

La Ley Orgánica del Régimen Municipal (1989) dispone en sus

artículos 153 y 155 que el Municipio deberá establecer un sistema de

administración de personal basado en el sistema del mérito y la carrera

51

administrativa, al estilo de la función pública clásica.

De este modo, se ordena establecer un sistema de remuneraciones

acorde con las funciones que desempeñen; se determina la estabilidad de

los funcionarios en sus cargos y un adecuado sistema de seguridad social.

Se exceptúa, no obstante, lo relacionado con jubilaciones y pensiones de los

empleados municipales al remitirla a la Ley nacional sobre esta materia. El

personal obrero al servicio de la entidad queda excluido de este régimen al

no otorgarle la condición de funcionario público.

Es de destacar, igualmente la disposición del Artículo 99 del indicado

dispositivo legal, al señalar que en la Ordenanza contentiva del régimen de

administración de personal, deberán establecerse requisitos y condiciones

para ocupar los cargos de Directores o Jefes de las distintas unidades

administrativas de los Municipios.

2.6.2. LA SITUACIÓN ACTUAL

Aún cuando no se cuenta con datos o informes de los últimos seis (6)

años de gestión municipal, se estiman válidos aún los principales hallazgos

del estudio de Calzadilla (1993) con la colaboración de Feil y Palumbo, para

el IESA. En este sentido, se afirma que más de la mitad de las alcaldías

cuentan con una Oficina de Personal, mientras en el resto aún no se cuenta

con ella. Estas oficinas se ocupan, principalmente de realizar actividades

administrativas rutinarias de registro y trámite. Su participación en decisiones

relacionadas con creación de cargos, incorporación de personal,

52

establecimiento de sueldos y tareas es muy limitada.

Tal como la confirma Calzadilla (1993), en las alcaldías no son

frecuentes los sistemas de descripción de cargos; no existen manuales de

organización y, cuando los hay, son obsoletos e inútiles; los sistemas de

nómina suelen tener un desarrollo significativamente mayor que el

observado en otros subsistemas de administración de personal; existen

mecanismos de evaluación del rendimiento, por lo general, vinculados con el

sistema de remuneraciones, pero rara vez integrados con el subsistema de

adiestramiento y capacitación.

En efecto, en 1983 el Concejo Municipal de Maracaibo había

promulgado la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados

Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Maracaibo (Gaceta

Municipal Extraordinaria No.116 del 11-08-83) sin embargo, la misma se

consideraba letra muerta.

En 1993, diez años después de su promulgación, la citada Ordenanza

no era utilizada para la administración del personal. De hecho, en ese año,

en la oportunidad cuando el investigador recibía el cargo de Director de

Personal, al preguntar sobre la localización de este instrumento legal, no

recibió respuesta, siendo necesario recurrir a los archivos centrales de la

entidad en su búsqueda.

Ciertamente, la Ordenanza recogía los principios del mérito y la

profesionalización tomados literalmente de la Ley de Carrera Administrativa

53

Nacional (1970), aún cuando con algunos errores. Por otro lado, la

Ordenanza de Carrera Administrativa, al igual que la Ley de donde fue

copiada, no incluye en su ámbito de aplicación al personal gerencial de la

organización municipal.

En vista de lo anterior, todo el sistema de administración de personal

se fundamentaba, por una parte, en los acuerdos que en esa materia había

convenido la Alcaldía con los sindicatos actuantes en la misma: el sindicato

de empleados municipales y el sindicato de obreros municipales; y por la

otra, en los manejos clientelares de la gerencia municipal.

Calzadilla (1993) confirma la generalidad de estas actuaciones en las

alcaldías venezolanas al exponer que las mismas se han constituido en un

blanco importante para la actividad partidista convirtiéndose en un centro

local de distribución de poder, empleo y recursos económicos. Los partidos

políticos están interesados en ganar adeptos con la disposición de trabajar

para ellos. Para atraerlos ofrecen, sobre todo, la posibilidad de conseguir un

empleo y de tener perspectivas favorables.

Calzadilla (1993) comenta:

“Las prácticas de administración de personal están fuertemente influenciadas por la presencia del clientelismo. De alguna forma ello explica el escaso desarrollo de algunos sistemas de personal, como el de registro y control, el de reclutamiento y selección de personal y el de clasificación y valoración de cargos. En la gran mayoría de las alcaldías el sistema de registro y control es manual y carece de flexibilidad y confiabilidad. De este modo la información sobre

54

el personal es inexistente inaccesible. Sin embargo, en algunos municipios grandes y medianos las alcaldías tienen sistemas automatizados”. (p.91) Más adelante, refiriéndose al comportamiento de los empleados,

Calzadilla (1993) afirma que en algunas municipalidades, una importante

proporción del personal registrado en nómina está ausente del trabajo y

muchos funcionarios declaran no conocer a sus propios supervisores.

Explica esta situación, por cuanto la autoridad y el control efectivo no radica

en la estructura formal, sino en las instancias de adscripción política

detentadoras de la atribución de manejar nombramientos.

2.7. LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS.

El éxito de toda gestión organizacional esta estrechamente vinculado

al éxito de su gestión de recursos humanos. De esta manera, visto que los

recursos humanos de la entidad municipal son la clave de este éxito, pues

es en ellos donde reside la autoridad delegada para el acto de gobernar, y

por cuanto constituyen el único elemento dinámico de la organización, es

imprescindible una mejora sustancial de esa gestión. En este sentido, la

gestión de recursos humanos de la entidad municipal debe permitir

neutralizar los elementos adversos característicos de la misma hasta ahora,

optimizando la capacidad de respuesta del funcionario.

En razón de lo indicado, es oportuno definir un conjunto de conceptos

alrededor de esta temática, mismos que permitan orientar adecuadamente

55

cualquier intento de modernizar la gestión. Al respecto, se definirá la gestión

de recursos humanos a través del criterio de varios autores.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) definen el concepto de "Dirección de

Personas" como una actividad empresarial encaminada a conseguir la

utilización óptima de los trabajadores desde un punto de vista empresarial,

integrándolos en un proyecto atractivo de empresas. Estos autores

distinguen varias fases históricas de este proceso, así:

(a) Primera Fase: Administración de Personal. Caracterizada por la nueva

aplicación de normas reglamentarias y procesos burocráticos

(b) Segunda Fase: Relaciones Humanas. Descubiertas a mediados de los

años 50, con las primeras aplicaciones de las técnicas derivadas de la

Sociología y la Psicología.

(c) Tercera Fase: Relaciones Laborales. Se pone de manifiesto el énfasis

en la negociación y el conflicto colectivo.

(d) Cuarta Fase: Gestión de Recursos Humanos. Busca de todas las

maneras, la optimización del trabajo, desde un punto de vista económico y

empresarial.

(e) Quinta Fase: Gestión de Personas. Tiene como finalidad la lógica de

los resultados, intentando hacer confluir las necesidades e intereses de las

personas con la misión y objetivos de la empresa, siempre dentro de un

marco de participación.

Sherman y Bohlander (1994) afirman que el programa de recursos

humanos constituye el plan general para administrar los recursos humanos y

56

para guiar a los directores y supervisores en las decisiones relacionadas con

sus subordinados. El programa establece los objetivos, políticas,

procedimientos y presupuesto relacionados con las funciones de recursos

humanos por realizar.

Al respecto, Amaro (1993) explica que, en el caso del servicio público,

el programa de recursos humanos debe perseguir los siguientes objetivos:

(a) Dignificar la condición de los servidores públicos mediante la

adecuada protección de sus derechos personales y profesionales, y la

promoción de su mejoramiento integral.

(b) Procurar la constante elevación de la eficiencia de los servicios

públicos, a partir del perfeccionamiento y motivación del personal que

compone los distintos organismos, entre otros factores; haciendo así de la

Administración Pública un instrumento idóneo para dirigir el desarrollo del

país.

(c) Mantener una alta moral en la gestión administrativa de los servidores

públicos, a partir de su concientización, desarrollo de una mística de servicio

y responsabilización por sus actuaciones.

(d) Democratizar la administración de los servidores públicos mediante el

establecimiento de adecuadas condiciones de trabajo, de participación en la

gestión de la cosa pública, de armonización de las relaciones humanas y de

desarrollo individual y grupal.

(e) Garantizar la estabilidad en el servicio público de los empleados

meritorios y que desempeñen sus cargos con eficiencia, dedicación y

57

honestidad.

(f) Garantizar las justas promociones y otras formas de progreso laboral o

profesional de los servidores de carrera, en base a sus méritos comprobados

y sostenidos.

