La inversión extranjera directa en Argentina. Tendencias ...La inversión extranjera directa en...

La inversión extranjera directa en Argentina. Tendencias... 307

CAPÍTULO 11

LA INVERSIÓN EXTRANJERADIRECTA EN ARGENTINA.

TENDENCIAS, DETERMINANTESY ESTRATEGIAS1

Andrés López

1. INTRODUCCIÓN

La Argentina ha sido uno de los principales focos de atracciónde inversión extranjera directa (IED) dentro del grupo de los paísesen desarrollo desde los años 90 hasta el presente (entre 1992 y 2007el país recibió alrededor de U$S 100 mil millones de IED).

De hecho, Argentina adoptó históricamente, ya desde el perío-do agro-exportador, un estilo de desarrollo en el cual la IED jugó unrol muy importante. Este papel se reforzó durante la fase final o “di-fícil” de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), cuandolas empresas extranjeras, junto con las de capital estatal, lideraron el trán-sito hacia la industria intensiva en capital y tecnología en el país.

En los años 80, como consecuencia de las profundas dificulta-des macroeconómicas locales, los flujos de IED declinaron sustan-cialmente. En la década siguiente, acompañando la recuperación

1 Más allá de las citas puntuales que se hacen a lo largo del artículo, el mismose basa fuertemente en los hallazgos incluidos en Chudnovsky y López (2001 y2006), correspondientemente actualizados.

308 Andrés López

macro, las corrientes de inversión se incrementaron fuertemente yel país participó activamente del boom mundial de la IED durantelos años 90, para luego perder atractivo tras la salida de la converti-bilidad. Sin embargo, el contexto en el cual se dio este renovadointerés de las empresas transnacionales (ET) por invertir en Argen-tina fue muy distinto al vigente durante la ISI.

En primer lugar, en los 90 se observó la profundización del pro-ceso de “globalización”, incluyendo: a) la creciente interdependen-cia de los países a través de la fuerte expansión de las corrientes in-ternacionales de comercio, inversiones y tecnología; b) laconsolidación de la tendencia a generar disciplinas internacionalesen diversas áreas, fundamental, pero no únicamente, en el marco dela Organización Mundial del Comercio (OMC);2 c) la proliferaciónde diversas formas de acuerdos bi o multi-nacionales, que van des-de procesos de integración regional (como el MERCOSUR) a trata-dos de inversión.

El gran boom de la IED de los años 90 fue parte esencial de laglobalización. En 2000 se llegó a una cifra record de U$S 1.400.000millones a nivel mundial, y si bien luego los flujos cayeron brusca-mente, volvieron a recuperarse a partir de 2004 y al presente estánmuy por encima de los promedios de décadas previas. Pari passu , seincrementó el número de ET: mientras que a comienzos de los 90 seestimaba que existían alrededor de 37.000 ET que tenían al menos170.000 filiales extranjeras, en 2004 el número de ET creció a cercade 70.000 y el de filiales extranjeras a 690.000, casi la mitad de lascuales se localiza en países en desarrollo (UNCTAD, 2005a).

En ese marco, las propias estrategias de las ET se fueron trans-formando en dirección a constituir sistemas internacionales de pro-ducción integrada (SIPIs), tendencia facilitada tanto por la mayor li-beralización de los flujos de comercio e inversión, como por la rápidadifusión de las tecnologías de la información y comunicaciones quefavorecen la interconexión entre las diversas unidades de negociospertenecientes a cada corporación y entre dichas unidades y sussubcontratistas, proveedores, clientes, etc.

2 Ejemplo de estas disciplinas son los acuerdos TRIMS (Trade-Related Invest-ment Measures) y TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) .


En segundo lugar, por el lado de las economías receptoras ennuestro continente, el cambio fundamental fue el pasaje de la eco-nomía semi-cerrada con una fuerte presencia del Estado caracterís-tica de la ISI, a la adopción de reformas estructurales, inspiradas engran medida en el llamado Consenso de Washington, tendientes aabrir la economía y a reducir el peso del Estado, proceso que tuvo suexpresión más clara, en términos de profundidad y rapidez de lasreformas, en el caso argentino (aún tras la crisis 2001-2002, la aper-tura, en lo fundamental, no fue revertida, con lo cual el comentariorespecto de la transformación en el escenario local sigue vigente).

