ANEXOS A LA GUÍA METODOLÓGICA DE CONTRATACIÓN ESTATAL

Tabla de contenido

1. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA CORRECTA UTILIZACIÓN DEL ANTICIPO Y SU CONCORDANCIA CON EL AVANCE DE LAS OBRAS EN LOS CONTRATOS ESTATALES.

2. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA

Y DETERMINAR POSIBLES SOBRE COSTOS EN LOS CONTRATOS ESTATALES.

3. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA

A LA ADICIÓN Y/O PRÓRROGA EN LOS CONTRATOS ESTATALES. 4. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA

A LA LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS ESTATALES.

ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA CORRECTA UTILIZACIÓN DEL ANTICIPO Y SU CONCORDANCIA CON EL

AVANCE DE LAS OBRAS EN LOS CONTRATOS ESTATALES La Ley 80 de 1993 en su artículo 65, determina las etapas en las que debe realizarse control fiscal posterior a la contratación. Una de esas etapas es, aquella en la cual se evalúa el control a las cuentas correspondientes a los pagos originados con ocasión con (de) de la ejecución del contrato y constatar así, el cumplimiento de los preceptos legales. El artículo 1501 del Código Civil establece que se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente. En los contratos, uno de los requisitos de su esencia es el precio, para efectos de definir la naturaleza del mismo. En los contratos estatales el precio debe ser determinado o determinable. Así el Estatuto de Contratación Estatal establece como requisito para perfeccionar el contrato estatal el acuerdo de voluntades, el objeto contractual y la contraprestación. En la práctica contractual administrativa con fundamento en la Ley, lo usual es que la entidad pública contratante le entregue al contratista un porcentaje del valor del contrato, a titulo de anticipo, el cual habrá de destinarse al cubrimiento de los costos mídales en que debe incurrir el contratista para la iniciación de la ejecución del objeto contractual. La Ley permite entregar al contratista hasta el 50% del valor del contrato en calidad de anticipo o de pago anticipado. Es importante establecer la diferencia entre estas dos figuras, porque existe cierta confusión al momento de auditarlos, en este sentido el Consejo de Estado en Sentencia 13436, conceptúa lo siguiente: “… La diferencia que la doctrina encuentra entre anticipo y pago anticipado, consiste en que el primero corresponde al primer pago de los contratos de ejecución sucesiva que habrá de destinarse al cubrimiento de los costos iniciales, mientras que el segundo es la retribución parcial que el contratista recibe en los contratos de ejecución instantánea. Lo más importante es que los valores que el contratista recibe como anticipo, los va amortizando en la proporción que vaya ejecutando el contrato, de ahí que se diga que los recibió en calidad de préstamo; en cambio en el pago anticipado no hay reintegro del mismo, porque el contratista es dueño de la suma que le ha sido entregada.” En el anticipo la titularidad patrimonial de los dineros es pública u oficial, es decir, de la exclusiva propiedad del ente estatal y sólo se incorporan al patrimonio del contratista en la medida de su amortización. En tanto que en el pago anticipado, la titularidad patrimonial de los recursos es exclusiva propiedad del contratista por cuanto representa el pago del precio. (Ver sentencia del Consejo de Estado de Julio 5 de 2006. C.P. Ruth Stella Correa. Expediente 24819).

Uno de los riesgos más relevantes dentro de la etapa contractual, se relaciona con los anticipos, pues en muchas oportunidades no es destinado para lo debido, sino que sirve de alivio financiero para los contratistas. El problema radica especialmente, en que no corresponde el avance de la ejecución del objeto contractual con los compromisos acordados para entregar y recibir el anticipo. MODALIDAD: Contratos de tracto sucesivo PROCESO: Contractual RESPONSABLE: Ordenador del gasto DETERMINAR: El cumplimiento de los requisitos legales, la correcta inversión del anticipo y su concordancia con el avance de la obra en los contratos estatales OBJETIVO: Verificar que la entidad cumple estrictamente la normatividad aplicable a la contratación estatal en lo referente al pago oportuno, correcta utilización del anticipo y su concordancia con el avance de la obra. DESCRIPCION DEL PROCESO: En los contratos celebrados por las entidades estatales se podrá pactar la entrega de anticipos, lo cual se constituye en un préstamo que la administración realiza a favor del contratista, cuyo monto debe ser destinado al cubrimiento de los costos iniciales en que debe incurrir éste, para la iniciación y ejecución del objeto contratado. Es la forma de facilitarle la financiación de los bienes, servicios u obras que se le han encargado con ocasión de la celebración del contrato. SITUACIONES A COTEJAR:

• Establecer la naturaleza del contrato: Determinar que la figura del anticipo sea aplicable al respectivo contrato. En principio, el anticipo es propio de los contratos de tracto sucesivo.

• Existencia de la cláusula sobre la entrega de anticipo: Verificar que en el contrato esté pactado la entrega del anticipo.

• Verificar el monto del anticipo pactado: Este no puede superar el 50% del valor total del contrato y que su vigencia se extienda hasta la liquidación del contrato.

• Verificar el monto del anticipo pactado: Este no puede superar el 50% del valor total del contrato y que su vigencia se extienda hasta la liquidación del contrato.

• Verificar la existencia de garantías de buen manejo e inversión de anticipos: Determinar la existencia de las garantías que cubra el 100% del monto del anticipo pactado, que cubra a la entidad estatal contratante, de los perjuicios sufridos con ocasión de (I) la no inversión; (ll) el uso indebido, y (llI) la apropiación indebida que el contratista garantizado haga de los dineros o bienes que se le hayan entregado en calidad de anticipo para la ejecución del contrato, y verificar que esta subsista hasta la total amortización del mismo.

• Verificar el desembolso oportuno del anticipo: Establecer que la entrega del anticipo haya sido oportuno y de acuerdo a lo pactado en el contrato.

