Documento de Trabajo

ZONAS DE CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN ECOLÓGICA

Marco Legal y Conceptual base para una

correcta aplicación de la Inscripción Registral.

2011

Asociación Amazónicos por la Amazonía - AMPA

1 Documento de Trabajo Zonas de Protección y Conservación Ecológica Marco Legal y Conceptual base para una correcta aplicación de la Inscripción Registral Moyobamba – Perú Elaboración de Contenidos: Dolly Cristina Del Águila Arévalo Revisión y Edición: Rosa Karina Pinasco Vela Programa de Políticas & Proyectos de la Asociación Amazónicos por la Amazonía – AMPA ©2011.

Zonas de Protección y Conservación Ecológica

Marco Legal y Conceptual base para una correcta

aplicación de la Inscripción Registral1

ACRÓNIMOS ACM : Área de Conservación Municipal AC(A)M : Área de Conservación Ambiental Municipal COFOPRI : Organismo de Formalización de la Propiedad Informal D.S. : Decreto Supremo GRSM : Gobierno Regional de San Martín MPM : Municipalidad Provincial de Moyobamba O.M. : Ordenanza Municipal O.R. : Ordenanza Regional ORAL : Oficina Regional de Asesoría Legal P.R. : Presidencia Regional R.M. : Resolución Municipal SBN : Superintendencia Nacional de Bienes Estatales SERNANP : Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas SGAT : Subgerencia de Administración Territorial SINANPE : Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas SUNARP : Superintendencia Nacional de Registros Públicos ZEE : Zonificación Ecológica Económica ZPyCE : Zona de Protección y Conservación Ecológica

PRESENTACIÓN

Desde el 2003, con la creación de los Gobiernos Regionales y en el marco de la Ley

Orgánica de Gobiernos Regionales, el Perú ha emprendido el importante e irreversible proceso de descentralización y transferencia de competencias. Con el amparo en el principio de subsidiariedad muchos Gobiernos Regionales han venido emprendiendo procesos de ordenamiento territorial sobre la base de la Zonificación Ecológica Económica, herramienta que le permite definir de manera integral las potencialidades y limitaciones de sus respectivas jurisdicciones.

Dentro de la Zonificación Ecológica Económica - ZEE, se determinan zonas de conservación y protección ecológica, que por los diversos servicios ecosistémicos que proporcionan son importantes brindarles seguridad jurídica y prácticas de manejo sostenible que contribuyan con su conservación de acuerdo a la vocación identificada.

Una vez aprobada la ZEE, mediante Ordenanza Regional, esta se convierte de uso obligatorio para la planificación y gestión del territorio, en este sentido todas las competencias trasferidas deben trabajarse en aplicación a esta importante herramienta, entre las que tenemos la forestal y de fauna silvestre y el de administración de la propiedad estatal.

En este sentido, Amazónicos por la Amazonía – AMPA en su afán de contribuir con la adecuada implementación de las políticas de descentralización en las regiones, elabora este documento de trabajo, que busca contribuir como base legal y conceptual y en la discusión dentro del proceso de inscripción registral de zonas de protección y conservación ecológica.

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ANTECEDENTES

Dentro del proceso de descentralización, mediante Decreto Supremo Nº 038-2004-PCM, se aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2004” el cual correspondía a las funciones específicas que permiten el ejercicio de las competencias exclusivas indicadas en los artículos 35º de la Ley de Bases de la Descentralización2 y en el artículo 10º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.3 A nivel nacional, el órgano rector para la inmatriculación es la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN, cuya misión es “regular la administración y control de los bienes del Estado, desarrollando mecanismos que permitan la eficiente gestión de los mismos, con el fin de maximizar su rendimiento económico y social, dentro de las políticas que para estos fines establezca el gobierno nacional”. El departamento de San Martín, fue uno de los primeros en contar con la transferencia de competencias vinculadas a la administración de la propiedad estatal, mediante Resolución Ministerial Nº 656-2006-EF-10; comprendiendo la importancia de esta función en el año 2007, cuando el Gobierno Regional de San Martín, a través de la Subgerencia de Administración Territorial - SGTA; formula procesos de oposición a inscripciones de derechos de posesión publicadas en el Diario Oficial “El Peruano” por el Organismos de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, ubicadas en la Provincia de Tocache. Según la Zonificación Ecológica Económica – ZEE de San Martín, aprobada por Ordenanza Regional N° 012 – 2006 /GRSM-CR, dichos predios se ubicaban en Zonas de Recuperación de Tierras de Producción Forestal y de Conservación y Protección Ecológica, siendo incompatibles los usos en las mencionadas zonas relacionadas con las actividades de agricultura perenne, ganadería, extracción de madera y de productos no maderables.4 Tales hechos, incentivaron al personal de la SGAT a buscar soluciones legales, mientras las instituciones involucradas COFOPRI y la Superintendencia Nacional de Registros Públicos – SUNARP tengan en cuenta a la ZEE como un instrumento a usar dentro de sus funciones, el cual luego de su aprobación5 es de uso obligatorio en toda política de intervención en la planificación y gestión del territorio regional.

