El acceso a la información como herramienta para …siare.clad.org/fulltext/0065901.pdf · XV...

XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 9 - 12 nov. 2010

El acceso a la información como herramienta para prevenir y controlar la corrupción1

Paloma Baena OlabeJuan Cruz Vieyra

IntroducciónEn los últimos años han proliferado estudios que muestran como la corrupción afecta de manera negativa el desarrollo económico, la distribución del ingreso, la legitimidad del sistema político, la efectividad e inclusividad de los servicios públicos, la viabilidad del estado y el grado de criminalidad, entre otros aspectos (Cuadro 1).

Cuadro 1. Efectos Negativos de la Corrupción

Efecto Referencia

La corrupción afecta negativamente el desarrollo económico: Vía variables fiscales Vía deterioro de la composición del gasto público Vía reducción de la inversión productiva e incremento

de la inversión de baja productividad Vía incremento del papeleo Vía peor calidad de la inversión extranjera Vía generación de inestabilidad financieraLa corrupción afecta la distribución del ingresoLa corrupción erosiona la legitimidad del sistema políticoLa corrupción erosiona la viabilidad del Estado La corrupción facilita el crimen internacional

Mauro (1995), Knack y Keefer (1995), Wei (1999) Lamsdorff (2000), Tanzi y Davoodi (2002).Tanzi y Davoodi (1997, 2002)Mauro (1997, 2002), Tanzi y Davoodi (2001, 2002) y Gupta, (2001, 2002)Mauro (1997, 2002), Tanzi y Davoodi (2001, 2002) y Gupta, Mello y Sharan (2001, 2002)Kaufmann y Wei (2000)Wei (2000) y Helllman, Jones y Kaufmann (2002)Gelos y Wei (2002)Gupta, Davoodi y Alonso-Terme (2002).Center for Global Development (2004)Strange (1996); Rose-Ackerman (1999)Center for Global Development (2004)

La evidencia existente sobre los efectos negativos de la corrupción sobre el desarrollo y el creciente proceso de democratización a nivel mundial han contribuido a que en años recientes la mayoría de los gobiernos del mundo, incluidos los de América Latina y el Caribe, hayan expresado su voluntad política de enfrentar este problema. Esta voluntad ha sido recogida en tratados internacionales que proponen un marco de fortalecimiento institucional guiado por estándares de prevención cada vez más

1El documento se ha beneficiado de las discusiones conceptuales del equipo de trabajo para el lanzamiento del Fondo de Actividades Anticorrupcion del BID, integrado por Paloma Baena (ICF/ICS); Maria Bouroncle (VPC/GCM); Xavier Comas (ICF/ICS); Leyda Fajardo (VPS); Roberto de Michele (OII); Arnaldo Posadas (ICF/ICS) y Juan Cruz Vieyra (ICF/ICS). Los autores agradecen los aportes de investigacion realizados por Luz Angela Garcia. Los documentos técnicos del Banco Interamericano de Desarrollo incluyen informes sobre mejores prácticas, evaluaciones de proyecto, lecciones aprendidas, estudios de caso, metodologías y otros documentos que no son documentos oficiales del Banco. La información y opiniones presentadas en estas publicaciones son enteramente de los autores y no expresan ni implican ningún respaldo por parte del Banco o de su Directorio.

1


completos y ambiciosos.2

En desarrollo de estos estándares, los países de América Latina y el Caribe han fortalecido, en la mayoría de los casos, sus marcos institucionales para prevenir y controlar la corrupción. Algunas medidas han incluído el fortalecimiento del poder judicial y el legislativo, la constitución de órganos independientes de control y, en algunos casos, la formación y/o fortalecimiento institucional de oficinas especializadas en lucha contra la corrupción.

En el marco de los esfuerzos que se han realizado tanto a nivel internacional como en los países para fortalecer la transparencia y prevenir la corrupción, uno de las medidas que ha recibido mayor atención en los últimos años es la promoción del acceso a la información.

En los últimos diez años, América Latina y el Caribe presenciaron una explosión de leyes de acceso a la información. Varios países de la Región como Ecuador, Honduras, Jamaica, Colombia, México, Panamá, República Dominicana, Perú, Antigua y Barbuda, y Trinidad y Tobago, y recientemente Brasil, Guatemala, Uruguay y Chile, han adoptado leyes de acceso a la información. Otros países como El Salvador y Paraguay no cuentan con estas legislaciones, pero están considerando proyectos de ley. Finalmente, otros países, como Argentina y Bolivia, tienen decretos de alcance nacional que permiten al público acceder a cierta información y/o legislaciones que regulan este derecho a nivel subnacional.

Esta explosión de leyes de acceso a la información tiene su origen no sólo en el reconocimiento de su carácter como derecho fundamental 3, sino también en su rol como derecho instrumental, es decir, como condición sine qua non para la realización de derechos económicos, sociales y culturales en áreas tan diversas como la salud, el funcionamiento de los poderes legislativos, la igualdad de género y la prevención y control de la corrupción.4

2 Por otra parte, organismos de la comunidad internacional han incluido a la prevención y control de la corrupción entre sus prioridades de actuación y han formulado notas de política, estratégicas y planes de acción para la incorporación efectiva de medidas para prevenir la corrupción y fomentar la transparencia a nivel interno y en los países que los conforman. El Banco Mundial aprobó en 2007 la estrategia “Fortaleciendo el Compromiso del Grupo del Banco Mundial en Materia de Gobernabilidad y Lucha Contra la Corrupción”; y el Banco Asiático de Desarrollo arpobó en Julio de 2006 el Segundo Plan de Acción de Gobernabilidad y Anticorrupción [GACAP); entre otros.3 La resolución 59 de 1946 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) reconoce el acceso a la información como “un derecho fundamental y piedra de toque de todas las libertades”, mientras que la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su artículo 19 que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; (…) investigar y recibir informaciones y opiniones, y difundirlas (…).” http://www.un.org/en/documents/udhr/4 Jagwanth, Saras “The Right to Information as a Leverage Right, in The Right to Know, The Right to Live: Access to Information ans Socio-Economic Justice”

2

http://www.un.org/en/documents/udhr/

A partir del año 2002, la Ciudad de Buenos Aires presentó casos reiterativos de desnutrición en su población infantil. Tras esta preocupación, diversas organizaciones realizaron pedidos de información a la Secretaría de Salud de la Ciudad, hospitales municipales y demás centros de salud. En muchos casos el Gobierno de la Ciudad no pudo cumplir con las solicitudes de la información por no tener los datos correspondientes. El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), en representación de diferentes organizaciones, acudió a una acción de amparo contra la Secretaría de Salud. Sobre la base de la Ley de Acceso a la Información de la Ciudad (Ley 104), CELS argumentó el recurso afirmando que “La falta de provisión de datos relevantes constituye una violación de la ley de acceso a la información y el incumplimiento de obligaciones vinculadas a la vigencia de los derechos a la salud y a la alimentación”.

Después de la demanda, el Gobierno local entregó parte de la información disponible y reconoció no contar con la totalidad de datos requeridos, puesto que si bien existía el Programa de Vigilancia Nutricional, Prevención, Asistencia y Rehabilitación, éste se encontraba en la etapa de inicio y se esperaba que en la fase de implementación se pudiera evaluar la situación nutricional que aquejaba a la población infantil. El juez impuso multa al Gobierno por su negligencia al no suministrar la información en tiempo oportuno.


Cuadro 2. El acceso a la información como derecho instrumental5

Fuente: CELS (2008)

Usos del Acceso a la InformaciónEl entendimiento del acceso a la información como un derecho instrumental, es decir, como mecanismo para exigir y facilitar el cumplimiento de otros derechos, permite la identificación de diversos usos del acceso a la información, entre los que destacamos en esta sección (i) la consolidación democrática; (ii) la gestión pública; (iii) el desarrollo económico y (iv) la prevención y el control de la corrupción.

El Acceso a la Información y la Consolidación DemocráticaEl ejercicio del derecho de acceso a la información tiene base en los principios representación de la población que ha elegido a sus gobernantes a través del voto, cuyas acciones deben estar abiertas al escrutinio público.6

La participación en los asuntos de la vida pública, incluyendo en sectores tan diversos como la educación, la salud y la explotación de los recursos naturales7 es un aspecto fundamental para fortalecer la legitimidad de los actos de los gobiernos, ayudando al mantenimiento de los principios básicos democráticos. A tales efectos, el acceso a la información que el gobierno origina, consigue, obtiene o procesa es indispensable para dotar a la ciudadanía de herramientas necesarias para que su participación en los asuntos públicos sea informada y relevante.8

5 Para más información consultar http://www.cels.org.ar/common/documentos/la_lucha.pdf6 Abramovich Victor y Courtis, Christian. “El acceso a la información como derecho”. Anuario de Derecho a la comunicación. Año 1 Vo1 (2000) Ed. Siglo XXI, Buenos Aires7 Article 19 y ADC, “Access to Information: an Instrumental Right for Empowerment”. Londres, 2007. 8 “Stiglitz, Joseph. “ On the right to know, and public disclosure: The role of Transparency in Public Life” Conferencia Oxford de Amnistia, Universidad de Oxford, UK. 27 de Enero 1999

3

http://www.cels.org.ar/common/documentos/la_lucha.pdf


Cuadro 3. El Acceso a la Información como Instrumento de Participación Democrática

Fuente: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997 y Article 19, 2007

El Acceso a la Informacion y la Eficiencia de la Gestión PúblicaLa entrega y facilitación del acceo a la información pública es un aspecto central para la efectividad de los gobiernos. El análisis de resultados de la Administración puede retroalimentar, entre otros aspectos (i) el rediseño de procesos administrativos; (ii) el abaratamiento de los costos y la aceleración del tiempo de las transacciones; y (iii) el mejoramiento de la rapidez y calidad de los servicios a los ciudadanos.

En este sentido, la puesta en práctica de herramientas de acceso a la información no solamente beneficia a los ciudadanos y al sector privado, normalmente considerados los principales usuarios de la información pública. Los funcionarios de las administraciones públicas, del sector judicial y los organismos de control son usuarios primarios de la información que generan todas las entidades del sector público, lo cual les permite identificar vulnerabilidades en sus propios mecanismos de gestión y/o dar seguimiento a programas e iniciativas específicas.