(g) Garantizar a los servidores públicos el ejercicio de los derechos que

les reconocen las leyes y los estatutos de los respectivos organismos.

(h) Procurar el perfeccionamiento de los servidores públicos en general, y

de los servidores de carrera en particular, mediante actividades ejecutadas

conforme a las prioridades que establezcan las políticas y los programas de

desarrollo del país.

(i) Contribuir al bienestar de los servidores públicos y sus familias,

mediante el desarrollo de actividades de asistencia de instrucción, culturales,

deportivas, recreacionales y sociales.

Tal como puede observarse, los principios de la gestión de recursos

humanos, desde el punto de vista de autores que la refieren al ámbito

empresarial, no difiere en mucho con los propuestos para el servicio público.

Independientemente del ámbito de aplicación de la gestión de

recursos humanos, los autores confirman que la misma debe sustentarse en

una clara definición de objetivos, políticas y procedimientos. A tal efecto,

Sherman y Bohlander (1994) expresan que los objetivos de la administración

de recursos humanos se encuentran determinados por los objetivos de la

organización como un todo. Los mismos reflejan cada vez más las

responsabilidades sociales de la organización, incluyendo las

58

responsabilidades ante la comunidad y la sociedad en general. Respecto a

las políticas, manifiestan su utilidad para guiar las acciones requeridas para

lograr estos objetivos.

Por otro lado, las políticas proporcionan el medio para poner en

práctica los procesos directivos, y como tales, ayudan a tomar decisiones.

Continúan los autores señalados expresando que las políticas bien

desarrolladas son vitales para la administración de recursos humanos

porque los empleados son sensibles a cualquier tipo de diferencia, no

importa cuán mínima sea, del trato recibido en comparación con otros. La

manera más rápida de obstaculizar la eficiencia de los empleados y afectar

negativamente su estado de ánimo es que un gerente muestre favoritismo

en decisiones relativas al personal.

Respecto a los procedimientos en recursos humanos, Sherman y

Bohlander (1994) argumentan que los mismos sirven para poner en práctica

las políticas al prescribir la secuencia cronológica de los pasos a seguir al

llevarlas a cabo. Los procedimientos de recursos humanos, al igual que las

políticas, deben ser tratados como medios que conducen a un fin, y no como

fines en sí mismos.

En resumen, la gestión de recursos humanos tiene por objeto la

conciliación de los intereses de las organizaciones y los intereses de sus

miembros, en un ambiente en que la ganancia de uno representa beneficio

para el otro. Tal como lo afirman Werther y Davis (1995:8) "...el principal

desafío de los administradores de recursos humanos es lograr el

59

mejoramiento de las organizaciones de que formamos parte haciéndolas

más eficientes y más eficaces", a lo cual se agrega que las organizaciones

mejoran mediante el uso eficaz y eficiente de su recurso humano.

En consecuencia, a efectos de la presente investigación, se define

gestión de recursos humanos, de acuerdo a la posición presentada por

Sherman y Bohlander (1994), al afirman que constituye el plan general para

administrar los recursos humanos y para guiar a los directores y

supervisores en las decisiones relacionadas con sus subordinados. El mismo

establece los objetivos, políticas y procedimientos relacionados con las

funciones de recursos humanos por realizar.

2.7.1. LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS.

Las actividades relacionadas con la planificación de recursos

humanos constituyen la piedra angular sobre la cual descansan los restantes

procesos. Planificar es decidir por anticipado qué hacer, cómo hacerlo, quién

lo realizará y en qué plazo se llevará a cabo.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) al explicar el concepto afirman que la

planificación es una tarea de la dirección con las siguientes funciones:

(a) Fijar los fines que se quieren alcanzar

(b) Informarse y reflexionar sobre las posibilidades de alcanzarlos

(c) Decidirse por una alternativa que permita alcanzarlos.

(d) Programar en el tiempo los medios necesarios

(e) Ejecutar las acciones programadas

60

(f) Medir y analizar los resultados de las acciones

(g) Modificar las alternativas y corregir los objetivos si fuese preciso

Por otro lado, Werther y Davis (1995) le atribuyen a la planificación de

recursos humanos las siguientes ventajas:

1. Mejora la utilización de los recursos humanos

2. Permite la coincidencia de esfuerzos del departamento de personal

con los objetivos globales de la organización

3. Permite economizar en las contrataciones

4. Permite expandir la base de datos del personal

5. Coadyuva a la coordinación de programas de recursos humanos.

En este sentido, Sherman y Bohlander (1994) argumentan a favor de

los beneficios de integrar la planificación de recursos humanos y la

planificación estratégica organizacional, afirmando que la misma:

1. Facilita el movimiento de los empleados hacia dentro, a través de y

fuera de la organización, con ello se aseguran niveles adecuados de

provisión de candidatos.

2. Anticipa las necesidades de adiestramiento del personal futuro y

actual

3. Permite a la organización conocer las aptitudes, habilidades y niveles

de conocimientos de los empleados actuales manteniendo un inventario de

habilidades de gerentes y empleados.

4. Dirige los esfuerzos de los empleados hacia actividades significativas

61

contribuyendo a una productividad mayor, al exigir que los sistemas de

evaluación de los empleados coincidan con las metas estratégicas.

5. Establece niveles apropiados de remuneración para atraer a los

empleados calificados

6. Permite que el departamento de recursos humanos participe para

satisfacer las necesidades de la organización, requiriendo una revisión

continua de los factores ambientales que afectan a la organización y sus

necesidades.

7. Hace hincapié en el desarrollo de la dirección y el adiestramiento de

los gerentes y ejecutivos que se necesitará en los años siguientes.

En consecuencia, planificar es una tarea fundamental en la gestión de

recursos humanos para evitar los problemas derivados de la improvisación.

De esta manera, la planificación se constituye en la base en la cual se

apoyan las diversas funciones de administración de recursos humanos que

permitirán optimizar la gestión.

2.7.1.1. PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y CARRERA

PROFESIONAL EN EL SECTOR PÚBLICO.

Uno de los principios básicos de cualquier sistema de gestión de

recursos humanos para el sector público lo constituye la garantía del

desarrollo de carrera profesional del funcionario. La carrera supone la

62

posibilidad de vincularse al servicio público en forma estable, ascender en la

escala jerárquica, formarse y desarrollarse en la administración, de contar

con un régimen amplio de protección social que lo amparen al cesar la vida

laboral activa y sea capaz de cubrir a sus causahabientes.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) exponen que un plan de carreras es el

compromiso establecido entre la persona y la organización para lograr su

desarrollo profesional, a la cual se le identifica un potencial suficiente con el

fin de alcanzar unas metas concretas de desempeño en puestos de

responsabilidad en un plazo breve, estableciendo para ello etapas o rutas

definidas, los instrumentos de formación apropiados y las condiciones

contractuales precisas.

Afirman los autores indicados arriba que, para llevar a cabo un

buen plan de carreras, deben tenerse en cuenta ocho elementos, de los

cuales el primero es una planificación estratégica bien definida. Werther y

Davis (1995) exponen que la planificación de carreras se lleva a cabo porque

los planes de recursos humanos permiten conocer las necesidades futuras

de la organización así como las oportunidades profesionales para los

ascensos.

En consecuencia, el desarrollo de planes de carrera esta

estrechamente asociado a la disponibilidad de posiciones o cargos en la

estructura de la organización. Aún cuando en la definición de rutas de

63

carrera deben ser considerados otros elementos, no cabe duda que el

funcionario asciende si existe un cargo disponible.

2.7.2. RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN.

El reclutamiento y la selección de recursos humanos constituyen dos

procesos vinculados entre sí. En efecto, no sería factible desarrollar un

proceso de selección, si antes no se ha cumplido con la etapa previa del

reclutamiento. En virtud de exponer claramente cada uno de estos procesos,

se separan ambas etapas.

2.7.2.1. EL PROCESO DE RECLUTAMIENTO.

Werther y Davis (1995) afirman que el proceso de reclutamiento se

inicia con la búsqueda y termina cuando se reciben las solicitudes de

empleo. De este proceso se obtienen un conjunto de solicitantes, del cual

saldrán posteriormente los nuevos empleados.

El proceso de reclutamiento es aquel el cual permite a la empresa

contar con una base suficiente de aspirantes para los puestos que quedarán

vacantes o serán creados en el futuro. Contar con un conjunto adecuado de

aspirantes permitirá a la empresa desarrollar un proceso de selección más

efectivo y, de esta manera, emplear sólo a los mejores.

De no contar con un adecuado proceso de reclutamiento la empresa

puede incurrir en el grave error de contratar lo primero que se le presenta o,

64

en el peor de los casos, no cubrir en el tiempo estipulado la vacante

generada.

