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EL BANCO MUNDIAL EN LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE COLOMBIA: DESARROLLISMO, CONDICIONALIDAD Y DEPENDENCIA, 1958-1981

Santiago Colmenares Guerra

Universidad de Barcelona Introducción La influencia y vigilancia que las instituciones financieras para el desarrollo, y específicamente el Banco Mundial, tienen sobre la legislación económica colombiana es, hoy en día, superior a la de cualquier período histórico anterior. En efecto, el documento que determina oficialmente la estrategia frente al financiamiento externo de la Nación en la actualidad, establece que “Dadas las necesidades del Gobierno Nacional Central para financiar su déficit fiscal, los créditos de libre destinación que ofrece la banca multilateral toman gran importancia a partir del año 1996. Este tipo de financiamiento proporciona asistencia de rápido desembolso a países que requieren financiamiento externo, cuyos recursos se desembolsan contra el desarrollo de reformas estructurales en un sector particular o en toda la economía. Estos préstamos respaldan las reformas institucionales y de políticas que se requieren para crear condiciones propicias a un crecimiento sostenible. Los fondos se desembolsan en una o más etapas (tramos) una vez que el prestatario ha cumplido con las condiciones estipuladas en dicho tramo.”1 Según uno de los funcionarios de la actual administración encargado de las negociaciones con la banca multilateral, “bajo «libre disponibilidad» puede venir cualquier cosa, es decir, nosotros no tenemos un compromiso de en qué invertir esos recursos, sino contra qué nos dan esos recursos; esos recursos nos los dan contra unas reformas de política muy claras, que si no las cumplimos no nos desembolsan. O una vez las cumplimos nos desembolsamos y eso se está yendo principalmente al pago del servicio de la deuda.”2 Las medidas de política económica que se han negociado y se han implementado de manera más o menos continua en el último tiempo, están contenidas, en el caso del Banco Mundial, en las matrices de política del “Crédito Programático de Reforma Laboral y Ajuste al Sector Social”, el “Crédito Programático de Ajuste Fiscal e Institucional”, el “Crédito Programático de Ajuste Financiero” el “Crédito Programático de Desarrollo Sostenible”, entre otros.3 El conjunto de políticas establecidas en estos programas tienden, en general, a profundizar el modelo de desarrollo neoliberal adoptado por el país durante los últimos 20 años. No solo por la pertinencia que tiene el asunto en la actualidad, cuando el papel de los organismos internacionales en la formulación de políticas económicas internas es muy importante, sino, principalmente, por la necesidad de comprender buena parte de los variados intentos de los gobiernos colombianos del pasado por lograr el tan anhelado “desarrollo económico”, el presente trabajo tiene como objetivo central indagar por el

1 Departamento Nacional de Planeación. “Actualización de la estrategia general de endeudamiento con la banca multilateral de la Nación y las entidades públicas”. Enero 17 de 2005. Documento CONPES 3334. pp. 7 – 8 2 Entrevista con Alejandro Gamboa, Jefe del Grupo Multilaterales y otros del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, 16 de Febrero de 2005 3 Departamento Nacional de Planeación. Programas Sectoriales y de Ajuste con la Banca Multilateral. Bogotá: Subdirección General - Subdirección de Crédito, Febrero de 2004.

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papel cumplido por el mayor banco de desarrollo del mundo, el Banco Mundial, en la formulación e implementación de políticas económicas en Colombia. Aunque no existe un trabajo que analice de forma sistemática las relaciones entre Colombia y el Banco Mundial a lo largo de las últimas seis décadas, sí existen varios artículos que analizan coyunturas específicas. Así, un tema que ha sido analizado en varios lugares es el de la Misión Colombia de 1949 dirigida por Lauchlin Currie, mientras que por otro lado es posible encontrar textos sobre el acuerdo de monitoría con el FMI y el Banco Mundial de 1985, y otras cuestiones más recientes.4 Por tal motivo, este artículo abarca uno de los períodos menos investigados, como lo son los años que van desde el inicio del Frente Nacional hasta el comienzo de los años ochenta. Según Bárbara Stallings, “La influencia internacional no es constante. Entre mayores sean las restricciones económicas y entre más fuerte sea el consenso político e ideológico, mayor el impacto sobre la elaboración de políticas.”5 En el presente trabajo hemos retomado esta idea, que a nuestro juicio explica de una manera adecuada la dinámica de la influencia histórica del Banco Mundial sobre las políticas económicas adoptadas en Colombia. Así, según nuestra hipótesis, los períodos de mayor influencia del Banco sobre la formulación de políticas son aquellos en los que, como consecuencia de restricciones económicas fundamentalmente externas, los gobiernos colombianos adquieren una alta necesidad de divisas por medios alternativos y, por lo tanto, dan prioridad a la “imagen” del país frente a la banca multilateral y privada. Dada la alta dependencia del país durante la segunda mitad del siglo XX frente a un solo producto de exportación, el café, los momentos de mayor influencia del Banco coinciden, en general, con “depresiones” en el precio internacional de este grano mientras que, durante las bonanzas, la influencia del Banco sobre la política económica colombiana fue más bien moderada. En síntesis, en el contexto de escasez de divisas que aquejó a buena parte de los países periféricos durante la segunda mitad del siglo XX, la influencia del Banco Mundial sobre las políticas económicas dependía en buena medida de las limitaciones en la capacidad de importación que el país tuviera en un momento determinado. A parte de lo anterior, existen otros mecanismos de influencia de las instituciones financieras internacional que en ciertas ocasiones pueden ser importantes. Uno de ellos es el que Barbara Stallings, apoyándose en autores “dependentistas” como F. H. Cardoso y E. Faletto6, llama “vinculación”, y que se refiere a “la tendencia de ciertos grupos del Tercer Mundo a identificarse con los intereses y perspectivas de los actores

4 Arévalo H., Decsi. “Misiones Económicas Internacionales en Colombia 1930 - 1960” En: Historia Crítica, Diciembre de 1995. No. 11. pp. 7 – 24. Currie, Lauchlin. Evaluación de la asesoría económica a los países en desarrollo: El caso colombiano. Bogotá: CEREC, 1984. Londoño, Juan Luis, y Guillermo Perry. “El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y Colombia: Análisis crítico de sus relaciones.” En: Coyuntura Económica. Bogotá: Fedesarrollo, 1985. Vol. XV. pp. 209 – 243. Sáenz Rovner, Eduardo. “La Misión del Banco Mundial en Colombia, el gobierno de Laureano Gómez (1950 - 1951) y la Asociación Nacional de Industriales (ANDI).” En: Cuadernos de Economía, 2001. Vol. 20. No. 35. pp. 245 – 265 5 Stallings, Barbara. “La influencia internacional en las políticas económicas: deuda, estabilización y reforma estructural.” En: Haggard, Stephan y Robert R. Kaufman (comps.). La política del ajuste económico: las restricciones internacionales, los conflictos distributivos y el Estado. Bogotá: Cerec, 1994. p. 112. 6 Cardoso, F. H y E. Faletto. Dependencia y desarrollo en América Latina. México: Siglo XXI Editores, 1969.

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internacionales y apoyar las coaliciones y las políticas que las reflejan.”7 En otras palabras, se puede decir que algunas de las políticas recomendadas por el Banco Mundial eran efectivamente implantadas en Colombia desde que grupos locales de poder se veían beneficiadas de ellas y, por ende, se “vinculaban” a tales medidas. En sentido contrario, también podía suceder que las políticas económicas contrariaran poderosos intereses, con lo cuál tales medidas no influían efectivamente la política. La “vinculación” podía ser también de tipo conceptual, cuando la tecnocracia local, no teniendo intereses materiales específicos, sí comparte visiones similares sobre economía normativa con los funcionarios del Banco. Por último, Stallings también menciona el mecanismo de influencia por “apalancamiento”, que consiste en el “uso directo del poder, con una promesa de recompensa (o una amenaza de castigo) por llevar a cabo (o no) una determinada política.”8 Aunque evidentemente este mecanismo de influencia estuvo presente en las relaciones entre Colombia y el Banco Mundial, es difícil determinar su aparición en escena en un momento determinado puesto que, entre otras cosas, la mayoría de las veces se entremezcla con la influencia por “mercado”. Los gobiernos colombianos de la segunda mitad del siglo XX siempre han sabido, a las claras, cuáles son las políticas económicas recomendadas por el Banco al país y, desde luego, han sido conscientes de que de su aplicación depende un mayor acceso a los recursos del Banco y el aval que éste dé frente a la banca privada internacional. En este sentido la “recompensa” siempre ha estado latente. Un elemento de considerable importancia para el análisis que acá nos proponemos es, finalmente, el de la política de Estados Unidos frente al problema del desarrollo económico en los países de la periferia en general y frente al Banco Mundial en particular. Por una parte, es claro que la problemática del desarrollismo surgió en un contexto de consolidación de Estados Unidos como primera potencia mundial después de la segunda guerra mundial.9 Por otra parte, la influencia de Estados Unidos sobre el Banco Mundial ha sido históricamente determinante. Esto desde su concepción originaria, sus fuentes de financiamiento y de personal, su política y su ideología.10 Por este motivo, a lo largo de este trabajo tendremos que considerar con frecuencia la política exterior norteamericana y su posición respecto a la ayuda multilateral a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. El presente escrito se organizará en cuatro partes. En la primera, analizaremos el modelo de desarrollo que el Banco Mundial intentó implantar en los países subdesarrollados en general, pero haciendo énfasis en las condiciones particulares de Colombia que hicieron que a lo largo del período estudiado se plantearan unas medidas de política económica concretas. En las partes dos y tres analizaremos cuáles fueron las

7 Stallings, “La influencia internacional en las políticas económicas,” p. 73 8 Stallings, “La influencia internacional en las políticas económicas,” p. 76 9 Acá tomamos el análisis de Arturo Escobar para quien la economía del desarrollo toma forma a partir de los “cinco imperativos” de Estados Unidos en la época: consolidarse como centro, mejorar sus tasas de ganancia, asegurar su abastecimiento de materias primas, expandir los mercados a sus productos y consolidar el tutelaje militar de zonas del mundo. Escobar, A. La invención del tercer mundo: construcción y deconstrucción del desarrollo. Bogotá: Norma, 1996. p. 167. 10 Inclusive una investigación financiada por el propio Banco Mundial reconoce de forma explícita el papel determinante de Estados Unidos sobre aquel a lo largo de su historia. Gwin, Catherine. “U.S. Relations with the World Bank, 1945 - 1992.” En: Kapur, Devesh, John Lewis, y Richard Webb. The World Bank: It’s first half century. Washington: Brookings Institution Press, 1997. Vol. 2 pp. 195 - 274

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políticas recomendadas por el Banco y qué grado de aplicación tuvieron. Finalmente, en la parte cuatro profundizaremos en algunas de las consecuencias que trajo para la situación económica del país la estrategia de desarrollo implantada por el Banco Mundial frente a Colombia.

1. El modelo de desarrollo: acumulación de capital, inversión pública y endeudamiento Como es sabido, el modelo de desarrollo impulsado por el Banco Mundial en todos sus países miembros durante las décadas del 50, 60 y 70, obedecía principalmente a los cánones de la economía del desarrollo, una subdisciplina de la ciencia económica que surgió desde los años cuarenta. No es este el lugar adecuado para retomar con detalle una discusión que ya ha sido abordada a cabalidad,11 pero si conviene resaltar algunos de los puntos principales. En este sentido, lo más pertinente para nuestra discusión es resaltar que el grueso de las recomendaciones que el Banco realizaba en esta época tenía como punto de referencia teórico la nueva economía del crecimiento que, en la versión de Harrod-Domar, postula que la tasa de crecimiento de un país depende de la tasa de ahorro y la relación capital-producto.12 Derivado de esto, se concebía que para lograr un desarrollo acelerado – nótese que “crecimiento” y “desarrollo” se asumían como cosas idénticas – un país debía lograr altas tasas de ahorro que permitieran grandes inversiones. Debido a la débil acumulación de capital que caracteriza a varios de los países subdesarrollados, al Estado le competía un papel central en la canalización de las inversiones necesarias. Varios de los modelos de desarrollo formulados por economistas en esa época partían de esa premisa. Así, en el “círculo vicioso de la pobreza” de Ragnald Nurkse, se proponía como solución aquella inversión pública que movilizara a la masa de subempleados hacia la industrialización, en un patrón de “crecimiento balanceado”. De igual manera, en el modelo de economía dual de Arthur Lewis compete al Estado una planeación económica e inversiones de manera que la masa de trabajadores agrícolas ocupados en actividades de muy bajo valor agregado y de baja productividad fueran trasladados hacia los sectores modernos y dinámicos de la economía.13 Por otra parte, se consideraba que en las condiciones de los países subdesarrollados, el proceso de industrialización requería todavía de “el gran impulso” (modelo de Rosenstein-Rodan) o de una etapa de “despegue”, en el modelo de Rostow. Todos estos modelos y otros que no es el caso analizar acá, tienen en común el considerar que al Estado le compete un rol central en la planeación económica, la inversión y el desarrollo. No obstante, dada la debilidad de la capacidad de ahorro de los países subdesarrollados, se consideraba que los países desarrollados tenían un papel importante que cumplir en el crecimiento económico de aquellos, mediante inyecciones de capital. Estas transferencias podían darse vía inversión extranjera directa o créditos. Desde luego, 11 Uno de los textos más claros que analizan los postulados de la economía del desarrollo desde mediados del siglo XX es Meier, Gerald y Dudley Seers (ed). Pioneers in Development. Oxford: Oxford University Press, 1984. En Escobar, A., La invención del Tercer Mundo, pp. 51-111 se realiza una discusión detallada del contexto histórico en el que surgió la economía del desarrollo. 12 Hirschman, Albert. “Auge y ocaso de la teoría económica del desarrollo”. En: El trimestre económico. Vol. 47 (4), No. 188. México: FCE, octubre – diciembre de 1980. p. 1066. 13 Recordemos que un diagnóstico similar a este fue el eje central del informe de la primera misión del Banco Mundial a Colombia dirigida por Currie. Currie, Lauchlin. Bases de un programa de fomento para Colombia: Informe de una misión. Bogotá: Imprenta del Banco de la República, 1950.