4

El ejercicio del derecho de acceso a la información ha permitido en diferentes contextos la incorporación al diálogo de políticas públicas de actores tradicionalmente excluidos del mismo. Así, en el caso del Ecuador, tras el descubrimiento en 1967 de pozos petroleros, las autoridades estatales llegaron a acuerdos de explotación por medio de concesiones a corporaciones transnacionales. De acuerdo a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las poblaciones indígenas, asentadas en las proximidades de los pozos, no fueron partícipes de estas negociaciones ni fueron informadas sobre las posibles consecuencias que la explotación de los pozos podría acarrear para su salud.

En 1990, se dieron a conocer los primeros informes de contaminación del agua, que afectaban directamente la salud, alimentación y la supervivencia física y cultural de más de medio millón de indígenas en la región de oriente. En 1997, un grupo de especialistas ambientales interpusieron, en nombre de los grupos de indígenas, una demanda en contra del Estado y Texaco en Estados Unidos y ante la Corte Inter-Americana de Derechos Humanos, (CIDH), argumentando violaciones flagrantes al derecho a la vida, la salud y al medio ambiente, y a la participación en los procesos democráticos. La CIDH se pronunció en su informe del 24 abril 1997 “el acceso a la información es un prerrequisito para la participación pública en la toma de decisiones y para que los individuos puedan seguir de cerca y responder a las acciones del sector público y el privado...”. Este caso tuvo un impacto importante en Ecuador, no sólo porque facilitó la difusión de información respecto a lo que estaba sucediendo en la selva ecuatoriana, sino además porque esta información otorgó a las comunidades indígenas la herramienta necesaria para exigir su participación en la toma de aquellas decisiones del gobierno central que afectaban directamente su supervivencia, fortaleciendo así el principio de participación democrática.


Cuadro 4. Acceso a la información y Eficiencia en la Gestión pública.9

Fuente: Alta Consejeria Presidencial, Colombia

Desde la aparición de internet se ha producido una transformación tecnológica que ha expandido los límites de lo que las administraciones pueden hacer en materia de acceso a la información. Los gobiernos, así como también el sector privado, cuentan hoy en dia con herramientas tecnológicas que permiten capturar información que antes no estaba disponible, analizarla y usarla para mejorar el proceso de toma de decisiones.

La introducción de tecnología de información, sin embargo, no implica por sí misma nuevas formas de organización del trabajo y de gestión. La información pública puede brindar las condiciones necesarias para aumentar la eficiencia y la eficacia de la administración pública, pero antes de la incorporación de nuevas tecnologías se debe definir el alcance e impacto de las mismas. En este sentido, es recomendable evitar la mecanización o automatización tareas administrativas sin identificar cuáles son los objetivos y las necesidades de información de los usuarios de tales informaciones, o sin tener en cuenta los posibles obstáculos normativos que pueden interferir en la fluidez del proceso de reforma.

Una de las lecciones aprendidas de la implementación de sistemas de acceso a la información en la administración pública en Latinoamérica es que todo sistema debe corresponderse con la estructura organizativa del sector en cuestión, con tal de identificar qué procesos que afectarán la implementación de los nuevos instrumentos. En este sentido, el diseño e implementación de herramientas de acceso a la información debe ser antecedido por un proceso de racionalización y simplificación de las tareas burocrático-administrativas; la revisión de los flujos de información y de toma de decisiones; y la capacitación de los funcionarios públicos en la utilización de las nuevas herramientas de acceso a la información.10

9 Para mayor información sobre el SIGOB, consultar https://www.sigob.gov.co 10 Rosas, La Rendición de Cuentas con Responsabilidad y Transparencia. Consorcio Internacional Sobre Gerencia Financiera Gubernamental, 2005

5

El Sistema de Gestíon y Seguimiento a las Metas del Gobierno (SIGOB) es un sistema implementado por la Presidencia de la República de Colombia que busca fortalecer las capacidades de gestión del Gobierno Central. SIGOB permite monitorear, gestionar y hacer seguimiento a los intereses prioritarios de la Presidencia además de servir como herramienta para acceder a información sobre la toma de decisiones en el Gobierno, en cada uno de los sectores o Secretarías del Gobierno. El SIGOB consta de varios módulos que complementan y asisten los esquemas de trabajo de la gestión gubernamental, entre otros:

• Seguimiento a las tareas formuladas en los Consejos Comunales de Gobierno. • Seguimiento a las instrucciones dadas por el señor Presidente en las sesiones de Consejo de

Ministros. • Monitoreo a los distintos medios de comunicación por parte de la Oficina de Prensa de la Presidencia

(Sistema de Noticias en Línea - SNOL). • Gestión y seguimiento a las metas presidenciales en cada sector

La versión actual del sistema puede consultarse en línea por toda la ciudadanía y cuenta con información relativa a más de 300 programas de acción de gobierno que son monitoreados a través de más de 600 indicadores.

https://www.sigob.gov.co/


El Acceso a la Información y el Desarrollo Económico El acceso a la información no sólo es un derecho universal, indispensable para el pleno desarrollo del individuo y de la sociedad. También promueve el desarrollo económico al reducir las asimetrías de información en los mercados generando un impacto directo en el crecimiento en al menos dos niveles: (i) estimulando la inversión y (ii) generando confianza en las relaciones entre el sector público y privado.

Stiglitz (2001) indica que las asimetrías de información tienen como consecuencia el desequilibrio de los mercados y con ello un estancamiento en el crecimiento económico ya que impiden detectar las fallas del mercado y la reducción de las fluctuaciones macroeconómicas. Kurtzman, Yago y Glenn (2004), señalan que a la hora de invertir, las empresas privadas enfrentan dos clases de riesgos: de larga escala con baja frecuencia como son la incertidumbre de golpes de Estado, guerras etc, y de baja escala con alta frecuencia como es la complejidad e inestabilidad regulatoria y la corrupción en las transacciones, entre otros.11

Tanto la impresibilidad en materia de regulación como la corrupción generalizada en las transacciones econímicas son variables determinantes la seguridad en el momento de invertir, puesto que al no existir claridad en las reglas de juego es difícil establecer el retorno de la inversión. Feschbach (2004), señala que si el los riesgos de inversión en un país no pueden ser determinados claramente, es muy difícil que la inversión vaya a donde realmente se necesita.12 La disponibilidad de información permite minizar estos riesgos, permitiendo a los inversionistas y al regulador evaluar cada uno de los factores que podrían generar obstáculos en el desarrollo de los mercados.13

En la misma línea, Kurtzman, Yago, et al (2004), señalan que la asimetría de información tiene efectos adversos en la inversión, en el costo y en la disponibilidad de capital. Partiendo de esta premisa, estudian la repercusión de la “opacidad14” sobre el Producto Interior Bruto de un país, concluyendo que a mayor opacidad, mayores pérdidas en el porcentaje del PIB per cápita de los países. 15

El Gráfico 1 construye a partir de datos del Indide de Opacidad y la clasificación de economías utilizada por el BM. Como se puede inferir de su análisis, los países que tienen mayores ingresos exhiben también índices de mayor transparencia en la información sobre la economía. Teniendo en

11 Kurtzman, Joel, Yago, Glenn and Phumiwasana, Triphon. ¨The Global Costs of Opacity¨. MIT Sloan Management Review, October 2004. 12 Jefe de inversión del Hedge Fund MLF Investments Inc. 13 Kurtzman, Joel “ The Global costs of opacity” MIT Sloan Management review, fall 2004. 14 El índice de OPACIDAD muestra la falta de prácticas claras, ampliamente aceptadas en el mundo de los mercados de capitales, como consecuencia de aspectos éticos, políticos y culturales los cuales influyen en el comportamiento de las firmas a nivel global. Este índice está basado en cinco variables diferentes: a) corrupción; b) sistema legal y seguridad jurídica; c) políticas fiscal y macroeconómica del gobierno; d) estándares y practicas contables (incluyendo gobernabilidad corporativa y acceso a la información) y e) sistema regulatorio El resultado es una correlación negativa entre altos niveles de opacidad con bajos niveles de inversión y crecimiento en los mercados, que llevan a un riesgo o retorno expresado en una tasa de interés. 15 Así por ejemplo, según Milken Institute (2009), si México mostrara los niveles de transparencia de los Estados Unidos, su PIB per capita aumentaría de U$20,000 a niveles entre U$ 28,000 y U$ 34,000 al año

6


cuenta la reducción del riesgo en materia de inversiones, esto apunta a una correlacion positiva entre transparencia y desarrollo económico. 16

Gráfico 1. Indice de Opacidad

Fuente: Milken Institute. Índice de Opacidad 2009

El estudio de las implicaciones de la transparencia en el desarrollo económico de los países no es reciente. Ya a mediados de los noventa, Mauro (1995) concluía que un aumento en la desviación estándar de transparencia aumentaría en casi 5% la inversión y 0.5% en el PIB anual.17 Amartya Sen (1999) identifica que existe una correlación entre la hambruna en los países y la libertad de prensa y la apertura o transparencia de los gobiernos18. Bellver y Kaufman (2005) se suman a esta línea argumentativa, indicando que la transparencia está asociada con mejores indicadores socioeconómicos y de desarrollo humano, así como en una mayor competitividad.19

Los sistemas y herramientas de acceso a la información pueden contribuir eficazmente a capitalizar esta relación positiva entre transparencia y desarrollo económico. Cuando se reducen las asimetrías de información por medio del acceso a la información, se genera impacto en el desarrollo en un primer nivel reduciendo la incertidumbre y de esta manera estimulando la inversión. Así, con acceso a la información sobre la situación de la economía, los núcleos familiares y el sector privado cuentan con herramientas para maximizar sus ganancias y minimizar los riesgos de inverstión, aspectos importantes para el equilibrio de los mercados y el desarrollo de los países.20

Del mismo modo el diseño e implementación de mecanismos que faciliten y den transparencia a las interacciones público-privadas, reducen asimetrías de información y generan confianza entre los

16 Milken Institute “OPACITY INDEX: Measuring global risks”, Abril de 2009. 17 Mauro, Paolo. “Corruption and growth”. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, No. 3 pp. 681-712. MIT Press, Agosto de 1995.18 Sen, Amartya, “Development as Freedom”. New York Knoft, 1999, pág. 178.19 Bellver, Ana and Kaufman, Daniel. ‘Transparenting Transparency’ Initial Empirics and Policy Applications. The World Bank, 2005. El estudio se basa en un análisis de 194 países.20 Stiglitz, Joseph, “Information and the change in the paradigm in economics”. Estocolmo, 8 de Diciembre de 2001.