2 “j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.” 3 Idem.

4 Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM, Ley Nº 26821 y Ordenanza Regional Nº 012-2006-GRSM/CR 5 En el artículo 21 del DS 084-2004. PCM, sobre aplicabilidad de la ZEE.

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Otro tema que también surgió producto de tales hechos, fue que cada institución, ejercía sus funciones, bajo su marco legal que se rige bajo principios. Si bien para la SBN todo lo que no está inscrito en registros públicos es de dominio del Estado (Principio Dominial o Eminencial); para la SUNARP es oponible todo aquello que con anterioridad ya se encuentra inscrito en registros públicos bajo el principio de Publicidad Registral. A nivel nacional hubo cambios en la normativa, sobre todo con respecto al principio dominial. Entra en vigencia la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley 29151; con la finalidad de que se pueda coincidir con el trabajo del registrador; pues con esta norma se establece6 que todo lo que no se encuentre inscrito a nombre de particulares, ni de las Comunidades Nativas o Campesinas, son de dominio del Estado -aquí es donde se añade ese cambio - cuya inmatriculación7 atañe a los Gobiernos Regionales, cuando hayan recibido la transferencia de competencias de la Superintendencia de Bienes Nacionales. Bajo este cambio en el marco legal nacional y sumado al regional (Zonificación Ecológica Económica y Plan Forestal Regional) se opta por desarrollar el proceso de inmatriculación y primera de dominio de predios bajo la superficie 8 de zonas de protección y conservación ecológica. Entre 2008 y 2010 el Gobierno Regional de San Martín a través de la SGAT ha venido realizando la inmatriculación de espacios establecidos como Áreas de Conservación Municipal y que cuentan con Ordenanzas Municipales; bajo los fundamentos de ser espacios con alto valor ambiental y que requieren resguardarse a solicitud del Gobierno Local, debido a esto a una inseguridad en el marco legal peruano. Otra de las competencias transferidas al Gobierno Regional de San Martín, fueron las competencias del Ex INRENA, responsable de administrar y gestionar los recursos del

6 Artículo 23º de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley Nº 29151 7 La Inmatriculación es “(…) el acto por virtud del cual tiene una finca su ingreso en el Registro de Propiedad.

Mediante la inmatriculación se obtiene el punto de arranque del historial jurídica de la finca en el Registro”. Frase tomada del autor DIEZ-PICAZO, Luis, Libro ”Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial”. Vol. III. Editorial Civitas. Madrid, 1995. Pág. 353, en el Informe “La primera inscripción de dominio como mecanismo de exclusión en el ejercicio del derecho de propiedad sobre inmuebles”, TARAZONA ALVARADO, Fernando. Actualidad Jurídica. Tomo 168-Noviembre 2007- GACETA JURIDICA, Lima-Perú, 2007. Pág. 33. 8 Este término fue tomado como referencia del D.S. 074-2006-AG que crea el Área de Conservación Regional “Humedales de Ventanilla” en la Provincia Constitucional del Callao, indicando en los considerandos la Resolución Nº 108-2005-SBN-GOJAD emitido por la SBN aprobando “la transferencia predial interestatal a título gratuito a favor del Gobierno Regional del Callao de tres predios cuya superficie total es de doscientas setenta y cinco hectáreas y cuatro mil quinientos metros cuadrados (275,45ha) y cuya superficie corresponde a la propuesta de Área de Conservación Regional “Humedales de Ventanilla”…con la finalidad…que administre y preserve las reservas y áreas naturales protegidas que forman parte de los predios materia de transferencia y ejecuten el proyecto de “protección y recuperación de la reserva natural de los Humedales de Ventanilla”.