El cambio en el escenario local e internacional, combinado conlas nuevas tendencias en las estrategias de las ET, debería haber ori-ginado transformaciones importantes en la dinámica de la IED enArgentina. En teoría, esperaríamos no sólo un cambio de los objeti-vos de las ET que invierten en la región, sino también de la forma enla que organizan la actividad de sus filiales: mientras que en la ISI laIED buscaba primordialmente explotar el acceso a los mercadosdomésticos protegidos mediante inversiones en filiales poco articu-ladas con el resto de las actividades de la corporación, desde los 90en adelante la IED debería haberse orientado fundamentalmentehacia el comercio internacional, integrando a las subsidiarias localesen los SIPIs gobernados por las propias ET. Además de discutir enqué medida se observaron o no esas transformaciones esperadas, elpresente trabajo apunta a analizar las principales tendencias y facto-res de atracción de la IED en la Argentina desde los 90 al presente.

Con estos propósitos, el capítulo se organiza del siguiente modo.En la sección 1, luego de un breve resumen de las tendencias globa-les en la materia, se describen las principales características de la IEDarribada a la Argentina. La sección 2 trata sobre el marco legal parala IED en el país, las disciplinas vigentes en el MERCOSUR y los tra-tados bilaterales de inversión en los que participó Argentina. En lasección 3 se indaga acerca de los factores determinantes del ingresode IED en Argentina. La sección 4 está dedicada al análisis de lasestrategias de las ET, con particular énfasis en las vinculadas con elcomercio exterior. En la sección 5 se presentan las principales con-clusiones.

310 Andrés López

2. LAS TENDENCIAS DE LA IED

2.1. Las tendencias globales

A partir de 1990, el ciclo de la IED a nivel mundial ha atravesa-do diversas fases. Desde 1991 hasta 2000 la tendencia fue ascen-dente en forma ininterrumpida, pero claramente podemos distinguiruna primera etapa de crecimiento más lento hasta 1996 y otra defuerte aceleración entre 1997 y 2000 (Gráfico 1). En efecto, entre1991 y 1996 los flujos mundiales de IED pasaron de U$S 158.000millones a U$S 377.000 millones por año (cerca de 140% de aumentoen 5 años). En 2000 los flujos de IED llegaron a U$S 1.390.000millones (alrededor de 270% de incremento en 4 años).3

Gráfico 1Flujos de IED

en millones de U$S, 1992-2006*

* El eje derecho corresponde a los datos representados por barras y el izquierdo alas líneas.Fuente: elaboración propia en base a datos de la UNCTAD.

3 Se trata de dólares corrientes.


A mediados de los 90 se estimaba que las ventas de las filialesde ET superaban en alrededor de un 30% el valor del comerciomundial de mercancías y servicios, que el comercio intrafirma de lasET representaba cerca de la tercera parte del comercio mundial yque las exportaciones de las ET a firmas que no son filiales suyas re-presentaban otra tercera parte de dicho comercio (WTO, 1996). Dehecho, en los años 90 los flujos de IED crecieron bastante más rápi-damente que los de comercio, y a su vez ambos se expandieron atasas más altas que el PBI mundial.

La principal vía de expansión de la IED en la década pasadafueron las fusiones y adquisiciones (FyA) transfronterizas, que tuvie-ron un crecimiento explosivo, fundamentalmente debido a opera-ciones entre firmas de países desarrollados. Si bien la comparaciónentre los montos de las operaciones de FyA vis a vis el ingreso de flu-jos de IED debe ser tomada con cautela (dado que no siempre lasFyA “transfronterizas” se financian vía IED), de todos modos reflejalas tendencias principales en la materia. Así, mientras que en 1991-95 las FyA representaron poco menos de la mitad de la IED global,entre 1996-2000 dicha cifra se elevó a cerca del 75%.