7


inversores. Además permiten identificar ineficiencias en los procesos, incidiendo positivamente en la reducción de los costos burocráticos y reduciendo las posibilidades de corrupción.

Algunas iniciativas impulsadas por distintos gobiernos en la región como Argentina y México, reconocen la importancia de estos factores y promueven, con medidas concretas enfocadas a reducir el riesgo de corrupción en los estados críticos de los procesos de contratación como es la elección de consultores o firmas, el diseño de la propuesta, el proceso de selección, la fase decisoria y la ejecución.21

Cuadro 5. Iniciativas de Acceso a la Información enfocadas al Sector PrivadoUna iniciativa realizada en Argentina por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) con el apoyo de la Embajada Británica, tiene como objetivo mostrar a las empresas del sector privado los beneficios de contar con una ley de acceso a la información general para que se involucren en el reclamo de información y sean promotoras de una norma a nivel nacional.

El Instituto Federal de Acceso a la Información de México (IFAI) firmó recientemente un Convenio con la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX). El acuerdo es un compromiso para que los empresarios proporcionen apoyos para que en la infraestructura de los centros estatales de la COPARMEX las personas puedan presentar solicitudes de acceso a la información pública e interponer recursos de revisión a través del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y a fomentar la cultura de transparencia mediante el Índice Estatal COPARMEX del buen uso de los recursos.

Transparencia Internacional (TI) también ha trabajado en temas de transparencia en el sector privado. Una de las iniciativas fue la creación de los llamados “Principios Empresariales para Contrarrestar el Soborno” con el fin de que las empresas se sumen a las campañas de concientización corporativa sobre los riesgos que encierra el soborno y a su vez se preocupen por conocer los beneficios de la claridad de las reglas de juego y piensen en los incentivos para lograr la participación de distintos actores del sector.

Fuente: ADC y la Embajada Británica en Argentina (2006) “Acceso a la Información Pública: un Beneficio para las Empresas”.

Prevención y control de la corrupciónEl acceso a la información no solamente puede sacar a luz casos de corrupción, sino que también puede prevenirla, generando mayores canales de participación, fortaleciendo la capacidad institucional y subrayando deficiencias en el sector público y privado, las cuales pueden ser ventanas de oportunidad para prácticas corruptas. En el ámbito del sector privado, el acceso a la información contribuye a reducir asimetrías de información que, en ausencia de reglas del juego clara y mecanismos de sanción efectivos, son evitados frecentemente a través de “negocios paralelos” con funcionarios del gobierno, incluyedo el pago de coimas o el tráfico de influencias.22,23,24

Kolstad y Wiig (2009) sustentan que al existir transparencia y facilidad en el acceso a la información se generan diversos impactos positivos en la sociedad: (i) la corrupción se vuelve mas riesgosa y menos atractiva; (ii) se puede seleccionar la gente mejor preparada para ocupar cargos públicos; (iii) se hace

21 El BID junto con el Banco Mundial y el Basel Institute, identificaron los procesos de contrataciones que son más proclives a presentar situaciones de corrupción y en donde el acceso a la información juega un papel clave para evitarla. “Fighting corruption and promoting integrity in public procurement” OECD 2005.22 Center For International Private Enterprise. ¨Reducing economic informality by openning access to opprtunity¨June 2009

8


más eficiente el uso de incentivos para que los funcionarios públicos actúen limpiamente y; (iv) se fortalece la confiabilidad en los actos de los gobiernos.25 En este sentido, el alcance del acceso a la información como promotor de desarrollo, va más allá del impulso económico y se sitúa como una herramienta para fortalecer las instituciones, a partir de la prevención y el control de la corrupción.26

Esta correlación negativa entre acceso a la información y corrupción, instrumentada a través de su prevención y control, puede ilustrarse en los procesos de rendición de cuentas horizontal, vertical y diagonal. En el marco de la rendición de cuentas horizontal, pueden mencionarse los instrumentos administrativos y las diversas opciones de ingeniería institucional a través de las cuales el acceso y el uso compartido de la información entre distintos organimos del estado encargados del control de la corrupción, puede fortalecer el control muto entre diversos poderes del estado.27

El acceso a la información permite que las instituciones que ejercen funciones de control horizontal puedan hacerlo de manera eficiente. López y Haddou (2005), a través de un estudio sobre México, encuentran que el uso de mecanismos de acceso a la información y el aseguramiento de un adecuado flujo de información entre los diferentes actores, fortalece el accountability horizontal y reduce el riesgo de captura.28 Siguiendo la misma línea, el acceso a la información permite que las agencias de control puedan investigar acciones que generalmente no son vistas por el público, convirtiendo de esta manera al accountability horizontal en un generador importante de información, base para aquellos que posteriormente ejercerán el accountability vertical y diagonal.29

23 Collins (2009), describe en su estudio “Why firms engage in corruption” que la asimetría de información tiene como consecuencia que los requerimientos oficiales y no oficiales para la aprobación de las contrataciones sean utilizados por los oficiales del Gobierno para pedir coimas y así garantizar la contratación de la firma. También encuentra que los procesos burocráticos influyen a que el sector privado incurra en prácticas corruptas, debido a los largos lapsos de espera en la decisión y contratación. Collins, Jamie D. ; Uhlenbruck, Kalus; Rodriguez Peter. “Why firms engage in corruption : A top management perspective”. Journal of Business Ethics (2009)24 Guash y Straub (2009), demuestran que la falta de información en los procesos de selección y contratación de las empresas, además de otros factores, tiene como consecuencia un aumento en el índice de corrupción, que genera como efecto marginal el incremento de la probabilidad entre el 2% y el 3.3% de renegociar con el Estado. Guasch J. L. y Straub, S. “Corruption and concession renegotiations: evidence from the water and transport sectors in Latin America”. Utilities Policy 17 (2009). En otro estudio, Guash encuentra que de 1.000 contratos de concesión en países en desarrollo, más del 50% fueron renegociados después de 3 años de ser ejecutados (estudio citado en Brosseau, E. y Saussier, S. “Contracting with Governments”. Marzo de 2009, Economic University of Paris Quest).25 Kolstad, Ivar; y Wiig, Arne “Is transparency the key to reducing corruption in resource-rich countries?” World Development Vol 37, No. 3 2009 26 Roberts, Alasdair. Acceso a la información gubernamental: Compendio de temas. En “La llave para la democracia” Carter Center, Noviembre 2002.27 Para más información sobre la rendición de cuentas horizontal, consultar O’Donnell, Guillermo “Accountability Horizontal: La Institucionalización Legal de la Desconfianza Política. OSTData, Revista de Reflexión y análisis político, Nº 7, Buenos Aires, Mayo de 2001.28 López-Ayllón, Sergio y Haddou-Ruiz Ali. Regulatory quality and accountability of regulatory authorities: The Mexican experience. Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 200529 O´Donnell, Guillermo. ¨Accountability horizontal: La institucionalizacion legal de la desconfianza política. Revista de Reflexión y análisis político No. 7 Buenos Aires, Mayo 2001.

9


Cuadro 6. Uso Compartido de Información por parte de las Agencias de Control y Prevención de la Corrupción en Chile30

Fuente: Proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo – CH-T1091

En cuanto a los procesos de rendición de cuentas vertical, Susan Rose-Ackerman (1999) destaca que los ciudadanos pueden conocer y controlar mejor lo que hacen los gobiernos si es que estos proveen información sobre sus acciones. Sin embargo, además de generar información los gobiernos deben proporcionar mecanismos de acceso a la misma y poner en práctica los sistemas necesarios para divulgar la información. 31 Cassandra et Al (2006), intentan demuestrar estadísticamente esta tesis y a través de un estudio sobre 80 países, indican que el acceso a la información, al proveer a los ciudadanos del conocimiento necesario sobre las transacciones públicas y privadas, es inversamente proporcional a los niveles de corrupción.32

Más recientemente Barnebeck (2009) demostraba que el aumento del acceso a la información a través del e-government, en el periodo 1996-2006, ha producido una reducción de los niveles de corrupción en 146 países. Esta herramienta es definida como un proceso para conectar a los ciudadanos digitalmente con sus gobiernos, con el fin de acceder a la información y servicios ofrecidos por las agencias del Estado permitiendo aumentar la transparencia y la responsabilidad.33 Por su parte, Relly y Sabharwal (2009) sustentan por medio de un estudio a 122 países que la percepción de transparencia de un Gobierno está dada por el nivel de acceso a la información sumado a los canales de participación. El e-government, la libertad de prensa y los niveles significativos de ingreso, son los factores más preponderantes en los países con mayor transparencia y menos corrupción.34

30 Para mayor información, consultar http://www.iadb.org/Projects/project.cfm?id=BL-T1034&lang=en 31 Susan Rose-Ackerman “Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform”. Pág. 12232 Dirienzo C. , et al. ”Corruption and the role of information”. Journal of International Business Studies, 2006. 33 Barnebeck, T. “E-Government as an anti-corruption strategy”. Informations of Economics and Policy 21, Febrero de 2009.34 Relly E. J. and Sabharwal, M. “Perceptions of Government policymaking: A cross national study”. Government information Quarterly 26 (2009)

10

En Chile existe un bajo grado de coordinación entre las tres entidades principales responsables del control de la administración pública: la Contraloría General de la República, el Ministerio Público y el Consejo de Defensa del Estado. Esta situación entorpece la fluidez y efectividad de la lucha contra la corrupción. Asimismo, resulta difícil para los ciudadanos acceder a información oportuna y relevante sobre los procesos de investigación y sanción de la corrupción en la administración pública, debido tanto a la complejidad de los procedimientos de investigación como a la ausencia de mecanismos amigables de consulta de información sobre los casos bajo investigación.