bosque y que el otorgamiento de derechos reales exclusivos como las Concesiones Forestales Maderables y No Maderables corresponde a la Autoridad Forestal Regional, los cuales cuentan con normativa para su respectiva inmatriculación en Registros Públicos. El 24 de diciembre del 2010, mediante Ordenanza Regional 037-2010-GRSM/CR se aprueba el nuevo Reglamento de Organización de Funciones del Gobierno Regional de San Martín, creándose la Autoridad Ambiental Regional - ARA, que absorbe la Sub Gerencia de Administración Territorial, a la misma que le corresponde – diligentemente - elaborar una Directiva que establezca los procedimientos para la inscripción registral y administración de predios bajo la superficie de zonas de protección y conservación ecológica pertenecientes al Estado - Gobierno Regional de San Martín; que no cuenten con una figura de conservación ya establecida y que ya refieran con procedimientos registrables en el marco legal peruano. Este documento busca ser la base para la elaboración de la directiva, la misma que marcará la pauta para determinar qué espacios, pertenecientes a las Zonas de Protección y Conservación Ecológica, son pasibles de ser inscritas bajo el marco legal del Sistema Nacional de Bienes Estatales9 y aquellos que deberán mantenerse libres para ser inscritas bajo las otras modalidades de otorgamiento de derechos regulados por leyes nacionales. Lo último indicado es responsabilidad de la Autoridad Ambiental Regional.

9 Es necesario tomar en cuenta que la transferencia de competencias es sobre la administración de terrenos urbanos y eriazos.

1. BASE LEGAL Y CONCEPTUAL

Excepcionalmente, podrán desarrollarse registros sobre la superficie de las Áreas de Conservación (Ambiental) Municipal; pero para esto es necesario contar con las reglas claras, sobre cuáles serían los roles y funciones de ambos niveles de gobierno; la importancia del consenso; comprender qué significa para un gobierno local, ceder la administración de dichos espacios al Gobierno Regional de San Martín en el marco del principio de cooperación, coordinación y apoyo mutuo que les relaciona10. Los artículos que señalaban sobre las Áreas de Conservación Municipal, fueron derogados por Decreto Supremo Nº 015-2007-AG, que indicaba, no sólo la derogación, sino dejar sin

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Artículo 49º de la Ley Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.

En el año 2008, aplicando las normas de administración de bienes de propiedad estatal; nació la idea de inscribir en el registro de predios las ZPyCE por la amenaza continua de ser posesionados, y ser posteriormente titulados a particulares generando cambios de uso de la tierra con actividades incompatibles a su vocación ante la inaplicación de la ZEE.

Actualmente, la Inmatriculación (SBN) es una alternativa MÁS al fortalecimiento de políticas de conservación y de ordenamiento territorial que viene implementando el Gobierno Regional, por lo que es importante contar con una NORMA QUE REGULE SU PROCEDIMIENTO, VINCULO ENTRE ACTORES REGIONALES Y LOCALES Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PERMITIDOS.

Dentro de las Zonas de Protección y Conservación Ecológica, existen herramientas de conservación que ya cuentan con un marco regulatorio para su debida inscripción en Registros Públicos, la labor que el Gobierno Regional de San Martín, desea implementar a través de la inmatriculación de predios bajo las competencias transferidas por la SBN, podrían recaer en aquellos espacios con dicho vacío legal, vale decir; donde no se haya establecido un Área Natural Protegida de nivel nacional o regional, un área de conservación privada o concesiones forestales maderables y no maderables.

efecto cualquier otra norma que regule cualquier aspecto relativo a las “Áreas de Conservación Municipal”. Muchas Áreas de Conservación Municipales, fueron creadas por Ordenanza Municipal, debidamente publicadas en el Diario Oficial El Peruano, tal como establece la Constitución Política del Perú, pues así como una Ordenanza Regional tienen rango de ley, siempre que regule sobre materias de su competencia11 y el requisito de publicación es base para su vigencia y aplicación. Un Decreto Supremo es una norma de rango inferior a las Ordenanzas, y en el caso de la creación de áreas de conservación municipal o como en San Martín se están denominando: “Áreas de Conservación Ambiental Municipal”, se da bajo el estricto cumplimiento de las obligaciones con que cuenta un Gobierno Local que es proteger y conservar su ambiente y para ello debe contar con políticas en materia ambiental 12 y de manera compartida con el Gobierno Regional “preservar y administrar las reservas y áreas naturales protegidas locales, la defensa y protección del ambiente”13 Muchas de las ACM creadas hasta antes del 2007, fueron publicadas en su mayoría en el Diario Regional y muy pocas a nivel nacional, posterior al 2007 se crearon las ACAM “Huicungo”, “Shima” y Shunté” publicadas en el Diario Oficial El Peruano.