• Establecer si el objeto contractual está siendo cumplido en concordancia con el anticipo pactado: Verificar que se le este haciendo seguimiento a

la correcta inversión del anticipo en la ejecución del objeto contractual. Teniendo en cuenta que el fin del préstamo es precisamente, la inversión en la ejecución del contrato.

• Amortización del anticipo: Los valores que recibió el contratista como anticipo los debe ir amortizando en la medida que vaya ejecutando el contrato.

• Verificar la devolución de los rendimientos financieros generados por el anticipo: Comprobar que efectivamente los rendimientos financieros ocasionados por el anticipo hayan sido devueltos a la entidad, en el monto y plazo legal. Si bien la norma que expresamente obligaba a la devolución de los rendimientos financieros, en caso de anticipos, fue derogada, la regla general y presupuestal determina que todos los rendimientos financieros surgidos de dineros públicos pertenecen al Tesoro nacional. Decreto 111/1996 y Decreto 630/1996.

• Advertir que la no entrega oportuna del anticipo puede generar intereses de moratorios a favor del contratista. Igual situación se presenta en el pago anticipado. (Ver sentencia del Consejo de Estado de Julio 5 de 2006. C.P. Ruth Stella Correa. Expediente 24819).

ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION ACTIVIDAD

• Constatar que de acuerdo a la naturaleza y el objeto del contrato sea aplicable (permitido el pago de) el anticipo.

• Comprobar la cláusula de entrega del anticipo en el contrato, verificando la oportunidad de desembolso y el monto del mismo.

• Verificar la existencia de garantía de buen manejo e inversión del anticipo y que su vigencia subsista hasta el final de la amortización del mismo.

• Confrontar los informes de seguimiento de ejecución del contrato frente a la inversión del anticipo, comprobando su concordancia y correcta amortización.

• Examinar los extractos bancarios para determinar la devolución oportuna y total de los rendimientos financieros generados por el anticipo.

• Verificar que en los eventos de existencia de Pago Anticipado el contratista debe haber otorgado la póliza de Devolución del Pago Anticipado de que tratan los artículos 4, numeral 4.2.2 y 7 del Decreto 4828 de 2008, modificado por el decreto 2493 de 2009, en un porcentaje equivalente al cien por ciento (100%) del monto que el contratista reciba por este concepto.

DOCUMENTOS A CONSULTAR Contrato, Certificado de Registro presupuestal, Registro bancario del desembolso del anticipo, Garantías, Informes, Extractos bancarios.

NORMATIVIDAD Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 111 de 1996, Decreto 630 de 1996, Decreto 4828 de 2008, Sentencia Sección Tercera CE Expedientes 10607 y 13436, Concepto 7461 de la Contraloría General de la República, Directiva Presidencial 04 de 4 abril de 2003. INDICADORES DE GESTION

• DENOMINACION Cumplimiento normativo en la entrega del anticipo

• FORMA DE MEDICION Soportes documentales de las situaciones a cotejar

• FUENTE DOCUMENTAL Contrato, Certificado de Registro presupuestal, Registro bancario del desembolso del anticipo, Garantías, Informes, Extractos bancarios.

• PERIODICIDAD Anual

DICTAMEN

• Existencia de la cláusula que pacta la entrega del anticipo de conformidad con la Ley? Si__ No__

• Existencia de garantías que cubran el 100% del monto del anticipo y la vigencia por el tiempo que dure la amortización? SI__ NO__

• Existe correspondencia entre la ejecución del objeto contractual y el anticipo? SI__ NO__

• Existencia de constancias de recibo oportunos de rendimientos financieros a favor de la entidad estatal? SI__ NO__

ANEXOS A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA Y DETERMINAR POSIBLES SOBRE COSTOS EN LOS CONTRATOS

ESTATALES “La constitución de 1991 estableció nuevos parámetros hacia los cuales debe dirigirse la vigilancia de la gestión fiscal, orientada hacia el ejercicio del control, financiero, de gestión y de resultados, ello implica que las Contralorías deben evaluar si la gestión fiscal ha cumplido con el referente constitucional de destinar los recursos públicos a la consecución de los fines del Estado. Desafortunadamente existen unos riesgos en la contratación estatal y es deber de los entes de control conocerlos y ejercer las acciones adecuadas que tiendan sino a superarlos si a mitigarlos. Y este es el marco obligado de ponderación, de la actuación y de la responsabilidad: Sobre costos en los Contratos Estatales. El proponente, futuro contratista, y la entidad, futura contratante, deben valorar desde la propuesta que la cantidad y la calidad de los bienes, obras o servicios que serán suministrados y pagados sean proporcionales al dinero beneficios que recibirá el contratista. Si esa justa medida se rompe a favor del contratista, lo que se pagó en exceso puede constituir un detrimento al patrimonio público. ¿Cómo se establece la justa medida de lo que se debe pagar? Consultando los precios del mercado y valorando que la utilidad que se recibirá es la acostumbrada en negocios de similar naturaleza. Cuando se determinan hallazgos o responsabilidad fiscales por sobre costos, el ejercicio que realizamos es un estudio de los precios en el mercado del bien, servicio u obra, para demostrar la razonabilidad o desproporción del contrato, desde el punto de precio y de la utilidad recibida. Para la verificación de la proporcionalidad del valor del contrato, las contralorías deben comenzar por identificar claramente el alcance del objeto del contrato, esto es, el bien o bienes, los servicios o las obras que se contratan. Para ello, resulta no solo es esencial analizar la cláusula específica del contrato destinada a la descripción de su objeto, sino también establecer su desarrollo completo a través de las obligaciones que adquiere el contratista, contenidas tanto en el texto del contrato como en los distintos documentos contractuales de los pliegos o términos de referencia, que forman parte de aquél, Para la verificación de la razonabilidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades, la Ley 550 de 2000 creó el Sistema Integrado de Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, precisamente con el propósito de controlar los precios, a la contratación que se realiza con recursos públicos. Establece un Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, el cual constituye un umbral, un precio indicativo, que si bien no es obligatorio, es un referente. De esta forma para apartarse del precio de referencia, se debe tener una justificación, como quiera que el mismo SICE en esa eventualidad activa unas alarmas de control que implican una vigilancia especial a ese proceso contractual.” (Manual de contratación, Iván Darío Gómez Lee) Este parámetro de precios de referencia no es sin embargo suficiente para todos los contratos. En algunos casos, como en la enajenación de los bienes