Teniendo en cuenta estos problemas y de manera conjunta con las entidades públicas Chilenas señaladas, el Fondo para Actividades contra la Corrupción (AAF) diseñó el proyecto de cooperación técnica “Uso Copmortido de Información para mejorar el Combate a la Corrupción en Chile” (CH-T1091). Los propósitos de este proyecto son: (i) promover que las entidades de control de la administración pública Chilena compartan de manera efectiva y oportuna información sobre investigaciones relativas a denuncias penales de corrupción en la función pública; (ii) facilitar el acceso de los ciudadanos a información de las entidades de control sobre el procesamiento de denuncias de delitos o el resultado de investigaciones sobre los mismos; y (iii) fortalecer las capacidades técnicas de las unidades especializadas en la investigación de denuncias sobre delitos de corrupción.

http://www.iadb.org/Projects/project.cfm?id=BL-T1034&lang=en


Otros mecanísmos típicos de los procesos de rendición de cuentas vertical se refieren a la publicidad de las fuentes de financiamiento y cumplimiento de las obligaciones en el marco de las campañas políticas. La publicidad debe proveer a los votantes y público en general recursos de fácil acceso y entendimiento para que éste pueda discernir, entre otras cosas, los lazos entre los partidos, candidatos o legisladores y los distintos grupos de interés. También existen mecanimos de rendición de cuentas vertical que son utilizados en el marco de la gestión legislativa. Los sistemas de acceso a la información sobre las contribuciones especiales a legisladores, los mecanismos para regular la gestión de intereses ante los legisladores y los sistemas de regulación de conflictos de interés en las legislaturas, son algunos de los ejemplos más conocidos.

Por último, la rendición de cuentas diagonal hace referencia a los roles de monitoreo que se le otorga a la sociedad civil cuando se institucionaliza su responsabilidad de control de los funcionarios públicos. El acceso a la información cumple un rol clave en su efectiva institucioanlización, haciendo posible, por ejemplo, la incorporación de auditorias sociales en las distintas fases de la elaboración e implementación del presupuesto público, o en los procesos de licitaciones y adquisiciones.35

En resumen, el acceso a la información puede ser utilizado como un mecanismo eficaz en la prevención y control de la corrupción. Sobre este último uso del acceso a la información concentraremos la siguiente sección, en la que analizaremos diferentes alternativas para su utilización efectiva en la prevención y control de la corrupción, mediante su incidencia en los procesos de rendición de cuentas horizontal, vertical y diagonal.

35 Para más información ver Goetz, A. y Jenkins, R. “Irbid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversigh in India”, Public Management Review, Vol. 3, No. 3; 2001.

11


El Acceso a la Información y la Prevencion de la Corrupcion A partir de una revisión significativa de proyectos en curso en la región, y la realización de entrevistas e intercambios con números expertos internacionales en la materia36, podemos proponer que coexisten actualemente dos enfoques para la promoción del acceso a la información y su uso en la prevención y control de la corrupción. El primero y más extendido en America Latina y el Caribe, tiene que ver con la sanción y puesta en práctica de leyes de acceso a la información (enfoque general o comprensivo), mientras que el segundo tiene que ver con el del diseño e implementación de sistemas o mecanismos en sectores ó áreas de intervención específicas, indendientemente de la existencia de una ley general de acceso a la información (enfoque sectorial o focalizado).

Cuadro 7. Enfoques sobre Acceso a la Información

Fuente: elaboración propia

Enfoque General o ComprensivoCon este enfoque se pueden identificar las iniciativas que se focalizan en la sanción, implementación y cumplimiento de las leyes de acceso a la información.37 El objetivo principal es incorporar los principios o estándares reconocidos internacionalmente en el ordenamiento legal de los países. Estos principios incluyen, entre otros, el de máxima apertura de información, la definición del conjunto de excepciones que limita el acceso a la información en casos puntuales, la pro-actividad en la publicación de información de las entidades estatales sin esperar requerimientos para hacerla accesible, y la efectiva implementación y monitoreo al cumplimiento de las leyes.

Uno de los beneficios más importantes de consolidar el derecho de acceso a la información en el

36 Informe de actividades preparatorias del Fondo de Actividades Anticorrupcion (www.iadb.org/transparency) y Estudio de Casos: Acceso a la Informacion en LAC (BID, proxima publicacion). 37 Piotrowski, S. J., & Rosenbloom, D. H. (2002). Nonmission-based values in results oriented public management: The case of freedom-of-information. Public Administration. Review, 62(6), 643 656.−

12

Enfoque General o Comprensivo Enfoque Sectorial

• Foco exclusivo en el diseño, implementación y cumplimiento de leyes de acceso a la información a nivel nacional

• Resultados en el largo plazo, cambio cultural• Se basa en la creación de nueva legislación a

nivel nacional• Necesita de un cuerpo de leyes existentes para

ser implementado eficazmente• Necesita de la coalición de varios grupos

interesados para generar la voluntad política suficiente

• Los usuarios no perciben los objetivos de estas leyes como beneficios inmediatos o concretos

• Los resultados son más difusos (cambio cultural) y de largo plazo

• Foco en los mecanismos, sistemas o procedimientos que permitan el acceso a la información en distintas áreas y sectores del gobierno

• Resultados en el corto plazo o mediano plazo e impacto especifico en los sectores críticos

• Se construye a partir de la legislación existente• Mayor facilidad para identificar y aprovechar

oportunidades de voluntad política• No se necesita de grandes coaliciones de intereses

para poder implementar mecanismos o sistemas de acceso

• Mayor facilidad de los usuarios para interpretar los beneficios concretos de la aplicación de las políticas o mecanismos

• Mayor flexibilidad para medir resultados

http://www.iadb.org/transparency

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, 1948)

Convención Americana de Derechos Humanos (San José de Costa Rica, 22 de noviembre de 1969)

Principios Declaración de Chapultepec (México, DF, 11 de marzo de 1994)

Declaración Interamericana de Principios sobre la Libertad de Expresión (2000)

Principios de Johannesburgo (Sudáfrica, 1 de Octubre de 1996)

Principios de Lima (Lima, 16 de Noviembre de 2000)

Declaración de Nuevo León (Monterrey, Nuevo León, México 2004)

Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información (Brasil, 7 agosto 2008)

Ley modelo de Acceso a la Inofrmación de la OEA (Junio de 2010)


ordenamiento legal de los países es que los usuarios de información pueden contar con un amparo ante las jurisdicciones que existen para defender este derecho, lo cual persiste más allá de los gobiernos de turno. Entre las instancias de defensa de este derecho, el poder judicial es el actor fundamental. Sin embargo, también cumplen roles importantes las oficinas de Defensoría del Pueblo u Ombudsman y, en algunos casos, los organismos especializados para dar seguimiento al cumplimiento de estas leyes, como es el caso del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública de México (IFAI) o el Consejo para la Transparencia de Chile.

La literatura sostiene que la adopción de las leyes de acceso a la información está fundada en las premisas de la obligación de los gobiernos de responder a la sociedad por sus acciones, como también de la necesidad de aumentar la capacidad de participación de los ciudadanos en los asuntos del gobierno que les conciernen directamente (Sebina, 2006)38. A través del enfoque general, además, se promueve un cambio en la cultura del servicio público basada en el secretismo de las instituciones hacia una de apertura y transparencia (Michener, 2009).39

La región de Latinoamérica y el Caribe (LAC) ha avanzado mucho en la promoción de leyes de acceso a la información los últimos años. Como corolario del final de los regímenes militares de los setenta y ochenta, se han creado una serie de estándares de protección y la aplicación de este derecho, los cuales fueron consagrados en Convenciones y Principios a nivel regional y también en el marco de los marcos legislativos nacionales (Cuadro 8).

Cuadro 8. Lineamientos sobre Acceso a la Información a Nivel Regional40

Fuente: elaboración propiaEl impulso inicial en la dirección del reforzamiento de estos estándares en los países de LAC lo dio la 38 Sebina, P. M. (2006). Freedom of information and records management—a learning curve for Botswana. [PhD Thesis]. University of London, School of Library, Archive and Information Studies, University College London.(abstract)39 Michener, Greg. “The Surrender of Secrecy? Explaining the Strength of Transparency and Access to Information Laws”. A paper prepared for the 2009 annual meeting of the American Political Science Association, Toronto, ON, Canada, Sept. 1-6, 200940 Para más información sobre estos estandares consultar: Declaración Americana de los Dererchos del Hombre http://www.fundacionpdh.org/normativa/normas/america/DADH/1948-DADH.htm; Convención Americana de Derechos Humanos http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.html; Declaración de Chapultepec http://www.derhumanos.com.ar/legislacion/chapultepec.htm

13

http://www.derhumanos.com.ar/legislacion/chapultepec.htm

http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.html

http://www.fundacionpdh.org/normativa/normas/america/DADH/1948-DADH.htm

Garantías procedimentales: a través de ellas se establecen las normas para procesar solicitudes de información

Transparencia activa: implica el deber de publicación de información clave de manera periódica, aún si no existe una solicitud

Excepciones: aunque prima el principio de máxima divulgación, se reconocen excepciones a casos específicos destacando su carácter temporal, permitiendo que los ciudadanos con el transcurso del tiempo puedan acceder a la información restringida. Entre otras excepciones, se puede nombrar el respeto por los derechos y la reputación de otros, la protección de la seguridad nacional y el orden público, la protección de la salud pública y el secreto bancario.

Procedimientos de apelación: derecho a acceder a un órgano administrativo ante la negación del acceso a la información.

Régimen de sanciones: aplicado a quienes intencionalmente obstruyan o nieguen el acceso a la información, en violación de las normas y excepciones vigentes.