Para desarrollar en forma satisfactoria este proceso se hace necesario

prever en forma objetiva y organizada, tanto las vacantes que se puedan

promover en la empresa, como los puestos a crear dentro de ella. Después

de realizado el análisis del potencial y dinámica de la organización, ésta dirá

los puestos a proveer en el futuro. A partir de allí, la empresa utilizará una

amalgama de relaciones públicas y técnicas de selección y venta

denominada “reclutamiento”, la cual aplicará conforme a la política

establecida. La política de reclutamiento determina los objetivos a los cuales

se aspira alcanzar y especifica el esquema de actuación para lograrlo. La

política de reclutamiento deberá contestar las siguientes mínimas preguntas:

¿Se reclutará en el seno de la misma empresa, es decir, se recurrirá

preferentemente al reclutamiento interno?.

¿Se considerarán personas que tengan relación de parentesco con los

actuales empleados?

¿Se reclutarán jóvenes que no han cumplido el servicio militar?

¿Se emplearán mujeres casadas?

¿Se aceptarán personas mayores de 40 años?

¿Se utilizará determinada técnica o fuente de reclutamiento? y otras

Obviamente, las respuestas a estas preguntas fijarán un conjunto de

requisitos previos a considerar en los candidatos o aspirantes.

65

Werther y Davis (1995) afirman que los reclutadores deben considerar

el entorno en el cual se deben mover. Los límites de ese entorno se originan

en la organización, el reclutador y el medio externo. Los autores citados

comentan la importancia de tener presente la variabilidad de los factores

claves, según las circunstancias, sin embargo destacan entre los principales:

(a) La disponibilidad interna y externa de recursos humanos

(b) Las políticas de la organización

(c) Los planes de recursos humanos

(d) Las prácticas de reclutamiento, y

(e) Los requerimientos del puesto

En consecuencia, considerando la naturaleza pública y democrática

de la entidad municipal, el proceso de reclutamiento a desarrollar debe, entre

otras cosas, considerar todos los elementos descritos arriba y el derecho de

todos los ciudadanos a optar por cargos públicos.

FUENTES Y MEDIOS DE RECLUTAMIENTO.

Para poder satisfacer las probables necesidades de aspirantes, la

empresa se ve obligada a recurrir al reclutamiento de recursos humanos en

diversas fuentes utilizando variados medios.

Cuando se habla de fuentes se hace referencia a “donde” pueden

encontrarse las personas deseadas; a su vez, las técnicas o instrumentos

que son utilizadas para atraer a los aspirantes procedentes de las fuentes,

constituyen los medios de reclutamiento. Las fuentes de reclutamiento son

66

de dos tipos: internas y externas

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) afirman que las fuentes internas están

constituidas normalmente, por la propia bolsa de candidatos originados por

la acumulación de solicitudes recibidas en el departamento de personal de la

organización.

Comentan estos autores la importancia de considerar dos tipos de

candidatos: aquellos los cuales, habiendo trabajado ya en la empresa, la

abandonan al ser su contratación temporal, obteniendo resultados positivos

en la evaluación de su desempeño profesional, y aquellos candidatos los

cuales, en su momento, participaron en un proceso de selección y fueron

considerados candidatos adecuados al puesto pero no seleccionados por no

precisar tantas plazas como candidatos positivos llegaron al final del

proceso.

Sherman y Bohlander (1994) agregan al tipo de candidatos internos

comentado, al propio personal activo en la empresa. En efecto, afirman que

la mayoría de las organizaciones tratan de seguir la política de llenar las

vacantes a través de ascensos y transferencias. Expresan estos autores las

ventajas de utilizar este tipo de procedimiento, pues de esta manera una

empresa puede aprovechar la inversión inicial en reclutamiento, selección,

entrenamiento y desarrollo de sus empleados actuales.

Continúan exponiendo Sherman y Bohlander (1994) que, no obstante,

para que la política de ascensos de una empresa tenga un máximo valor de

motivación, los empleados deben estar conscientes de ello.

67

Respecto a las fuentes externas de reclutamiento, las mismas están

definidas por los lugares fuera de la empresa donde se localizan candidatos

para ser incorporados al proceso de selección. Sherman Jr. y Bohlander

(1994) confirman que, si no existe un proceso de reducción de personal,

eventualmente se deberá encontrar un sustituto externo para ocupar una

vacante cuando la persona ocupante de ese puesto llena otro dentro de la

empresa.

Las fuentes externas de las que provienen los empleados varían

según el tipo de puesto vacante. No es probable reclutar un programador de

computadoras de la misma fuente de donde se reclutó un operador de

máquina.

En resumen, las organizaciones utilizan aquellas fuentes de

reclutamiento idóneas respecto al perfil del puesto a cubrir, a la política de

reclutamiento concebida y a la naturaleza de la misma. En el caso de la

entidad municipal, la principal fuente de reclutamiento se localizaría en la

propia comunidad.

2.7.2.2. EL PROCESO DE SELECCIÓN.

Werther y Davis (1995, p.155) afirman que el proceso de selección

consiste en una serie de pasos específicos empleados para decidir cuáles

solicitantes deben ser contratados. El proceso se inicia en el momento en el

cual determinada persona solicita un empleo y termina cuando se produce la

decisión de contratar a uno de los solicitantes.

En este orden de ideas, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que la

68

selección de personal es el proceso encaminado a establecer, mediante la

utilización de técnicas apropiadas, cuáles de entre varios aspirantes son

idóneos, por sus cualidades actuales y potenciales y por sus características,

para desarrollar la actividad a la cual están destinadas, a satisfacción propia

del trabajador y de la empresa.

Dessler (1996) expresa que la selección de personal es importante por

tres razones. Primero, por cuanto el desempeño del gerente depende, en

gran parte, del desempeño de los subordinados. Al referirse a este punto, el

autor comenta acerca de los bajos niveles de eficiencia de los empleados

que no tengan las características adecuadas, y cómo este elemento afectaría

el trabajo del gerente. Por tanto, concluye, el momento para rechazar a las

personas inadecuadas es antes del ingreso, no después.

Continúa Dessler (1996) afirmando en segundo lugar que, una

selección eficiente es importante debido al costo de reclutar y contratar

empleados, una vez contabilizado costos de búsqueda, tiempo para

entrevistas, verificación de referencias, gastos de viajes y traslados. En tercer

lugar, una buena selección es importante debido a las implicaciones legales

de hacerlo de manera negligente.

Este último punto es particularmente importante en el caso de las

entidades municipales, donde una separación del cargo realizada sin

considerar todas las disposiciones legales aplicables, puede traer consigo

demandas contra la organización y contra el funcionario directivo que toma la

decisión.

69

LAS TÉCNICAS DE SELECCIÓN.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) expresan que, una vez preseleccionada la

muestra de candidatos de entre los cuales se seleccionarán los finalistas, se

inician las distintas pruebas constituyentes del proceso de selección. Estas

pruebas son, efectivamente las diferentes técnicas empleadas por las

empresas para descartar aspirantes y seleccionar al futuro empleado. Las

principales son: el examen psicológico, las pruebas específicas, las

dinámicas de grupos, las entrevistas, el examen médico, la petición o

verificación de informes o referencias y la decisión final.

LAS PRUEBAS DE SELECCIÓN

Werther y Davis (1995) mencionan a las pruebas de idoneidad como

instrumentos para evaluar la compatibilidad entre los aspirantes y los

requerimientos del puesto. Indican que algunas de estas pruebas consisten

en exámenes psicológicos; otras son ejercicios simuladores de las

condiciones de trabajo.

Un aspecto fundamental de cualquier prueba es determinar su

validez. Werther y Davis (1995) comentan que entre más alta sea la

correlación entre los resultados de una prueba y el desempeño del

empleado, más efectiva será la prueba como instrumento de selección.

Concluyen estos autores afirmando si la puntuación y el desempeño no se

relacionan, la prueba no es válida, por lo tanto no debe emplearse para fines

70

de selección.

Además de ser válidas, las pruebas deben ser confiables. Se entiende

por confiabilidad, según la definición de Werther y Davis (1995), el hecho de

que la prueba tenga la característica de obtener resultados similares cada

vez que se aplique al mismo individuo. En caso de una prueba aplicada al

mismo individuo en condiciones similares la cual arroja resultados distintos,

pues las puntuaciones altas dependen del azar, indica una prueba no

confiable. Cuando las pruebas no son confiables también carecen de

validez.