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instituciones como el Banco Mundial tenían su razón de ser en éstos últimos.14 Su papel central consistió en crear un mecanismo mediante el cuál los países subdesarrollados podían recibir recursos de los desarrollados, en un contexto en el que el entramaje institucional hacía muy improbable que se pudiera dar una suspensión de pagos por parte de los países deudores – las instituciones de Bretton Woods tenían toda la capacidad para evitarlo –, al tiempo que recibían la “asesoría” adecuada para implantar las políticas económicas que se consideraban correctas. En el caso concreto de Colombia, el logro de los niveles óptimos de inversión pública que se programaban a cada momento durante los años considerados, estaba sujeto a cuatro factores: incremento del ingreso fiscal y del ahorro público, comportamiento de los precios del café, políticas para el fomento de exportaciones menores (en especial desde finales de los años 60) y niveles óptimos de absorción de recursos externos mediante endeudamiento. Por esta razón, el Banco Mundial mencionó constantemente en sus informes sobre el país estos elementos. A continuación veremos cuáles eran sus posiciones. El primero de esos factores, y el más obvio, es la situación fiscal del gobierno. Para lograr altos niveles de inversión, el gobierno debía contar con altos ingresos fiscales. De esta manera, hasta la expedición de la reforma tributaria de 1974, en todos los informes del Banco sobre la economía del país y en las negociaciones del Grupo de Consulta15 de finales de los sesenta y principios de los setenta, se persuadió al gobierno para que incrementara el ahorro, principalmente por la vía de nuevos impuestos e incremento de los existentes. Después de la amplia reforma tributaria emprendida desde el comienzo del “mandato claro” del Presidente López, el énfasis se puso más sobre la eficiencia en la administración y recolección de impuestos que en su reforma.16 Por otra parte, con el mismo fin de incrementar el ahorro público, durante el período considerado se enfatizó con regularidad la necesidad de eliminar ciertas prácticas de subvención al consumo. La principal de ellas, como posteriormente se verá con más detalle, era el sistema cambiario especial que regía al petróleo para consumo interno, y que en la práctica funcionaba como un subsidio al consumo de gasolina y otros derivados. A pesar de ello, hasta mediados de los años ochenta, el Banco rehusó considerar préstamos para financiar la exploración de nuevos pozos petroleros. La razón

14 Al respecto, las siguientes palabras son elocuentes: “El Banco Internacional dedica todos sus esfuerzos a promover el desarrollo económico. Pero además de ser una organización primordialmente dedicada a tal efecto, el Banco Internacional es también un Banco y hay una razón bancaria para que a mi me interese especialmente esta conferencia. En el Banco buscamos las oportunidades de prestar dinero. Constantemente estamos urgiendo a los países miembros a que busquen buenos proyectos de desarrollo que podamos financiar. Nuestro negocio es prestar dinero y nuestro propósito es robustecer a nuestros clientes - los 49 países miembros del Banco. Aspiramos a que nuestros clientes nos presenten más solicitudes de préstamos - solicitudes fundadas en el entendimiento cabal de las economías nacionales y en un juicio bien madurado respecto de los proyectos por emprender.” “Palabras de Mr. Eugene R. Black, Presidente del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, al inaugurarse la conferencia sobre estructuración económica, patrocinada por el Banco y la ECLA, en la Unión Panamericana, 20 de Junio de 1951.” Secretaría General/1951/Caja 5. Archivo Presidencia de la República. 15 El Grupo de Consulta, coordinado por el Banco Mundial, consistía en una serie de reuniones periódicas entre varios bancos privados internacionales y Colombia en donde se definía un plan de inversiones públicas que serían financiadas por los Bancos participantes en la reunión. 16 El reporte que marca un cambio en esta tendencia es: Banco Mundial. Situación Económica y Perspectivas de Colombia. Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 20 de Mayo de 1975. Informe No. 696 – CO.

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de ello era la férrea oposición de Estados Unidos quien consideraba más razonable dejar esta tarea a las empresas privadas de exploración y explotación; como es bien conocido, en Estados Unidos existían este tipo de empresas en número considerable.17 La otra práctica de subvención que el Banco atacó con fuerza en el país en estos años era la de las tarifas a los servicios públicos, sobre todo desde finales de los años 60 cuando se multiplicaron los préstamos para tales sectores. Entre 1967 y 1984 aproximadamente el 50% de los empréstitos que otorgó al país tuvo como destino financiar diversos proyectos de las empresas de servicios públicos, lo cual le dio la posibilidad de condicionar los recursos a las disposiciones de la política tarifaria.18 Los ahorros que realizara el Estado mediante estas medidas permitirían adquirir la solidez fiscal necesaria para las amplias inversiones públicas. Sin embargo, desde el punto de vista de los acreedores del país – hacia los cuáles el Banco Mundial adquiría una responsabilidad considerable derivada de su papel como coordinador del Grupo de Consulta y en la práctica “vocero” de la solidez y seriedad de las políticas económicas adoptadas por Colombia, a parte del hecho de ser él mismo acreedor – el interés central era que se cumpliera con la contraparte del gasto público destinado a los proyectos de inversión en los cuáles el capital externo estaba involucrado. Y esto, en últimas, porque esta era la forma más expedita para asegurar que las tasas de retorno de las inversiones realizadas fueran suficientes para cumplir con el servicio de la deuda externa.19 Por obvias razones, el segundo factor mencionado, el del comportamiento del precio externo del café, también era determinante para las posibilidades de la inversión pública. El gobierno no sólo recibía considerables recursos del impuesto sobre su exportación, sino que también ésta era la principal actividad económica que introducía divisas al país, con su consecuente efecto sobre el nivel de reservas internacionales y, en general, sobre la estabilidad macroeconómica. De cualquier manera, el precio del grano dependía de factores externos y de los arreglos internacionales entre los gobiernos involucrados en la exportación y consumo. El gráfico 1 y 2 muestra el comportamiento del precio en el período en cuestión. Gráfico 1

17 Gwin, “U.S. Relations with the World Bank, 1945 - 1992 ,” p. 216 18 Este punto es ampliamente señalado en: Forero, Clemente. “El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Colombia.” En: Honeywell, Martín. Los traficantes de la pobreza: El Fondo Monetario Internacional y América Latina. Bogotá: Áncora Editores, 1984. pp. 139 – 169 19 Este punto será ampliado más adelante.

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Precio externo nominal del café verde en EEUU. Centavos de dolar por libra de 453,6 gr

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Fuente: GRECO. El crecimiento económico colombiano en el siglo XX. Bogotá: Banco de la República, Fondo de Cultura Económica, 2002. El tercer factor determinante para las finanzas e inversión públicas durante este tiempo fue el comportamiento de las exportaciones menores. Como es conocido, uno de los objetivos centrales del Decreto 444 de 1967 fue la implementación de incentivos eficaces para la promoción de exportaciones no tradicionales, tales como el CAT.20 Durante el período en cuestión, una de las recomendaciones más persistentes en los informes del Banco sobre Colombia tenía que ver con políticas hacia la promoción de

20 Como su nombre lo indica, el Certificado de Abono Tributario era un mecanismo para reembolsarle a los exportadores el pago de impuestos indirectos. El valor del certificado emitido por el gobierno se calculaba según el valor FOB de las exportaciones, y podía ser negociado libremente en el mercado. Después de su fecha de vencimiento, podía ser usado para pagar impuestos de venta, de ganancias y de importación. El CAT reemplazó la exención de impuestos que tenían los exportadores bajo el régimen de la reforma tributaria de 1960.

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estas exportaciones. De hecho, como veremos más adelante, el primer crédito de programa21 que el Banco otorgó al país tuvo este objetivo. Las recomendaciones del Banco para fomentar el crecimiento de las exportaciones no tradicionales se concentraron en la devaluación de la tasa de cambio en función de la inflación, y en un manejo de la política comercial que combinara la liberalización de ciertas importaciones, por ejemplo abonos, pesticidas, maquinaria agrícola, semillas, etc., necesarias para la producción de bienes exportables, con la protección de sectores clave de la economía nacional. A pesar de lo anterior, durante los años considerados era evidente que por más que se hicieran ingentes esfuerzos, siempre sería necesario recurrir al endeudamiento externo para poder financiar los proyectos, lo cual constituye el cuarto factor determinante de la inversión pública. Esto es, la situación histórica de dependencia financiera sufrida por Colombia y demás países de América Latina. Durante los cincuenta, las instituciones claves fueron a este respecto fueron la AID que otorgaba préstamos en el marco de la política norteamericana de la Alianza para el Progreso y el Banco Mundial. A partir de comienzos de los sesenta, la institución protagonista en el otorgamiento de financiación externa fue el Grupo de Consulta. Todos los informes del Banco Mundial sobre la economía colombiana, desde 1967 hasta el reporte de 1981, invariablemente recomendaron cada vez más amplios niveles de endeudamiento externo. Las metas de endeudamiento calculadas por el Banco eran consistentes con el listado de proyectos de inversión presentado al Grupo de Consulta, en donde se definían las fuentes de financiamiento. Así, estas metas, que en el ámbito nacional eran presentadas como el resultado de un análisis juicioso de las necesidades de capital externo – por ejemplo, en las memorias de hacienda – en realidad se determinaban en las conversaciones entre las autoridades económicas del país y las misiones del Banco Mundial. El cuadro 1 compara la evolución de la deuda externa de Colombia y la deuda externa “aconsejada” por el Banco. Es decir, la influencia del Banco sobre los montos y estructura de la deuda externa del país durante los años setenta.22 Como se ve, el paralelo es claro para la primera mitad de la década y para finales de los setenta y comienzos de los ochenta. Entre los años 1975 y 1978, por el contrario, mientras el Banco continuaba recomendando niveles de endeudamiento cada vez mayores, el país hizo un manejo moderado de la deuda, lo cual le permitiría posteriormente ser uno de los países latinoamericanos menos golpeados por la crisis de la deuda, cuando ésta estallara a principios de los ochenta. Este comportamiento divergente de la segunda mitad de la década del setenta se puede explicar por la bonanza cafetera que sacudió el país, con su consecuente efecto positivo sobre el nivel de reservas internacionales y sobre las presiones inflacionarias que generó, lo cual pudo haber incentivado en las autoridades económicas del país una política conservadora frente al crédito externo. 21 El “crédito de programa” se distingue de los tradicionales préstamos de “destinación específica” en que mientras estos últimos se otorgan para proyectos de inversión específicos, tales como obras de infraestructura, aquel se otorga para facilitar programas o reformas no vinculados a inversión física. Por ejemplo, este crédito otorgado al país fue para “promoción de exportaciones”, por medio de divisas que se destinaban al pago de importaciones necesarias para la producción de bienes menores exportables. En la práctica funcionaba entonces como un préstamo para balanza de pagos. 22 Este cuadro debe tomarse tan solo como un índice aproximado de la influencia del Banco sobre el comportamiento de la deuda externa colombiana, ya que mientras los montos proyectados por el Banco se encuentran en términos brutos, los desembolsos de deuda externa de mediano y largo plazo se encuentran en términos netos.

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Cuadro 1

Comparación de recomendación de niveles de endeudamiento externo por parte del Banco Mundial a Colombia (en términos brutos) y niveles de desembolsos de préstamos de mediano y largo plazo del sector público colombiano.

1970 – 1983 (millones de dólares)

Misión Reporte No.

Promedio anual de endeudamiento externo bruto (recomendación

del BM)

Período de proyección

(1)

Promedio endeudamiento real

(2) Período

Feb/Marzo 1970 WH - 200a 300 1970 – 75 266 1970

Mayo 1971 WH - 211a 390 1971 – 75 292 1971 – 72 Oct/Nov 1972 138 - CO 445 1973 – 77 410 1973 – 74 Ene/Feb 1975 696 - CO 525 1975 – 77 325 1975 – 76 Febrero 1977 1548 - CO 700 1977 – 82 393 1977 Febrero 1978 2235 - CO 1.260 1979 – 83 327 1978 Febrero 1979 2535 - CO 1.350 1979 – 83 998 1979 – 80

Abril 1981 3556 - CO 1.600 1981 – 85 1.424 1981 – 84 1 Se refiere al período para el cual el Banco Mundial proyecta el promedio de endeudamiento anual. Por ejemplo, la misión de Febrero/Marzo de 1970 proyectaba las necesidades de capital externo del país en 300 millones de dólares anuales para el período 1970 – 75. 2 Se refiere al monto de desembolsos de empréstitos externos de mediano y largo plazo realizados al sector público colombiano en promedio, durante el período especificado en la siguiente columna. Fuente: Para las columnas 3 y 4 los informes del Banco Mundial especificados en la columna 2. Para las columnas 5 y 6, Banco de la República. Principales indicadores económicos 1923 – 1997. Bogotá: Subgerencia de Estudios Económicos, 1998. <CD-rom>. La amplia influencia del Banco sobre la evolución de la deuda externa colombiana se explica por su papel determinante en el Grupo de Consulta, que era donde el sector público colombiano adquiría los recursos externos. Por otra parte, el comportamiento errático de la deuda colombiana respecto a lo recomendado por el Banco durante el período de bonanza cafetera es consistente con la hipótesis de que estos períodos de auge comercial disminuyen la influencia del Banco sobre la política económica del país. Pero ¿cuáles fueron las políticas concretas recomendadas por el Banco? ¿Cuáles fueron aplicadas y por qué? 2. 1958 – 1967: Influencia de política en el marco de la Alianza para el Progreso Antes de entrar a analizar las políticas económicas recomendadas durante este período, y con el fin de comprenderlas mejor, resulta necesario mencionar los elementos que contextualizan este período. En este sentido, el primer hecho que hay que resaltar es que durante estos años, en el contexto de a Alianza para el Progreso del gobierno norteamericano, se da un incremento notorio del nivel de préstamos otorgados. Formalmente, los préstamos de la Alianza para el Progreso eran dados por la norteamericana AID pero, de todas formas, durante los sesenta el Banco incrementó su volumen de préstamos (aunque en términos porcentuales su importancia no incrementó), los cuáles se enmarcaban dentro de los proyectos concebidos bajo la lógica reformista de la Alianza (Ver gráfico 3). Estos préstamos tendrán las condiciones financieras más blandas que haya conocido jamás el país, alcanzándose por ejemplo un plazo de gracia de 5 años y 35 de amortización en uno de ellos.23 23 Se trata de la primera etapa de la central hidroeléctrica del Río Nare por 45 millones de dólares. “Telegrama de Jorge Mejía Palacio, Director ejecutivo de Colombia ante el BM, a Guillermo León Valencia, Presidente de la República de Colombia.” Washington, 6 de Febrero de 1964. Secretaría General/1964/Caja 6. Archivo Presidencia de la República.