del Estado, la regulación comprende reglas particulares para precisar el avalúo comercial del bien y precio mínimo para la venta en el respectivo proceso abreviado (Dto. 4444/08, art. 3), En el caso particular de los contratos de obra, es necesario realizar otro tipo de análisis de los precios. En la mayoría de casos, el precio en los contratos de obra se pacta por precios unitarios, estableciendo el valor de diferentes ítems que se utilizarán para la ejecución integral del contrato. Estos ítems deben describir su valor unitario descomponiendo la forma de calcularlos en costos directos e indirectos. Los estudios previos deben realizar una valoración específica de estos costos y en el análisis de las propuestas el punto debe ser específicamente analizado por la entidad contratante. Por otra parte, en los contratos a precio global en los que pacta un valor por el conjunto de las prestaciones ofrecidas por el contratista, ello no impide analizar la racionalidad de este valor. Estos contratos comportan un mayor riesgo para el contratista, por cuanto el valor que ofrece se entiende pactado por el resultado de la obra licitada. Pero, por la misma razón, es necesario hacer un análisis de la forma de calcular este valor global. El análisis específico de los precios está contenido expreso de los estudios previos en el Dto. 2474, art. arts. 3.4 En cuanto a los contratos de consultoría, incluidas las interventorías, los precios también deben ser analizados concretamente, de conformidad con las modalidades de cálculo de valoración de las prestaciones y de las metodologías establecidas en los términos de referencia, así como las expuestas por el contratista en su propuesta. En cuanto a los contratos de prestación de servicios, en particular los profesionales, estos no tienen los mismos parámetros de evaluación de los servicios corrientes cuyas referencias de precios pueden encontrarse en el SICE. En los servicios profesionales es necesario hacer una valoración individual dependiendo de múltiples factores particulares, cuya descripción resulta difícil establecer de manera general. En la medida en que la administración acude a estos contratos por la ausencia de personal disponible en la administración contratante o por la necesidad de contar con calidades profesionales particulares del contratista, es necesario analizar la justificación expresa de las necesidades que llevan a esta contratación. El numeral 4.4.8 del Manual de contratación, relaciona las exigencias propias de este contrato, que tendrán incidencia directa sobre el valor pactado. • Restricción de noción de servicios profesionales y de apoyo a la gestión

por Dto 2474/08, art. 82: “corresponden a aquellos de naturaleza intelectual, diferentes a los de consultoría”

• Dto. 1737/98. Reglamentación contratación se servicios personales (art. 3 y ss). Límites al valor de prestación de servicios en forma continua.

Los contratos de prestación de servicios generan el riesgo de nóminas paralelas. El control de su suscripción exige entonces verificar la existencia de cargos de la entidad con funciones iguales o similares a la contratada. Igualmente, es necesario determinar si la entidad no debería crear los cargos

para satisfacer las necesidades cubiertas con contratos de prestación de servicios, cuando estos son renovados de manera reiterada en el tiempo. No obstante, la justificación de la suscripción del contrato y de la determinación de su valor, no surgen de manera automática por el análisis de la planta de personal existente. Por una parte, es posible que aun existiendo funcionarios con tareas afines, sea necesario contratar un prestador de servicios externo. Por otra parte, las condiciones personales profesionales del contratista (formación, especialidad, experiencia etc) pueden justificar una remuneración más significativa que establecida para los funcionarios con labores afines. En fin, es también necesario tener en cuenta que el contrato excluye una relación laboral con el contratista, lo que significa que en la comparación de valores la administración debe tener en cuenta el factor prestacional, existente en la vinculación laboral y adicional al salario del contratista, factor inexistente en el contrato de prestación de servicios, en el que la remuneración pactada no comporta complemento alguno. El valor del contrato debe reflejar el análisis específico del tipo de actividad contratada, el carácter especializado y su grado de especialización, la modalidad de prestación establecida, la dificultad inherente al objeto, la cercanía con funciones afines ejecutadas por funcionarios de la entidad etc. El análisis de la justificación de la contratación, establecido como obligación de la entidad en estos contratos (Dto 2474/08, art. 82), resulta esencial para poder hacer una valoración específica. De manera general, para todos los contratos y las formas de remuneración, es necesario establecer la conexidad entre el contrato analizado y los planes de la entidad para poder determinar si existe un fraccionamiento de contratos que permite dividir artificialmente el objeto de un contrato con el objeto de ubicarse en un procedimiento menos exigente de concurrencia, en razón del valor de los contratos fragmentados, e incluso de contratación directa. MODALIDAD: CONTRATOS ESTATALES DE OBRA PÚBLICA, COMPRAVENTA Y PRESTACION DE SERVICIOS. PROCESO: CONTRACTUAL RESPONSABLE: ORDENADOR DEL GASTO DETERMINAR: SI LA CONTRATACION SE REALIZO A MENOR COSTO Y CON CALIDAD Y SI ADEMAS SE OBTUVIERON LOS RESULTADOS ESPERADOS. OBJETIVO: EVALUAR LOS COSTOS EN LOS CONTRATOS ESTATALES DE OBRA PÚBLICA, DE COMPRAVENTA Y DE PRESTACION DE SERVICIOS, ASÍ COMO LOS RESULTADOS Y LA CALIDAD DE LOS MISMOS. DESCRIPCION DEL PROCESO: El Estado, para cumplir con los fines esenciales establecidos en la norma Superior, necesita celebrar contratos que apoyen e impulsen la consecución de los mismos; no obstante, es imprescindible que esos contratos sean vigilados, para garantizar una contratación sin detrimento de los recursos públicos, que además cumplan con el objeto pactado y que los resultados obtenidos sean de calidad.