Diversas son las pruebas utilizadas en selección de personal. Cada

una de ellas se utiliza en determinada área. En este sentido, la experiencia

del investigador en este tipo de técnicas, le permite afirmar el cuidado a

tener cuando se deba administrar una prueba. En este sentido, debe

insistirse en que la función fundamental de la prueba es la de medir la

calidad y habilidad de los aspirantes. Por lo tanto la prueba deberá ser

utilizada como instrumento complementario en el proceso de selección y no

como un instrumento absoluto e infalible del mismo.

A fin de lograr el éxito en la aplicación de una prueba deben tenerse

presente las condiciones en las cuales se administra:

(a) Ambiente:

♦ Luz. La prueba deberá efectuarse en un local que cuente con iluminación

adecuada.

71

♦ Ventilación. El local deberá estar adecuadamente ventilado, de manera tal

que la temperatura del mismo no moleste.

♦ Ruido o interrupciones. El local deberá estar aislado del cauce funcional

regular de la empresa. De este modo se evitarán ruidos e interrupciones que

pueden molestar al aspirante.

(b) Comodidad y Material de Trabajo.

Teniendo en cuenta que tanto la incomodidad como la falta de

implementos de trabajo pueden afectar al aspirante en la prueba, es

necesario asegurarse de los siguientes detalles:

♦ Comodidad. Sillas cómodas para que no molesten al aspirante y mesas lo

suficientemente amplias como para permitir la labor en forma adecuada.

♦ Material de Trabajo. El aspirante deberá ser provisto del papel necesario

así como de lápiz debidamente afilado. Deberá proveerse, igualmente,

sacapuntas.

(c) Instrucciones.

Si la intención es medir en forma objetiva y con precisión las

cualidades y habilidades del aspirante, se debe informar al examinado sobre

los siguientes aspectos básicos relacionados con la prueba en cuestión antes

de que sean sometidos a ella:

♦ Objeto perseguido con la administración de la prueba. Hacer énfasis en el

hecho de que ésta sirve tanto para confirmar y/o descubrir en él la posesión

de los requisitos presentes y futuros del puesto solicitado, sino otros los

72

cuales, aunque por él poseídos, no son detectables a través de otro medio.

♦ Mecánica de la prueba. Entendiendo por ello lo siguiente: Modo y espacio

en que se debe colocar la respuesta necesaria. Sea el modo objetivo o de

múltiple escogencia, y si las respuestas correspondientes han de

transcribirse en el mismo formulario en que aparece la prueba o en otro

provisto para tal fin. Tiempo asignado a cada prueba de la “batería”. Sistema

de puntuación empleado en la evaluación de las pruebas. Accesibilidad del

examinador quien durante el transcurso de la prueba estará en condiciones

de aclarar cualquier duda que tenga el examinado con respecto a cualquier

pregunta que éste considere incomprensible.

(d) Corrección de Pruebas.

A fin de agilizar la corrección de las pruebas y hacer lo más objetiva

posible su corrección, es recomendable que las mismas se ajusten a los

siguientes principios:

♦ Las preguntas deberán ser de tipo objetivo y de respuestas escogidas

♦ Dos formularios deberán ser empleados para cada prueba de la “batería”.

Uno donde aparezcan las preguntas y otro donde el examinado pueda

colocar las correspondientes respuestas.

LA ENTREVISTA DE SELECCIÓN

La entrevista es una técnica perteneciente a la categoría del método

de observación como recopilación de datos en una investigación. En la

entrevista se afronta a una persona para auscultar lo que siente y piensa

acerca de una situación, problema o caso.

73

La entrevista utilizada en el proceso de selección puede definirse

como una conversación formal y en profundidad conducida para evaluar la

idoneidad para el puesto que tenga un aspirante.

En efecto, Werther y Davis (1995) definen la entrevista de selección

como una plática formal y en profundidad, conducida para evaluar la

idoneidad para el puesto poseída por el solicitante. Agregan los autores que

el entrevistador se fija como objetivo responder a dos preguntas: ¿Puede el

candidato desempeñar el puesto? ¿Cómo se compara con respecto a otras

personas solicitantes del puesto?

La entrevista de selección es la técnica más ampliamente utilizada; su

uso es casi universal. Una de las razones de su popularidad es su

flexibilidad. Las entrevistas ofrecen una oportunidad para conocer

personalmente al aspirante, hacerle preguntas de una manera que no

permiten las pruebas, formular juicios sobre el entusiasmo e inteligencia del

aspirante y también para evaluar aspectos subjetivos de la persona -

expresiones faciales, apariencia, nerviosismo, entre otras. En conclusión, las

entrevistas pueden ser un recurso de selección muy poderoso.

Sherman y Bohlander (1994) clasifican la entrevista de acuerdo al

método utilizado para su desarrollo. Así, propone la siguiente clasificación:

Entrevista no directiva. Se refiere a aquella en la cual el entrevistador evita

cuidadosamente influir en los comentarios del solicitante. A éste se le permite

la máxima libertad para determinar el curso de la conversación. En atención

al procedimiento utilizado en este tipo de entrevistas, es probable que la

74

confiabilidad y validez de la misma sean mínimas. Se utiliza esta técnica para

entrevistar aspirantes a puestos de alto nivel.

Entrevista de profundidad. Otorga más estructura que la anterior en forma de

preguntas las cuales abarcan diferentes áreas de la vida del aspirante,

relacionándose con el empleo.

Entrevista por patrones. Es la entrevista más estructurada, en ella el

entrevistador se apega a un conjunto de preguntas muy detalladas que

aparecen en formularios especialmente preparados.

Rodger (1991, citado por Gil, Ruiz y Ruiz 1997) afirma que la

entrevista de selección posee cinco grandes fases: preparación, iniciación,

desarrollo, cierre y evaluación. Cada una de estas etapas debe ser cumplida

a plenitud, de otro modo se corre el riesgo de no obtener el provecho

deseado de esta técnica.

En conclusión, la entrevista es considerada la técnica más importante

dentro del proceso de selección de personal. Las pruebas psicológicas

ofrecen datos de índole proyectivo. La entrevista de selección se constituye

en la herramienta que permitirá confirmar o no algunos de los rasgos

estimados en las pruebas. Algunos expertos consideran, de hecho, a la

entrevista como la técnica fundamental de selección.

En este orden de ideas, merece destacar que la legislación en materia

de función pública contiene disposiciones expresas en materia de

reclutamiento y selección de recursos humanos. En efecto, la legislación, ya

75

sea nacional, estadal o municipal, establece la obligatoriedad del concurso

para el ingreso a la Administración. Concursos a los cuales deberá dársele la

mayor publicidad posible y estar abiertos a toda persona que reúna los

requisitos previstos.

2.7.3. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE CARGOS

La evaluación de cargos o evaluación de puestos puede definirse

como la técnica que señala el valor de un puesto dentro de una

organización, en función de los demás puestos de la misma. El proceso

supone contar con la descripción del puesto y aplicar algún método capaz de

determinar su valor relativo.

La Comisión Nacional de la Productividad de España citada por

Morales y Velandia (1999:65) define la valoración del puesto como "Un

procedimiento sistemático utilizado para el estudio de los trabajos y la

determinación de la importancia de cada uno de ellos, y su mérito en

relación con los demás trabajos de la empresa".

Es importante tener presente que la evaluación de puestos no se

debe confundir con la evaluación de los niveles de desempeño del

empleado; por un lado están las consideraciones respecto al cargo y, por

otro, las referentes al desempeño. Esta diferencia fundamental debe quedar

clara en toda la organización.

Evaluar puestos es una tarea dinámica, permanente. Los puestos se

76

modifican constantemente, algunos con cierta velocidad, otros más lentos;

pero se desarrollan cambios que afectan su valor relativo. En consecuencia,

la evaluación es una tarea en constante actuación. Es la base del sistema de

remuneraciones; por tanto, fuente de consulta permanente.

Plachy, (citado por Mondy y Noe, 1997) indica que la evaluación de

puestos permite:

Identificar la estructura de puestos de la organización

Manejar con orden y equidad las relaciones entre puestos

Desarrollar una jerarquía de valores que pueda emplearse para crear una

estructura de sueldos y salarios.

Alcanzar un consenso entre gerentes y empleados respecto de los puestos y

de los sueldos y salarios en la empresa.

En la administración pública venezolana, desde 1970, año de

promulgación de la Ley de Carrera Administrativa, se consagró la obligación

de evaluar los puestos de la Administración. En efecto, el Capítulo II de la

citada Ley se refiere al sistema de clasificación de cargos. El Artículo 40 de

la misma expresa: " El sistema de clasificación de cargos comprende el

agrupamiento de éstos en clases definidas. Cada clase deberá ser descrita

mediante una especificación oficial...". El Capítulo III de la Ley se refiere al

sistema de remuneraciones. El Artículo 42 dispone "... Cada cargo deberá

ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y

remunerado con una de las tarifas previstas en la escala".