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Gráfico 3

Desembolsos de créditos externos de mediano y largo plazo según prestamistas

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BancoscomercialesEximbankEEUU

AID

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BIRF

Total

Fuente: Banco de la República. Principales indicadores económicos 1923 – 1997. Bogotá: Subgerencia de Estudios Económicos, 1998. <CD-rom>. * Incluye: Asociación internacional de fomento, Corporación Andina de Fomento, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, KFW, Eximbank Japón, Otras Agencias y gobiernos extranjeros y Bonos de deuda pública En segundo lugar, durante estos años continuó el monitoreo, en asocio con el FMI, sobre las políticas cambiara, monetaria, fiscal y comercial, el cual había comenzado al finalizar la dictadura del general Rojas Pinilla. Este monitoreo se inició por los desacuerdos surgidos durante a dictadura en cuanto a las políticas que debieran aplicarse para enfrentar la crisis de balanza de pagos, crisis que surgió tras el descenso en los precios del café a mediados de los cincuenta. En aquella coyuntura, el Banco Mundial y el FMI presionaron para que, en el afán de no deteriorar la balanza de pagos, no se implantara medidas que implicaran una mayor restricción al comercio y los flujos de capital. En su lugar, proponían fuertes devaluaciones monetarias. Debido a que el gobierno militar no siguió tales recomendaciones, llegó a haber incluso una suspensión de pagos de los empréstitos contratados por el país con el Banco Mundial. Tal crisis fue solucionada por la junta de gobierno que asumió el poder tras la caída de Rojas, con lo cuál no sólo se reanudaron los pagos por parte del Banco Mundial sino que además el FMI otorgó un préstamo por 25 millones de dólares. De hecho, tras asumir la presidencia el 7 de agosto de 1958, Alberto Lleras recibio una carta del presidente del Banco Mundial donde se le decía que

“las medidas correctivas puestas en vigencia por el Gobierno de la Junta Militar que tomó el poder en mayo de 1957, han estimulado al Banco a darles una nueva consideración a algunos de los proyectos en los que había estado trabajando antes con el propósito de reanudar nuestro programa de préstamos a Colombia, por lo menos en escala limitada. Esperamos que la política seguida bajo la eminente dirección de Su Excelencia pondrá al Banco en posibilidad de tomar nuevamente parte activa en la financiación del desarrollo de Colombia. No obstante, debe recordarse que la política y prácticas descarriadas de los últimos años han dejado a Colombia con importantes problemas sin resolver y una pesadísima carga de deuda externa a corto plazo que, durante

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varios años venideros, limitará agudamente la capacidad de Colombia para tomar otra deuda externa destinada a proyectos de desarrollo.”24

Así pues, durante el período que va desde el inicio del Frente Nacional hasta la expedición del Decreto 444 de 1967 el gobierno se vio presionado por las instituciones de Bretton Woods para que hiciera ajustes periódicos en estas políticas, tema que siguió siendo motivo de conflictos, el mayor de los cuales se dio a finales del gobierno de Guillermo León Valencia. 2.1 El Plan Decenal y las recomendaciones del Banco Mundial El “Plan general de desarrollo económico y social” de 1962, más conocido como “Plan Decenal” fue el documento de referencia para el desarrollo del país durante buena parte de la década del sesenta.25 A pesar de ser un programa formulado en Colombia, su plan de inversiones obedecía principalmente al formulado por Barend de Vries, alto funcionario del Banco Mundial y Consejero Residente de Jorge Franco, jefe de la Oficina de Planeación. De Vries trabajó al lado de los funcionarios de planeación desde noviembre de 1959 hasta abril de 1960 cuando regresó a Washington dejando a Colombia con un plan de inversiones para 4 años.26 A partir de ese momento el gobierno de Lleras Camargo se propuso adelantar aquel programa de inversiones mediante ayuda externa multilateral, para lo cuál se iniciaron las gestiones correspondientes. Fruto de ello, se envió una misión encabezada por Gerald Alter, que tenía como objetivo analizar la consistencia y solidez del Plan Decenal y, en base a ello, hacer recomendaciones de política económica y planeación.27 Las recomendaciones de política económica realizadas por la Misión del Banco tenían como objetivo global fortalecer los ingresos del Estado no sólo para enfrentar al fantasma del déficit fiscal, sino también para que el Estado pudiera responder satisfactoriamente los compromisos adquiridos en la financiación de obras públicas en las que también participaría el capital externo oficial y privado. En general, el informe de la Misión calculaba que el Estado proporcionaría el 75% de la financiación del Plan Decenal. Esto implicaba un incremento en el ingreso tributario de 300 millones de pesos para 1962, y aumentos sucesivos hasta lograr un incremento de 1.000 millones de pesos en 1965. Como la reforma tributaria de 1960 había producido unos ingresos inferiores a los proyectados, el informe de la misión recomendaba nuevas medidas fiscales. Las medidas propuestas eran 1) incrementar el impuesto sobre la gasolina, 2) aumentar el impuesto al patrimonio mediante el aceleramiento de la reevaluación de la tierra, 3) fortalecer impuestos relacionados con el ingreso, 4) aumentar impuestos sobre bienes de 24 “Carta de Eugene R. Black, Presidente del BM, a Alberto Lleras Camargo, Presidente de la República de Colombia.” Washington, 7 de Agosto de 1958. Traducción del inglés por Oficina de Traducciones de Min. Relaciones Exteriores. Despacho Sr. Presidente/1958/En proceso de catalogación. Archivo Presidencia de la República. 25 Un análisis del Plan Decenal se encuentra en: Arévalo H., Decsi, y Oscar Rodríguez S. Gremios, reformas tributarias y administración de impuestos en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2001, pp. 248 – 255 26 “Comunicación de Edgar Gutiérrez, Director Ejecutivo de Colombia ante el BM, a Diego Pizano, Secretario Económico.” Washington, 19 de Marzo de 1985. Secretaría Económica/1985/Caja 14. Archivo Presidencia de la República. 27 El informe de la Misión es: Banco Mundial. An Appraisal of the Development Program of Colombia. Washington, 21 de Junio de 1962. Lo que sigue se basa en este documento.

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lujo y semilujo en particular aquellos que tenían un alto contenido de importación y 5) aumentar los impuestos sobre la importación y exportación de bienes. Otras medidas recomendadas eran crear un Fondo Privado de Inversiones manejado por el Banco de la República para la canalización de créditos externos hacia el sector privado; desincentivar las importaciones mediante restricción del crédito otorgado para importar, aumentar la tributación de los productos importados, y generar niveles adecuados de restricción y aumento de aranceles; detener la inflación en la mayor proporción posible para evitar la pérdida de competitividad de los productos nacionales y hacer más clara la política frente a las exportaciones. En resumen, la Misión opinó que para financiar el Plan Decenal se debía, en primer lugar, aumentar el ingreso tributario. Sin embargo, debido a que en las estimaciones de la Misión los gastos corrientes del gobierno tendrían un mayor aumento del proyectado por éste, el balance final era una leve disminución del porcentaje de ahorro público como fuente de financiamiento del Plan, el cual pasaba de 70% en el Plan Decenal a 68,3% en el informe de la Misión. En segundo lugar, con el fin de no ahogar el crédito interno dado al sector privado, se recomendaba una disminución radical del financiamiento proyectado mediante deuda interna, pasando de 7,7% en el Plan a 3,6% en el informe. Estos dos factores juntos producirían una disminución del financiamiento mediante recursos internos, que pasaban de 77,7% a 71,9%. Como consecuencia de ello la Misión recomendaba aumentar los recursos provenientes de deuda externa, pasando de 22,3% en el Plan Decenal a 28,1% en los estimativos del informe de la Misión. Así, se calculaba que se debería recibir 200 millones de dólares anuales, de los cuáles 58 millones serían para repagar la deuda externa. Aunque el gobierno tuvo serias intenciones de aplicar las anteriores recomendaciones, su aplicación efectiva podría catalogarse como lenta y parcial. En efecto, conforme a lo estipulado en el informe del Banco, y tras señalar el desequilibrio existente en la estructura tributaria del país (con un peso excesivo de la tributación directa en relación a la indirecta), el primer ministro de Hacienda del gobierno de Valencia sostenía que “El resultado desfavorable de la vigencia fiscal de 1961 y el que era previsible para la vigencia de 1962 pusieron en evidencia la necesidad, que ya se había advertido por el Comité ad-hoc de la Alianza para el Progreso, por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y por el señor Presidente Alberto Lleras en su mensaje presupuestal al Congreso de 1962, de fortalecer el sistema tributario colombiano.”28 Los proyectos fiscales presentados por el gobierno el 7 de noviembre de 1962 al Congreso y que estaban incluidos en la lista de recomendaciones del Banco eran: impuesto de $ 0,50 por galón de gasolina e impuesto al consumo de mercancías de lujo y semilujo. Las demás medidas presentadas al congreso contemplaban un impuesto al gasto excesivo, incrementar el impuesto sobre viajes al exterior, declaración de renta, donaciones y sucesiones, e incrementar el gravamen sobre el consumo de cerveza y los premios del “Totogol”. Con estas medidas se esperaba recaudar 506 millones de pesos adicionales, superior a lo recomendado por el Banco Mundial. Cabe anotar, sin embargo, que en el conjunto de estas medidas brillaba por su ausencia la de acelerar el proceso de reevaluación de la tierra con el fin de incrementar la recaudación en impuestos al patrimonio,29 así como la ausencia de una mayor 28 Sanz de Santamaría, Carlos. Memoria de Hacienda. Bogotá: Imprenta Nacional, 1963. 29 En realidad desde la época de la Misión de Currie ya se había recomendado incrementar los impuestos cobrados a los terratenientes.

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tributación a las exportaciones e importaciones. Tenemos acá un caso en el que medidas, aún recomendadas por el Banco, no resultan implantadas cuando estas entran en contradicción con los intereses de poderosos sectores. Cabe decir, sin embargo, que en circunstancias tales el Banco generalmente ha comprendido que no existe el “ambiente político” para la aprobación de ciertas medidas y estas son fácilmente dejadas a un lado. Por otra parte, desde finales del gobierno de Alberto Lleras Camargo, el FMI y el Banco venían señalando que había un desequilibrio en la balanza comercial, la cual cada vez era más deficitaria. Ello se reflejaba en la pérdida de reservas internacionales que pasaron de 178,4 millones de dólares en 1960 a 124,6 millones de dólares en 1963.30 Esto hizo que las instituciones de Bretton Woods presionaran para que el gobierno realizara una nueva devaluación de la tasa de cambio. A finales de 1962 la Ley 83 procedió a realizarla, aduciendo como motivos el deterioro en los términos de intercambio, el comportamiento insatisfactorio de las exportaciones alternativas y el pobre desempeño de la inversión extranjera, desalentada por la precaria situación económica.31 La devaluación correspondiente fue del 34%, pasando el certificado de cambio de 6,70 a 9 pesos por dólar. Esto permitiría que a principios de 1963 el gobierno pudiera obtener del FMI un crédito flotante por 52,5 millones de dólares. Debido a las firmes intenciones mostradas hasta ese momento por el gobierno de Guillermo León Valencia para lograr un fuerte incremento del ingreso tributario con el fin de cubrir el déficit fiscal y apoyar el plan de inversiones públicas, y también por mantener una política cambiara en base a considerables devaluaciones cuando se consideraba necesario, el Banco premió al país realizando la primera reunión del Grupo de Consulta. La reunión se llevó a cabo entre el 22 y el 24 de enero de 1963 y tuvo como asistentes a representantes de Bélgica, Canadá, Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Japón, Países Bajos, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos, así como del Banco Interamericano de Desarrollo y del Fondo Monetario Internacional. En esta reunión el país logró contratar créditos para proyectos en gran cantidad de sectores tales como energía eléctrica, telecomunicaciones, transportes, agricultura, acueductos y alcantarillados, salud pública, vivienda, educación e industria.32 2.2 El gobierno de Guillermo León Valencia y la crisis con los organismos internacionales de crédito Al día siguiente de la culminación del grupo consultivo, George D. Woods, nuevo presidente del Banco Mundial, le escribía al presidente Valencia que “Todos los asistentes a las reuniones quedaron favorablemente impresionados por las medidas que Colombia ha tomado para fortalecer las bases financieras para ejecutar el programa de desarrollo. Me es grato anotar que todas esas medidas, inclusive el reciente reajuste de los tipos de cambio efectuado en consulta con el Fondo Monetario Internacional, fueron tomadas en estrecha colaboración con el Banco. Se me encargó de expresarle la gran importancia que todos dan a la acción del Gobierno tendiente a aumentar los ahorros públicos hasta alcanzar los niveles necesarios para suministrar una financiación interna adecuada al programa sin recurso a medios inflacionarios. El hecho de que usted haya 30 Giraldo Giraldo, César. Estado y hacienda pública en Colombia 1934 - 1990. Bogotá: Contraloría General de la República, 1994, pp. 245 - 250 31 Sanz de Santamaría, Memoria de Hacienda, pp. 35 – 39 32 Sanz de Santamaría, Memoria de Hacienda, pp. 100 – 104

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propuesto nuevas medidas tributarias, actualmente a la consideración del Congreso, es una indicación estimulante de su determinación de obtener esos resultados.”33 Posteriormente le recalcaba “la importancia que damos en el Banco a una decisión rápida del Congreso sobre esas medidas” debido a que según sus cálculos el país necesitaría 400 millones de pesos adicionales para poder financiar adecuadamente el plan de inversiones. Además de esto, Woods recalcaba la importancia de las medidas tendientes a promover las exportaciones y el ahorro privado. Finalmente, con el objetivo de ir adelantando la formulación de posteriores proyectos de inversión para ser presentados en futuras reuniones del Grupo de Consulta, el Banco procedió a establecer una Misión residente en Bogotá que trabajara en equipo con el Departamento de Planeación en esta labor. Los primeros representantes del Banco Mundial en el país fueron los señores Peyton Kerr y Raymond Frost. A pesar del buen comienzo de las relaciones del Banco con el gobierno de Valencia, tan solo un año después de haberse posesionado comenzaron los problemas. Estas dificultades tenían que ver principalmente con las demoras del Congreso para aprobar las medidas fiscales presentadas por el gobierno. En efecto, a mediados de 1963 la única medida convertida en Ley de las propuestas por el ejecutivo en noviembre de 1962 era la del impuesto al consumo de la cerveza y los premios del “Totogol”, así como la creación del Fondo Privado de Inversiones. Mientras tanto, todas las demás medidas continuaban en largos procesos legislativos. Esto llevó al gobierno a solicitar facultades extraordinarias al congreso para legislar en materia económica, lo cual logró mediante la Ley 21 de 1963 que otorgó poderes al ejecutivo para establecer impuestos de carácter temporal o permanente. Bajo este amparo, el gobierno buscó recoger el espíritu de las anteriores medidas: 1) reforma de las leyes tributarias para simplificar y agilizar la liquidación, registro y control y recaudo de los impuestos; 2) reformas sobre intangibles para combatir a aquellos capitales nacionales disfrazados de extranjeros que buscaban evadir impuestos; 3) establecimiento de sistemas que permitieran el avalúo fiscal de los bienes inmuebles por su valor comercial, en la forma más rápida posible; 4) establecimiento de un impuesto general sobre las ventas que fluctuara entre el 3 y el 10%; 5) aumento del impuesto sobre donaciones y sucesiones y 6) establecimiento de un impuesto extraordinario del 20% sobre el impuesto de renta para los años 1962 y 1963.34 No obstante lo anterior, un año después de haber acogido estas iniciativas el nuevo ministro de Hacienda35 sostenía que los recursos de carácter temporal “son de mucho mayor significación fiscal que los permanentes y han permitido una ejecución presupuestal relativamente normal en los años de 1963 y 1964. (...) De otra parte, el Parlamento no ha aprobado los proyectos presentados en 1962, entre los cuales se contaba particularmente el impuesto de $ 0,50 a la gasolina. En estas circunstancias, si no se adopta un plan fiscal de emergencia, es inminente un grave impacto monetario de las operaciones del Gobierno Nacional en 1965...”36 De hecho el impuesto a la gasolina fue rechazado por el Congreso y sólo se pudo establecer un pequeño recargo de $0.10