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Bajo el principio constitucional “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, n i impedido que hacer lo que ella no prohíbe”; los Gobiernos Locales no pueden dejar de ejercer sus competencias sobre la protección de sus recursos naturales y diversidad biológica. 12 Artículo 73º numeral 3, 3.1. de la Ley Orgánica de Gobiernos Municipales, Ley Nº 27972. 13

Artículo 43º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.

Las ordenanzas municipales mientras no sean derogadas por una norma del mismo rango jerárquico (otra ordenanza municipal), mantienen su vigencia cumpliendo con los requisitos de publicación; por lo que no puede ser desconocida por los demás niveles de gobierno central y regional.

Las relaciones entre los niveles de Gobierno Regional y Local, son de cooperación y coordinación; no cabe subordinación, ni la aplicación del principio de jerarquía, sino el principio de

competencias y se deben respeto mutuo.

PROCESO DE INSCRIPCIÓN REGISTRAL DE ZONAS DE

PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN ECOLÓGICA

3.1. Seguridad Jurídica Registral “El registro14 tiene ventaja sobre la posesión como mecanismo publicitario porque permite que más personas puedan conocer de la titularidad del bien a través de la publicidad de la partida del bien registrado, sin necesidad que tengan contacto con el bien, como sucede con la posesión”15. La inmatriculación de bienes de dominio público16, requiere de un proceso de saneamiento físico legal, a fin de lograr una oponibilidad erga omnes17 o futura oposición ante posibles ejercicios de derechos de uso o de propiedad de manera particular que bien puede no realizar actividades compatibles a la zona, generando un serio perjuicio a la población.18 3.2. Herramientas de Conservación establecidas en Zona de Protección y

Conservación Ecológica

La Zonificación Ecológica Económica de San Martín, aprobada mediante Ordenanza Regional 012-2006-GRSM/CR, señala que el 64.64% del territorio comprende Zonas de Conservación y Protección Ecológica, a ellas se adicionan el 20.38% de Zonas de Recuperación por estar en conflicto de uso (zonas de conservación y protección ecológica que vienen siendo usadas para agricultura, ganadería, etc.), en las cuales se cuentan con

14 “Los registros públicos son un medio para brindar certidumbre respecto de la titularidad de diferentes derechos. Los registros, en tal sentido, son una garantía de seguridad jurídica”. Superintendente Nacional de Registros Públicos – 1994-1998. 15

TARAZONA ALVARADO, Fernando. Actualidad Jurídica. Tomo 168-Noviembre 2007- GACETA JURIDICA, Lima-Perú, 2007. Pág. 34. 16

El Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, define bienes de dominio público, aquellos bienes estatales destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público, (…). Tienen carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos el Estado ejerce su potestad admnistrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley. En el Derecho Comparado, el Decreto Nº LVII-1143, Ley de Bienes del Estado y Municipios de Tamapulias, define que son bienes de dominio público los de uso común como los montes, bosques y aguas, siendo estos considerados por la Constitución Política del Perú como Patrimonio común de la Nación. 17 Exclusión de terceros. 18 En el año 2004, tres centros poblados pertenecientes al Distrito de Campanilla se quedaron sin agua, a causa de la siembra de maíz en la zona alta, donde se encontraban ojos de agua que abastecían a la zona baja. El terreno era de un particular que lo obtuvo por contrato de compra venta y avalado por el Juez de Paz.

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herramientas de conservación establecidas con anterioridad a la aprobación de dicha norma, como también ex post. Las herramientas de conservación, fueron creadas bajo el amparo normativo de diversos niveles de gobierno, como Áreas Naturales Protegidas del SINANPE, Áreas de Conservación Regional, Áreas de Conservación (Ambiental) Municipal, Concesiones Forestales No Maderables y las cuales cuentan con un proceso de inscripción registral y otras que aún carecen de ella. 3.2.1. Áreas Naturales Protegidas de Nivel Nacional y Regional Parque Nacional “Cordillera Azul”, Parque Nacional “Río Abiseo”, Bosque de Protección