De acuerdo con lo anterior, el sistema de función pública establece la

77

estrecha vinculación entre el sistema de clasificación de cargos o de

evaluación de puestos y el sistema de remuneraciones o compensaciones,

de la misma manera que se viene haciendo en el sector privado desde

principios de siglo, cuando se hicieron las primeras aplicaciones del método

de jerarquización en la ciudad de Chicago (U.S.A.)

2.7.3.1. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE CARGOS EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA.

El Artículo 157 del Reglamento General de la Ley de Carrera

Administrativa (1982) dispone: "Los cargos se ajustarán a las

especificaciones oficiales de las Clases de Cargos certificadas por la Oficina

Central de Personal, salvo los de libre nombramiento y remoción".

La implantación, mantenimiento y custodia del sistema de clasificación

de cargos en la administración pública venezolana, al menos en el ámbito de

aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, le corresponde a la Oficina

Central de Personal de la Presidencia de la República. Esta Oficina fue

creada por la Ley de Carrera Administrativa en su Artículo 8.

En efecto, de acuerdo con la experiencia del investigador en el

manejo de personal en el sector público, una de las acciones principales que

ha desarrollado la Oficina Central de Personal (OCP) esta vinculada con el

proceso de implantación y mantenimiento del sistema de clasificación de

cargos, en atención a su estrecha relación con el sistema de

remuneraciones. La OCP exige a todos los organismos en su ámbito de

78

competencia, mantener permanentemente actualizadas las descripciones de

cargos y asegurar que se tramiten y aprueben registros de asignación de

cargos conforme a las normas establecidas por esta Oficina.

La legislación contenida en el Reglamento General de la Ley de

Carrera Administrativa (1982) establece en su Artículo 158 y 159, que los

cargos se deben agrupar en clases bajo una misma denominación y grado

de acuerdo al objeto de la prestación del servicio, el nivel de complejidad,

dificultad, deberes y responsabilidades y cuyo ejercicio exija similares

requisitos mínimos de desempeño. Cuando el nivel de complejidad sea

diferente, las clases de cargos se agrupan en series.

El Artículo 163 del Reglamento citado expone que la especificación

oficial de las clases de cargos constará de un registro llevado por la OCP y

publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela con la

denominación de Manual Descriptivo de Clases de Cargos.

El Manual Descriptivo de Clases de Cargos es reconocido como el

instrumento básico del sistema de clasificación de cargos en todo el ámbito

de la administración pública, ya sea nacional, estadal o municipal. En efecto,

la experiencia del investigador permite afirmar que, aun cuando este

documento sólo es de obligatorio cumplimiento para ministerios, institutos

autónomos nacionales y oficinas presidenciales, el mismo es utilizado como

fuente válida y reconocida para tomar decisiones relativas a clasificaciones

de cargos en gobernaciones y alcaldías y hasta por algunas empresas

privadas.

79

2.7.3.2. SISTEMA DE REMUNERACIONES.

El sistema de remuneraciones comprende el conjunto de acciones y

decisiones relativas a la asignación y manejo del sueldo o salario directo y

otras asignaciones no monetarias que percibe el trabajador por sus

servicios. Mondy y Noe (1997, p.358) denominan "compensación" a todo tipo

de remuneraciones que reciben los individuos a cambio de su trabajo.

Mondy y Noe (1997, p.359) presentan el cuadro mostrado a

continuación, identificado como número 1, en el mismo se ilustran los

componentes de un programa de compensaciones. Esta compensación

puede tener carácter financiero o no. Puede traducirse en dinero en efectivo

o en servicios, y puede estar constituida, adicionalmente, por ventajas

ofrecidas al trabajador por la organización. Cualquier sistema de

remuneraciones implantado considera estos aspectos, ya sea que los

incluya o no.

Por otro lado, Morales y Velandia (1999) afirman que los objetivos

primarios de los sistemas de remuneración están constituidos por la equidad

al interior de la empresa y su competitividad en relación con las empresas

concurrentes al mercado laboral demandando el mismo tipo de mano de

obra, de manera que permita a la organización atraer y conservar

empleados.

80

Cuadro 1

Componentes de un programa total de compensación

Fuente: Mondy y Noe. (1997, p.359)

AMBIENTE EXTERNO

AMBIENTE INTERNO

COMPENSACIÓN

Financiera No financiera

Directa Salarios Sueldos Comisiones Bonificaciones

Indirecta Planes de: Seguros, vida, médico, quirúrgico, dental, de accidentes, etc. Prestaciones de Ayuda social: Jubilación, seguridad social, indemnización a los trabajadores, ayuda educativa, servicios a empleados. Permisos con sueldo: Vacaciones , días festivos, ausencias enfermedad,etc

El Puesto Tareas interesantes Desafío Responsabilidad Oportunidad de reconocimiento Sensación de haber logrado algo Oportunidades

de ascenso.

Entorno del Puesto

Políticas sólidas

Supervisión competente. Compañeros agradables Símbolos apropiados de status. Condiciones cómodas de trabajo. Horario flexible Semana laboral comprimida Participación en el puesto. Compensación de cafetería Teletrabajo.

81

En este sentido, Morales y Velandia (1999, p.177) definen el concepto

de equidad salarial general afirmando que la misma "...se manifiesta en dos

sentidos: La interna, que hace referencia a lo que se considera que es justo

dentro de la estructura retributiva de una empresa según el puesto de trabajo

y el desempeño. La externa, que apunta a lo estimado como remuneración

justa con relación al salario que pagan otras empresas por el mismo tipo de

trabajo." Morales y Velandia (1999) confirman que, en efecto, la retribución

basada en el puesto de trabajo se fundamenta en el valor relativo de los

puestos entre sí al interior de la organización.

En razón de lo anterior, puede concluirse que el sistema de

evaluación o clasificación de los puestos o cargos, constituye el elemento de

partida del sistema de remuneraciones, al cual deberá incorporarse un

conjunto de políticas que permitan definir con claridad el tratamiento a darle

a aspectos como el desempeño.

En Venezuela, la legislación en materia de función pública en el

ámbito nacional, ha definido con claridad los elementos integrantes del

sistema de remuneraciones. En efecto, el Artículo 42 de la Ley de Carrera

Administrativa (1975) establece

“El sistema de remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los funcionarios públicos por sus servicios. En dicho sistema se establecerán escalas generales de sueldo, divididas en grados, con montos mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala”.

82

El Artículo 43 de la citada Ley dispone:

“El sistema de remuneraciones que deberá aprobar mediante Decreto el Presidente de la República, establecerá además las normas para la fijación, administración y pago de sueldos iniciales; aumentos por servicios eficientes y antigüedad dentro de la escala, y normas para ascender, trabajo a tiempo parcial, eventual, sobretiempo, viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones del servicio deban otorgarse a los empleados. El sistema comprenderá también normas relativas al pago, de acuerdo con horarios de trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin sueldo en casos de enfermedad, y otras actividades necesarias para el servicio”. Como se evidencia de la lectura y análisis de estas disposiciones, la

legislación venezolana en materia de función pública, no parece haber

dejado fuera ningún elemento el cual pudiera considerarse parte integrante

de cualquier sistema de remuneraciones. En esta materia es importante

destacar que, similar a otras disposiciones de la Ley de Carrera

Administrativa nacional, la experiencia del investigador confirma cómo

también en este tema de las remuneraciones, las gobernaciones y alcaldías

han adoptado estos conceptos en sus leyes de carrera administrativa estadal

y en las ordenanzas de carrera administrativa municipal, donde las hay.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que el sistema de

remuneraciones definido en el sector público venezolano no asegura la

equidad externa del mismo. Los artículos transcritos arriba no contienen

ninguna disposición en este sentido.

Al efecto, debe tenerse presente lo afirmado por Sherman y

Bohlander (1994), Werther y Davis (1995), Mondy y Noe (1997), y Morales y

83

Velandia (1999), acerca de la necesidad de la equidad externa del sistema

de remuneraciones en la concepción y desarrollo del mismo. Es este

elemento el que permitiría asegurar la obtención del recurso humano con las

calificaciones deseadas y mantenerlo en la organización.

En este punto puede agregarse lo indicado por Villoria y Del Pino

(1997, p.315) al sentenciar a las retribuciones como instrumentos esenciales

de toda política de personal, pero, continúan agregando, "No obstante, en la

Administración Pública también expresan la realidad de las distribuciones de

poder interno dentro de las organizaciones, así como simbolizan el modelo

de relaciones laborales y sociales que cada gobierno establece y pretende

que siga el conjunto de la sociedad".