33 “Carta de George D. Woods, Presidente del BM, a Guillermo León Valencia, Presidente de la República de Colombia.” Washington, 25 de Enero de 1963. Secretaría General/1963/Caja 12. Archivo Presidencia de la República. 34 Sanz de Santamaría, Memoria de Hacienda. 35 El Ministro Carlos Sanz de Santamaría fue nombrado Presidente del Comité de la Alianza para el Progreso. 36 Calle Restrepo, Diego. Memoria de Hacienda. Bogotá: Imprenta Nacional, 1964. pp. 56 – 57

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pesos por galón mediante las facultades extraordinarias de la Ley 21. El Impuesto sobre herencias fue aprobado pero a una tasa menor de lo propuesto en noviembre de 1962, y el impuesto sobre consumos lujosos y semilujosos, fue cambiado por un impuesto general a las ventas de entre 3 y 10%, pero sólo regiría a partir de Enero de 1965. Esto demuestra que a pesar de las buenas intenciones, el cumplimiento de los condicionamientos del Banco Mundial y del Grupo de Consulta fue a lo sumo ambiguo durante estos años. Lo que resulta claro, además, es que aquellas medidas que gravaban a las clases altas no fueron tramitadas como inicialmente las había propuesto el Banco, como en el caso de impuestos a la propiedad de la tierra, o fueron modificadas para gravar a la población general. Por otra parte, si bien a partir de 1964 se puede observar un despegue de los ingresos fiscales del Estado por medio de impuestos indirectos,37 también es cierto que el descontento general por las nuevas medidas tributarias hizo que el gobierno cediera a presiones de distinta índole, lo cual se plasmó, por ejemplo, en fuertes incrementos salariales – en un 40% en 1963 –, en el mantenimiento de la financiación del precio interno del café y en créditos de redescuento del Banco de la República a favor de los gremios económicos. Estas medidas significaron un aumento de la base monetaria y de la inflación, lo cuál invalidó el ajuste fiscal y supuso protestas de los organismos multilaterales. Mientras tanto el analgésico propinado al sector externo mediante la devaluación de finales de 1962 dejaba de surtir efecto, con lo cual continuaban las dificultades de la balanza de pagos ante los bajos precios del café. Esto, sumado al rechazo de parte del gobierno de una solicitud del Banco Mundial para que se elevaran las tarifas del servicio de energía eléctrica,38 conllevó a que en septiembre de 1964 el Banco determinara suspender la consideración de préstamos al país y los desembolsos, a pesar de haberse realizado una segunda reunión del Grupo de Consulta en Junio de 1964. El desequilibrio de las finanzas públicas y el deterioramiento de las relaciones del gobierno con las instituciones multilaterales llevaron a que éstas y el gobierno norteamericano presionaran para que Colombia firmara un acuerdo Stand By con el FMI. Para poder cumplir con los condicionamientos que el FMI puso para el desembolso de recursos de apoyo a la balanza de pagos el gobierno tuvo que recurrir a la figura del Estado de Sitio y así poder legislar económicamente mediante decreto. Se devaluó nuevamente la moneda, esta vez en un 50% (pasó de 9 a 13,5), y hubo una mayor liberalización de las importaciones, del mercado cambiario y del régimen de inversión extranjera. Se pusieron topes sobre los incrementos salariales, el crédito otorgado por el Banco de la República y los recursos destinados al financiamiento del precio interno del café. A cambio, el país firmó un crédito de contingencia por 35 millones de dólares con el FMI y se negoció un crédito con la AID por 17 millones de dólares.39 A pesar de adoptarse este pesado plan de estabilización, en 1965 no hubo Grupo de Consulta para Colombia. En resumen, en una época de dificultades en la balanza de pagos debida a los bajos precios del café, el Banco Mundial hizo amplias y constantes recomendaciones de política que tuvieron dificultades para ser aplicadas. Esto determinó la suspensión de 37 Arévalo y Rodríguez, Gremios, reformas tributarias y administración de impuestos en Colombia, p. 266 38 Frankl, Joe. Development and Dependence: World Bank Colombia. 1975. Tesis, p. 44. Citado En: Forero, “El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Colombia”. 39 Giraldo Giraldo, Estado y hacienda pública en Colombia 1934 - 1990, 249 - 250

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desembolsos y de ayuda por parte del Banco Mundial, hasta tanto no se corrigiera la situación en los términos que los expertos del Banco solicitaban. El Banco Mundial pasó de programar dos Grupos de Consulta en 1963 y 1964, a suspender sus operaciones con el país en el segundo semestre de este último año. Lo anterior desembocaría en la aplicación por parte del gobierno de un programa de estabilización enmarcado por la tradicional receta fondomonetarista, a pesar de lo cuál se necesitó esperar la llegada de un nuevo gobierno para reestablecer completamente la normalidad en las relaciones entre el país y el mayor banco de desarrollo en el mundo. Durante los primeros meses del gobierno de Carlos Lleras siguieron las dificultades en la balanza de pagos, lo cuál se manifestó en que en octubre de 1966 el país tuviera un nivel de reservas internacionales netas negativas por valor de 134 millones de dólares. Ante esta situación la AID condicionó su asistencia al país en el último trimestre de 1966 a que se realizara un nuevo acuerdo con el FMI para otro crédito de contingencia. Fue este el contexto en que se inició una de las negociaciones más difíciles en la historia de las relaciones del país con las instituciones de Bretton Woods. Cómo ha relatado el ministro de la época, Abdón Espinosa Valderrama, el punto central de disputa estaba alrededor de la política de devaluaciones.40 Mientras que el Banco Mundial y sobre todo el FMI propendían por devaluaciones masivas que mejoraran la competitividad de las exportaciones – evitando así tener que cerrar el mercado interno a las importaciones – el gobierno se inclinaba por un programa de devaluaciones moderadas, incentivos a las exportaciones no tradicionales, control de capitales y control a las importaciones. Tal conjunto de medidas fueron agrupadas finalmente en el famoso decreto 444 de 1967 que allanó el terreno para la recuperación del sector externo. La recuperación del nivel de reservas internacionales, de la balanza de pagos y el crecimiento de las exportaciones menores hicieron que las relaciones del país con las instituciones de Bretton Woods se vieran revitalizadas. En los siguientes meses se logró un acuerdo con el FMI y con la AID, y en Junio de 1967 los señores Gerald Alter y Raymond Frost visitaron varios países europeos en donde le hicieron publicidad a varios proyectos de inversión en Colombia. A finales de octubre se realizó la tercera reunión del Grupo de Consulta en París.41 3. 1967-1984: Influencia durante la época de promoción de exportaciones y antecedentes de las políticas ortodoxas Hacia finales de los años sesenta el Banco Mundial sufrió importantes transformaciones en su interior y en el contexto internacional que rodeaba sus actuaciones. Por el lado interior, la llegada a la presidencia del excombatiente de la guerra de Vietnam, Robert McNamara, coincidió con una de las más grandes reformas del Banco, en la cuál se aumentó sin precedentes el volumen de sus operaciones y la cantidad de sectores objeto de programas y financiación. Esta ampliación de la ayuda multilateral, sin embargo, contrastó con la actitud de Estados Unidos, mucho más austera desde comienzos de los setenta, frente a la cooperación para el desarrollo. Esto se explica por las dificultades

40 Espinosa Valderrama, Abdón. Memoria de Hacienda 1966 - 1970. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970. Los datos y el análisis del papel de las instituciones de Bretton Woods en la expedición del decreto 444 son tomados del relato que hace el ministro Abdón Espinosa en este informe. 41 “Carta de Jorge Mejía Palacio, Director Ejecutivo de Colombia ante el BM, a Carlos Lleras Restrepo, Presidente de la República de Colombia.” Washington, 2 de Junio de 1967. Despacho Sr. Presidente/1968/Caja 1. Archivo Presidencia de la República.

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económicas de ese país desde finales de los sesenta y por el hecho de que en el intento de contener el comunismo mediante el desarrollismo, algunos países que tradicionalmente habían estado inmersos en las redes de la ayuda multilateral terminaron bajo regímenes de corte socialista. Casos paradigmáticos al respecto fueron Vietnam y Chile. Por las anteriores razones, desde finales de los sesenta Estados Unidos disminuyó su entusiasmo frente a la ayuda para el desarrollo por medio de mecanismos como el del Banco Mundial, el BID o la AID y más bien prefirió apoyar la estrategia de la represión militar. El congreso norteamericano, en la misma línea, comenzó a expedir disposiciones que prohibían usar sus recursos para programas del Banco Mundial con determinados países, o para el apoyo de proyectos que podrían ir en contra de los intereses comerciales de sus empresas.42 Durante la segunda mitad del gobierno de Carlos Lleras y el gobierno de Misael Pastrana, período caracterizado por bajos precios del café y consecuentemente alta necesidad de empréstitos externos – a pesar del despegue de las exportaciones menores –, hubo una gran coincidencia entre las recomendaciones del Banco y la política económica adoptada. Hacia la mitad de la década, tras el inicio del “mandato claro” de Alfonso López Michelsen, el gobierno aplicó un plan de estabilización ortodoxo y una de las reformas tributarias más amplias de la época. Esto, sumado a la extraordinaria bonanza cafetera y de drogas ilegales de la segunda mitad de la década del setenta, haría que el país tuviera una posición económica relativamente sólida, y por lo tanto el Banco hizo recomendaciones de política económica de orden muy secundario y casi nula aplicación. Finalmente, a finales de la década del setenta y principios de los ochenta varios factores llevaron a que la posición económica del país se viera debilitada, dentro de los cuales el fin de la bonanza cafetera no es el menor. Por su parte, las nuevas teorías económicas ortodoxas que tomaron fuerza tras el ascenso de Reagan y Thatcher al poder, marcarían un giro en las políticas económicas que el Banco recomendaba al país. Tras un pobre seguimiento de estos consejos, la situación maduraría hacia 1984 cuando, en nuestro concepto, se inició la reforma neoliberal en el país, y con ella un nuevo ciclo de cooperación entre Colombia y las instituciones financieras internacionales. Esta última coyuntura, no obstante, no es objeto de análisis en el presente artículo.43 Durante este período, al igual que el analizado en el apartado anterior, el principal mecanismo de influencia que tuvo el Banco fue la coordinación del Grupo de Consulta, así como los condicionamientos puestos en sus propios empréstitos, por ejemplo en lo relacionado con la política de tarifas de servicios públicos. Desde la primera reunión del Grupo, en enero de 1963, y hasta principios de los años setenta, los miembros más interesados en intervenir las políticas económicas del país en aras de una mayor estabilidad fueron el Banco Mundial, el FMI y la estadounidense AID.44 Con el cambio estructural de acreedores externos que tuvo el país a partir de 1972 – en concordancia con el destino de la Alianza para el Progreso la AID desapareció del panorama –, también se produjo un cambio en las instituciones mayormente interesadas por la

42 Gwin, Catherine. “U.S. Relations with the World Bank, 1945 - 1992.” pp. 213 – 224 43 Al respecto puede consultarse Londoño, Juan Luis, y Guillermo Perry. “El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y Colombia: Análisis crítico de sus relaciones.” En: Coyuntura Económica. Bogotá: Fedesarrollo, 1985. Vol. XV. pp. 209 – 243 y, en especial, Garay, Luis Jorge. Colombia y la crisis de la deuda. Bogotá: CINEP; Universidad Nacional de Colombia, 1991. 44 Asher, Robert E., y Edward S. Mason. The World Bank since Bretton Woods. Washington: The Brookings Institution, 1973, pp. 428 – 429