Obra Pública: Los que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y en general para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. Para determinar la contratación adecuada (en términos de costos) de contratos de obra, deberá tenerse en cuenta la observancia de las disposiciones legales que obligan a consultar el SICE, el CUBS y el RUPR. Si en algún caso, los elementos a consultar no se encuentran detallados en los anteriores sistemas de información, tendrá que verificarse la consulta de los costos de esos bienes por otros medios apropiados, tales como informes de estudios de mercado, que conste la existencia de varias cotizaciones, etc. La entidad debe verificar el cumplimiento del objeto contractual y que este a su vez, sea de calidad, en este sentido, deberá confrontarse lo pactado frente a lo entregado. Los sobre costos en este tipo de contrato puede evidenciarse en dos eventos: 1. la misma entidad contratante durante la etapa de estudios previos, deberá analizar los precios de cada ítem a contratar, de la forma en que la Ley ordena, y esa información confrontarla con los precios ofertados que se llegaren a presentar. 2. El equipó auditor, durante el proceso de control posterior, si así se lo indica su experticia, podrá evidenciar posibles sobre costos haciendo las respectivas indagaciones de precios en el mercado. En lo que respecta a la calidad y los resultados, en este tipo de contratación deberán determinarse la existencia de pólizas que garanticen los valores pagados como anticipos, el cumplimiento del contrato, la estabilidad de la obra y la calidad de los bienes entregados por el contratista. Así, como que sea congruente lo entregado con lo contratado. Compraventa: La compraventa es un contrato en que una de las partes se obliga a dar una cosa y la otra a pagarla en dinero. Aquélla se dice vender y ésta comprar. El dinero que el comprador da por la cosa vendida se llama precio. Si se trata de compraventa de bienes inmuebles deberá tenerse en cuenta: Que según el Art. 1853 CC los administradores de establecimientos públicos no podrán vender parte alguna de los bienes que administran, si la enajenación no está comprendida dentro sus facultades ordinarias; a menos de expresa autorización de la autoridad competente. Si se trata de compra de bienes inmuebles, el sobre costo podrá evidenciarse con la certificación del avalúo del bien que entregue el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la Lonja de propiedad raíz y la diferencia de estos valores con el precio pagado en ese contrato. Si se trata de bienes muebles, que estén registrados en el SICE, deberá estudiarse los costos ahí referenciados y obtener así una base para deducir si hubo algún sobre costo.

Prestación de servicios: Los celebrados para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En los contratos de prestación de servicios la forma de determinar el valor de los honorarios, y por ende el valor del mismo, puede darse usando, entre otros, cualquiera alguno de estos criterios: 1. Tablas de honorarios 2. Equivalencia con el salario de un funcionario de planta 3. Estimativo con sondeos de mercado 4. Oferta del contratista. Ahora, puede tenerse en cuenta las calidades del sujeto contratado, no necesariamente un valor de contrato elevado correspondería a un sobre costo. Pero, según la norma vigente en ningún caso el contratista podrá ganar más que el representante legal de la entidad. En este tipo de contratos deberán observarse la existencia de pólizas que garanticen el cumplimiento del objeto pactado. SITUACIONES A COTEJAR:

• Verificar que existan las debidas consultas en el SICE en el CUBS y en

el RUPR: De aquellos bienes que estén registrados en esas bases de datos.

• Verificar la existencia de informes de estudios de mercado, y/o varias cotizaciones: De aquellos bienes y servicios que no están registrados en las bases de datos oficiales.

• Verificar que se haya realizado el análisis de precios relacionados en el SICE y los ofertados: Para determinar los costos promedio de los bienes y servicios que se van a contratar frente a lo efectivamente contratado y pagado.

• Verificación del análisis de los precios unitarios de la obra contratada • Valoración de la modalidad de parámetros de la consultoría o

Interventoría contratada. • Verificar que exista la certificación respectiva del Instituto Geográfico

Agustín Codazzi o de la Lonja de propiedad raíz. Que determinen el avalúo de los bienes inmuebles a enajenar o a adquirir.

• Verificar la existencia de garantías: Que garanticen la estabilidad de la obra, calidad del bien o servicio suministrado, el cumplimiento del objeto contratado, y en general, de las necesarias dependiendo del tipo y objeto contractual. (Aplica a todos los contratos)

• Determinar que exista el debido análisis de las razones por la cual se escogió el criterio para determinar el valor de los honorarios.

• Determinar que en ningún caso el valor del contrato, sea superior al cancelado al representante legal de la entidad contratante. (Prestación de servicios)

• Verificar que los bienes recibidos cumplan las especificaciones de calidad contratados.

• Verificar que el acta de recibo final de los bienes y servicios sean compatibles con el objeto contractual pactado.

• Comprobar que los informes de supervisión/interventoría del contrato contengan un seguimiento a las acciones desempeñadas y y/o desarrolladas y que estas estén de acuerdo con lo contratado.

ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION ACTIVIDAD

• Comprobar las consultas en el SICE en el CUBS y en el RUPR • Comprobar la existencia de informes de estudios de mercado, y/o varias

cotizaciones: De aquellos bienes y servicios que no están registrados en las bases de datos oficiales.