“Alto Mayo”, Área de Conservación Regional “Cordillera Escalera”. Mediante Decreto Supremo Nº 001-2000-AG se dispone la gestión para la inscripción de las Áreas Naturales Protegidas como Patrimonio de la Nación, ante los Registros Públicos, así como la primera de dominio a nombre del Estado – SERNANP de aquellos predios rurales de su dominio ubicados en su interior, con la finalidad de evitar que autoridades administrativas, municipales o judiciales reconozcan u otorguen derechos incompatibles con su condición, categoría, zonificación asignada y Plan Maestro. Corresponde al SERNANP gestionar la inscripción de las ANP, tal como lo establece el artículo 8º literal e) de la Ley de ÁNP; así como lo establece la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611, en su quinta disposición complementaria y final que crea el Registro de Áreas Naturales Protegidas. Ante dicha disposición, la Superintendencia Nacional de Registros Públicos crea el Registro de Áreas Naturales Protegidas mediante Directiva Nº 004-2006-SUNARP/SN, Resolución Nº 360-2006-SUNARP-SN19, comprendiendo el carácter de dominio público de dichas áreas y también respetando la propiedad privada preexistente a su creación. 3.2.2. Concesiones Forestales Maderables y No Maderables La Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 27308 define Concesión de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre, con el acto de naturaleza administrativa mediante el cual, la Autoridad Forestal y de Fauna Silvestre otorga el derecho de aprovechamiento de un

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Publicada el 19 de diciembre de 2006.

De acuerdo a la Directiva de la SUNARP, éstas se inscriben en el Libro de Propiedad Inmueble, en calidad de Predios/Áreas Naturales Protegidas.

determinado recurso forestal y/o de fauna silvestre, tanto para fines de producción de madera como de productos diferentes a la madera, incluyendo usos no extractivos, como el ecoturismo y la conservación. La concesión otorga al concesionario el derecho real exclusivo para el aprovechamiento sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título respectivo. 20 La concesión otorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y productos a extraerse.21 Dentro de las Concesiones No Maderables, se encuentran las Concesiones de Conservación, que tienen una temporalidad de 40 años renovables, con Planes de Manejo por cada 5 años; cuyos objetivos son de conservación, investigación, educación y protección, las cuales forman parte del Sistema Nacional de los Registros Públicos22 y cuyo procedimiento registral se encuentra en la Resolución Nº 070-2006-SUNARP-SN, Directiva que regula la inscripción de las Concesiones Forestales, de Fauna Silvestre y para Forestación, normadas por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 27308.

20 Artículo 67º de la Constitución Política del Perú. 21

Artículo 4º de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley Nº 26821. 22

Artículo 14º, idem.

Las Concesiones Forestales No Maderables, se inscriben en el Registro de Propiedad Inmueble en calidad de Concesiones para Explotación de Servicios Públicos.

REGISTROS CORRESPONDIENTES PARA LAS HERRAMIENTAS DE CONSERVACIÓN

Herramienta de

Conservación

Norma de Creación

Responsable de

Inscripción Clase de Registro

Documento Base

Marco Legal

ANP Nacional Decreto Supremo

SERNANP

Propiedad Inmueble/Predios/Áreas Naturales Protegidas

Decreto Supremo

Código Civil, Ley26366, Ley 26821, Ley 26834 y D.S. 038-2001-AG. Resolución 360-2006-SUNARP-SN

ANP Regional Decreto Supremo

Gobierno Regional

Propiedad Inmueble/Predios/Áreas Naturales Protegidas

Decreto Supremo

Código Civil, Ley26366, Ley 26821, Ley 26834 y D.S. 038-2001-AG (Art. 45º), Resolución 360-2006-SUNARP-SN

AC(A)M Ordenanza Municipal

Alcalde No cuenta No cuenta Proyecto de Ley en discusión

Concesiones Forestales No Maderables

Resolución Ministerial/

Directoral

Titular

Propiedad Inmueble/

Concesión para Explotar Servicios Públicos

Resolución /Contrato de Conservación

Constitución Política del Perú, Código Civil, Ley 27308, D.S. 038-2001-AG, Resolución 070-2006-SUNARP-SN.

3.2.3. Zonas de Protección y Conservación Ecológica Per se 23 Estos espacios, se encuentran libres para ser desarrollados a través de diversas herramientas de conservación y que requieren de un tratamiento jurídico con la finalidad de conservar los servicios ambientales existentes en ellas. En el marco de la competencia transferida por la Superintendencia de Bienes Nacionales, el Gobierno Regional es responsable de administrar los bienes de propiedad estatal urbanos y eriazos. Con la transferencia de competencias, se realizan los siguientes actos, para los bienes de dominio privado del Estado.

ACTOS DE ADMINISTRACIÓN

Se ordena el uso y aprovechamiento de los bienes estatales: Usufructo, arrendamiento, afectación en uso, cesión en uso, comodato, declaratoria de fábrica, y otros actos que no impliquen desplazamiento de dominio.

ACTOS DE DISPOSICIÓN

Implican desplazamiento de dominio de los bienes estatales: venta, permuta, transferencia de dominio fiduciario, transferencia de dominio del Estado y constitución de derecho de superficie.