Medidas promocionales: disposiciones para informar a la sociedad sobre su derecho a la información y sus implicaciones. Estas medidas promocionales pueden darse a través de los medios de comunicación o la publicación de guías sobre cómo solicitar información.


Declaración de Chapultepec de 1994. A través de esta Declaración se reconoció explícitamente que este derecho implica la posibilidad de acceder a información que está en manos de entidades públicas.41

Otros estándares con aplicación en la región son los Principios de Johannesburgo de 199642; los Principios de Lima43; y la Declaración Interamericana de Principios sobre Libertad de Expresión.

Por su parte, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha dado seguimiento a estos estándares y principios en el marco regional, adoptando desde 2003 resoluciones anuales sobre el acceso a la información pública. Por otro lado, el Comité Jurídico Interamericano adoptó agosto de 2008 un conjunto de principios sobre el derecho de acceso a la información los cuales complementan los lineamientos generales de la aplicación del derecho con ideas sobre su aplicación, régimen de excepciones y apelaciones. Finalmente, en Junio de 2010, la OEA aprobaba la primera Ley Modelo de Acceso a la Informacion.

Cuadro 9. Algunos Principios sobre Acceso a la Información a Nivel Regional

Fuente: elaboración propia

En el caso de Ámerica Latina, en los últimos años se han concentrado esfuerzos en la promoción de estas leyes y la búsqueda de consensos para su elaboración. Como resultado, muchos países han sancionado en la última década una gran cantidad de leyes de acceso a la información.44 Sin embargo, la sanción generalizada de leyes en la Región presenta grandes desafíos en su fase de

41 Declaración de Chapultepec Adoptada por La Conferencia Hemisférica sobre Libertad de Expresión celebrada en México, D.F., el 11 de marzo de 1994 http://www.derhumanos.com.ar/legislacion/chapultepec.htm42 Principios de Johannesburgo http://www1.umn.edu/humanrts/instree/johannesburg.html43 Para ver el texto completo de los Principios de Lima consultar http://www.cajpe.org.pe/guia/lima.htm44 Para más información ver: John M. Ackerman, “The Global Explosion of Freedom of Information Laws”, 58 Admin. L. Rev. 85, 88 (2006)

14

http://www.cajpe.org.pe/guia/lima.htm



implementación. En la actualidad, existe consenso de que la implementación y efectividad de estas leyes aún son cuentas pendientes en muchos países de la Región45 y que los esfuerzos deben por tanto concentrarse en el diseño e implementación de mecanismos de cumplimiento de las obligaciones que estas normas implican en áreas y sectores clave para el fomento de la transparencia.46

Los problemas más comunes que tiene la implementación de iniciativas a través del enfoque general o comprensivo en la Región se relacionan con la superposición normativa, el poco respeto a las obligaciones de divulgación de la información por parte de los funcionarios públicos, la cultura de secretismo, y el poco interés y/o conocimiento de la sociedad civil para saber cómo demandar y/o usar la información.47

Por su parte, Michener (2009) argumenta que una de las causas de la poca efectividad de estas leyes en la Región es la falta de garantías procedimentales, sanciones establecidas y excepciones claras, que a pesar de estar definidas a través de organismos regionales, no están refrendados en los ordenamientos legales de muchos países.48

Adicionalmente, la efectiva implementación de las leyes de acceso a la información requiere un esfuerzo importante de infrastructura, particularmente de gestión documental y archivos, y encuentra limitaciones de capacidad dispares, tanto entre distintas entidades públicas como entre distintos niveles de gobierno.49

Para que las leyes de acceso a la información sean efectivas es necesario tener presente lo que Laura Neuman (2006, 2007) llama el “triangulo de la transparencia”, el cual describe los aspectos fundamentales en el marco de diseño e implementación de las leyes de acceso a la información.50

45 Según una investigación llevada adelante por el Instituto Open Society, a partir de una muestra de catorce países que representan las regiones del mundo, las solicitudes de información realizadas en países de Europa, recibieron un porcentaje de cumplimiento estimado en un 42%, mientras que en América Latina fue de 28% y en África del 13%. Open Society – Justice Initiative “Transparencia y Silencio. Encuesta sobre leyes y prácticas del acceso a la información en catorce países”; 2006, Pág. 69.46 BID, Acceso a la Información: Estudio de Casos en la Región, próxima publicación. Para más información, www.iadb.org/transparency 47 Mendel, Toby “The Right to Information in Latin America A Comparative Legal Survey”. UNESCO 2009 y ABI, “Organizaciones de periodistas y Gobierno revisan Decreto de Transparencia para hacer modificaciones pertinentes” http://www.bolpress.com/index.php?Cod=200207755148 Según un informe publicado por la UNESCO (2009) para el caso Latinoamericano, las excepciones o en algunos casos las leyes sobre confidencialidad prevalecen sobre las leyes de acceso a la información. En Honduras, las excepciones sobrepasan la ley de acceso a la información incluso en casos como la ayuda humanitaria, en la que se reciben grandes cantidades de dineros como el recibido en 1998 por el huracán Mitch. En Nicaragua, las excepciones predominan sobre la ley de acceso a la información, mientras que en República Dominicana y Panamá, la relación entre el acceso a la información y las leyes sobre confidencialidad no es clara ya que otras leyes prevalecen en ciertas áreas como en el sector bancario y de evasión de impuestos.49 BID, Acceso a la Información: Estudio de Casos en la Región, próxima publicación. Para más información, www.iadb.org/transparency 50 Neuman, Laura y Calland, Richard. “Making the access to information law work, the challenges of implementation”. The Right to Know. Columbia University, 2007

15


http://www.bolpress.com/index.php?Cod=2002077551



Cuadro 10. Lineamientos generales para el diseño de leyes de acceso a la Información

Fuente: Elaboración propia con datos de Laura Neuman y Calland Richard (2007).

Las iniciativas llevadas adelante a partir del enfoque general requieren de la atención de, como mínimo, dos aspectos durante la fase de diseño legislativo. El primero refiere a la entidad reguladora encargada de supervisar el cumplimiento de la ley. Esta puede provenir del sistema judicial o, en algunos países, se ha creado una entidad independiente con el objetivo de asegurar la aplicación la ley para que sea efectiva.51 El segundo aspecto es el establecimiento de excepciones, las cuales deben ser claramente delimitadas y definidas bajo el interés público que se está protegiendo.

Por otra parte, para que los procesos de implementación y sanción de las leyes de acceso a la información sean efectivos se debe contar con ciertos requisitos. El primero de ellos es el conocimiento y el uso de la ley del acceso a la información por parte de la sociedad. Si bien el involucramiento de la ciudadanía es importante en el marco de la implementación de las leyes, la experiencia también demuestra que es importane en la etapa de diseño, a través de los procesos de consulta entre funcionarios públicos, gobiernos y sociedad civil.52 Cuando los ciudadanos no conocen la ley, o no tienen un entendimiento claro de sus beneficios, no podrán hacer uso de este derecho eficazmente. Por esta razón, el papel de los medios de comunicación es fundamental para difundir e instruir al individuo en el uso de este derecho. Es importante que los usuarios de información reconozcan los diversos usos que trae aparejados la utilización de este derecho, uno de los cuales es incluye la posibilidad ejercer control de los actos de los gobiernos.

51 Por ejemplo el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) de México. 52 Este es el caso, por ejemplo, del diseño de la ley de acceso a la información en México, en cuyo marco uno de los actores principales fue la sociedad civil organizada (Grupo Oaxaca), representando a los medios de comunicación, académicos, organizaciones no gubernamentales y partidos políticos, del gobierno y la oposición. Para mayor información, consultar a Juan Francisco Escobedo “Movilización de opinión pública en México: el caso del Grupo Oaxaca y de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública”; Biblioteca Jurídica Virtual, Derecho Comparado de la Información, Num 2.

16

PARTICIPACION ACTIVADE LA SOCIEDAD

Aprobac

ión Im

plementación

Aplicación

PARTICIPACION ACTIVADE LA SOCIEDAD

Aprobac

ión Im

plementación

Aplicación

• En el marco de diseño, las leyes deben contar con: (i) Objetivos y principios, (ii) Alcance de la ley (iii) publicación automática; (iii) Procesos y procedimientos para solicitar, responder o negar información; (iii). Excepciones que deben ser claramente delimitadas.

• En la aplicación, se deben concretar las excepciones y restricciones de la ley las cuales deben ser claras y precisas. • En lo que refiere a la implementación es importante establecer las atribuciones y obligaciones del Oficial encargado de la

operación e implementación del esquema de publicación automática así como en el aseguramiento de que las solicitudes de información sean resueltas en tiempo y forma.

• Para que la ley sea efectiva, los mecanismos estipulados su aplicación deberán tener como características mínimas la accesibilidad, oportunidad, independencia y asequibilidad.


Otro requisito en la fase de implementación, es la convergencia de esfuerzos entre diversos actores, tanto del sector público, privado como la sociedad civil. Los resultados de la implementación de leyes de acceso a la información son de amplio espectro y motivan cambios de tipo cultural.53 Este enfoque, al valerse de la voluntad política de diversos actores y de la convergencia de grupos de interés con demandas y necesidades distintas, necesita de instituciones fuertes para que la ley sea eficaz, aplicable y confiable.54 Las debilidades en materia de capacidad institucional y la inadecuación de los marcos regulatorios que regulan el acceso a la información en sectores como los mercados financieros, limitan la efectividad y cumplimiento generalizado de las leyes.55

Enfoque Sectorial o Focalizado

Por enfoque sectorial entendemos la promoción del acceso a la información a través del diseño e implementación de sistemas o mecanismos de acceso a la información en sectores o áreas de intervención específicas, como por ejemplo la educación, la justicia, la elaboración, ejecución y control de los presupuestos públicos, el financiamiento de las campañas políticas, o las industrias extractivas, independientemente de la existencia de un marco normativo general de acceso a la información.

Una de las características principales de este enfoque es que parte del entendimiento de que cada sector tiene vulnerabilidades y dinámicas de funcionamiento propias, que determinan los contenidos y formas de intervención para promover el acceso a la información.