• Examinar el análisis de precios promedio de los bienes y servicios que se van a contratar frente a lo efectivamente contratado y pagado.

• Comprobar que exista la certificación respectiva, del avalúo de los bienes inmuebles a enajenar o a adquirir, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o de la Lonja de propiedad raíz.

• Verificar la existencia de garantías: Que garanticen la estabilidad de la obra, calidad del bien o servicio suministrado, el cumplimiento del objeto contratado, y en general, de las necesarias dependiendo del tipo y objeto contractual. (Aplica a todos los contratos)

• Examinar el informe que contenga las razones por la cual se escogió el criterio para determinar el valor de los honorarios.

• Comprobar que el valor del contrato, no sea superior al cancelado al representante legal de la entidad contratante.

• Verificar que los bienes recibidos cumplan las especificaciones de calidad contratados.

• Verificar que el acta de recibo final de los bienes y servicios sean compatibles con el objeto contractual pactado.

• Comprobar que existan los informes de supervisión/interventoría del contrato contengan un seguimiento a las acciones desempeñadas y y/o desarrolladas y que estas estén de acuerdo con lo contratado.

DOCUMENTOS A CONSULTAR Estudios previos, Consulta en el SICE, el CUBS y el RUPR, Contrato, Certificaciones de avalúo, Garantías, Informes de seguimiento de interventor/supervisor, Acta de recibo. NORMATIVIDAD Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Ley 598 de 2000, Decreto 3512 de 2003, Decreto 2150 de 1995, Decreto 2474 de 2008, Circular 1 de 2008 de la Contraloría general de la República, Art. 1853 CC. INDICADORES DE GESTION

• DENOMINACION Cumplimiento normativo en la consulta del SICE, CUBS y RUPR

• FORMA DE MEDICION Soportes documentales de lo situaciones a cotejar

• FUENTE DOCUMENTAL Estudios previos, Consulta en el SICE, el CUBS y el RUPR, Contrato, Certificaciones de avalúo, Garantías, Informes de seguimiento de interventor/supervisor, Acta de recibo.

• PERIODICIDAD Anual

DICTAMEN

• Existencia de la consulta el SICE? Si__ No__ • Existencia de cotizaciones, estudios de mercado? SI__ NO__ • Existencia de certificados de avalúos por las entidades competentes?

SI__ NO__ • Coincide el objeto contratado y la calidad esperada con lo recibido? SI__

NO__ • Cumplimiento de informes de seguimiento del cumplimiento del objeto

contractual? SI__ NO__ • Existencia de garantías? SI__ NO__

ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA ADICIÓN Y/O PRÓRROGA EN LOS CONTRATOS ESTATALES

“Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales” Parágrafo, Artículo 40 Ley 80/93 Las entidades estatales podrán modificar sus contratos de mutuo acuerdo con el contratista o en forma unilateral. Frente al primero de los eventos, existe un limitante respecto de las modificaciones en valor, pues, de acuerdo con el Estatuto de Contratación, los contratos no pueden adicionarse en más del 50% de su valor inicial, expresado en smml. En lo que atiende al plazo del contrato, no existe limitación legal para su adición. Y en el segundo, se trata de la figura estipulada en el artículo 16 ibídem, sobre modificación unilateral del contrato por parte de la entidad. La adición a los contratos se celebra cuando se requiere aumentar el valor en razón de la incorporación de una o varias obligaciones. Se trata de un nuevo acuerdo de voluntades frente a la necesidad de cumplir y ejecutar actividades que no se habían inicialmente pactado. Las nuevas actividades, necesariamente, deben requerirse para el adecuado cumplimiento del objeto contratado, es decir, serán actividades adicionales o complementarias al objeto. Los contratos también pueden ser objeto de prórroga, es decir de una ampliación del plazo. Las ampliaciones del plazo que ocurran por causa de incumplimiento del contratista deberán generar la aplicación de sanciones. Por el contrario, las ampliaciones que se motiven en circunstancias imprevisibles e irresistibles para el contratista podrán generar el pago de compensaciones. Distinto es, la modificación unilateral, que se podrá ejercer cuando se requiera la suscripción de la adición del contrato y el contratista se haya negado a aceptar la ejecución de actividades adicionales o complementarias del objeto contratado. Y sólo procederá cuando la no firma de la adición pueda generar parálisis o afectar de forma grave el servicio público que se deba satisfacer con él. E importante diferenciar la figura de la adición del contrato de otras afines, que no tienen el mismo alcance. En primer lugar, está la aplicación de las fórmulas contractuales de ajuste y revisión de precios (Ley 80 de 1993, art. 4, núm. 8). Estas fórmulas tienen por objeto conservar el valor intrínseco del contrato frente a los fenómenos de fluctuación de precios por la inflación. Por ello, las fórmulas establecidas en los contratos y/o pliegos tienen en cuenta los índices de variación de precios al consumidor, de manera general, o los índices especializados, como los correspondientes a los precios de la construcción, pertinentes para los contratos de obra. Por consiguiente, es necesario verificar la correcta aplicación de estas fórmulas previstas en los documentos contractuales.

