FINANCIACION DE SERVICIOS PÚBLICOS

DESCENTRALIZADOS EN TIEMPOS DE CRISIS

Juan Pablo JiménezComisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL)IV Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL

Salvador de Bahia, 23-25 de junio de 2009

CONTENIDOCONTENIDO

Introducción y objetivo

Características estructurales de la región

La política fiscal en AL: solvencia y volatilidad

El proceso de reasignación de funciones

La coordinación del sistema de relaciones intergubernamentales y el rol del gobierno central

Lecciones aprendidas y desafíos ante el nuevo contexto

Introducción y objetivo

Hipótesis básica

Las características estructurales de la región influenciaron en forma conjunta la forma y los resultados de los procesos de descentralización

De acuerdo con esta características el sistema de relaciones intergubernamentales debiera articular tres objetivos:

Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal

Articulación de las políticas sectoriales descentralizadas (educación, salud, infraestructura)

Compensación de las altas disparidades regionales

Introducción y objetivo

Las características básicas de la política macro fiscal han limitado la capacidad de los gobiernos (central y SN) para articular estos tres objetivos.

Ante un shock como el que está sufriendo la región, esta limitación se agrava:

Vulnerabilidad ingresos fiscales

Vulnerabilidad ingresos subnacionales

Introducción y objetivo

Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos

En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar

El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto

Características estructurales de la región

Alta desigualdad en la distribución del ingresoDisparidad regional Alta informalidad y urbanización

Disparidades regionales dentro de los países

Comparación de los PIB per capita de las jurisdicciones más ricas en relación con las más pobres en paises de AL y de Europa

Ireland

Finland

AustriaSweden

Bulgaria BelgiumPortugal

Greece

Slovakia

Netherlands

Czech Rep.

HondurasHungary

Nicaragua

PolandItaly

United KingdomFrance

UruguayRomania

Chile

Guatemala

PeruArgentina

Colombia

Spain

Germany

Mexico

Brazil

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

- GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) -

- R

ati

o d

e p

rod

ucto

en

tre r

eg

ion

es e

xtr

em

as -

La política fiscal en la región: falta de solvencia y alta volatilidad

Recurrentes déficitsBaja imposiciónAlta volatilidad de los ingresos fiscalesImportancia de los ingresos provenientes de explotación de recursos naturalesProciclicidad del acceso al financiamientoA nivel subnacional: fuerte dependencia de las transferencias intergubernamentales

Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL(En porcentajes del PIB, promedios simples)

La carga fiscal es insuficiente para financiar el gasto público

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

Overall Balance Revenue Expenditure

La mejora en los ingresos es explicada La mejora en los ingresos es explicada por la evolución de las transferencias…por la evolución de las transferencias…

AMÉRICA LATINA – EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS SUBNACIONALES(En porcentajes del PIB)

2.1 2.1 2.2 2.3 2.3 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.7

2.8 3.1 3.2 3.33.7 3.7 3.4

3.84.2

4.54.8

8.58.0

7.77.1

6.86.86.86.46.46.4

6.8

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ingresos Tributarios Propios Transferencias Totales Otros ingresos

Los procesos de descentralización en AL: respuestas comunes ante problemas heterogéneos

Proceso generalizadoFuerte componente sectorial

Diferentes motivacionesReformas sectoriales (Chile)

Necesidades financieras del gobierno central (Argentina)

Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil)

Falta de coordinación en la elaboración y seguimiento del proceso

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD(En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad)

Reasignación del gasto entre niveles de gobierno: descentralización

7%

8%

36%

41%

50%

21%

28%

60%

61%

70%

80%

24%

50%

18%

0.2%

68%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Uruguay

México

Chile

Perú

Colombia

Bolivia

Brasil

Argentina

Salud Educación

El impacto de la crisis sobre la política fiscal: menores recursos y más

demandas La crisis afectará a los ingresos fiscales en AL

fundamentalmente a través de dos canales: Menor nivel de actividad Caída en los precios internacionales de los productos básicos

Adicionalmente mayores requerimientos sobre los gastos públicos de manera de sostener las medidas anticrisis

Estas medidas serán diferentes de acuerdo con impacto y capacidades

El impacto de la crisisAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS CENTRALES

(Promedio Simple, En % de PIB)

1.6 1.6

1.00.8

0.3

0.90.7 0.8

-0.1-0.5

-0.1

-0.7-0.4

-0.1

0.7

1.5

2.5 2.5

-0.8

1.5

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

22.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

Resultado primario ALC Ingreso total AL Gasto primario AL

Grado de exposición relativa de la recaudación frente a la crisis (Gómez Sabaini

y Jiménez, 2009)