ACTOS DE ADQUISICIÓN

Se incorporan bienes al patrimonio estatal o se formaliza el dominio a favor del Estado: Donación, dación en pago, decomiso, primera inscripción de dominio, reversión de dominio, asunción de titularidad por abandono y otros.

Para que estos actos se den, así como la administración, conservación y tutela de los bienes de dominio público, la Autoridad Regional Ambiental, tendrá que justificar el beneficio económico y social para el Estado para los bienes de dominio privado, así como calificar los que corresponden bienes de dominio público y realizar todos los procedimientos que puedan adecuarse a la naturaleza de las ZPyCE y que estén establecidos en el Reglamento de la Ley 29151. La norma de la SBN, señala que los predios que estén siendo destinados al uso público o que sirvan para la prestación de un servicio público, podrán ser afectados en uso24. Excepcionalmente y temporalmente se podrá otorgar derecho de uso que permita obtener recursos con la finalidad de mantener y conservar el bien, a la mejor del servicio25.

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Locución en Latín que significa “de por sí”. 24

Artículo 46º, Ley 29151 25

Artículo 47º, Idem.

La Constitución Política del Perú, señala que los recursos renovables y no renovables son PATRIMONIO DE LA NACIÓN y no se otorga a titulares, quiere decir que no se puede desplazar dominio a un particular, sino a través del otorgamiento de otra modalidad de derechos y que expresamente señala bajo CONCESIONES, pues se permite el uso y disfrute de los frutos y productos y la titularidad se mantiene en el Estado. Con lo antedicho, a la Autoridad Regional Ambiental, en aplicación de las normas de la SBN; le correspondería realizar sólo Actos de Administración, pues no implican un desplazamiento de dominio a particulares del patrimonio de la Nación. Para el otorgamiento de derechos exclusivos como Autoridad Forestal, éstas se rigen por lo establecido en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y para las Áreas de Conservación Regional, lo aplicativo a la Ley de Áreas Naturales Protegidas. Para comprender los actos de administración que podrían aplicarse en las zonas de protección y conservación ecológica per se, definamos a cada uno:

ACTOS DE ADMINISTRACIÓN

NATURALEZA JURÍDICA CARACTERÍSTICAS

USUFRUCTO

Concede al usufructuario el derecho de uso y disfrute de bien ajeno, sin alterar su substancia

Se otorga a persona natural o jurídica que no sea autoridad o funcionario. Su temporalidad es de 30 años o hasta 99 si se tratase de un bien inmueble de valor monumental.

AFECTACIÓN EN USO

Se destina al uso o servicio público y excepcionalmente para fines de interés y desarrollo social.

Se usa a título gratuito Se otorga a una entidad del Estado. Se sustenta con un anteproyecto de la obra y financiamiento económico. Su temporalidad es fija o indeterminada, dependiendo de la obra.

CESIÓN EN USO Se destina a la ejecución de un proyecto de interés y/o desarrollo social sin fines de

Sólo se otorga de manera excepcional. Se otorga a un particular sea

LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO PODRÁN SER OTORGADOS EN CONCESIÓN A FAVOR DE PARTICULARES CONFORME A LA NORMATIVA SOBRE LA MATERIA: LEY FORESTAL Y FAUNA SILVESTRE, LEY DE MINERÍA, ETC. ES DECIR, NO CORRESPONDE A ESTA COMPETENCIA, TAMPOCO MEDIANTE LA APLICACIÓN DE LOS ACTOS ESTABLECIDOS EN LA LEY 29151. (Art. 45º)

lucro. persona natural o jurídica. Tiene un plazo determinado de 02 pudiendo prorrogarse si el proyecto lo requiera.

Es necesario recalcar, que de acuerdo a lo establecido por las normas de la SBN, estos actos corresponden al capítulo relacionado a Bienes de Dominio Privado, por lo que es importante, conocer la posición de la SUNARP como de la SBN, sobre la posibilidad de inmatricular predios bajo la superficie de ZPyCE a favor del Estado-Gobierno Regional de San Martín y sus implicancias legales.26

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Tomando en consideración que existen diferentes actos para los tipos de Bienes con que cuenta el Estado.

Sumado también a que los bienes inscritos a favor del Estado – Gobierno Regional de San Martín se inscriben

como Predios y las Concesiones Forestales No Maderables como Concesiones para Explotar Servicios

Públicos. Si el Gobierno Regional inscribiese predios bajo la superficie de ZPyCE que pueden otorgarse como

Concesiones Forestales No Maderables, entonces ya no cabría inscripción por parte del Titular en el libro que

le corresponde. Este caso debe consensuarse con la SUNARP.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las Áreas Naturales Protegidas de nivel nacional y regional, ya cuentan con normativa con rango de ley, que establece los procedimientos y responsables para su debida inscripción en Registros Públicos, los cuales se inscriben en calidad de predios en el Libro de Propiedad Inmueble.