Más aún, el mismo artículo citado de la ley 80 de 1993, establece el deber de vericar que las fórmulas corresponden a la realidad y, por consiguiente, si, a pesar de tener parámetros técnicos en su formulación, la realidad hace que su aplicación no refleje los cambios de las fluctuaciones de precios, es deber de la entidad adaptarla para que el valor intrínseco del contrato sea una realidad y no sólo formal. Por otra parte, también es necesario tener presente la particularidad de los contratos a precios unitarios. En esta forma de pago, muy usual en los contratos de obra, no se pacta un valor global de las prestaciones u obligaciones a realizar por el contratista sino de los distintos ítems que serán utilizados en el contrato. El objeto del contrato se descompone así en la descripción de las unidades de actividades que se realizarán, unidades que comprenden un valor pactado, según la oferta del contratista. El valor del contrato será la suma de las distintas unidades efectivamente ejecutadas. Por consiguiente, la mayor cantidad de unidades ejecutadas, con relación a las previstas, no requiere, en principio una adición del contrato, por cuanto el valor del mismo, fijado en sus unidades, no ha sido variado. Este aumento de cantidades de obra, como se le conoce, no da lugar a contratos adicionales y, también en principio, no está sujeto a la limitación del 50% del valor original previsto para el contrato, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. En estos eventos la jurisprudencia encuentra que hay una adición económica al contrato, pero no un contrato adicional1. No obstante, ello no significa que los contratos pactados a precios unitarios no den lugar a contratos adicionales y a la consecuente limitación del 50% de su valor original. En primer lugar, si el contrato comprende obras distintas a las inicialmente pactadas, que conlleven la incorporación de nuevas unidades de medida, esto es, nuevos ítems, será necesario definir el valor de éstos, lo que conlleva, necesariamente, una adición al contrato. Será así pertinente suscribir un contrato adicional con estos nuevos ítems con sus respectivos valores, lo que estará sujeto a la limitación del 50% del valor original. En segundo lugar, aunque el aumento en las cantidades de obra no conlleva una modificación del valor, ello no puede concebirse de manera ilímite. En efecto, la mayor cantidad de obra debe tener una relación y justificación directa para la realización del objeto contractual, en las condiciones pactadas originalmente. Si ello conlleva una variación del objeto inicial, no podrá entenderse que hay un simple aumento de cantidades de obra. En este sentido, el aumento respectivo debe tener una razonable proporcionalidad, con relación al valor inicialmente pactado del contrato. En tercer lugar, es necesario tener en cuenta que en estos contratos a precios unitarios, aunque el valor del mismo no está plenamente determinado al

1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos de mayo 17 de 1994, rad. 601; agosto 26 de 1998, exp. 1121; julio 18 de 2002, exp. 1439, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 15 de marzo de 1990, exp. 350, , conceptos de mayo 17 de 1994, rad. 601; agosto 26 de 1998, exp. 1121; julio 18 de 2002, exp. 1439.

comienzo del contrato, ello no significa que sea indefinido. El Consejo de Estado ha considerado que el parámetro para fijar el valor inicial del contrato, determinante del límite del 50%, será el valor previsto presupuestalmente inicialmente, aunque el valor final sea mayor, por el aumento de cantidades de obra2. En fin, aún en todos los casos, incluido el simple aumento de cantidades de obra, es indispensable verificar que el objeto del contrato no ha sido variado. Para ello no será suficiente verificar la cláusula referida al objeto, sino también las distintas cláusulas y documentos contractuales contenidos en los pliegos o términos de referencia, que determinan el alcance de las obligaciones del contratista. Necesariamente habrá cambios, pero ellos no pueden alterar de manera esencial lo inicialmente pactado. La excepción a lo establecido en el artículo 40 de la L80/93 en lo relacionado con la limitación del monto de la adición o prórroga, son los contratos de concesión, establecida en la Ley 1150, artículo 28: “De la prórroga o adición de concesiones de obra pública. En los contratos de concesión de obra pública, podrá haber prórroga o adición hasta por el sesenta por ciento (60%) del plazo estimado, independientemente del monto de la inversión, siempre que se trate de obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o de la recuperación de la inversión debidamente soportada en estudios técnicos y económicos. Respecto de concesiones viales deberá referirse al mismo corredor vial. Toda prórroga o adición a contratos de concesión de obra pública nacional requerirá concepto previo favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes. No habrá prorrogas automáticas en los contratos de concesión”. En desarrollo de lo anterior, se expidió el Decreto 3460 del 12 de septiembre de 2008, por el cual se establecen los parámetros para el otorgamiento del concepto previo favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes para la prórroga o adición a contratos de concesión de obra pública nacional. MODALIDAD: CONTRATOS ADICIONALES PROCESO: CONTRACTUAL RESPONSABLE: ORDENADOR DEL GASTO, INTERVENTOR/SUPERVISOR DETERMINAR: SI LA ADICION Y/O PRORROGA AL CONTRATO CUMPLE LOS REQUISITOS DE LEY OBJETIVO: EVALUAR LAS ADICIONES Y/O PRORROGAS EN LOS CONTRATOS ESTATALES PARA ESTABLECER LAS RAZONES POR LAS CUALES HUBO NECESIDAD DE SUSCRIBIRLOS Y SI ESTE CUMPLIÓ CON LOS REQUISITOS NORMATIVOS. DESCRIPCION DEL PROCESO: Para el desarrollo eficaz del objeto contractual pactado, pueden ser suscritas adiciones y prórrogas a este, cuyo valor no podrá exceder el 50% de la cuantía originalmente pactada, expresada

2 Consejo de Estado, sec. III, sent. agosto 28 de 2003, exp. 17554.

en smml. La adición puede versar sobre el monto, el plazo o ambos, así como también puede tratarse de modificaciones no substanciales al objeto inicialmente contratado. Es indispensable para que pueda iniciarse la ejecución de la adición y/o prorroga, su perfeccionamiento, tal como lo dispone el artículo 41 de la Ley 80/93, por medio de requisitos indispensables como el acuerdo de voluntades, la adición y prorroga de la garantía única, el pago de los impuestos y parafiscales correspondientes, si es del caso, y la publicación en la gaceta o diario oficial de la entidad. Las adiciones a los contratos relacionados con el valor quedarán perfeccionados una vez suscritos y además con el registro presupuestal. Los relacionados con las adiciones al plazo o prórrogas, sólo requerirán la firma del contrato y la modificación de la póliza original. SITUACIONES A COTEJAR:

• Analizar los informes de seguimiento del interventor/supervisor: Con el

fin de determinar la necesidad de solicitar la adición y/o prórroga del contrato inicial.