Siguen Villoria y Del Pino (1997, p.315) exponiendo que "...es

evidente que unas retribuciones altas permiten atraer a los más brillantes

candidatos del mercado de trabajo".... Sin embargo, los "...altos salarios para

los directivos públicos chocan con los estereotipos y la posible crítica social y

mediática. En consecuencia, no pueden ser competitivos."

En conclusión, cualquier organización, ya sea pública o privada,

fundamenta sus decisiones respecto al monto y tipo de la remuneración en

varios elementos que integran un sistema. El sistema de remuneraciones

debe asegurar la equidad interna y la externa de los sueldos y otras

asignaciones. La equidad interna se alcanza a través del estudio de los

cargos y la equidad externa se logra cuando se conoce el mercado de

trabajo y, en consecuencia se toman decisiones para hacer competitivas las

remuneraciones. La competitividad del sistema de remuneraciones es quien

84

asegura la obtención de los mejores candidatos del mercado y mantenerlos

en la organización.

La Administración Pública venezolana es consistente respecto a los

principios de la equidad interna del sistema de remuneraciones, más no lo es

respecto a la equidad externa, como ya se mencionó. No por negar la

competitividad expresamente, sino por cuanto la legislación no lo establece.

Es de destacar, sin embargo, que no todo el ámbito municipal cuenta con

ordenanzas de carrera administrativa copiadas de la Ley nacional, y aquellos

que si la tienen podrían desarrollar cambios al amparo de la autonomía

municipal.

2.7.4. EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

Gil, Ruiz y Ruiz (1997, p.130) definen la evaluación del desempeño

denominándola "evaluación del rendimiento". Afirman que es una "...técnica

para apreciar sistemáticamente, dentro de la mayor objetividad posible, la

actuación de una persona durante un determinado tiempo, en relación con

su trabajo actual y sus características personales, así como su contribución

a objetivos previstos."

Consistentes con la definición anterior, Werther y Davis (1995)

afirman que es un proceso por el cual se estima el rendimiento global del

empleado. Para estos autores, se trata de una función esencial la cual, de

una u otra manera suele efectuarse en toda organización moderna. En

efecto, una de las principales responsabilidades de los supervisores en las

organizaciones es medir la actuación del trabajador. Sólo si se evalúa o mide

85

el desempeño del subordinado, se cumple la función de control del proceso

administrativo. Generalmente este tipo de evaluaciones es de carácter

informal. Cuando así sea, es necesario tener presente su insuficiencia para

lograr objetivos más relevantes en la gestión de recursos humanos.

2.7.4.1. IMPORTANCIA DEL PROCESO

Morales y Velandia (1999) exponen que, el proceso de evaluación del

desempeño tiene como objetivo general perfeccionar las personas y

organizaciones utilizando información sobre la conducta de las primeras en

el puesto de trabajo. En general, la evaluación del desempeño es importante

porque permite tomar decisiones respecto a:

• Adecuación del trabajador al puesto

• Detectar necesidades de adiestramiento y desarrollo

• Detectar potenciales candidatos a promociones

• Distribuir incentivos salariales

• Permitir el mejoramiento de las relaciones empresa - empleado

• Dar a conocer patrones de desempeño

• Establecer controles sobre la conducta de las personas o provocar

cambios en su conducta.

• Mejorar las relaciones de trabajo jefe - subalterno

• Evaluar el proceso de reclutamiento y selección

• Crear planes de sucesión o "carrera".

• Motivar al personal

86

• Comprobar la eficiencia de los procedimientos y prácticas de personal

• Despido de personal

Continúan Morales y Velandia (1999) afirmando que los propósitos

indicados, permiten clasificar los objetivos del proceso de evaluación del

desempeño en los siguientes:

Mejorar el desempeño

Servir como uno de los factores para estimar el potencial del recurso

humano de la organización, y

Distribuir las recompensas.

Refiriéndose a la evaluación del desempeño y su importancia, Villoria

y Del Pino (1997, p.327) afirman que "...sin un buen modelo de evaluación

del rendimiento no puede haber un buen sistema de promoción, de

formación, de desarrollo, de remuneraciones o de planificación, pues dicha

evaluación aporta elementos esenciales para el adecuado establecimiento

del sistema." Más adelante, expresan estos autores "La evaluación del

desempeño no es un fin en sí mismo, es solamente un instrumento que,

conectado con otros instrumentos, facilita la consecución de una serie de

objetivos organizativos. Para lograr esto, la evaluación del rendimiento debe

integrarse en un complejo plan global de gestión" (p.329).

La Administración pública venezolana consagró la evaluación del

desempeño en la función pública nacional. El Artículo 45 de la Ley de

Carrera Administrativa (1970) establece la calificación de los servicios y la

define como el conjunto de normas y procedimientos tendientes a evaluar y

calificar la eficiencia y conducta de los funcionarios públicos. El Artículo 46

87

de la Ley de Carrera Administrativa (1975) asigna los objetivos del sistema al

afirmar que sus resultados "...se tendrán en cuenta para tomar decisiones en

materia de ascensos, aumentos de sueldo y licencias".

2.7.5. EL SISTEMA DE ADIESTRAMIENTO Y DESARROLLO DE

RECURSOS HUMANOS.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) comentan refiriéndose al adiestramiento y

desarrollo de recursos humanos que, si se considera a la empresa como un

organismo vivo con necesidad de adaptación a los cambios sociales,

tecnológicos y de producción, las personas deben hacer lo mismo, y esto se

logra a través del desarrollo de procesos de adiestramiento. Ciertamente,

toda organización, ya sea pública o privada, se encuentra en un medio

ambiente dinámico y cambiante el cual requiere esfuerzos constantes e

importantes de adaptación. Estos cambios generan modificaciones en los

puestos de trabajo y, por esta razón, las personas se ven obligadas a

modificar, de forma continua, sus conocimientos, habilidades y actitudes.

Rodríguez y Ramírez-Buendía (1991, p.1) afirman "No hay empresa

que se respete que no cuente con una amplia infraestructura para la

capacitación. No se trata de una simple moda, sino de un verdadero signo

de los tiempos". La capacitación o el adiestramiento, independientemente

de su denominación, brinda a las personas la posibilidad de participar de

lleno en los procesos productivos. En el caso de las organizaciones, estas se

benefician del desarrollo de la fuerza creadora del hombre y se perjudican

88

por las fallas humanas, más que por las deficiencias de cualquier otro tipo La

gente calificada constituye la mejor riqueza para sí misma y para la

organización.

2.7.5.1. FASES DEL PROCESO DE ADIESTRAMIENTO Y DESARROLLO

El adiestramiento y desarrollo de recursos humanos constituye un

ciclo, un proceso continuo. Se trata de tener respuestas a preguntas como

¿qué se quiere y qué se debe esperar del adiestramiento?, y ¿sobre que

lineamientos se tiene que gestionar en la organización?. Las respuestas a

estas preguntas se obtienen al desarrollar las diversas fases del proceso de

adiestramiento.

Rodríguez y Ramírez-Buendía (1991, p.60) proponen las siguientes

fases del proceso:

1º. Identificación y definición de las necesidades manifiestas

2º. Detección de las necesidades encubiertas

3º. En uno u otro caso, fijación de objetivos a partir de las necesidades

4º. Elaboración de un plan general de capacitación

5º. Elaboración de programas: Redacción de los objetivos de los cursos y

talleres en términos conductuales, y luego de los contenidos, métodos y

materiales.

6º. Organización de los eventos de capacitación

7º. Evaluación del plan y de los programas, así como de la realización y

resultados obtenidos.

89

8º. Seguimiento

Tal como se observa, las dos primeras actividades corresponden al

estudio de las deficiencias reales o actuales; la tercera y cuarta se refieren a

la orientación general a dar a las actividades de adiestramiento; la quinta es

la elaboración del o los programas de adiestramiento; la sexta se vincula a la

organización y control de los eventos necesarios para aplicar las técnicas de

adiestramiento definidas y establecidas en el programa de adiestramiento, y

las dos últimas constituyen tareas de reflexión y de mantenimiento de lo

logrado.

El proceso y sus fases presentados aquí constituyen un ciclo. Lo es

en atención a que estas fases se repiten en el período del ciclo.