Para la puesta en prácticas de iniciativas basadas en un enfoque, a diferencia del enfoque general, no se necesita de grandes coaliciones de grupos de poder o partidos políticos. A través del enfoque sectorial, se propone aprovechar el marco regulatorio existente y la convergencia de actores relevantes en cada sector.

Adicionalmente, el impacto de iniciativas llevadas adelante a través de este enfoque tiene lugar en el corto o mediano plazo. Sin embargo, mediante la búsqueda de compromisos prácticos a nivel de los sectores ó áreas de intervención, las iniciativas sectoriales pueden conducir a reformas de políticas a ser incorporadas en el marco del conjunto de instituciones del sector o área de intervención.

53 Neuman Laura “Enforcement Models Content and Context”. Access to information Working Paper. The World Bank 2009. Sin embargo, es importante tener en cuenta que la clasificación de Laura Neuman es distinta a la que se propone en este documento de trabajo. La autora diferencia entre tres enfoques, de TF, sectorial y general. El BID considera que las políticas de TF son transversales y complementarias a los dos enfoques.54 Michener, Greg “The surrender of secrecy? Explaining the strength of transparency and access to information laws” Department of Government, University of texas at Austin. 2009. 55 Levitsky, Steven 1 and Murillo, Maria Victoria. “Variation in Institutional Strength” The Annual Review of Political Science. 2009

17


Cuadro 2. Fortalecimiento de la Transparencia y Responsabilidad Fiscal en Belice56

Fuente: Proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo – BL-T1034

Otro aspecto crucial para la promoción del acceso a la información como herramietna para la prevención y el control de la corrupción a partir de un enfoque sectorial es la atención al concepto de transparencia focalizada (TF). Archon Fung, Mary Graham y David Weil, definen las políticas de TF como “un mecanismo de compromisos que surge a partir de obligaciones resultantes de la búsqueda de soluciones entre actores de diversa naturaleza ante problemáticas del mundo real.”57

Cuadro 32. Diseño de Políticas de Transparencia Focalizada58

Fuente: Fung, Graham y Weil, 2007.

56 Para mayor información, consultar http://www.iadb.org/Projects/project.cfm?id=BL-T1034&lang=en 57 Fung, Archon, Mary Graham, y Weil; David. ¨Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency¨Cambridge University Press, 2007. Pág. 15 (la traducción es nuestra).58 Fung, Archon, Mary Graham, y David Wei; Op. Cit. Pág. 39 (la traducción es nuestra)

18

En Junio de 2009 el BID aprobó el proyecto de cooperación técnica “Fortalecimiento de la Transparencia y Responsabilidad Fiscal en Belice” (BL1034), a ser financiado a través del Fondo Fiduciario para Actividades contra la Corrupción (AAF). El objetivo de este proyecto es fortalecer la capacidad institucional del Gobierno de Belice para promover transparencia en la conducta de la política fiscal. Esta operación está siendo ejecutada por el Ministerio de Finanzas de la República de Belice.

La actividad principal es el apoyo técnico en la preparación e implementación de un Marco de Responsabilidad Fiscal, instrumento legal que pretende apuntalar la conducción de la política fiscal del país sobre la base de criterios de transparencia, predictabilidad y acceso a la información. Si bien los resultados inmediatos están ocuriendo en el ámbito de las finanzas públicas, el impacto del proyecto irá más allá. La adopción de este Marco de Responsabilidad y Transparencia fiscal contribuirá a fortalecer la capacidad institucional del país para mitigar los efectos negativos de la crisis financiera desatada hacia finales de 2008, alineándose con recomendaciones del Grupo de los 20 para fortalecer la transaparencia en este sector.

Fung, Graham y Weil proponen los siguientes pasos para el diseño de las políticas de Transparencia Focalizada:

(i) Identificación de un objetivo político preciso. Este objetivo puede ser, por ejemplo, prevenir hechos de corrupción.

(ii) Identificación y estudio del funcionamiento/organigrama de la entidad o conjunto de entidades que presentan déficit de acceso a la información; y también de los grupos intermediarios que juegan un rol en la demanda y distribución de la información.

(iii) Definición del alcance de las políticas, lo cual generalmente implica negociaciones políticas y toma de decisiones de hasta dónde llegará la intervención de las mismas.

(iv) Definición de la estructura y vehículo de la información. La estructura de la información requiere de especificación cualitativa y cuantitativa, la frecuencia con la cual la información debe ser divulgada al público y la manera o vehículo por el cual la información debe ser transmitida (ej. a través de la internet, u otro de medio de difusión)

(v) Capacidad de cumplimiento de las políticas. Deben ser identificadas las entidades de control y monitoreo del cumplimiento de las políticas de acceso a la información.

http://www.iadb.org/Projects/project.cfm?id=BL-T1034&lang=en


Las políticas de TF se caracterizan por traducir un propósito de política general a una realidad y necesidad específica de transparencia de un grupo determinado de usuarios a través de mecanismos sencillos y eficientes para acceder y usar la información. El punto de arranque de una política de TF es, de este modo, el entendimiento de las necesidades, prioridades y capacidades de los usuarios de la información. Tal es así que las políticas de TF no sólo incrementan el flujo o cantidad de información, sino también el conocimiento de los usuarios para actuar de manera informada.

Estas políticas encuentran un ambiente propicio para ser implementadas allí donde: (i) se dan grandes asimetrías de información que llevan al público a asumir riesgos altos en la toma de decisiones diarias; (ii) se percibe un declive pronunciado en la calidad de los servicios públicos clave; y (iii) se perciben situaciones de corrupción enquistada en las instituciones del sector público.59 La utilidad del enfoque sectorial o focalizado en materia de prevención y control de la corrupción se puede entender mejor si tomamos algunos ejemplos concretos en algunas áreas de política pública, como por ejemplo (i) la gestion presupuestaria; (ii) los sistemas de compras y adquisiciones públicos; (iii) el sistema judicial; (iv) integridad de funcionarios públicos; y (v) el sector salud.

Información focalizada en el presupuesto público El presupuesto puede brindar información sobre los gastos de los gobiernos, Sin embargo, muchas veces es difícil obtener información precisa para poder determinar cómo los países y las autoridades locales hacen uso de los dineros públicos, lo cual crea grandes oportunidades para la discreción y corrupción.

59 Ibíd. Pág. 40-41

19


Cuadro 13. Portales de transparencia para la información presupuestaria

Fuente: Elaboración propia con datos del Índice latinoamericano de Transparencia presupuestaria.

Algunos ejemplos de posibles opciones de intervención para la prevención de la corrupción utilizando el acceso a la información focalizada son: (i) sistemas, procedimientos o prácticas para promover y fortalecer el acceso a la información relativa a la gestión del presupuesto en todas sus etapas; (ii) portales de transparencia fiscal que permitan la participación de la sociedad civil en la fase de elaboración y definición del presupuesto y en el seguimiento de la ejecución presupuestaria; (iii) mecanismos de información sobre gestión y administración de recursos de programas como aquellos de subsidios sociales que incluyan la publicación de presupuesto y ejecución de gastos, como el implementado en el municipio de Morón en Argentina.

Información focalizada en las contrataciones y adquisiciones públicas Los procedimientos de adquisiciones y contrataciones públicas deben ser divulgados periódicamente de una manera simple y entendible para los usuarios en general. Los Portales de Internet que favorecen el acceso y difusión de información sobre las adquisiciones públicas, por ejemplo los portales de contratación electrónico en México y Brasil, han tenido grandes beneficios no solamente en la difusión de la información (300.000 proveedores registrados para el caso mexicano), sino también un ahorro pecuniario para las arcas del Estado.

Estrategias para mejorar la transparencia en el sector son los (i) sistemas de divulgación sobre contrataciones y proyectos de servicios requeridos por el Estado como Panamá Compra, (ii) sistemas de información que incentiven la investigación sobre el uso de los recursos públicos en las

20

Los portales de transparencia fiscal se han convertido en herramientas más eficaces para evaluar el manejo de los recursos presupuestarios. En Latinoamérica, países como Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala y Perú, entre otros, han venido implementado estos sistemas con el apoyo de organismos como el BID y el BM. A pesar de que la calidad de la información es indispensable no sólo para la rendición de cuentas, sino para proveer al público en general de una herramienta para la participación ciudadana en el proceso presupuestario, muchos de estos portales carecen de información clara y pertinente, por lo que los usuarios se ven restringidos en el conocimiento del presupuesto. Los reportes del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria muestran un retroceso en la oportunidad y en la calidad de la Información de 2003 a 2007:

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2003 2005 2007

INDICE GENERAL DE TRANSPARENCIA 2003-2007

Calidad de la informacion

Oportunidad de la Informacion


contrataciones, como el proyecto financiado por Norad y el BID en Nicaragua del sistema de compras y licitaciones públicas; (iii) unidades electrónicas de seguimiento como SEACE en Perú en el que se registra adquisiciones públicas; (iv) sistemas de participación y seguimiento ciudadano como los programas contratación visible y auditorías visibles desarrollados en Colombia; y (v) mecanismos que pongan a disposición del público la información relativa a los procesos de contratación programados y en ejecución como el caso de Brasil (Comprasnet) y México (Compranet).

Información focalizada en el Sistema Judicial La información focalizada en el sistema judicial facilita que los ciudadanos pueden contar con datos sobre el funcionamiento de este sector que permita identificar irregularidades o conflictos de intereses, tales como el número de casos, las partes involucradas, los motivos y las decisiones finales, entre otros aspectos.

Por otro lado, la selección de jueces y fiscales debe ser un proceso abierto al conocimiento del público. Según ADC en su informe de 2009, “La utilización de mecanismos transparentes y abiertos contribuye a mantener a los jueces aislados de influencias externas indebidas, provenientes tanto del resto de los poderes del Estado como de diferentes grupos de presión. Asimismo, la transparencia ayuda a la selección de candidatos que satisfagan los requisitos de idoneidad, profesionalismo, experiencia técnica y compromiso con los valores democráticos y la defensa de los derechos políticos, económicos, y sociales”60.