• Verificar el objeto del contrato, tanto en la descripción de la cláusula respectiva, como de su alcance, contenido en las cláusulas y en los documentos técnicos contractuales: pliegos y anexos técnicos.

• Verificar la modalidad de pago del contrato (precio global o precios unitarios)

• Verificar el contrato de adición y/o prórroga. Que exista el documento donde conste el acuerdo de voluntades, y las nuevas obligaciones a las que ambas partes se someten.

• Verificar en que consiste la adición: Si es del valor del contrato, de prórroga del plazo de ejecución o de modificación del objeto contractual.

• Verificar las razones que se aducen para solicitar la celebración del contrato adicional: Que las razones no hayan sido producto de la falta de una correcta planificación o de inadecuados estudios previos. Sino que se haya realizado por revisión de los precios acordados para restaurar el equilibrio económico, y que esto haya sido consecuencia de hechos imprevisibles e irresistibles.

• Verificar que la modificación no altere el objeto del contrato, esto es, la esencia de lo pactado.

• Verificar que no se haya sobrepasado el límite legal: Que la adición no supere el 50% del monto de la cuantía inicial. (con la excepción de los contratos de concesión, cuyo límite es de 60%)

• Verificar que existan los documentos requeridos para la ejecución de la adición y/o prórroga. Correspondientes al Certificado de Disponibilidad presupuestal-CDP, Certificado de Registro Presupuestal-CRP, Cancelación de los impuestos a que haya lugar, y las publicaciones de rigor.

• Verificar la aprobación de ampliación de garantías: Que en las adiciones y/o prórrogas se halle la ampliación de las pólizas necesarias, dependiendo de la adición y su correspondiente aprobación por parte de la entidad.

• Verificar que en las adiciones y/o prórrogas de los contratos de concesión exista el documento CONPES de aprobación.

• Verificar que el contrato de adición y/o prórroga haya sido registrado en el SICE.

ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION ACTIVIDAD

• Examinar el cuerpo del contrato para determinar las obligaciones contraídas por las partes, y que no se haya sobrepasado el límite legal del 50% o 60% según el caso.

• Examinar el objeto del contrato. • Examinar la modalidad del precio pactado. • Examinar la solicitud de adición y/o prórroga realizada por el

interventor/supervisor a fin de analizar las razones alegadas. • Comprobar la existencia de los documentos requeridos para el

perfeccionamiento del nuevo contrato de adición y/o prórroga. • Comprobar la existencia de la aprobación de la ampliación de las pólizas

necesarias para garantizar las nuevas obligaciones contraídas. • Verificar el registro y/o modificación de la adición o prórroga en el SICE.

DOCUMENTOS A CONSULTAR Contrato Inicial, documentos contractuales (pliego, anexos técnicos sobre el alcance del contrato), Informes de seguimiento de interventor/supervisor, Contrato de adición y/o prórroga, CDP y CRP, Aprobación de Garantías, Documento CONPES de aprobación - cuando sea el caso, Registro en el SICE. NORMATIVIDAD Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 111 de 1996, Ley 921 de 2004 INDICADORES DE GESTION

• DENOMINACION Cumplimiento normativo en la suscripción del contrato de adición y/o prórroga

• FORMA DE MEDICION Soportes documentales de lo situaciones a cotejar

• FUENTE DOCUMENTAL Contrato Inicial, Informes de seguimiento de interventor/supervisor, Contrato de adición y/o prórroga, CDP y CRP, Aprobación de Garantías, Documento CONPES de aprobación y Registro en el SICE.

• PERIODICIDAD Anual DICTAMEN

• Existencia del acuerdo de voluntades donde se pacta la adición/prórroga? Si__ No__

• Cumplimiento del monto legal? SI__ NO__ • Existencia de todos los documentos requeridos para su

perfeccionamiento? SI__ NO__ • Existencia de aprobación de la ampliación de garantías? SI__ NO__ • Registro en el SICE? SI__ NO__

ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS ESTATALES

Siendo la Auditoría General de la República la entidad de creación Constitucional para vigilar la gestión fiscal de las Contralorías y para impulsar el desarrollo y fortalecimiento de las mismas, sus acciones en los últimos años han estado dirigidas a garantizar que las 63 Contralorías del país cumplan su deber de constatar que los recursos se inviertan de acuerdo con los postulados establecidos en la Constitución y en la Ley. En la etapa post contractual existen unos riesgos en la contratación estatal, y uno de ellos es la no liquidación de los contratos en la forma y en el término legalmente establecido. Para evitar la caducidad de esta importante acción y tener que resolver las diferencias irresolutas en escenarios jurisdiccionales, es necesario conocer el marco obligado de ponderación, de la actuación y de la responsabilidad de los intervinientes:

“La Obligación de liquidar o finiquitar el contrato. Si bien el contrato finaliza cuando vence el plazo de ejecución, en ese momento no desaparecen las obligaciones fiscales de la entidad contratante y del contratista. En el momento de finalizar sobrevienen tareas muy importantes para aclarar y finiquitar las cuentas del contrato y precaver cualquier vacío. En materia de contratos estatales la obligación de liquidar el contrato está prevista en la Ley 80 de 1993 modificada por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. La liquidación es un ejercicio de contabilidad del contrato y de representación de historia del negocio jurídico, en donde se resaltan las vicisitudes. En este orden de ideas es evidente que no todo contrato requiere liquidación, lo cual no significa que no deba ser finalizado de manera ordenada, es decir, finiquitado. Ello supone que exista un acta de finalización o de entrega final, acompañada de los soportes que den cuenta del cabal cumplimiento, o de los aspectos de inconformidad, controversia o arreglo que se presentaron durante la ejecución del contrato. Incluso el acta final puede representar los asuntos económicos y obligaciones contractuales pendientes.” (Manual de contratación, Iván Darío Gómez Lee)