En los países en desarrollo, las FyA estuvieron estrechamenteasociadas, en particular en América Latina, con las privatizacionesde empresas públicas. De todos modos, también hubo un activomovimiento de compra de empresas privadas, guiado tanto por ob-jetivos vinculados a la mejora del posicionamiento competitivo glo-bal de las respectivas ET como, en la mayor parte de los casos, por laposibilidad de ganar rápido acceso a los mercados de los países endesarrollo a través de la compra de firmas ya instaladas.

Cuando se analiza la distribución de los flujos de IED por regióngeográfica en los últimos 20 años, también observamos cambios impor-tantes. Si bien los países desarrollados, como ha venido ocurriendo desdeel fin de la Segunda Guerra Mundial, han sido los principales recepto-res de IED, desde los 90 se observó un incremento del peso relativo delos países en desarrollo (PED),4 así como de las naciones de Europa

4 Cabe aclarar que la IED hacia países en desarrollo es un fenómeno altamenteselectivo. De hecho, solo doce países recibieron casi el 80% de la IED destinadahacia dicho grupo de naciones entre 1990 y 2000: China (22,8%), Hong Kong(10,5%) Brasil (9,1%), Singapur (6,9%) México (6,9%), Argentina (5,4%), Malasia(3,6%), Bermuda (3,0%), Chile (2,6%), Tailandia (2,4%), Corea (2,2%) y Venezuela(1,8%).

312 Andrés López

del Este (Cuadro 1). Pese a que, dentro de los PED, las naciones delEste de Asia son las principales destinatarias de IED, la región deAmérica Latina y el Caribe incrementó fuertemente su peso relati-vo. Fuera de los paraísos fiscales caribeños, México, el MERCOSUR yChile han sido los destinos más relevantes de la IED en dicha región.

En cuanto a la distribución sectorial de la IED, claramente fueel sector servicios el principal destinatario de las nuevas inversiones.Así, la participación de los servicios en la IED pasó de un cuarto delstock mundial a comienzos de los 70, a menos de la mitad en 1990y a un 65% en 2005 (UNCTAD, 2007).

El año 2000 marcó el pico histórico en cuanto a flujos de IED (ytambién el de las FyA transfronterizas). Debido a una combinaciónde factores institucionales, macro y microeconómicos, entre 2001 y2003 se dieron tres años consecutivos de fuertes caídas en los flujosde IED. Luego, a partir de 2004, se observó un fuerte repunte de laIED a nivel global, hasta alcanzar en 2006 cifras cercanas a las delrécord previo (Gráfico 1).

La gran expansión de los flujos de IED vino de la mano de nue-vas reglas y disciplinas en materia de regulaciones a la inversión ex-tranjera, las cuales fueron instrumentadas a través de distintos me-canismos, entre ellos los Tratados Bilaterales de Inversión (TBIs) –vermás abajo. Asimismo, los procesos de integración regional usualmen-te contienen cláusulas en ese sentido. Diversos acuerdos de la OMCtambién legislan sobre el tema (TRIMs, TRIPs, GATS, ACSM), aun-que hasta el momento no hay ningún tratado específicamente dedica-do a la IED5 (más allá de que el GATS –Acuerdo General sobre el Co-mercio de Servicios– trata el tema al regular la llamada modalidad 3 deprestación de servicios, vinculada a presencia comercial). En tanto, porel momento han fracasado iniciativas ambiciosas como el MultilateralAgreement on Investment (MAI), impulsado en el seno de la OECD, quebuscaba introducir disciplinas “de alto nivel”, mandatarias, para los paísesmiembros y aquellos que quisieran adherir al acuerdo.6

5 Ni se espera que lo haya en el futuro próximo, aún cuando se concrete laRonda Doha, ya que no está previsto el tema en la agenda de discusión.

6 Argentina y Brasil, al igual que Chile, mostraron su interés en ingresar al MAI yparticiparon en calidad de “observadores” en las rondas de negociación respectivas.

La inversión extranjera directa en Argentina. Tendencias... 313C

uadr

o 1

Dis

trib

ució

n ge

ográ

fica

de

los

fluj

os d

e IE

D p

or p

aís/

regi

ón r

ecep

tora

prom

edio

s anu

ales

, U$S

mill

ones

y %

, 198

5-20

06

Fuen

te:

elab

orac

ión

prop

ia e

n ba

se a

dat

os d

e la

UN

CT

AD

.