Así como en otros sectores, también debe señalarse la importancia de los esfuerzos de largo plazo para crear una cultura de la transparencia. Muchos países de la región presentan dificultades en el acceso a la información en este sector por el alto nivel de complejidad en la publicación de los datos.

Algunos ejemplos de posibles opciones de intervención son: (i) sistemas de información con datos periódicos sobre resoluciones y denuncias y creación de entidades especializadas en delitos de corrupción, como los desarrollados en Perú; (ii) portales de transparencia para trámites de quejas, antecedentes, denuncias y normatividad como el implementado en Colombia por la Procuraduría General de la Nación; (iii) sistemas de audiencias públicas para fomentar la participación como el iniciado en república Dominicana con el apoyo de USAID, y (iv) sistemas de información pública de expedientes y resoluciones.

Información focalizada en el Patrimonio de Funcionarios Públicos Los sistemas de declaraciones juradas tienen como propósito que los funcionarios presenten aquella información relativa a sus ingresos, inversiones, antecedentes laborales, y otros aspectos que el marco normativo incorpore como relevantes a fin de detectar o prevenir conflictos de interés y/o controlar el enriquecimiento ilícito. El acceso a la información de estas declaraciones es un instrumento eficaz para la prevención de los conflictos de interés y el control de los funcionarios públicos.61

60 ADC “Acceso a la información y transparencia en el poder judicial guía de buenas prácticas en América Latina” Buenos Aires, Argentina 200961 “Herramientas para la Transparencia en la gestión. Declaraciones Juradas”. Oficina Anti-corrupcion, Republica Argentina. 2007

21


Una intervención posible en la misma área de intervención es la puesta en práctica de mecanismos para promover la publicidad y registro de agendas; además de procedimientos para regular el ingreso y egreso al ejercicio del cargo público que permitan prevenir los conflictos de interés originadas en situaciones previas, concomitantes o posteriores al cargo público. Otras opciones de intervención incluyen: (i) sistemas de información sobre calidades, nombramientos, sanciones y remociones de funcionarios públicos, como el desarrollado en Argentina; mecanismos de nominación y selección estandarizados en los organismos del Estado, con la participación de la sociedad civil como el implementado en México por Fundar; sistemas de información de sanciones y causas de inhabilidad como el SIRI en Colombia.

Información focalizada en el Sector Salud El sector salud es uno de los sectores más vulnerables a la corrupción, no solamente por estar compuesto por una gran variedad de actores públicos y privados, sino porque se manejan un sinnúmero de bienes inelásticos en un ámbito en el que existen grandes asimetrías de información en cuanto a la destinación de presupuesto y calidad en la prestación del servicio.

Según U4 (2006), en los países en desarrollo la propensión a actos de corrupción en el sistema público de salud es alta debido a otros factores que incluyen la fragilidad de los marcos regulatorios y la alta descentralización de los servicios en ciertos procesos, entre los cuales se puede mencionar: (i) la provisión de servicios por personal médico, (ii) la selección y manejo de recursos humanos, (iii) la selección y uso de medicamentos y equipos, (iv) la distribución y almacenamiento de drogas, (v) el presupuesto y precio.62

Para evitar estos riesgos, existen mecanismos de acceso a la información que pueden ser eficaces para prevenir y controlar la corrupción. Entre ellos cabe mencionar a los dispositivos de publicidad de precios testigos de adquisiciones de medicamentos; mecanismos de acceso a la información sobre las contrataciones de servicios de salud realizadas con dinero público o en el marco de seguros de salud de recaudación compulsiva, y la implementación de sistemas de información sobre la administración y logística de medicamentos como el Programa Umbral Anticorrupción, impulsado en Perú con el apoyo de USAID. Otras medidas identificadas por U4 son (i) los sistemas de información contable y de administración de recursos63; (ii) el desarrollo de indicadores de rendimiento64; (iii) la puesta en marcha de sistemas de monitoreo para rastrear los verdaderos montos pagados de las medicinas y el precio final que el usuario debe pagar65 y (iv) la recolección de datos y la comparación entre instalaciones.66

62 U4 Corruption in the health sector. U4 Anti-Corruption Resource Centre; 2006.63Vian ,Taryn. Anti-corruption in the health sector: Reducing vulnerabilities to corruption in user fee systems. U4 Octubre 2006 Numero 3. http://www.bu.edu/actforhealth/reference/u4-brief-3-2006-health-user-fees.pdf64Vian ,Taryn Using financial performance indicators to promoteTransparency and accountability in health systems. U4 Octubre 2006 Numero 1. http://www.bu.edu/actforhealth/reference/u4-brief-1-2006-health-transparency.pdf65 Vian ,Taryn Using financial performance indicators to promoteTransparency and accountability in health systems. U4 Octubre 2006 Numero 4. http://www.bu.edu/actforhealth/reference/u4-brief-4-2006-health-drug-diversion.pdf66 Savedoff, William D. Savedoff. The impact of information and accountability on hospital procurement corruption in Argentina and Bolivia. Mayo 2008 Número 7 http://www.bu.edu/actforhealth/pdf/the-impact-of-information.pdf

22

http://www.bu.edu/actforhealth/pdf/the-impact-of-information.pdf

http://www.bu.edu/actforhealth/reference/u4-brief-4-2006-health-drug-diversion.pdf

http://www.bu.edu/actforhealth/reference/u4-brief-1-2006-health-transparency.pdf

http://www.bu.edu/actforhealth/reference/u4-brief-3-2006-health-user-fees.pdf


ConclusionesEl acceso a la información no solamente puede sacar a luz casos de corrupción, sino que es una herramienta fundamental para su prevención y control, al inicidir en la generación de canales de participación, y en la identificación de deficiencias en el sector público y privado, las cuales pueden ser ventanas de oportunidad para prácticas corruptas.

Las leyes de acceso a la información son piezas clave para que los usuarios de información cuenten con un amparo ante jurisdicciones que existen para defender este derecho. El crecimiento acelerado en el número de leyes de acceso a la información en la Región responde a un reconocimiento de su importancia y una concentración de esfuerzos, en los últimos años, en el diseño y la implementación de leyes de acceso a la información.

Sin embargo, la sanción generalizada de leyes en la Región presenta grandes desafíos en su fase de implementación. La falta de garantías procedimentales, sistema de sanciones efectivos y excepciones claramente reguladas, sumados a la cultura de secretismo por parte del sector público en muchos países de la región, y en muchos casos, a limitaciones estructurales a nivel de sistemas de archivo y procesos de gestión de informacion, son algunos de los aspectos que dificultan la efectiva implementación de estas leyes.

Por otra parte, la experiencia indica que la entrega de información por parte del sector público y el acceso por parte de la ciudadanía son condiciones necesarias pero no suficientes para promover una mayor transparencia. Además, es necesario que, en los procesos de rendición de cuentas vertical y diagonal, la sociedad civil tenga las capacidades e incentivos necesarios para denunciar las irregularidades y que, en los procesos de rendición de cuentas horizontal, los órganos administrativos y de control tengan capacidades para ejercer sus funciones. Por otra parte, estos procesos deben enmarcarse en las dinámicas propias de cada área o sector, reconociendo sus particularidades así como el juego de incentivos e intereses de los actores en ellos involucrados.

El diseño e implementación de sistemas o mecanismos de acceso a la información, focalizados en sectores o áreas de intervención, permite dar respuestas concretas a cada una de las condiciones antes mencionadas. Montadas sobre la base del concepto de transparencia focalizada, las iniciativas diseñadas e implementadas desde un enfoque sectorial favorecen el entendimiento sobre las dinámicas de funcionamiento y los actores principales en áreas clave para la rendición de cuentas, permitiendo la identificación y aprovechamiento de oportunidades de voluntad política para fortalecer la transparencia.

Mientras que el diseño, implementación y reforma de las leyes de acceso a la información requieren generalmente de la convergencia de diversos grupos y partidos políticos, las iniciativas sectoriales se estructuran a partir de la legislación existente, teniendo en cuenta los intereses y capacidades de grupos de interés y usuarios de información específicos. En el sector de la salud, por ejemplo, la utilización de listas de precios testigo de adquisiciones de medicamentos no solamente puede cohibir prácticas corruptas, sino que también puede ayudar a reducir los precios de tales medicamentos puesto que se fortalece la transparencia en los términos de la competencia.

Por el otro lado, la instalación de mecanismos de acceso a la información en áreas o sectores clave para

23


la promoción de la transparencia como la justicia; la construcción de obras públicas; el financiamiento de las campañas políticas; o la elaboración y monitoreo del presupuesto público, entre otros, posibilita la puesta en práctica de compromisos prácticos que permitan el ejercicio de este derecho. Esto a su vez, puede conducir a reformas de políticas que van más allá de los sectores en donde son implementados, favoreciendo el fortalecimiento de capacidades institucionales que permitan la implementación de las leyes de acceso a nivel general, tales como la modernización y redefinición de las políticas de archivos públicos, tanto a nivel nacional como subnacional; el uso compartido de la información entre entidades encargadas del control público; o la definición, validación y puesta en práctica de estándares de transparencia en el manejo de los recursos naturales, entre otros ejemplos.

Las iniciativas que busquen utilizar el acceso a la información para la prevención y el control de la corrupción deben por tanto buscar soluciones diferenciadas y flexibles, focalizadas en áreas clave para la gestión de recursos públicos y en alineación con los marcos legales existentes en los países y con las capacidades e intereses de los quienes proveen y demandan información. Asimismo, deben considerar tanto a la efectividad y calidad de los canales o mecanismos de acceso a la información pública como las capacidades de los usuarios para acceder y usar esta información.

Atendiendo estos aspectos, que representan la oferta y demanda de información respectivamente, podemos contribuir al diseño de mecanismos que permitan aprovechar el enorme potencial del acceso a la información en la institucionalización de la integridad, la transparencia y la participación en la gestión pública. BIBLIOGRAFÍA Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, "El acceso a la información como derecho", Anuario de

Derecho a la Comunicación, Buenos Aires, núm. 1, 2000 African Charter on Human and Peoples' Rights, 21 de Octubre de 1986

http://www1.umn.edu/humanrts/instree/z1afchar.htmAckerman, Susan Rose “Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform”, 1999 Pág.