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economía colombiana, que serían por el resto del período el Banco Mundial y la banca comercial privada. 3.1 Condicionalidad y el auge de las exportaciones menores Como consecuencia de las políticas de promoción de exportaciones distintas al café establecidas mediante el decreto 444 de 1967, Colombia comenzó a experimentar desde finales de los sesentas un crecimiento considerable de este tipo de exportaciones. Si en 1970 ingresó al país por este concepto alrededor de 200 millones de dólares, en 1974 ya se había llegado a casi 700 millones.45 Hasta el año de 1976 este fenómeno constituyó, sin embargo, un alivio a los bajos precios del café experimentados durante la mayor parte del período 1965 – 1975. A pesar de la recuperación en el nivel de reservas internacionales y el mejoramiento de la balanza comercial que estas exportaciones ayudaron a producir, no se podría decir que la situación era holgada y por lo tanto fue necesario mantener un contacto estrecho con las fuentes de financiamiento externo.46 Esta situación haría que durante la primera mitad de los setenta hubiera en el país una amplia influencia del Banco sobre la política económica de Colombia. En 1970 el Banco comienza una nueva serie de reportes periódicos (anuales o bianuales) sobre la situación económica de sus países miembros, especialmente de los países de ingresos medios y bajos. Colombia fue objeto del primero de esos reportes, para lo cuál se conformó una misión encabezada por Dragoslav Avramovic, que visitó el país en febrero y marzo de ese año. La primera versión del informe estuvo disponible en Julio, un mes antes de que asumiera la presidencia el elegido Misael Pastrana. El reporte fue repartido a las autoridades colombianas y a los miembros del Grupo de Consulta en Noviembre, y sirvió de base para la reunión del Grupo realizada en febrero de 1971, que tenía como objetivo conseguir financiación para el programa de desarrollo del gobierno.47 Esto último causó inquietud entre las autoridades colombianas y del Banco, debido a que el programa del gobierno, el conocido “plan de las cuatro estrategias” en cuya formulación Lauchlin Currie tuvo amplia influencia, había sido escrito con posterioridad al informe del Banco, que tenía precisamente como uno de sus objetivos centrales analizar y hacer recomendaciones al plan de desarrollo del gobierno. El informe del Banco se había escrito a principios de 1970 en base a un programa previo que había sido escrito al final del gobierno de Lleras, por lo cual habría sido tosco presentar ante el Grupo de Consulta un reporte del Banco basado en un programa de desarrollo desactualizado e inactivo. Por fortuna, los dos programas de desarrollo eran similares en lo esencial, buscando el desarrollo mediante inversión pública y estrategias para una más rápida absorción de la mano de obra. Así se lo explicaría en diciembre de 1970 en Washington el propio director de Planeación Nacional, Roberto Arenas, al presidente del Banco Mundial, en un encuentro que tuvo como objetivo aclarar el asunto y finiquitar los preparativos para la reunión del Grupo de Consulta.48 45 Estas cifras las constituyen el valor de las exportaciones de productos agrícolas distintos del café, productos industriales, manufacturas y minería. Banco de la República. Principales indicadores económicos 1923 – 1997. Bogotá: Subgerencia de Estudios Económicos, 1998. 46 Hasta Julio de 1972 el nivel de reservas internacionales no pasó de 200 millones de dólares, y los 500 millones no se tocarían sino hasta 1974. 47 El reporte en cuestión es: Banco Mundial. El desarrollo económico de Colombia: problemas y perspectivas. Bogotá: Canal Ramírez, 1972. Reporte No. WH – 200a. En adelante WH – 200a. 48 “Carta de Misael Pastrana, Presidente de la República de Colombia, a Robert McNamara, Presidente del BM.” Bogotá, 28 de Diciembre de 1970. Despacho Sr. Presidente/1969/Caja 1. Archivo Presidencia de la República.

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El asunto de la compatibilidad entre el reporte del Banco y el plan de desarrollo adoptado por el país para el período 1970 – 73 también fue objeto de consideración en el gobierno. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) estudió el asunto, concluyendo que ambos informes trataban el empleo de la mano de obra como el objetivo central de la política económica y social, y también resaltaban la necesidad de aumentar la inversión pública y privada, para lo cuál había que impulsar políticas de estímulo al ahorro.49 También preveían ambos documentos la necesidad de intensificar la política de fomento a las exportaciones o endeudamiento externo, en la eventualidad de precios bajos del café de 1973 en adelante. Por el lado de los ingresos necesarios para cubrir el déficit fiscal proyectado para el período 1971 – 73, “tanto el documento de Planeación Nacional como el informe del BIRF han considerado como fuente importante de recursos la variación de la tasa de cambio para la refinanciación del petróleo” y cita al documento del Banco cuando afirma que “el efecto fiscal de la unificación de la tasa de cambio sería grande, mayor a los $ 800 millones en 1972, o sea una cuarta parte de las inversiones en transporte programadas cada año.” (Este punto se ampliará más adelante). Luego decía el CONPES que ambos documentos “se han referido a la aplicación más decidida de políticas de autofinanciamiento en las empresas de servicios públicos.” Finalmente, tras repasar y comparar las estipulaciones del Banco sobre el país con las del Plan de Desarrollo, concluía el CONPES que “parece conveniente modificar las recomendaciones del documento de Planeación en los sentidos siguientes: 1) Con el fin de estimular las exportaciones aún más se recomienda que el incremento en la tasa de cambio sea del 2% en términos reales (en lugar del 1% propuesto inicialmente). 2) Es aconsejable estimular el turismo según las recomendaciones del BIRF. Esta forma de obtener divisas además sirve para generar empleo en numerosas industrias y servicios. 3) El país debe buscar mayor financiamiento externo, pero procurando mejores términos en la contratación de los créditos.”50 Así pues, en lo esencial, el Plan de Desarrollo Económico y Social del gobierno Pastrana y el reporte del Banco Mundial compartían el mismo enfoque. Las recomendaciones contenidas en el informe del Banco eran muy variadas, incluyendo política tributaria, gastos del gobierno, política cambiaria, política comercial (especialmente medidas para fomentar las exportaciones menores), inversión pública y política energética. De estas, la influencia más perceptible fue lo relativo a medidas para incrementar los ingresos del Estado, lo cuál, como hemos explicado, obedece al interés por parte del Banco en cuanto a que el país cumpla con los compromisos de inversión adquiridos en proyectos en los cuáles el sector financiero internacional estaba involucrado. 3.2 El dólar petrolero y otras medidas fiscales Según vimos en la comparación que hizo el CONPES del Programa de Desarrollo del gobierno con el informe del Banco, uno de los puntos de acuerdo era ajustar la tasa de

49 Departamento Nacional de Planeación. “Comparación de las recomendaciones del Informe del Banco Mundial con las bases generales para el Plan de Desarrollo Económico y Social.” Documento CONPES 605, Bogotá, 1 Septiembre 1970. 50 Departamento Nacional de Planeación, “Comparación de las recomendaciones del Informe del Banco Mundial con las bases generales para el Plan de Desarrollo Económico y Social,” p. 13

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cambio del petróleo para consumo interno a la tasa de cambio general, lo cual significaba un fuerte incremento de ingresos para el gobierno. Este incremento de ingresos se producía por el efecto de ahorro sobre la Cuenta Especial de Cambios (CEC).51 Bajo el sistema existente en esa época para determinar el precio de la gasolina, el precio del petróleo crudo que debían comprar las refinerías del país se estimaba en dólares, pero se pagaba en pesos si se trataba de compañías nacionales de extracción petrolera – ECOPETROL – y 75% en dólares y 25% en pesos si se trataba de empresas extranjeras. El punto era que al comprar las refinerías los dólares necesarios para comprar el petróleo, el Banco de la República se los vendía a una tasa de cambio muy inferior a la tasa de cambio general. De esta manera, el Banco de la República – y por lo tanto la CEC – perdía dinero en la transacción, pues vendía a los refinadores nacionales, en 1970, a 9 pesos dólares que había comprado a 20 aproximadamente.52 El efecto era una disminución grande de los recursos disponibles por el gobierno mediante la CEC, pero también este sistema permitía que en 1970 el país tuviera una de las gasolinas más baratas del mundo para consumo interno. Las presiones del Banco para que el gobierno elevara la tasa de cambio aplicada al petróleo de consumo interno, o “dólar petrolero” como se le llamaba en aquella época, y que en la práctica funcionaba como un subsidio al consumo de gasolina, no comienzan, sin embargo, con la misión de 1970. Ya en 1969 el presidente McNamara le había enviado a Carlos Lleras una carta en donde le decía que la continuación del financiamiento externo a Colombia, bien fuera a través del Banco o del Grupo de Consulta, dependía de la unificación de la tasa de cambio del petróleo a la tasa de cambio del certificado.53 A esto le agregaba el hacer mayores esfuerzos para incrementar el ingreso fiscal del Estado en general, y en el caso de las carreteras, incrementar los recursos que de ellas se pudieran obtener. Los peajes fueron efectivamente reajustados, pero en el tema del dólar petrolero el Presidente de Colombia respondió que no se podría hacer el ajuste en la tasa de cambio hasta tanto no se hiciera una reorganización del transporte urbano, para así poder justificar ante el público el aumento de tarifas con un mejoramiento en la prestación del servicio, y no mediante un cambio en la política cambiaria.54 También le mencionaba Lleras otras medidas tomadas para incrementar el ingreso del gobierno tales como la elevación del impuesto a las ventas e impuestos a los viajes al extranjero. Sin embargo, según vimos, la misión del

51 La cuenta especial de cambios consistía en recursos captados por el Banco de la República, los cuales podía transferir al Tesoro Público para lo que el gobierno dispusiera o mantenerlos en su poder. La Cuenta Especial de Cambios tenía 4 componentes por el lado de los ingresos y 2 por el lado de los egresos. El lado de los ingresos eran: 1) Impuesto sobre la exportación de café. 2) Administración de reservas (intereses percibidos por el mantenimiento de reservas internacionales en Bancos Extranjeros). 3) Compraventa de divisas (diferencia entre el valor por el cual se venden las divisas a los importadores y el valor por el cuál se habían comprado esas divisas previamente) y 4) Impuesto sobre remesas. Por el lado de los gastos, la Cuenta Especial de Cambios tenía: 1) Administración de reservas (consiste en los pagos por intereses de deuda externa y en la apreciación de monedas en las que se denomina la deuda externa) 2) Compraventa de divisas (cuando no se gana sino que se pierde en la operación, debido a que se vende a un precio inferior al de compra previa). 52 Llorente Martínez, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1971 - 1973. Bogotá: Talleres gráficos del Banco de la República, 1973. Vol. 1. p. 33 53 “Carta de Robert S. McNamara, Presidente del BM, a Carlos Lleras Restrepo, Presidente de la República de Colombia.” Washington, 8 de Agosto de 1969. Despacho Sr. Presidente/1969/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. 54 “Carta de Carlos Lleras Restrepo, Presidente de la República de Colombia, a Robert McNamara, Presidente del BM.” Bogotá, 5 de Septiembre de 1969. Despacho Sr. Presidente/1969/Caja 1. Archivo Presidencia de la República.

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Banco de 1970 volvió a insistir en el tema del dólar petrolero y ahí el asunto era más determinante porque ese era el informe que leerían los miembros del Grupo de Consulta. El 24 de junio de 1971, 4 meses después de la reunión del V Grupo de Consulta, mediante resolución número 53 la Junta Monetaria elevó a 20 pesos la tasa de cambio para la refinación del petróleo crudo. Consecuentemente, la Superintendencia Nacional de Precios elevó el precio del galón de gasolina de $ 2.36 a $ 3.42, un aumento de 44,9%. Para compensarlo se estableció, mediante Decreto 1255 de 1971, un subsidio al transporte urbano colectivo que varió según la ciudad.55 Justificando la medida el Ministro informaba al congreso que,

Para nadie era un secreto que el Gobierno Nacional estudiaba las fórmulas para eliminar la diferencia entre el dólar petrolero y el Certificado de Cambio. “El Tiempo”, en su edición de agosto 21 de 1970 lo anunció, y en los círculos de la industria del petróleo era un tema mencionado continuamente. Por eso a nadie puede extrañar que en un Memorando del Gobierno sobre varios aspectos de su política económica dirigido al Fondo Monetario Internacional, antes de estas medidas, y en el cual se analiza la situación económica colombiana, el Gobierno hubiese manifestado transcribiendo lo escrito en el Plan de Desarrollo, que estaba estudiando la unificación entre la tasa de cambio del dólar petrolero y la tasa del Certificado de Cambio. (...) Esta aclaración, porque algunas personas han dicho que la medida del 24 de junio de 1971 se debió a un compromiso del Gobierno con organismos internacionales. Como queda visto, la medida había sido recomendada con mucha anterioridad, se había anunciado en periódicos nacionales hace más de un año, el Gobierno mismo había dicho en varios documentos recientes que continuaba estudiándola. Fue pues, fruto de una larga y cuidadosa deliberación, en donde participaron distinguidos hombres públicos de varios Gobiernos y de todos los partidos, y que se tomó con absoluta independencia.56

Sin embargo, como se mostró más arriba, éste era un punto sobre el que el Banco insistía desde antes de la llegada de la administración Pastrana. Por otra parte, es importante anotar que el nuevo “dólar petrolero” de 20 pesos era fijo, mientras que el certificado de cambio tenía un precio fluctuante que se iba devaluando paulatinamente, lo cuál hacía que lentamente el subsidio al consumo de la gasolina reapareciera, a medida que la tasa de cambio se iba ajustando a la inflación. Por lo tanto, todos los informes del Banco de la primera mitad de los setenta tuvieron entre sus recomendaciones ajustar el “dólar petrolero” o, aún mejor, su eliminación, que sería la medida finalmente tomada algunos años después. Por otra parte, la recomendación general hecha por el informe WH – 200a y por el Grupo de Consulta de Febrero de 1971, en cuanto a incrementar los ingresos del gobierno mediante aumento de impuestos, fue seguida también con el Decreto 0435 de 1971 que incrementó el impuesto a las ventas y de timbre, cuyos ingresos aumentaron 44,2% y 42,4% respectivamente.57 Respecto a la política comercial, las recomendaciones del Banco eran el estímulo a las exportaciones menores por medio de instrumentos tales como el CAT, el Plan Vallejo y el Plan Vallejo Modificado. Específicamente el informe WH – 200a consideraba que los productos con mejor potencial para la exportación eran bienes con bajo costo de producción tales como plátanos, soya, madera y pescado por el lado agrícola y textiles, 55 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 – 1973. 56 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 – 1973. 57 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 – 1973. Vol. 1. pp. 123 – 125

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cemento, vidrio, productos de papel y alimentos elaborados por el lado de las manufacturas. También se recomendaba una relativa desprotección de algunos sectores que estuvieran en capacidad de competir con productos extranjeros, lo cual podría aumentar la calidad y bajar los precios de la producción nacional, especialmente en algunas materias primas. En el mismo sentido se consideraba importante aumentar el límite de repuestos para maquinaria que pueden importarse sin licencia. La política comercial del gobierno de Misael Pastrana siguió este espíritu. A manera de ejemplo, el Decreto 2382 de diciembre 6 de 1971 estableció que los CATs expedidos “sobre reintegros por concepto de exportaciones agropecuarias diferentes del petróleo y sus derivados, cueros crudos de res y café, tendrán un período de vencimiento de seis meses en lugar de nueve, y de tres meses en vez de nueve para las exportaciones de manufacturas.”58 Esto implicaba un incremento en el subsidio a estas exportaciones en más de 400 millones de pesos. Con estas medidas, sumado a la paulatina devaluación de la tasa de cambio, el gobierno logró un crecimiento sostenido de las exportaciones menores. Respecto a la inversión pública, el informe del Banco recomendaba incrementarla en al menos 4% adicional en comparación con lo establecido en el plan de inversiones trienal 1970 - 1972. Esto implicaba incrementar en 12% la proyección de inversión pública. En especial, se enfatizaba la inversión en servicios públicos. Nuevamente, el Plan de Desarrollo del gobierno compartía este mismo enfoque y la inversión pública aumentó a lo largo del cuatrienio pastranista. Lo anterior muestra que a principios de los setentas, durante el gobierno de Pastrana, sí hubo un amplio acuerdo entre el Plan de Desarrollo del país y las recomendaciones del Banco Mundial. Así mismo, las recomendaciones del informe WH – 200a y las deliberaciones del V Grupo de Consulta del país tuvieron un impacto importante en lo referente a incrementar los ingresos del gobierno por medio de un cambio en la política del “dólar petrolero” y de aumentos en impuestos. Por lo tanto, en nuestra opinión no es muy preciso el concepto de Lauchlin Currie cuando decía que dicho estudio no causó un impacto perceptible sobre la política económica del país.59 Lo que ocurre es que dichas recomendaciones no se alejaban demasiado del modelo de desarrollo aplicado por Colombia y por América Latina en general durante esa época. Para el VI Grupo de Consulta, en febrero de 1972, el Banco envió al país en mayo de 1971 una nueva misión encabezada por Gary L. Hyde. Los resultados de esta misión fueron discutidos con el gobierno en octubre y algunas de las medidas recomendadas serían aplicadas al año siguiente, después de la reunión del Grupo.60 El informe compartía, desde luego, el enfoque del anterior en cuanto a buscar altas tasas de crecimiento mediante un satisfactorio comportamiento de la inversión pública y expansión de las exportaciones menores. Para ello se hacían necesarios amplios niveles de endeudamiento externo, lo cual a su vez implicaba fortalecer los ingresos fiscales y restringir el gasto para poder garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas hacia los proyectos cofinanciados por las instituciones financieras reunidas en el Grupo de Consulta. En cuanto a las recomendaciones específicas se retomaban diversos puntos 58 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 – 1973. Vol. 1. p. 59 59 Currie, Evaluación de la asesoría económica a los países en desarrollo, p. 101 60 Banco Mundial. Economic Position and Prospects of Colombia. South America Department, 14 de Enero de 1972. Reporte No. WH-211a. En adelante “Banco Mundial, WH – 211a”.