1985

-199

019

91-1

996

1997

-200

020

01-2

004

2005

-200

6

Val

ores

%V

alor

es%

Val

ores

%V

alor

es%

Val

ores

%

Mun

do14

1930

100

2529

1110

011

2582

410

090

9665

100

7036

1210

0Pa

íses

desa

rrol

lado

s11

6744

82,3

1564

9261

,972

3905

64,3

6710

2873

,848

5360

69,0

Euro

pa C

entra

l y d

el E

ste

449

0,3

7758

3,1

5522

64,

924

341

2,7

2454

93,

5Pa

íses e

n ví

as d

e de

sarro

llo24

736

17,4

8866

135

,034

6688

30,8

2142

9623

,519

3703

27,5

Am

érica

Lat

ina

y C

arib

e81

455,

726

728

10,6

7964

77,

189

152

9,8

6326

69,

0

MER

CO

SUR

2282

1,6

7942

3,1

2305

72

4025

44,

419

825

2,8

A

rgen

tina

914

0,6

3847

1,5

4909

0,4

1261

31,

426

140,

4

Bra

sil13

150,

938

371,

516

924

1,5

2723

93,

016

839

2,4

P

arag

uay

170,

013

90,

111

40

203

0,0

620,

0

Uru

guay

360,

011

90,

111

110,

120

00,

031

00,

0

M

éxic

o26

181,

875

933,

019

387

1,7

1373

91,

517

470

2,5

C

hile

700

0,5

2096

0,8

7456

0,7

5867

0,6

4685

0,7

314 Andrés López

En cualquier caso, sea a causa de la difusión de las disciplinasmencionadas, o por razones internas a los países en cuestión, esnotoria la tendencia a liberalizar los flujos de IED por parte de lasnaciones receptoras. Entre 1991 y 2001 hubo 1.393 cambios regu-latorios en los regímenes nacionales hacia la IED en todo el mundo,de los cuales el 95% fue en dirección a crear un ambiente más favo-rable para los inversores externos (UNCTAD, 2002). Como veremos,la Argentina ha sido parte activa de estas tendencias.

2.2. La IED en la Argentina

a) El “boom” de los 90

El Gráfico 1 permite observar la evolución de los flujos de IEDingresados a la Argentina desde 1992 al presente. El récord de in-gresos de IED se alcanza en 1999, cuando se produce la compra dela petrolera estatal YPF por parte de la española Repsol.

Naturalmente, la masiva llegada de IED derivó en una fuerteexpansión de la presencia de las ET en la economía durante los 90(Gráfico 2), alcanzando niveles que se encuentran entre los más ele-vados a nivel mundial (ver Chudnovsky y López, 2001a).

En cuanto al origen de los flujos de IED, durante los 90 el grue-so de ellos provino de los países desarrollados (en particular EE.UU.y Europa), los cuales fueron la fuente del 80-90% de los ingresos7

(Cuadro 2). Otro aspecto interesante es la presencia de importan-tes inversiones provenientes de países como España y Chile (vin-culadas en gran medida con las privatizaciones), que no estabanpreviamente entre las principales naciones de origen de la IED enla Argentina. 8

7 La ausencia de datos suficientemente desagregados en cuanto al origen deIED impide conocer con mayor precisión la magnitud de dicho porcentaje.

8 Una parte importante de la IED que aparece bajo el rubro “otros países”(Cuadro 2) se origina en paraísos fiscales. Las estadísticas oficiales logran asignar almenos una parte de dicha inversión a los verdaderos países de origen, por lo cualno sorprende que el porcentaje allí referido, para el caso de los años 90, sea relati-vamente bajo.


Gráfico 2Participación de las ET entre las empresas líderes

en Argentina1993, 2000 y 2004- (%)*

*Los datos de participación de las ET se calculan sobre el universo de 500 mayoresempresas del país. Las primeras columnas reflejan el ratio número de empresasextranjeras/total empresas líderesFuente: elaboración propia en base a la Encuesta Nacional a Grandes Empresas/INDEC (Argentina).