Generalmente cada año las organizaciones inician el ciclo con las primeras

dos actividades. Esta tarea se cumple aproximadamente en los últimos

meses del año precedente, continuándose las siguientes tareas en el año

siguiente. El tiempo dedicado a la ejecución del o los programas de

adiestramiento diseñados, constituye el más largo de este ciclo.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) acotan que es posible distinguir tres

principios básicos del adiestramiento. Estos son:

(a) Identificar en el puesto de trabajo los componentes de las tareas que

permiten la ejecución deseada.

(b) Incorporar esos componentes de las tareas en los programas de

90

adiestramiento de la empresa

(c) Organizar el aprendizaje de los componentes en la secuencia óptima

para que se de transferencia a la ejecución total.

De acuerdo con estos principios, todo proceso de adiestramiento se

inicia con el conocimiento de los deberes exigidos por el puesto y los

criterios de desempeño específicos. Mismos que se medirán a través de

procesos de evaluación del desempeño. Sólo así será posible tener alguna

certeza de sí los recursos financieros disponibles para este proceso

constituirán una inversión y no un gasto.

2.7.5.2. LA DETECCIÓN DE NECESIDADES DE ADIESTRAMIENTO

La expresión "necesidad" es sinónimo de falta, penuria o carencia. A

estos efectos, se trata de las diferencias entre el desempeño o rendimiento

exigido en un puesto de trabajo determinado y mostrado por la persona

ocupante; es decir, entre el rendimiento debido y el previsible del individuo

que ocupa el puesto.

En efecto, Sherman y Bohlander (1994) aportan los siguientes

ejemplos para clarificar el concepto: Cuando los trabajadores no cumplen

con las cuotas de producción puede significar una necesidad de

adiestramiento; así mismo, un número excesivo de piezas rechazadas o el

material desperdiciado pueden indicar un nivel de calificación del trabajador

no adecuado. Advierten los autores citados que, no obstante, la gerencia

91

debe asegurarse de enfocar este proceso de manera sistemática.

Sherman y Bohlander (1994) recomiendan tres análisis diferentes

para usarlos en esta fase de detección de necesidades de adiestramiento: el

análisis organizacional, el análisis de las tareas y el análisis de las personas.

El análisis organizacional consiste en examinar las metas, recursos y

ambiente de la organización para determinar donde debe hacerse énfasis en

cuanto al adiestramiento. Es necesario considerar también los recursos

tecnológicos, financieros y humanos disponibles para alcanzar los objetivos.

Respecto al análisis de tareas, se trata de especificar cuales tareas

deben ser desarrolladas en el puesto y las condiciones de ejecución.

Completada esta etapa, se analiza cuál debe ser el contenido del programa

de adiestramiento a fin de que las mismas se ejecuten con éxito. Al finalizar

esta etapa, se procede al análisis de la persona. El mismo conlleva la

determinación de sí el desarrollo de las tareas es aceptable y estudiar las

características de las personas y grupos a incluir en el programa de

adiestramiento.

Rodríguez y Ramírez-Buendía (1991) proponen la siguiente

metodología:

1. Partir de los síntomas porque, por definición, aún no se conocen los

verdaderos problemas; y mantener bien clara la distinción entre los síntomas

y los problemas.

2. Localizar las áreas críticas que más a fondo reflejan las enfermedades

y carencias de la organización.

92

3. Seleccionar las fuentes de información y definir el modo de abordarlas

4. Elaborar las herramientas para recabar la información recibida.

5. Recolectar e interpretar los datos, y

6. Elaborar el informe final de detección de necesidades de

adiestramiento.

Entre las fuentes y/o herramientas propuestas para recopilar la

información, los autores citados sugieren las siguientes:

• Inventario de recursos humanos

• Inventario de habilidades de las personas

• Registros de observación directa

• Tarjetas de opinión

• Encuestas a través de cuestionarios

• Entrevistas

• Grupos de discusión.

• Grupos de tormenta de ideas

• Listas verificables

• Registro de quejas

• Registros de experiencias de la empresa

• Examen del ambiente laboral físico

• Examen de las normas de seguridad y del modo en que se cumplen

Según Rodríguez y Ramírez-Buen Día (1991) el informe final de

detección de necesidades debe contener los siguientes puntos:

93

Introducción

La problemática, contentiva de:

(a) Enumeración de los problemas

(b) Tipificación de los mismos

(c) Análisis causal

(d) Jerarquización

(e) Ámbito de repercusión: población afectada, resultados afectados

Actividades que piden adiestramiento

Plan general de la misma: objetivos, insumos (instrumentos, locales, equipo),

costos y otros.

Expectativas de mejoramiento como fruto del adiestramiento.

Como puede evidenciarse, se trata de un largo proceso que requiere

dedicación y cuidado. En cualquier caso, se trata de asegurar la eficiencia y

la efectividad del programa de adiestramiento. De no otorgarle la importancia

necesaria a esta etapa del ciclo de adiestramiento, se corre el riesgo de

fracasar en la complicada y exigente tarea de mantener los niveles de

competitividad del recurso humano.

2.7.5.3. EL PROGRAMA DE ADIESTRAMIENTO Y DESARROLLO

Una vez completado la etapa de detección de necesidades de

adiestramiento y habiendo recibido la aprobación de la Gerencia de la

organización, el siguiente paso es el diseño del programa de adiestramiento.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997) definen el mismo como todas aquellas acciones de

94

adiestramiento que permitan conseguir los objetivos planteados.

Continúan los autores citados exponiendo que el programa de

adiestramiento debe contemplar cuatro aspectos fundamentales:

1º. Las estrategias; es decir detallar los aspectos estratégicos para los

cuales ha sido creado, con los planes a corto, mediano y largo plazo

planteados por la organización y que le sirven de marco referencial.

2º. Los objetivos del Programa. Nunca deberán confundirse con los

objetivos de las acciones o eventos de adiestramiento.

3º. Las acciones de adiestramiento. Incluye la descripción de todas y cada

una de las acciones de adiestramiento que se contemplan en el Programa.

4º. Los presupuestos. Se refiere al costo de todas y cada una de las

acciones de adiestramiento. Costos en términos de recursos humanos y

materiales necesarios para el desarrollo del programa.

Gil, Ruiz y Ruiz (1997, p.110) afirman que el éxito de cualquier

programa de adiestramiento radica en las siguientes cuestiones:

Delimitar con claridad y precisión los objetivos

Abarcar todos los aspectos del adiestramiento

Ajustarse con exactitud al grupo de participantes a quienes se dirige

Prever todos los pasos necesarios para alcanzar los objetivos

Describir todas y cada una de las acciones de adiestramiento.

Ser lo suficientemente flexible como para poder llevar a cabo modificaciones

a los contenidos, en caso de ser necesario.

95

En conclusión, desarrollar programas de adiestramiento efectivos es

el siguiente paso en el ciclo del adiestramiento. Los cuales, al ser bien

concebidos son garantía de eficiencia en el uso de los recursos. De hecho,

una vez conseguida su aprobación, el mismo se constituye en la guía de

trabajo de todo el departamento dedicado a esta actividad.

En el caso de la administración pública, el desarrollo de programas de

adiestramiento se constituye en pieza fundamental para asegurar el

desarrollo de la carrera de los funcionarios y es garantía de primer orden en

los sistemas burocráticos basados en el mérito. En efecto, la Ley de Carrera

Administrativa (1975) en su Artículo 47 establece el sistema de

adiestramiento; sin embargo no se desarrolla en toda su extensión los

componentes del sistema ni la importancia debida al mismo para el

desarrollo de la carrera de los funcionarios. Aún en el sector público

nacional, estadal y municipal pareciera no otorgarse a este aspecto la

importancia y gravedad que reviste.

2.8. MODELOS Y TEORÍA DE SISTEMAS

Navarro, Quintín y Cunill (1992) definen el concepto de modelo como

una construcción simplificada de la realidad o de un aspecto de ella, bien

sea de la existente o de la que se aspira alcanzar. Dicha construcción se

efectúa identificando los diferentes componentes de aquella realidad y sus

relaciones recíprocas. En este sentido, la teoría de sistemas permite explicar

96

el funcionamiento de un modelo.

La tendencia a crear modelos se explica en virtud de la complejidad y

variada de la vida social, misma que haría imposible identificar, ordenar y

analizar toda la inmensa gama de datos disponibles. Por lo tanto, se hacen

esfuerzos por abstraer y seleccionar solamente aquella información capaz

de dar una idea, lo más aproximada posible, de aspectos parciales y

fragmentados del entorno.

La administración pública, tanto por su inserción en el contexto

político-social como por su dinámica interna, posee la variedad y

complejidad suficiente como para tener la necesidad de representar de

manera simplificada sus principales componentes y procesos, con el fin de

explicar cómo es y cómo funciona. Es decir, lleva a la necesidad de

establecer un modelo de la administración.