Para el caso de las Áreas de Conservación Regional, compete de acuerdo al artículo

45º del Reglamento de la Ley de ANP; por parte del Gobierno Regional de San Martín, con el cual tiene la opción de firmar contratos de administración con particulares, como es el caso del Parque Nacional Cordillera Azul a cargo de un particular.

Las Concesiones Forestales Maderables y No Maderables, cuenta también con el

procedimiento para su otorgamiento, amparado y establecido según la Constitución Política del Perú, por la misma naturaleza jurídica con que cuenta (ser una concesión) por lo que debe mantenerse bajo estas normas e identificar espacios dentro de las Zonas de Protección y Conservación Ecológica per se, que cuentan con esta naturaleza. Dichas concesiones, se inscriben en calidad de Concesiones para Explotar Servicios Públicos en el Libro de Propiedad Inmueble.

Los Gobiernos Locales, que han creado sus áreas de conservación local, tienen la

opción de desarrollar un mecanismo de administración como en el caso las áreas naturales de nivel nacional y regional, a favor de particulares, esto porque no hay norma que lo prohíba. Así también, tienen bajo el principio de cooperación, coordinación y apoyo muto, a través del Gobierno Regional de San Martín, realizar la inmatriculación bajo el marco de bienes estatales; pero es necesario primero contar con una Directiva que establezca la directrices sobre los procedimientos y actores, definiendo que predios pueden ser cedidos en uso. Mientras no exista esta norma, no es recomendable iniciar procesos de inmatriculación de estas áreas o de cualquier otra.

No todas las Zonas de Protección y Conservación Ecológica per se, podrán ser

inmatriculadas, y para ello será necesario definir a través de sus diversos valores, como también tomando en cuenta que existen otros actores que tienen intervención en el uso y ocupación del territorio, donde debe discutirse las competencias sobre el suelo y subsuelo; tener en cuenta conceptos como los bienes de dominio público y privado y qué actos pueden ejercerse y de cómo se encuentran regulados en el marco normativo, etc.

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La inmatriculación de zonas de protección y conservación ecológica per se, no es la única alternativa, ni la solución a evitar el desarrollo de actividades incompatibles a las recomendaciones establecidas por la ZEE. Se requiere integrar todas las alternativas; a todos los actores; profundizar más en los valores ambientales y culturales para tomar las mejores decisiones en función a lo que existe y lo que se puede trabajar, respetando el ordenamiento jurídico peruano.

Bajo el principio de subsidiariedad, corresponde al Gobierno más cercano a la

población de desarrollar las competencias con referente a conservar su patrimonio ambiental; en caso de no estar en las posibilidades de ejercer dicha responsabilidad o ante una omisión de funciones, el gobierne que le precede – siendo el Gobierno Regional- deberá tomar acciones, pues se encuentran amenazados espacios importantes para la sociedad y es obligación de ambos niveles trabajar en mecanismos de protección.

GLOSARIO DE TÉRMINOS

Acto de Administración: Son aquellos a través de los cuales se ordena el uso y aprovechamiento de los bienes estatales como: Usufructo, arrendamiento, afectación en uso, cesión en uso, comodato, etc. y otros que no impliquen desplazamiento de dominio.27 Áreas Naturales Protegidas: Espacios continentales y/o marinos del territorio nacional reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado como tales; organizadas a través del SINANPE, cuyo ente rector encargado de dirigir y establecer los criterios técnicos y administrativos para la conservación de las ANP y de cautelar el mantenimiento de la diversidad biológica es el SERNANP, realizando coordinaciones con gobiernos regionales, locales y propietarios de predios reconocidos como áreas de conservación privada. Área de Conservación (Ambiental) Municipal: Espacio de singular importancia por el Patrimonio Naturales que albergan y constituyen Áreas Naturales Protegidas que tienen como objetivo la conservación de muestras representativas de la diversidad biológica, en sitios de importancia regional y local. Estas áreas se encuentran amparadas por la Ley Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Municipalidades y por el Reglamento de la Zonificación Ecológica Económica. Área de Conservación Regional Cordillera Escalera: Área que tiene una importancia ecológica significativa en el ámbito de una región. Bienes Inmuebles: 1. El suelo, el subsuelo y el sobresuelo; 2. El mal, los lagos, los ríos, los manantiales, las corrientes de agua, las aguas vivas o estanciales; 3. Las minas, las canteras y depósitos de hidrocarburos; 4. Los diques y muelles; 5. Las concesiones para explotar servicios públicos (Concesiones para Conservación); 6. Concesiones mineras obtenidas por particulares; 7. Los derechos sobre inmuebles inscribibles en el registro; y 8. Los demás bienes a los que la ley les confiere tal calidad.28

Bienes del Estado o de Propiedad Estatal29: Los bienes del Estado o de propiedad estatal, son aquellos sobre los cuales el Estado ejerce titularidad por sí o a través de cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales. Se clasifican en bienes de dominio público y bienes de dominio privado del Estado.