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del anterior informe, tales como sucesivos ajustes a la tasa de cambio preferencial aplicada a la gasolina o su eliminación y mantener una tasa de cambio competitiva mediante devaluaciones periódicas. También se respaldaba la intención del gobierno de mantener el incremento del gasto público por debajo del 4%, lo cuál motivaría la expedición de la Ley Orgánica de Presupuesto de 1973. La mayor influencia de esta misión sobre la legislación económica del país fue su insistencia en controlar y supervisar las finanzas y operaciones de las agencias descentralizadas con el objetivo de poder disminuir las transferencias realizadas desde el gobierno central. En consonancia con esto, el gobierno procedió a actualizar las normas orgánicas del presupuesto a la luz de lo dispuesto en la reforma constitucional de 1968. Según estas disposiciones, que se convertirían posteriormente en decreto – Ley 294 de febrero de 1973, se debía incluir dentro del presupuesto nacional un Presupuesto de los Establecimientos Públicos Nacionales. “En esta forma el Presupuesto de estas entidades que hoy se envía al Congreso como anexo informativo, según el artículo 9o del D. L. 1675 de 1964, pasará a ser materia de decisión legislativa.”61 También se ponían a las entidades descentralizadas requisitos para el manejo presupuestal, sus estados de cuentas y de aplicación de fondos, y en especial se ordenaba crear unidades delegadas en cada entidad para el manejo de estos asuntos, con cargo a sus propios recursos, de manera que estas unidades informaran mejor sobre el Estado de Cuenta de las entidades. Por el lado de las empresas industriales y comerciales del Estado o mixtas, se incluían instrumentos para poder fijar límites máximos a los salarios, viáticos, publicidad, publicaciones o relaciones públicas. Así mismo se incluían otras disposiciones para controlar el gasto público en general, a través de instrumentos como los “acuerdos de gastos”, “acuerdos de obligaciones” y nuevas funciones al Director de Presupuesto. Otra medida tomada por el gobierno que fue acelerada en vista del Grupo de Consulta de febrero de 1972 – puesto que mostraba avances en el fortalecimiento de los ingresos – fue una reforma arancelaria que buscaba incrementar los ingresos fiscales en 500 millones de pesos. Las medidas incluían aumentos del 5 y 10% en el arancel para importación de bienes que no representaban materias primas para drogas ni alimentos.62 Finalmente, otra serie de medidas tomadas para mejorar la imagen del país ante el Grupo de 1972 fueron 1) El Decreto 160 del 10 de febrero de 1972 que obligó a los establecimientos públicos a mantener invertidos en bonos de desarrollo económico no menos del 30% del saldo promedio de sus depósitos bancarios a la vista y a término del mes inmediatamente anterior a aquel en el cual se hiciera la inversión. 2) La Resolución 11 del 16 de febrero de 1972 por medio de la cual se establecía que los bancos podrían “redescontar en el Banco de la República hasta el 65% del valor de cada crédito que hicieran a la industria para el propósito de aumentar su capital de trabajo y de facilitarles la cancelación anticipada de las cuotas del impuesto de renta y complementarios correspondiente al período de marzo a agosto de 1972.”63

61 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 - 1973, Vol. 1, p. 76 62 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 - 1973, Vol. 1, p. 56 Posterior a la expedición de este Decreto la ANDI y la Federación de Industriales Metalúrgicos de Colombia, entre otros, presionaron para que se aplicaran excepciones y desmonte parcial de algunas de las medidas que afectaban sus costos, lo cuál se reflejó en seis decretos expedidos entre marzo y julio de 1972. 63 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 - 1973, Vol. 1, pp. 60 – 61

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Como consecuencia del buen comportamiento de las exportaciones menores, de una leve recuperación del precio internacional del café y del amplio programa de inversiones públicas adoptado por el gobierno, durante 1972 el país obtuvo 7,1% de crecimiento del PIB, el más alto en décadas. Esto explica que el reporte de la misión del Banco que estuvo de visita en octubre y noviembre de 1972 – en vista del Grupo de Consulta de 1973 – fue muy escaso en recomendaciones de política económica.64 Con el objetivo de facilitar el otorgamiento de nuevos empréstitos por parte de la banca privada y otras instituciones financieras, el informe se dedicó a destacar los buenos resultados obtenidos por la economía colombiana durante el año. La única recomendación que hizo fue incrementar los ingresos del gobierno en al menos 1.000 millones de pesos adicionales para poder cubrir los gastos proyectados en 1974 y 1975, y no detener el ritmo de devaluación de la moneda para seguir favoreciendo las exportaciones menores. En junio de 1973 se llevó a cabo la séptima reunión del Grupo de Consulta. En ella se ratificó la necesidad de que el gobierno incrementara sus ingresos en alrededor de 1.000 millones de pesos para poder satisfacer la financiación de aquellos proyectos para los cuáles se habían recibido recursos externos en el marco del Grupo de Consulta. A finales de ese año un alto funcionario del Banco le escribía al ministro de Hacienda ratificándole que de no conseguirse esos recursos adicionales se preveía que el nivel de inversión pública en términos reales descendería para 1974, y que por lo tanto el Banco consideraba fundamental emprender nuevas medidas legislativas y administrativas en materia tributaria.65 En concreto la única medida propuesta fue que en vista de que próximamente el país se convertiría en un importador neto de petróleo, era necesario liberalizar el precio de la gasolina, lo cual haría que éste incrementara, estimulándose así la oferta y deprimiendo la demanda. Esto último significaba que aumentando el precio de la gasolina se haría más rentable el negocio para las empresas extranjeras, que en consecuencia se verían incentivadas a llevar a cabo nuevos proyectos de exploración que eventualmente incrementarían los niveles de producción petrolera del país. Por el lado de la demanda, los mayores precios disminuirían el consumo de gasolina.66 El gobierno no liberó el precio de la gasolina pero sí tomó algunas determinaciones para aumentarlo. Mediante la resolución 30 de 1974 la Comisión de Precios de Petróleo autorizó un precio de 4 dólares por barril para la producción de nuevos yacimientos, con lo cuál se pretendía precisamente incentivar una mayor producción. Junto con esta medida, se elevó el precio de la gasolina de alto octanaje en 86% y el de derivados del petróleo distintos de la gasolina y gas propano en 15%.67 A pesar de lo anterior, el informe del Banco sobre la economía colombiana de 1975 tuvo, de nuevo, entre las escasas recomendaciones de política que hizo, la de volver a ajustar el “dólar petrolero” o eliminarlo.68 La recomendación fue más enfática que en

64 Banco Mundial. Economic Position and Prospects of Colombia. Oficina regional para América Latina y el Caribe, 15 de Mayo de 1973. Volume I: The main report. Reporte No. 138 – CO. 65 “Carta de Gunter K. Wiese, Director de Programas a Países en la Oficina Regional para América Latina y el Caribe, a Luis Fernando Echavarría, Ministro de Hacienda y Crédito Público.” Washington, 20 de Diciembre de 1973. Despacho Sr. Presidente/1970/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. 66 Desde el punto de vista fiscal estas medidas también aumentaban los ingresos del gobierno debido a que se incrementaba el recaudo por concepto de impuestos a la venta de gasolina. 67 Botero Montoya, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1974 - 1976. Vol. 1. 68 Banco Mundial. Situación Económica y Perspectivas de Colombia. Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 20 de Mayo de 1975. Volumen I: Informe Principal. Reporte No. 696 – CO. En

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anteriores ocasiones debido a que ese año el país efectivamente había perdido la autosuficiencia petrolera. Además, debe tenerse en cuenta que en ese momento el punto de atención del mundo entero estaba en el petróleo. En ese contexto, la preocupación inmediata del Banco fue tratar de crear ajustes o equilibrios en favor de las pérdidas en el intercambio externo que se estaban produciendo en los países en desarrollo importadores de petróleo.69 De esta manera, la política incentivada por el Banco Mundial fue la de pasar el peso del alza en el precio del combustible desde el Estado hacia los consumidores por medio de la eliminación de cualquier forma de subsidio al consumo del combustible. Consecuentemente con este enfoque, con las recomendaciones realizadas por la misión de principios de 1975, y en vista de la próxima reunión del Grupo de Consulta en Junio de 1975, el nuevo gobierno de Alfonso López Michelsen procedió a eliminar el subsidio al consumo de gasolina. De esta forma, la Resolución 47 de agosto 20 de 1975 se dispuso elevar, a partir de septiembre, el dólar petrolero de la tasa de 20 (que fue la aplicada desde 1971) a la de 22, y se estableció un incremento de un peso mensual. Cuando la tasa alcanzó los 29 pesos en abril de 1976 – igualando la tasa del certificado de cambio – se expidió la resolución 23 que estipuló que en adelante la tasa petrolera se ajustaría a los movimientos del certificado de cambio, eliminándose así definitivamente el “dólar petrolero”. El efecto de estas medidas fueron un menor costo para la Cuenta Especial de Cambio de 605 millones de pesos en 1976, pero también un incremento de 149% en el precio de la gasolina (pasó de 3.42 $ a 8.50$) y de 20% en el incremento del precio del transporte. El informe 1548 – CO de 1977 daba las buenas nuevas: “las compañías extranjeras de petróleo están siendo pagadas al precio internacional por el crudo nuevo. Este cambio en la política está incentivando que las compañías petroleras inicien amplios programas de explotación petrolífera.”70 Para proteger el poder de compra de los más pobres se decretó un aumento de 102 % en el subsidio al transporte71 que, sin embargo, evidentemente era insuficiente para compensar el alza en el costo de vida como consecuencia de las nuevas políticas de precios de combustibles. Lo anterior muestra que hasta mediados de la década del setenta el Banco Mundial realizó constantemente recomendaciones de política económica que en varias ocasiones se materializaron en medidas concretas, en especial en aquellas medidas de política fiscal que buscaban aumentar el ahorro del sector público. El informe que publicó el Banco en mayo de 1975 y que presentó formalmente al Grupo de Consulta un mes después fue más escaso en recomendaciones que los anteriores. Esto se explica primordialmente porque durante los últimos cuatro meses de 1974 el gobierno de López expidió una serie de medidas de austeridad fiscal, que en 1975 se convirtieron en una reforma tributaria de amplias dimensiones.72 Aparte de la mencionada recomendación respecto a la política petrolera, el informe 696 – CO se dedicó más bien a presentar,

adelante, “Banco Mundial, Reporte 696 – CO”. El informe fue fruto de una misión que visitó el país en enero y febrero y fue dirigida por F.Z. Jaspersen. 69 Kapur, Lewis, y Webb, The World Bank, Vol. 1 pp. 981 – 991 70 Banco Mundial, Reporte No. 1548 – CO. p. iv. “foreign oil companies are now paid the international price for new crude. This change in policy is encouraging the oil companies to initiate a large oil exploration program.” Traducción del autor. 71 Botero Montoya, Memoria de Hacienda 1974 - 1976, Vol. 1, pp. 329 - 333 72 Como es bien conocido y relatado en libro tras libro de la historia fiscal del país, esta reforma tuvo como base las recomendaciones de la Misión Musgrave de 1968. En esta época el Banco Mundial compartió lo estipulado por dicha misión y uno de los constantes concejos del Banco fue “seguir las recomendaciones del informe Musgrave.”

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desde su perspectiva, las buenas políticas adoptadas por el gobierno y las optimistas metas de comportamiento económico en el futuro, pensando en la imagen del país frente a la comunidad financiera internacional que potencialmente podría financiar la inversión pública.