122Article 19 y ADC, “Access to Information: an Instrumental Right for Empowerment”. Londres, 2007. Barnebeck, Thomas “E-Government as an anti-corruption strategy” Informations of economics and

Policy 21 February 2009.Blackburna, Keith, Boseb, Niloy, y Haque. Emranul “The incidence and persistence of corruption in

economic development” Centre for Growth and Business Cycles Research, Economic Studies, University of Manchester. 3 de Noviembre 2005. .

Bellver, Ana and Kaufman, Daniel. ‘Transparenting Transparency’ Initial Empirics and Policy Applications. The World Bank, 2005.

Brempong, Gyimah “Corruption, economic growth and income inequality in Africa”, Economics of Governance, 2002.

Centro de Estudios Legales y Sociales CELS http://www.cels.org.ar/common/documentos/la_lucha.pdf Center For International Private Enterprise. ¨Reducing economic informality by openning access to

opportunity¨ Junio 2009.Collins, Jamie D.; Uhlenbruck, Kalus; Rodriguez Peter. “Why firms engage in corruption : A top

24

http://www.cels.org.ar/common/documentos/la_lucha.pdf

http://www.sciencedirect.com.monstera.cc.columbia.edu:2048/science?_ob=ArticleURL&_udi=B6V85-4HGD72T-1&_user=18704&_coverDate=12%2F31%2F2006&_alid=1024434317&_rdoc=2&_fmt=full&_orig=search&_cdi=5861&_sort=r&_docanchor=&view=c&_ct=4730&_acct=C000002018&_version=1&_urlVersion=0&_userid=18704&md5=d8bb4498daf694affbe02adfd543d139#bbib21%23bbib21

http://www1.umn.edu/humanrts/instree/z1afchar.htm


management perspective”. Journal of Business Ethics (2009)Commonwealth (Latimer House) Principleshttp://www.cmja.org/downloads/Latimer

%20House/Commonwealth%20Principles%20on%20Three%20Arms%20of%20Government.pdfConvención Americana de Derechos Humanos http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.htmlDeclaración Americana de los Derechos del Hombre

http://www.fundacionpdh.org/normativa/normas/america/DADH/1948-DADH.htmDeclaración de Chapultepec 11 de marzo de 1994

http://www.derhumanos.com.ar/legislacion/chapultepec.htmDeclaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) http://www.un.org/en/documents/udhr/Dirienzo Cassandra, et al. ¨Corruption and the role of information. Journal of International Business

Studies, 2006. Escobedo, Juan Francisco “Movilización de opinión pública en México: el caso del Grupo Oaxaca y de

la Ley Federal de Acceso a la Información Pública”; Biblioteca Jurídica Virtual, Derecho Comparado de la Información, Num 2.

Fung, Archon, Mary Graham, y Weil; David. ¨Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency¨ Cambridge University Press, 2007.

Goetz, Anne y Rob Jenkins “Irbid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversigh in India”, Public Management Review, Vol. 3, No. 3; 2001.

Guasch J. Luis y Straub Stephane. ¨ Corruption and concession renegotiations. Evidence from the water and transport sectors in Latin America¨. Utilities Policy 17 (2009).

Jagwanth, Saras “The Right to Information as a Leverage Right, in The Right to Know, The Right to Live: Access to Information as Socio-Economic Justice”, Julio 2007.

Kolstad, Ivar; y Wiig, Arne “Is transparency the key to reducing corruption in resource-rich countries?” World Development Vol 37, No. 3 2009

Kurtzman, Joel, Yago, Glenn and Phumiwasana, Triphon. ¨The Global Costs of Opacity¨. MIT Sloan Management Review, October 2004.

Levitsky, Steven 1 and Murillo, Maria Victoria. “Variation in Institutional Strength” The Annual Review of Political Science. 2009

López-Ayllón, Sergio y Haddou-Ruiz Ali. Regulatory quality and accountability of regulatory authorities: The mexican experience. Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

Mauro, Paolo 1997. The effects of corruption on growth, investment and government expenditure: a cross-country analysis. In: Elliott, K.A. (Ed.), Corruption and the Global Economy, Institute for International Economics, Washington, DC..

Mauro, Paolo. “Corruption and growth”. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, No. 3 pp. 681-712. The MIT Press Agosto., 1995).

Mendel, Toby “The Right to Information in Latin America A Comparative Legal Survey”. UNESCO 2009 y ABI, “Organizaciones de periodistas y Gobierno revisan Decreto de Transparencia para hacer modificaciones pertinentes” http://www.bolpress.com/index.php?Cod=2002077551

Michelsen Instittute “Why should donors care about corruption?” Chr., Enero de 2008; Della Porta, Donatella “Social Capital, Beliefs in Government, and Political Corruption,” en Disaffected Princeton University Press, 2000

25

http://www.bolpress.com/index.php?Cod=2002077551

http://www.un.org/en/documents/udhr/


http://www.fundacionpdh.org/normativa/normas/america/DADH/1948-DADH.htm

http://www.oas.org/Juridico/spanish/tratados/b-32.html

http://www.cmja.org/downloads/Latimer%20House/Commonwealth%20Principles%20on%20Three%20Arms%20of%20Government.pdf

http://www.cmja.org/downloads/Latimer%20House/Commonwealth%20Principles%20on%20Three%20Arms%20of%20Government.pdf


Michener, Greg. “The Surrender of Secrecy? Explaining the Strength of Transparency and Access to Information Laws”. A paper prepared for the 2009 annual meeting of the American Political Science Association, Toronto, ON, Canada, Sept. 1-6, 2009

Milken Institute “ OPACITY INDEX: Measuring global risks”. April 2009. M. Ackerman, John, “The Global Explosion of Freedom of Information Laws”, 58 Admin. L. Rev. 85,

88 (2006)Neuman Laura” Enforcement Models Content and Context”. Access to information Working Paper.

The World Bank 2009Neuman, Laura y Calland, Richard. “ Making the access to information law work. The challenges of

implementation” . The Right to Know. Columbia University, 2007OECD “Fighting corruption and promoting integrity in public procurement” 2005O’Donnell, Guillermo “Accountability Horizontal: La Institucionalización Legal de la Desconfianza

Política. OSTData, Revista de Reflexión y análisis político, Nº 7, Buenos Aires, mayo de 2001Open Society – Justice Initiative “Transparencia y Silencio. Encuesta sobre leyes y prácticas del

acceso a la información en catorce países”; 2006Piotrowski, S. J., & Rosenbloom, D. H. (2002). Nonmission-based values in results oriented public

management: The case of freedom-of-information. Public Administration. Review, 62(6), 643 656.−

Principios de Johannesburgo http://www1.umn.edu/humanrts/instree/johannesburg.htmlPrincipios de Lima http://www.cajpe.org.pe/guia/lima.htmRelly E. Jeaninne and Sabharwal, Meghan “Perceptions of Government policymaking: A cross national

study” . Government information Quarterly 26 (2009)Roberts, Alasdair. Acceso a la información gubernamental: Compendio de temas. En “La llave para la

democracia” Carter Center, Noviembre 2002.Rosas, La Rendición de Cuentas con Responsabilidad y Transparencia. Consorcio Internacional Sobre

Gerencia Financiera Gubernamental, 2005Sebina, P. M. (2006). Freedom of information and records management—a learning curve for

Botswana. [PhD Thesis]. University of London, School of Library, Archive and Information Studies, University College London.(abstract)

Sen, Amartya, “Development as Freedom”, New York, Knoft 1999, pág. 178.Stiglitz, Joseph, “Information and the change in the paradigm in economics” Stockolm, December 8,

2001Stiglitz, Joseph. “On the right to know, and public disclosure: The role of Transparency in Public Life”

Conferencia Oxford de Amnistia, Universidad de Oxford, UK. 27 de Enero 1999UNESCO, “El Derecho a la Información en América Latina. Comparación jurídica” Quito, 2009

Reseña biográficaPaloma Baena, a citizen of Spain, joined the Inter-American Development Bank in 2006, where she works as a Senior Public Governance specialist and head of the transparency technical area. Ms. Baena focuses on governance, anticorruption and strategic public management issues and has led and participated in numerous modernization of the state projects in Latin America and the Caribbean. She has coordinated the preparation of a Bank-wide Action Plan on transparency and anticorruption, and coordinated the launching of an innovative Trust Fund focused on transparency. She has also conducted

26

http://www.cajpe.org.pe/guia/lima.htm


political economy analysis for growth diagnostic studies in several countries and has participated in governance assessments. Prior to joining the IDB, Paloma worked at the World Bank, advising on issues relating to the business climate and public-private partnerships in Latin America and Africa. Previously, she worked in the private sector, as an strategic management consultant for public sector entities and as a legal counsel on international project finance operations. Ms. Baena has published on the relationship of institutions and growth, and transparency policies. She holds a J.D. from Complutense University (Madrid, Spain), a Maitrise in International Law from Aix-Marseille III (Aix en Provence, France) and an M.P.A. from Harvard University (Cambridge, Massachusetts), focused on political and economic development and public leadership.

ABREVIATURAS

AAF Fondo para Actividades contra la Corrupción / Anticorruption Activities FundADC Asociación por los Derechos Civiles - ArgentinaBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCELS Centro de Estudios Legales y Sociales CC Centro Carter / Carter Center CICC Convención Interamericana Contra la Corrupción - OEACIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos - OEAIFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública - MéxicoMESICIC Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana

contra la Corrupción - OEAOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOEA Organización de Estados AmericanosOI Organización InternacionalONG Organización No GubernamentalONU Organización de las Naciones UnidasPAACT Plan de Acción para el Apoyo a los Países en sus Esfuerzos por Combatir la

Corrupción y Fomentar la Transparencia PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - ONUSIGOB Sistema de Gestión y Seguimiento a las metas del Gobierno TF Transparencia Focalizada

27

El acceso a la información como herramienta para …siare.clad.org/fulltext/0065901.pdf · XV...

Documents

Transcript of El acceso a la información como herramienta para …siare.clad.org/fulltext/0065901.pdf · XV...