27 Artículo 2.3.a del Reglamento de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. D.S. Nº 007-2008-VIVIENDA. 28 Art. 885º del Código Civil Peruano. 29

http://www.sbn.gob.pe/sbn1/watencion_usuario/preguntas-frec/questionsanswers.html

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Bienes de Dominio Público: Los bienes de dominio público son aquellos que se encuentran destinados al uso público o han sido afectados a algún servicio público; son bienes a través de los cuales el Estado cumple sus fines, por lo que tienen el carácter de inalienables (el Estado no puede disponer de ellos) e imprescriptibles (en caso de ser ocupados el paso de tiempo no genera derecho alguno para su ocupante). Los bienes de dominio privado, por el contrario, son aquellos que no están asignados al uso público ni han sido afectados a algún servicio público, pudiendo el Estado o las entidades públicas ejercer sobre ellos su derecho de propiedad con todos sus atributos y desarrollar los diversos actos de administración, disposición y adquisición. Competencias Transferidas: En el marco del proceso de descentralización, el Gobierno Regional de San Martín cuenta con competencias transferencias y para el desarrollo de este trabajo, se tratará sobre las funciones de administración de la propiedad estatal y la gestión de los recursos forestales y fauna silvestre. Concesiones Forestales: Son actos de naturaleza administrativa mediante el cual la Autoridad Forestal y de Fauna Silvestre, otorga un derecho real exclusivo tanto para fines de producción de madera como de productos diferentes a la madera, incluyendo usos no extractivos, como el ecoturismo y la conservación. La concesión otorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y productos a extraerse. Dentro de las Concesiones Forestales están las Maderables y las No Maderables. El instrumento jurídico se consolida mediante un contrato de Concesión entre la Autoridad Forestal y de Fauna Silvestre y el Titular.30 Inmatriculación: Registro del predio con sus características físicas. Patrimonio de la Nación: Lo conforman los recursos naturales, renovables y no renovables, las cuales se otorgan a particulares a través de la Concesión como un derecho real que le permite hacer uso y disfrute de los frutos y productos provenientes de dichos recursos. Por leyes especiales se establecen el otorgamiento de derechos.31 Predio: Tierra o posesión inmueble.32 Principio de Publicidad Registral: Otorga seguridad jurídica, mediante la exclusión de los demás en el uso y disfrute del bien y con ello el fortalecimiento de la propiedad (oponibilidad erga omnes). Primera inscripción de dominio: Registro de la titularidad de la propiedad.

30 Ley Forestal y Fauna Silvestre 31

Constitución Política del Perú y Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. 32

Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Segunda Edición.

Registros Públicos: Comprende las clases de registros en virtud de título que conste en instrumento público, salvo disposición contraria Superficie: Área con categoría de uso como zona de protección y conservación ecológica.33 Zona de Protección y Conservación Ecológica: incluye las Áreas Naturales Protegidas en concordancia con la legislación vigente, las tierras de protección en laderas; las áreas de humedales (pantanos, aguajales y cochas). También se incluyen las cabeceras de cuenca y zonas de colina que por su disección son consideradas como de protección de acuerdo al reglamento de clasificación de tierras y las áreas adyacentes a los cauces de los ríos según la delimitación establecida por la autoridad de aguas.34 Son ecosistemas frágiles, que presentan una baja resiliencia, es decir baja capacidad de retornar a sus condiciones originales resultando inestables ante eventos de naturaleza antropogénica, que se traducen en una profunda alteración en su estructura y composición y otras características que ameritan su protección y conservación.35

33 Referencia tomada del D.S. 074-2006-AG, que establece el Área de Conservación Regional “Humedales de Ventanilla” en la Provincia Constitucional del Callao. 34

Artículo 9º literal b, Categorías de uso. D.S. 087-2004-PCM, Reglamento de la Zonificación Ecológica Económica. 35

Proyecto de Ley Nº 4141, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.