MODALIDAD: Todas las modalidades aplicables PROCESO: Post-contractual RESPONSABLE: Ordenador del gasto DETERMINAR: El cumplimiento de los requisitos para la liquidación de los contratos estatales OBJETIVO: Verificar que la entidad cumple estrictamente la normatividad aplicable a la contratación estatal en lo referente a la liquidación de los contratos estatales

DESCRIPCION DEL PROCESO: Una vez ejecutado el objeto contractual o terminado el contrato, el vínculo contractual se extingue con el acta o acto administrativo de liquidación del contrato, en lo que respecta al cumplimiento de las obligaciones inter partes. La finalidad de la liquidación es que las partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; y que allí se decidan todas las reclamaciones a que haya dado lugar la ejecución del contrato, evitando dilucidarlos, posteriormente, en el campo jurisdiccional. SITUACIONES A COTEJAR:

• Existencia del acta o del acto administrativo por medio del cual se liquida el contrato: Verificar la existencia física del documento por medio del cual se hace la liquidación del contrato.

• Establecer si el objeto contractual fue ejecutado en el porcentaje establecido en la liquidación y si los valores contratados concuerdan con lo ejecutado y liquidado.

• Término de liquidación del contrato: Verificar si se cumplió con el plazo para la liquidación de los contratos, establecido en el artículo 11 de la Ley 1150/2007

• Establecer caducidad para la liquidación: Determinar si no hubo liquidación del contrato antes de los 2 años que contempla el num. 10 del artículo 136 del CCA.

• Tipo de liquidación: Pudo darse cualquiera de los tipos de liquidación del contrato 1. De común acuerdo 2. Unilateral por la administración y 3. Judicial.

• Verificar si en la liquidación existen acuerdos, conciliaciones y transacciones: Que hayan puesto fin a las divergencias presentadas para poder declararse a paz y salvo.

• Verificar si en la liquidación existen salvedades expresas, claras y concretas que facultan a las partes para acudir ante el organismo jurisdiccional en acción contractual.

• Verificar que la liquidación no contenga declaraciones de incumplimiento o cobro de perjuicios diferentes a las multas y a la cláusula penal pecuniaria. Lo anterior por cuanto la liquidación es una etapa de verificación aritmética de ajuste o balance de cuentas.

• Verificar la existencia de recursos de ley contra la liquidación: Determinar si los recursos fueron resueltos en la forma y en los términos de ley.

• Verificar la existencia de la extensión o ampliación de la garantía: Si es aplicable, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

• Publicación de la liquidación: Que haya sido publicada en el SECOP.

ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION ACTIVIDAD

• Comprobar la existencia física del acta o el acto administrativo de liquidación (la fuente de la liquidación del contrato, puede ser también una sentencia o laudo arbitral).

• Verificar que se haya publicado en el SECOP • Confrontar el valor contratado con lo ejecutado y liquidado, así como el

porcentaje de la ejecución y su liquidación. • Verificar la oportunidad con la que se llevó a cabo la liquidación del

contrato. • Verificar que los acuerdos conciliaciones o transacciones acordadas

hayan sido cumplidas a cabalidad. • Advertir que el contrato bien no puede estar liquidado, por haber

acudido una cualquiera de las partes ante el organismo jurisdiccional competente en acción contractual para obtener el cumplimiento de obligaciones pendientes o impagadas y que fueron objeto de salvedades o inconformidades en la liquidación.

• Comprobar que los recursos impetrados hayan sido resueltos en la forma y términos de ley.

• Comprobar la evidencia de extensión o ampliación de la garantía, si es del caso.

DOCUMENTOS A CONSULTAR Contrato, Acta o acto administrativo de liquidación, constancia de publicación en el SECOP, Garantías, Recursos interpuestos y las decisiones, Constancias de cumplimientos de acuerdos, conciliaciones o transacciones. NORMATIVIDAD Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, CCA, Sentencia Sección Tercera CE, Expediente 10608, Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de Octubre 7 de 2009. Expediente 11762, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez); Concepto 35068 de la Contraloría General de la República. INDICADORES DE GESTION • DENOMINACION

Cumplimiento normativo en el acta de liquidación • FORMA DE MEDICION

Soportes documentales de las situaciones a cotejar • FUENTE DOCUMENTAL

Contrato, Acta o acto administrativo de liquidación, constancia de publicación en el SECOP, Garantías, Recursos interpuestos y las decisiones, Constancias de cumplimientos de acuerdos, conciliaciones o transacciones

• PERIODICIDAD Anual

DICTAMEN

• Existencia del acta o acto administrativo de liquidación? Si__ No__ • Existencia de la publicación de la liquidación en el SECOP? SI__

NO__ • Fue oportuna la liquidación del contrato? SI__ NO__ • Coincide el valor contratado con lo ejecutado y lo liquidado? SI__

NO__ • Cumplimiento de acuerdos, conciliaciones o transacciones, si

existieron? SI__ NO__ • Existencia de garantías, si es del caso? SI__ NO__

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO DE LA AUDITORÍA

1. En primer lugar sugerimos incluir en la Guía, el documento completo

sobre liquidación, que no solo tiene soporte doctrinal sino también jurisprudencial.

2. El documento aquí sometido a revisión sirve para elaborar la ficha con que debe contar el funcionario de la Contraloría a fin de cotejar hechos concretos.

3. En el punto denominado “DICTAMEN”, se debe revisar lo relativo a si coincide el valor contratado con lo ejecutado y lo liquidado, por cuanto precisamente puede no coincidir en tanto haya inconformidades o salvedades, ó el acta contenga acuerdos conciliatorios o transacciones convenidas por las partes.