En este orden de ideas, Navarro, Quintín y Cunill (1984) afirman que

la identificación de los componentes y relaciones prioritarias del mundo real

es una labor que presenta varias dificultades. En primer lugar, por la carga

de valores y de percepciones de la realidad por parte de quien o quienes

llevan a cabo la tarea de abstracción de sus componentes, el subjetivismo

del individuo; en segundo lugar, en razón de la estrecha vinculación

existente entre la posición ideológica de quien construye el modelo y la tarea

de identificar y priorizar determinados componentes. Así, la percepción de la

realidad desde una perspectiva marxista (materialismo histórico) no podría

ser igual si se emplea una perspectiva opuesta.

97

En tercer lugar, es difícil establecer los límites de un fenómeno del

mundo real que va a ser objeto de modelaje, en razón de su estrecha

relación con otros fenómenos. Así, en el caso de la Administración Pública,

es sumamente impreciso establecer sus límites y, por tanto, a los efectos de

construir un modelo deberán fijarse sus límites de manera convencional.

Por otro lado, pudiera surgir el riesgo de concebir los diferentes

componentes y relaciones que se plasman en el modelo como si en la

práctica estuvieran totalmente aislados unos de otros. En la realidad ello

nunca es así. Más aun, es muy difícil distinguirlos y diferenciarlos entre sí,

"...puesto que el mundo real es, de hecho, una formación continua". (Carrillo,

1981, p.20 citado por Navarro, Quintín y Cunill, 1992).

En conclusión, por el mismo hecho de que un modelo es en esencia

una simplificación de la realidad, y por todas las dificultades para abstraer

sus componentes prioritarios, jamás podrá pretenderse encontrar en la

realidad una correspondencia exacta con sus modelos. Se trata más bien de

conocer y anticipar sus tendencias más probables.

De acuerdo con lo anterior, la teoría de sistemas es apropiada para la

representación de modelos. En efecto, Gómez Ceja (1997) afirma que uno

de los aspectos más significativos del pensamiento científico actual es que

no hay un sistema universal único y exclusivo. Todas las construcciones

científicas son modelos que representan ciertos aspectos o perspectivas de

la realidad. Continua exponiendo Gómez Ceja que “... las distintas teorías

de sistemas también son modelos que reflejan diferentes aspectos”.

98

Respecto a los procesos gerenciales en las ciencias sociales, Gómez

Ceja (1997) asegura que la aplicación de la teoría de sistemas en la

definición de modelos es válida, en atención a la complejidad de las

organizaciones sociales. De este modo, la teoría de los sistemas aplicada al

estudio de las organizaciones y a la administración en general, define un

sistema como una organización compuesta de hombres y máquinas

empeñadas en una actividad coordinada dirigida hacia una meta, enlazados

mediante sistemas de información e influidos por el ambiente externo.

En este orden de ideas, la teoría general de sistemas y el concepto

“sistema” puede ser aplicado para desarrollar métodos teóricos y técnicos de

cualquier disciplina y para lograr una visión interdisciplinaria de un hecho,

objeto o situación.

De lo anteriormente expuesto, el investigador considerará la definición

expuesta por Navarro, Quintín y Cunill (1984) al definir el concepto de

modelo, como una construcción simplificada de la realidad o de un aspecto

de ella, bien sea de la existente o de la que se aspira alcanzar.

Finalmente, considerando las posiciones anteriormente asumidas, el

investigador define modelo de gestión de recursos humanos como, una

construcción simplificada de la realidad que se aspira alcanzar en la gestión

para administrar los recursos humanos y para guiar a los directores y

supervisores en las decisiones relacionadas con sus subordinados. El mismo

establece los objetivos, políticas y procedimientos relacionados con las

funciones de recursos humanos por realizar.

99

2.8.1. SISTEMAS

Según Richard (1979, citado por Gómez Ceja, 1997) un sistema es

una red de procedimientos relacionados entre sí y desarrollados de acuerdo

con un esquema integrado para lograr una mayor actividad de las empresas.

Por su parte, Chiavenato (2000) expone que un sistema es un conjunto de

elementos, relacionados de modo dinámico, los cuales desarrollan una

actividad para alcanzar determinado objetivo o propósito.

Adicionalmente, Gómez Ceja (1997) clasifica los sistemas, de acuerdo

a su origen, en naturales y elaborados. Respecto a los elaborados afirma

que los mismos son aquellos en los cuales el hombre ha dado contribución

al proceso en marcha, mediante objetivos, atributos o relaciones.

Por otro lado, la característica inicial de un sistema, en criterio de

Gómez Ceja (1997), consiste en estar compuesto por partes que ejercen

interacción, cada una de las cuales reviste intereses propios. En efecto, los

componentes de un sistema están integrados por subpartes y, a su vez,

éstas están ligadas mediante diversas interfases. Por otro lado, afirma el

autor citado, los límites de un sistema son necesariamente arbitrarios, o sea,

cualquier rama de la jerarquía de un sistema puede ser considerada como

un sistema en sí mismo.

En resumen, todo sistema, cualquiera sea su naturaleza, tiene tres

características básicas:

(a) Contiene otros sistemas o subsistemas

100

(b) Todos los componentes de un sistema, así como sus interrelaciones,

actúan y operan orientados en función de los objetivos del sistema

(c) La alteración o variación de una de las partes o de sus relaciones

incide en las demás y en el conjunto.

Gómez Ceja (1997) concluye que las partes componentes de

cualquier sistema son las siguientes:

(a) Insumos. Constituyen los componentes que ingresan (entradas) en el

sistema dentro del cual se van transformando hasta convertirse en producto

(salidas)

(b) Procesador. Componente que transforma el estado original de los

insumos o entradas en productos o salidas

(c) Productos. Salidas o la expresión material de los objetivos de los

sistemas; son los fines y las metas del sistema

(d) Regulador. Componente que gobierna todo el sistema

(e) Retroalimentación. Productos que se constituyen en insumos del

contexto o sistema superior.

En el caso específico del diseño de un modelo de gestión de recursos

humanos para las entidades municipales venezolanas, se trata de identificar

cuáles son sus componentes fundamentales y las relaciones entre ellos, de

tal modo que, en virtud de esta simplificación, sea posible acceder a su

comprensión, tanto de su dinámica real como ideal o esperada.

En este sentido, la concepción del modelo se fundamentará en los

101

conceptos de teoría de sistemas expuestos, pues la misma es capaz de

explicar las interrelaciones de los componentes del modelo, así como su

naturaleza.

3. SISTEMA DE VARIABLES.

La variable objeto de estudio es Modelo de Gestión de Recursos

Humanos.

3.1. DEFINICIÓN CONCEPTUAL.

Conceptualmente, se define una construcción simplificada de la

realidad que se aspira alcanzar en la gestión para administrar los recursos

humanos y para guiar a los directores y supervisores en las decisiones

relacionadas con sus subordinados. El mismo establece los objetivos,

políticas y procedimientos relacionados con las funciones de recursos

humanos por realizar (Parra, 2001).

3.2. DEFINICIÓN OPERACIONAL.

Operacionalmente, la variable se define como una construcción

simplificada de la realidad que se aspira alcanzar en la gestión para

administrar los recursos humanos de las entidades municipales

venezolanas, permitiendo guiar a los directores y supervisores en las

decisiones relacionadas con sus subordinados. El mismo establecerá los

102

objetivos, políticas y procedimientos relacionados con las funciones de

recursos humanos por realizar. Para lo cual se realizará un diagnóstico con

el instrumento de gestión de recursos humanos de Parra (2001) el cual

contempla las dimensiones e indicadores presentadas en el cuadro que se

muestra a continuación.

103

Cuadro 2

OPERACIONALIZACIÓN DE LA VARIABLE

MODELO DE

Fuente: Parra, 1999

VARIABLE

MODELO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

DIMENSIÓN

BASES DEL MODELO DE GESTIÓN

ASPECTOS LEGALES

RESPONSABILIDADES DE LA GERENCIA EN

LA GESTIÓN

ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS

INDICADOR

• Comunidad y Gestión • El Mérito • La Carrera Profesional • Autoridad • Relaciones con

Empleados • Relaciones con

Obreros • Planificación de

recursos humanos • Organización de

recursos humanos • Dirección de recursos

humanos • Control de recursos

humanos • Identificación de

necesidades de recursos humanos

• Reclutamiento y Selección de recursos humanos

• Evaluación del Desempeño del recurso humano

• Clasificación de cargos y administración de remuneraciones

• Adiestramiento y Desarrollo de recursos humanos.