3.3 El Primer Crédito de Programa Como hemos visto una de las mayores recomendaciones del Banco Mundial a lo largo del período era aplicar políticas que buscaran un mejor comportamiento de las exportaciones no tradicionales. El Programa Económico y Social 1970 – 1973, conocido como “Plan de las cuatro estrategias” tenía como una de ellas la promoción de exportaciones menores. En 1972 el Banco otorgó el primer Crédito de Programa al país que tuvo como objetivo financiar importaciones necesarias para apoyar sectores exportadores de la economía. La historia de la negociación de este empréstito es interesante por dos motivos. Primero, porque constituye un antecedente de los préstamos con base en políticas, ya que comparte con éstos la característica de que no tienen como finalidad la realización de una obra física, material y visible, sino perseguir objetivos más intangibles como el logro de una determinada meta de exportaciones o mejorar la “eficiencia” de algún aspecto del funcionamiento público. En segundo lugar, porque la documentación sobre las negociaciones de este crédito es muy completa, permitiendo ilustrar la dinámica de las negociaciones de empréstitos para el desarrollo en estos años. En la práctica, el crédito de programa en cuestión consistía en un préstamo de balanza de pagos, ya que se trataba esencialmente de adquirir divisas para el pago de importaciones. De hecho, una de las justificaciones realizadas en 1971 por el ministro de Hacienda para que el Banco le otorgara un crédito de este tipo al país era que debido a la nueva baja en los precios del café el país había recibido una cantidad de divisas menor en 100 millones de dólares a la proyectada previamente.73 En aquellos años existía una gran reticencia por parte de los países desarrollados accionistas del Banco a aprobar este tipo de operaciones (con la excepción de Inglaterra). Es probable que las vieran como préstamos que no ayudarían al desarrollo material de los países y que, por el contrario, alimentarían una ola interminable de refinanciación de deuda externa. Pero, en cambio, recibieron de Estados Unidos un decidido apoyo, siempre y cuando otros elementos tales como el país destinatario no chocara con sus intereses.74 El antecedente de este primer crédito de programa – y que, como cosa rara, fue el primero de este tipo otorgado a un país de latinoamericano – fue la solicitud que del mismo hizo el gobierno de Carlos Lleras a finales de los sesenta. En aquella ocasión, y con motivo de la reunión del IV Grupo de Consulta en Enero de 1969, el gobierno decidió enviar a algunos de los países miembros del Grupo una Misión colombiana para exponer la situación de la economía, su necesidad de financiamiento externo y su plan de inversiones. La misión fue encabezada por Misael Pastrana, en ese momento

73 “Carta de Rodrigo Lloreda, Ministro de Hacienda y Crédito Público, a Gerald Alter, Director de Misión Económica del BM enviada a Colombia.” Bogotá, 3 de Diciembre de 1971. Despacho Sr. Presidente/1970/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. 74 El primer crédito de programa, que se le aprobó a la India en 1969 por 125 millones de dólares, fue posible gracias a la presión de Estados Unidos al interior del Banco. Cabría agregar que otra fuente de oposición a estas operaciones provino del mercado de capitales, por ejemplo los banqueros de Wall Street.

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embajador de Colombia ante Estados Unidos; según lo definiría posteriormente el informe de la Misión, “El objetivo inicial de su visita era presentar a los gobiernos respectivos los proyectos colombianos para el Grupo de Consulta y exponerles los lineamientos generales de la política económica del país así como los resultados obtenidos hasta la fecha. Sin embargo, después de consultar con las directivas del Banco Mundial en Washington, resultó que debería aprovecharse la misión a Europa para presentar el caso colombiano con vista a la eventual solicitud de un préstamo de programa por parte del Banco Mundial.”75 Debido a que durante la gira de Pastrana no se observó un ambiente favorable, especialmente en Francia, Italia y Alemania, el Banco decidió aplazar la presentación de la solicitud del préstamo para Colombia. El tema volvió a surgir después del Grupo de Consulta de Febrero de 1971. En agosto, Virgilio Barco, en ese momento Director Ejecutivo de Colombia ante el Banco, escribía un memorando interno en donde explicaba que el gobierno de Colombia estaba cumpliendo satisfactoriamente con los compromisos adquiridos en el Grupo de Consulta para elevar sustancialmente los ingresos tributarios del gobierno. Sin embargo, decía Barco, el gobierno se había visto en la necesidad de solicitar un crédito de programa debido al descenso de los precios del café y la consecuente restricción a las importaciones que fue necesario aplicar para proteger la balanza de pagos, y también debido a los gastos extraordinarios en que se había incurrido para rehabilitar la infraestructura afectada por el largo período de lluvias e inundaciones.76 A principios de noviembre vino al país una Misión encabezada por Gerald Alter, con el objetivo de discutir la política económica colombiana y determinar las condiciones necesarias para poder llevar a cabo el crédito de programa solicitado por el gobierno colombiano.77 En la presentación del gobierno se resaltaron las medidas tomadas en cuanto a 1) mejorar la situación económica del país en vista de los bajos precios registrados del café. Estas medidas tenían que ver principalmente con el apoyo a las exportaciones menores. 2) Una política cambiaria en donde se habían realizado devaluaciones sucesivas y un poco más altas que lo registrado en el nivel de precios con el objetivo de hacer más competitivas las exportaciones menores. 3) Mejoramiento de los ingresos fiscales a través de diversas medidas tomadas para incrementarlos en 1971 y 1972, y planeación de medidas en el futuro inmediato para incrementar los ingresos en 800 millones de pesos en 1973 y 1.000 millones de pesos en 1974. 4) Incremento de tarifas de servicios públicos con el objetivo de generar el ahorro público necesario para financiar las inversiones programadas en estos sectores. La respuesta de la Misión a estos argumentos fue escéptica. En primer lugar, manifestó dudas respecto a la política cambiaria, argumentando que una sobre-devaluación afectaría el nivel de las importaciones. En segundo lugar, cuestionó que las medidas 75 Departamento Nacional de Planeación. “Informe de la Misión encomendada al embajador de Colombia en Washington, doctor Misael Pastrana Borrero y al Secretario Económico de la Presidencia de la República, Rodrigo Botero, ante el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y los gobierno de Inglaterra, Italia, Alemania, Francia y España.” Bogotá, 16 de Mayo de 1969. Documento CONPES 258. 76 “Office Memorandum de Virgilio Barco, Director Ejecutivo de Colombia ante el BM, a Robert S. McNamara, Presidente del BM.” 9 de Agosto de 1971. Despacho Sr. Presidente/1970/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. 77 El balance de las negociaciones fue resumido en el siguiente documento: Banco Mundial. “Aide Memoire.” 5 de Noviembre de 1971. Despacho Sr. Presidente/1970/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. La siguiente discusión se basa en lo desarrollado en este documento.

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fiscales tomadas fueran suficientes para poder financiar la inversión pública programada. La misión enfatizó, además, este punto era central para poder seguir recomendando a Colombia ante el Grupo de Consulta de 1972. La conclusión de la visita de los funcionarios del Banco fue que estarían dispuestos a considerar un crédito de programa al país en un monto de 50 a 70 millones de dólares, pero no de 100 como lo pretendía el gobierno. Adicionalmente se planteaba, de entrada, las siguientes condiciones: a) Lograr un entendimiento entre el Banco y el gobierno colombiano para aumentar el ingreso fiscal en los niveles requeridos para financiar el programa de inversiones de 1973 y 1974, incluyendo las autorizaciones legales de estas medidas. b) Una política cambiaria más explícita mediante el establecimiento de una fórmula matemática para la misma. c) El establecimiento durante la negociación de un sistema comprehensivo para el control y registro de ingresos y gastos del sector público, y d) el establecimiento de metas de crecimiento de exportaciones menores. Por su parte, los objetivos específicos del empréstito serían: i) financiamiento de bienes de capital demandados por el sector exportador; ii) financiamiento de componentes importados y algunos gastos locales en las inversiones realizadas para mejorar la productividad de la agricultura e industria, y iii) financiamiento de productos intermedios, materias primas y equipo de capital requerido para sectores de exportaciones menores. Además de esto, el Banco pretendía incluir una cláusula en donde se determinaba que si el precio del café recuperaba cierto nivel, automáticamente se cancelaría parte del empréstito. Los anteriores condicionamientos, algunos de los cuales eran bastante fuertes, fueron enérgicamente criticados por el Ministro a los pocos días. En una carta al Banco decía que “el enfoque restrictivo e inconveniente por la ingerencia en aspectos internos de política económica nacional hacen inaceptables para el Gobierno Colombiano las condiciones a que se quiere someter el otorgamiento de este préstamo”.78 Después de justificar las razones por las cuales el país necesitaba del crédito, pasaba a rechazar los condicionamientos hechos por el Banco. Un primer punto era el monto del préstamo: el gobierno insistía en que requería uno por 100 millones de dólares. En segundo lugar, se rechazaba la exigencia de predeterminar matemáticamente el nivel de devaluación de la moneda. En tercer lugar, frente a la política tributaria, el Ministro concordaba en la necesidad de incrementar los ingresos del Estado, pero se explicaba que las medidas proyectadas con tal fin ya habían sido presentadas al Banco, además del hecho de que el Gobierno tenía las facultades legales para aumentar sus ingresos a discreción, principalmente mediante el impuesto a los combustibles y los aranceles, de manera que se consideraba improcedente la exigencia de tener que mostrar las autorizaciones legales para la aplicación de medidas fiscales. Finalmente, se criticaba la cláusula según la cuál parte del préstamo quedaría automáticamente cancelado si el precio del café superaba cierto nivel. A pesar de la reacción del Ministro, el crédito sería aprobado en junio de 1972 con muy pocos cambios respecto a lo exigido inicialmente por la misión del Banco de noviembre de 1971. El crédito terminó siendo únicamente de 60 millones de dólares y la controvertida cláusula sobre el comportamiento del precio del café se mantuvo. Al respecto es interesante anotar que el Ministro posteriormente argumentaba que “el contrato contiene una cláusula según la cual US $ 15 millones no serán entregados en el caso de que los precios del café en diciembre de 1972 superen el precio de US $ 0.57 78 “Carta de Rodrigo Lloreda, Ministro de Hacienda y Crédito Público, a Gerald Alter, Director de Misión Económica del BM enviada a Colombia.”

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por libra, lo cual parece lógico habida cuenta de los antecedentes del contrato.”79 Además, según vimos en el análisis de la influencia del Banco en el contexto de las misiones y las reuniones del Grupo de Consulta, muchas de las otras medidas tales como el establecimiento de un sistema de control al gasto público o medidas fiscales adicionales para aumentar el ingreso fueron también adoptadas. Así pues, la historia del primer crédito de programa contratado por el país reafirma la idea de que el Banco tuvo una influencia importante en la política económica colombiana durante la primera mitad de la década del setenta.

3.4 Influencia durante la bonanza cafetera Como hemos argumentado, la bonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta, sumada al boom de las exportaciones ilegales determinó que el país tuviera una situación holgada en lo referente a disponibilidad de divisas. Por otra parte, el ascenso de Alfonso López Michelsen a la presidencia significó un pequeño giro en el modelo de desarrollo buscado en el país. Con este nuevo modelo el país se inclinaba un poco más hacia el libre juego de las fuerzas de mercado. La política económica descansó sobre dos pilares: un mercado interno financiero más libre y un patrón de crecimiento hacia fuera.80 La reforma tributaria de 1975 implicó un fuerte aumento del ingreso fiscal de la nación principalmente en base a impuestos indirectos, y una relativa liberalización del sector financiero que produjo elevaciones en la tasa de interés. A pesar de ello, también se mejoró la progresividad de algunos impuestos como el del impuesto a la renta y al patrimonio. Una medida muy importante fue el impuesto a la renta presuntiva que golpeó principalmente a los terratenientes, aunque los impuestos a la propiedad siguieron representando menos del 1% del ingreso tributario de la nación.81 Como resultado de estos dos factores – bonanza exportadora y reforma fiscal amplia – los informes del Banco Mundial sobre la economía colombiana fueron muy escasos en recomendaciones de política, por no decir que nulos. El informe de la misión que visitó el país en febrero de 1977, en vista del Grupo de Consulta de junio, marcó una diferencia con respecto a los anteriores.82 Si a principios de la década el énfasis estaba en la creación de nuevos impuestos, aumento de los existentes y aumentos en las tarifas de servicios públicos, tras la expedición de la reforma tributaria de 1974, cuyo enfoque fue plenamente compartido por el Banco Mundial, las recomendaciones se enfocaron en incrementar los ingresos corrientes mediante un mejoramiento de la administración tributaria y un adecuado ritmo de ajuste en las tarifas de las entidades descentralizadas, principalmente servicios públicos y precio de referencia del petróleo. Otro cambio importante observado en el informe de 1977 es que resalta el énfasis que el gobierno de López dio – al menos en el discurso – a la formulación de programas sociales destinados a mejorar las condiciones de vida del 50% más pobre de la población, enfoque que es igualmente observado en los informes del Banco de esa época bajo la presidencia de McNamara. Finalmente, habría que anotar como otra diferencia los

79 Llorente Martínez, Memoria de Hacienda 1971 - 1973, Vol. 1. p. 198 80 Arévalo y Rodríguez, Gremios, reformas tributarias y administración de impuestos en Colombia, pp. 327 – 328 81 Un análisis de la reforma tributaria de 1974 se encuentra en Arévalo y Rodríguez, Gremios, reformas tributarias y administración de impuestos en Colombia, pp. 330 – 341 82 Banco Mundial. Economic Position and Prospects of Colombia. Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 10 de Mayo de 1977. Volume I: Main Report. Reporte No. 1548 – CO.

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niveles de endeudamiento externo recomendados, que son cada vez mayores, como vimos anteriormente. Los demás reportes del Banco sobre la economía colombiana hasta 1981 tuvieron un enfoque casi idéntico al 1548 – CO de 1977, y consecuentemente sólo sirvieron como carta de presentación ante el Grupo de Consulta sin consecuencias trascendentales para la política económica adoptada por el país. Quizás sería interesante añadir que en 1979 el gobierno de Julio César Turbay expidió la Ley 20 que echó para atrás varias de las medidas tomadas en la reforma tributaria de 1974, al establecer un número importante de exenciones tributarias. Ante este hecho, un consultor del Banco Mundial publicó un pequeño informe donde criticaba el relajamiento del sistema impositivo introducido por la administración Turbay y abogaba por la eliminación de las exenciones introducidas a los impuestos sobre el capital y el trabajo, las descaradas exenciones introducidas al sector ganadero (terrateniente), a los ingresos ocasionales, al nuevo sistema que no garantizaba la efectiva reinversión de ganancias, entre muchas otras medidas adoptadas en la Ley 20.83

3.5 El cambio de enfoque teórico en las recomendaciones del Banco Mundial a Colombia En Colombia, el primer informe del Banco Mundial que tuvo un claro enfoque hacia la adopción de reformas promercado fue el que surgió de la Misión enviada en abril de 1981 y dirigida por el señor José Sokol.84 Este informe es muy relevante debido a que marca una diferencia con respecto a los anteriores en el sentido de que no sólo las recomendaciones del informe sobre política fiscal y comercial tienen un peso grande con respecto a los analizados en la segunda mitad de los setentas, sino que además el contenido de esas recomendaciones son el preámbulo de las políticas de ajuste que con más fuerza se presionarían a partir de mediados de los años 80. Lo anterior es particularmente claro en las políticas de “largo plazo” recomendadas, según las cuáles se debía buscar un mayor crecimiento de los sectores manufacturero y agrícola mediante la liberalización de las importaciones del país a productos en estos sectores, combinada con una mayor devaluación monetaria. A parte de esto, el informe hacía diversas recomendaciones para mejorar la productividad y la eficiencia del sector energético y de transportes. En general, estas recomendaciones dispersas ponían el acento en reformas pro-mercado, buscando liberalizar los precios y abrir los sectores a la competencia externa, teniendo en mente el enfoque del aprovechamiento de ventajas comparativas.85 Con el fin de poder llevar a cabo de manera satisfactoria el plan de inversiones, el informe recomendaba no solo mayores niveles de endeudamiento externo sino también complementar esto con un aumento en el ahorro público del gobierno central. Para lograr esto se aconsejaba fortalecer los ingresos de las entidades descentralizadas, de manera que el gobierno pudiera liberarse o reducir las transferencias a estas instituciones. Lógicamente, la principal forma que las entidades descentralizadas –

83 McLure, Charles E. “Income and Complementary Taxes.” Secretaría Económica/1982/Caja 1/. Archivo Presidencia de la República. 84 Banco Mundial. Economic Position and Prospects of Colombia. Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 17 de Septiembre de 1981. Volume I: Main Report. Reporte No. 3556 – CO. 85 Banco Mundial, Reporte No. 3556 – CO.