3

4

5

6

7

7

7

8

8

8

9

9

9

10

11

11

11

0 2 4 6 8 10 12

Argentina

Brasil

Uruguay

Costa Rica

Chile

Perú

Nicaragua

Dominicana

Colombia

Venezuela

Paraguay

El Salvador

Bolivia

Panamá

Guatemala

México

Ecuador

Alta MediaBaja

Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas

fiscales

Arg

entin

a

Bol

ivia

Bra

sil

Chi

le

Col

ombi

a

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

El S

alva

dor

Gua

tem

ala

Hon

dura

s

Méx

ico

Nic

ara

gua

Pan

amá

Par

agu

ay

Per

ú

R.D

omin

ican

a

Uru

gua

y

Ven

ezue

la

Sistema TributarioISR empresas/Reduccion/Depreciación T X T X X T X TISR personas/Deducciones X X T X X X T XImpuestos al comercio exterior X T X X TImpuestos sobre bienes y servicios TContribuciones Sociales X TOtros X X X T T X

Gasto PúblicoInversión en infraestructura X X X X X X X X X X X X X X XVivienda X T X X X X X X X XApoyo a PYMES o productores agrícolas X X X X X X X X X X X X XApoyo a sectores estratégicos X X X X XTransferencias directas a familias T T X XOtros T X X X X X X

Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL;Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.

Las recurrentes crisis macro suelen tener impacto en las relaciones entre niveles de gobiernoCuando la economía recibe un shock financiero (sudden stop) o un shock comercial las relaciones fiscales intergubernamentales tienden a deteriorarse por: (Fanelli y Jiménez, 2009)

Restricción crediticiaCaída en las transferencias intergubernamentalesCaída en los recursos tributarios subnacionales propios

Esto lleva a conflictos distributivos entre niveles de gobierno

Impacto de los shocks sobre las relaciones fiscales intergubernamentales

Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos

En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar:

Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal

Articulación de la política sectorial

Compensación de las disparidades regionales

Posibles respuestas a los shocks de parte del sistema de relaciones intergubernamentales: coordinación, dominancia o crisisEl resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto

Lecciones aprendidasLecciones aprendidas

Tener en cuenta diferentes efectos y capacidades entre países

Evitar “soluciones únicas” ante realidades heterogéneas

Como aprovechar el espacio fiscal alcanzado? Alcanza para enfrentar la crisis?

Lecciones aprendidasLecciones aprendidas

Necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno de manera que

No perder lo alcanzado en términos de solvencia fiscal

Preservar la capacidad de mantener el gasto social, especialmente para aumentar el capital humano

No descuidar la inversión en infraestructura Reformulación del Pacto Fiscal

GOBIERNO MULTINIVEL Y FINANCIACIÓN DE SERVICIOS

PÚBLICOS EN TIEMPOS DE CRISIS

Juan Pablo JiménezComisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL)IV Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL

Salvador de Bahia, 23-25 de junio de 2009

El impacto de la crisis

Caída en los recursos 2009 comparado con el 2008

(En % PIB)

Efecto precios de

productos básicos

Efecto nivel de actividad

Total

Países especializados en productos básicos

-3,4 -0,4 -3,8

Países no especializados en productos básicos

… -0,5 -0,5

La profundidad del impacto recaudatorio que sufrirá cada país va a

depender de:

las características de los ingresos fiscales y la estructura tributaria

la eficiencia de las administraciones tributarias

las capacidades político-institucionales para recaudar y modificar impuestos

Participación de los recursos naturales en los ingresos corrientes

El nivel total de la carga tributaria

La participación del impuesto a las importaciones

La importancia del IVA en el total de los recursos

El coeficiente de productividad del IVA

El monto de remesas del exterior respecto al PIB

La importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social

La participación del impuesto a la renta societaria en el total de recursos tributarios

Para estimar un “coeficiente de exposición tributaria” ante la crisis se utilizaron las siguientes variables (Gómez Sabaini y Jiménez, 2009):

En términos generales, los países están implementando

Medidas contracíclicas orientadas a activar la demanda interna y la producción transable, moderando a su vez factores internos que podrían agudizar el desbalance externo

Políticas internas que reduzcan los efectos sociales regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste.

No solo el impacto de la crisis, la capacidad de reacción también es

diferenteÁrea de alcance de las medidas tomadas para afrontar la crisis

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

a b c d e f g h i j k l m

Nú

me

ro d

e p

aís

es

Política Monetaria y Financiera

a Disminución y/o flexibilización de encajes

b Provisión de liquidez

Política Fiscal

c Disminución de impuestos/Aumento de subsidios

d Aumento y/o anticipación del gasto (infraestructura)

Política Cambiaria y de Comercio Exterior

e Aumento de aranceles o restricciones a las importaciones

f Disminución de aranceles

g Financiamiento a exportadores

h Gestión de créditos con las IFIs

Políticas con destino específico

i Programas de Vivienda

j Apoyo a las PYMEs

k Políticas sectoriales

Políticas Laboral y Social

l Estímulo al empleo

m Programas sociales

Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos

En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar:

Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal

Articulación de la política sectorial

Compensación de las disparidades regionales

El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto

Introducción y objetivo

Adelantando conclusiones:

Respuesta adecuada a la crisis: necesidad de coordinación entre los niveles de gobierno en los siguientes tres objetivos (Cetrángolo y Jiménez, 2009):

Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal

Articulación de la política sectorial (salud, educación, infraestructura)

Compensación de las disparidades regionales dentro de un mismo país