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como centros de salud, de educación, de servicios públicos, etc. – tienen para mejorar sus ingresos es el aumento de tarifas cobradas al público. Finalmente, también se aconsejaba “supervisar mejor las finanzas” de las instituciones relacionadas con la seguridad social. Como puede verse, el cambio cualitativo entre este informe y los anteriores es evidente. A partir de este momento las recomendaciones y presiones del Banco al país tenderían cada vez más a radicalizar este enfoque hacia el mercado, la apertura económica y la devaluación monetaria, o lo que Pierre Salama llama “políticas de ajuste ortodoxas de primera generación.”86 No obstante, se sale de las posibilidades de este artículo analizar a fondo esta cuestión. 4. Algunas particularidades del financiamiento al desarrollo por parte del Banco Mundial A lo largo de este artículo se ha mencionado que el Banco Mundial, al tener una amplia financiación en las empresas de servicios públicos, tuvo una alta ingerencia en el alza de las tarifas. Esto ha sucedido principalmente porque las tarifas se han determinado de forma que la empresa financiada asegure el pago del servicio de la deuda y los costos de futuras expansiones.87 Generalmente, cuando el Banco otorgaba un empréstito para alguno de estos sectores, lo ataba a la firma de “cartas convenio” en donde se predeterminaba el accionar de la empresa respecto a 1) asignación de los recursos del préstamo; 2) política de ingresos y tarifas; 3) licencias de importación; 4) firmas consultoras; 5) administración y operaciones de la Empresa y 6) política de endeudamiento de la empresa.88 Ello muestra la importancia que le dio el modelo de desarrollo estimulado por el Banco durante los sesenta y setenta de condicionar los empréstitos para proyectos de desarrollo, básicamente los de infraestructura en servicios públicos y carreteras, a ser superavitarios o internamente viables en lo financiero. Es decir, se negaba totalmente la posibilidad de subsidiar la demanda de estos servicios, por más que los recursos para financiar esa demanda surgieran de otras fuentes fiscales y tributarias. Lógicamente, ante el alto nivel de endeudamiento externo de las empresas públicas, los incrementos en las tarifas tuvieron que ser proporcionalmente mayores que los incrementos en los costos de funcionamiento. Como vimos, en las disputas entre el Banco y el país durante el gobierno de Guillermo León Valencia el tema de las tarifas fue un punto relevante. Esta situación fue superada en 1968 con la creación de la Junta Nacional de Tarifas en la cuál el Banco Mundial tuvo una activa participación y considerable influencia.89 El objetivo de la Junta era

86 Salama, Pierre. Riqueza y pobreza en América Latina: La fragilidad de las nuevas políticas económicas. México: Universidad de Guadalajara; Fondo de Cultura Económica, 1999. 87 Asher y Mason, The World Bank since Bretton Woods. De hecho los autores de esta investigación, financiada por el propio Banco, opinan que durante los primeros 25 años de labores del Banco en Colombia los principales logros son 1) incrementar los ingresos del gobierno y combatir la tendencia a no pagar impuestos en Colombia mediante una fuerte presión para subir los precios de los servicios ofrecidos por el sector público, y 2) Ayudar al país a conseguir recursos externos en gran cantidad por medio del Grupo de Consulta. 88 Departamento Administrativo de Planeación. “Informe de la misión al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo.” Bogotá, 26 de Abril de 1968. Documento CONPES 091. 89 Asher y Mason, The World Bank since Bretton Woods, p. 652. Otra institución mencionada por los autores en cuya creación el Banco tuvo una activa participación fue Interconexión Eléctrica, también en 1968.

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colocar a las tarifas en “niveles adecuados” como lo pretendía el Banco. Sin embargo, todavía el informe de 1979 del Banco Mundial sobre la economía colombiana insistía en que “precios [que reflejaran] el costo total de los bienes y servicios ofrecidos por las agencias descentralizadas van a tener que ser mantenidos”90 para poder financiar el plan de inversiones públicas sin tener que recurrir a medios inflacionarios. Más aún, en la actualidad todavía sigue retumbando este tipo de presiones.91 Otra consecuencia del amplio papel del Banco Mundial en el financiamiento externo del país durante el período fue que, en alguna medida, pudo haberse perjudicado el desarrollo de varios sectores productivos de la economía nacional. Ello por la ambigua política para el otorgamiento de préstamos asumida por el Banco Mundial, respecto a la participación de empresas privadas nacionales del país receptor de los recursos en los concursos de licitación que se abrieran para la prestación de bienes o servicios financiados con empréstitos del Banco. Al respecto resulta ilustrativo citar un informe de una misión de funcionarios colombianos al Banco Mundial, la cual visitó Washington con el objetivo de discutir diversos asuntos relativos a negociaciones de empréstitos. Los representantes de Colombia en la misión informaban que “los funcionarios del Banco reafirmaron a la Misión la política de permitir la participación de productores nacionales en las licitaciones de proyectos financiados con préstamos del BIRF, aceptando una protección hasta del 15 por ciento, siempre y cuando el Gobierno lo solicite oficialmente al Banco. Sin embargo, si el productor nacional gana la licitación, tal equipo no podría financiarse con recursos del préstamo, exceptuando el componente importado de la oferta del productor nacional.”92 Es decir que el Banco sí aceptaba que los productores nacionales participaran en las licitaciones, pero si llegaban a ganar, se retiraba la financiación de ese componente del proyecto en niveles que podían llegar al 100% si el productor nacional no requería de importaciones para prestar el servicio o bien. Desde luego, dada la debilidad del ahorro público y por lo tanto la dependencia del país hacia los recursos externos para financiar los proyectos de desarrollo, en la práctica esto significaba hacer a un lado a los productores nacionales. De esa manera, las ganancias de estas inversiones eran absorbidas por las empresas extranjeras quienes eran preferidas por los gobiernos para llevar a cabo las obras, al poder éstos utilizar créditos de mediano y largo plazo para financiar los costos, a pesar de la generosa protección del 15% ofrecida por el Banco a los productores nacionales.

90 Banco Mundial. Economic Position and Prospects of Colombia. Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 1 de Junio de 1979.. Report No. 2535. p. 37. “Full-cost pricing of the goods and services provided by the Decentralized Agencies will have to be sustained.” Traducción del autor. 91 Al respecto resulta interesante citar la siguiente respuesta de un Director de Planeación a un funcionario del Banco que reclamaba pruebas contundentes por parte del gobierno en su intención de elevar las tarifas: “…queremos advertir que los criterios que orienten las tarifas de los servicios públicos en Colombia estarán ajustados a las condiciones específicas de nuestro país y a las consideraciones de orden político y social que el gobierno afronte. Por tanto, no creemos procedente implantar, como procedimiento rutinario, la discusión continua de criterios tarifarios con el Banco Mundial. En esto, como en el caso de la tasa de cambio, el gobierno desea obrar con toda la independencia necesaria en cuanto a la magnitud y la oportunidad de los ajustes de las tarifas. Estimamos, eso sí, indispensable discutir con alguna regularidad las implicaciones de los regímenes tarifarios que se adopten en aquellas empresas y sistemas que disfrutan de financiamiento externo para sus programas.” “Carta de Edgar Gutiérrez, Director del Departamento Nacional de Planeación a Gerald Alter, Director del Departamento del Hemisferio Occidental del BM.” Washington, 29 de Agosto de 1969. Despacho Sr. Presidente/1969/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. 92 Departamento Administrativo de Planeación, “Informe de la misión al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo”

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El pretexto dado por el Banco para evitar financiar costos locales de proyectos, o financiarlos en una mínima proporción, era que hacer lo contrario produciría presiones inflacionarias tras monetizarse los recursos otorgados por el préstamo. Al respecto hay que decir que siendo Ministro de Hacienda, Abdón Espinosa Valderrama argumentaba en un discurso pronunciado en el mismo Banco que “las naciones industrializadas realizan una ganancia cuando venden maquinaria y equipo, pero en la medida en que los empréstitos del Banco están involucrados en ello, la impresión no debería ser que el propósito principal de estos empréstitos es expandir el comercio de sus mayores accionistas, o que la asistencia del financiamiento externo tiene más que ver con el destino de las exportaciones de las naciones avanzadas que con las gentes de los países en desarrollo.”93 Finalmente decía que el Banco debería implantar controles anti-dumping para evitar que las empresas extranjeras ofrecieran sus servicios a precios artificialmente bajos perjudicando a los productores nacionales en la oferta de sus bienes y servicios a los proyectos financiados por el Banco. No obstante, desde la creación de las instituciones de Bretton Woods hasta el día de hoy, salvo en casos menores, el Banco tiene como regla general que el otorgamiento de empréstitos no signifique transferencia de recursos que podrían monetizarse en el país deudor. Conclusión En este artículo hemos intentado demostrar que durante los años del Frente Nacional y hasta comienzos de los ochenta, aproximadamente, la influencia del Banco Mundial sobre las políticas económicas en Colombia se dio en función de las restricciones internacionales sufridas por el país, a lo largo de sucesivas coyunturas. Estas restricciones obedecían al patrón histórico de los países periféricos, caracterizados por una alta dependencia tecnológica y financiera de los mercados de los países más desarrollados, y por la dependencia de su disponibilidad de divisas según el comportamiento del precio de pocos o incluso un único producto de exportación. Así, y según la hipótesis de Barbara Stallings que comentamos al comienzo, el déficit crónico en la balanza de pagos y la alta necesidad de préstamos externos para adquirir las divisas necesarias de ambiciosos programas de inversión pública – y de las importaciones que implicaban – significó que las autoridades gubernamentales tuvieran que recurrir constantemente a los oficios del Banco Mundial. Debido a lo anterior, la influencia de las misiones del Banco sobre las políticas económicas adoptadas fue en general importante. Tal influencia, como vimos, se concentró sobre todo en las medidas de política fiscal y tributaria que debía implantar el país con el fin de adquirir los niveles de ahorro-inversión necesarios y que, según los modelos de la economía del desarrollo en boga en esa época, determinaban las tasas de crecimiento económico. Así, las medidas concretas recomendadas para incrementar los ingresos públicos, fueron seguidas en términos generales, salvo cuando las mismas entraban en conflicto con los intereses de poderosos sectores de la economía nacional. Por otra parte, al estar el Banco involucrado de forma 93 Espinosa Valderrama, Abdón. “Statement by the Hon. Abdon Espinosa Valderrama, Minister of Finance and Public Credit, and Governor of the Bank for Colombia, at the Bank, IFC and IDA Annual Discussion.” 1 de Octubre de 1969. Despacho Sr. Presidente/1969/Caja 1. Archivo Presidencia de la República. “The industrial nations make a profit when they sell machinery and equipment, but so far as the Bank’s direct loans are concerned the impression must not be allowed to exist that the main purpose of these loans is to expand the trade or its major shareholders, or that external financial assistance is concerned more with the fate of the export trade of the advanced nations that with that of the peoples of the developing countries.” Traducción del autor.

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considerable con la financiación de las empresas de servicios públicos, las tarifas de los mismos tendieron al alza como consecuencia de la transferencia hacia éstas de las amortizaciones de los créditos, de las inversiones y demás costos operativos del sector en cuestión. En el mismo sentido, al concentrarse la financiación externa privada en el Grupo de Consulta que era coordinado por el Banco, éste procuró intervenir en la política económica de forma que el Estado recaudara los recursos necesarios para cumplir los compromisos de inversión que asumía, y en los cuáles participaba el capital extranjero. Sólo de esa manera se podía garantizar que las inversiones tuvieran los retornos necesarios para repagar las deudas tal como se había acordado. Por último, al destinarse los préstamos del Banco Mundial a financiar los componentes importados de las inversiones públicas, queda la inquietud de que como mínimo, el papel del Banco en los países en desarrollo fue funcional a la necesidad de los países del Centro de ampliar los mercados para sus industrias de bienes de capital y sus manufacturas. Si durante estos años el Estado en los países periféricos jugó un rol central como puente en el establecimiento de transacciones comerciales con los países más desarrollados, en ello fue esencial el engranaje proporcionado por los mercados internacionales de capital y específicamente por la ayuda para el desarrollo prestada por la banca multilateral. Referencias bibliográficas Arévalo H., Decsi. “Misiones Económicas Internacionales en Colombia 1930 - 1960” En: Historia Crítica, Diciembre de 1995. No. 11. pp. 7 – 24. Arévalo H. y Oscar Rodríguez S. Gremios, reformas tributarias y administración de impuestos en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2001 Asher, Robert E., y Edward S. Mason. The World Bank since Bretton Woods. Washington: The Brookings Institution, 1973 Banco de la República. Principales indicadores económicos 1923 – 1997. Bogotá: Subgerencia de Estudios Económicos, 1998. Banco Mundial. An Appraisal of the Development Program of Colombia. Washington, 21 de Junio de 1962 _____________. El desarrollo económico de Colombia: problemas y perspectivas. Bogotá: Canal Ramírez, 1972. Reporte No. WH – 200a. _____________. Economic Position and Prospects of Colombia. South America Department, 14 de Enero de 1972. Reporte No. WH-211a. _____________. Economic Position and Prospects of Colombia. Oficina regional para América Latina y el Caribe, 15 de Mayo de 1973. Volume I: The main report. Reporte No. 138 – CO

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