Por otro lado, al analizar el destino de los ingresos de IED, seobserva que el sector servicios recibió el grueso de los flujos de IEDdurante la década pasada (Cuadro 3). La atracción de IED a las ra-mas de servicios estuvo principalmente asociada al proceso de pri-vatizaciones, pero también a la llegada de importantes inversionesen el área bancaria y comercial. Esto marca un cambio estructuralrespecto de la etapa de la ISI, cuando era el sector industrial el queabsorbía mayores proporciones de la IED9 (cambio asociado, entreotras razones, a la pérdida de peso del sector manufacturero en elconjunto de la economía).

9 Hacia 1980 el sector industrial tenía el 62% del stock de IED en Argentina(UNCTAD, 1994).

316 Andrés López

Cuadro 2Origen de los flujos de IED hacia la Argentina

En %

1992-2000 2001-2004EE.UU. 25,4 9,9España 39,2 8,2Francia 7,2 9,9Reino Unido 1,7 -8,0Holanda 3,9 11,1Portugal s.d. 0,0Italia 4,2 2,0Alemania 2,4 7,2Chile 4,3 -0,7Brasil s.d. s.d.Argentina n.c. n.c.Uruguay s.d. s.d.Otros países 11,8 60,3Total 100 100

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de CuentasInternacionales.

Cuadro 3Destino de los flujos de IED hacia el MERCOSUR

En %

1992-2000 2001-2004Agricultura s.d. s.d.Petróleo 33,4 35,0Minería 1,3 4,2Industria manufacturera 22,6 33,2Alimentos 7,1 5,5Químicos 6,5 10,3Equipos de transporte 4,2 6,9Servicios 42,7 27,5Electricidad gas y agua 11,8 5,1Comercio 4 7,0Transporte y comunicaciones 8,7 -6,0Bancos 11,1 8,1Ingeniería y construcción s.d. s.d.Otros servicios 7,1 13,3Total 100 100

s.d.: sin datos.Fuente: elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de CuentasInternacionales.


Es interesante observar, además, que dentro del sector indus-trial, las ramas de alimentos y bebidas, química y equipo de trans-porte (fundamentalmente automóviles) son las que recibieron lamayor parte de la IED manufacturera, repitiendo lo observado en laISI. También es importante tener en cuenta el fuerte monto de la IEDrecibida en petróleo (hecho vinculado básicamente a la mencionadacompra de YPF por parte de Repsol).10

b) La caída post-2000

En el Gráfico 1 podemos observar la notoria caída de los flujosde IED recibidos por la Argentina a partir del año 2000. Nuevamen-te, al igual que en la etapa del boom, esta caída también en parte esreflejo de similares tendencias a nivel internacional. Sin embargo,reconoce asimismo determinantes específicos, considerando la pér-dida de participación del país en la recepción de flujos de IED, que sehace más evidente desde 2004.

Como es bien conocido, hacia fines de 1998 se inició una etaparecesiva que terminó de manera dramática hacia fines de 2001/co-mienzos de 2002 con la mega-devaluación del peso, el default de ladeuda externa y el colapso del sistema bancario.11 En 2002 el paísvivió la crisis más fuerte de toda su historia, con la consecuente caídabrutal en el PBI –en torno al 11%. Naturalmente, este contexto, alcual se sumaba un clima de profundo descontento social y gran in-certidumbre político-institucional, no fue el más favorable para esti-mular nuevas decisiones de inversión.

La salida de la Convertibilidad vino acompañada de conflictosentre el gobierno y los inversores extranjeros principalmente en dos

10 Cabe aclarar que no existen datos oficiales sobre IED en agricultura, la cual,por noticias periodísticas, podemos presumir que dista de ser nula, en particulartras la devaluación de 2002.

11 Obsérvese que es justamente en estos años de recesión cuando se alcan-zan los récords históricos de IED. Esto muestra que hay un lag entre las decisionesde inversión y la concreción de las operaciones respectivas. En contraste, la inver-sión de cartera ya comenzó a ser negativa en 1999 (lo cual no es sorprendenteconsiderando la mayor volatilidad de este última variable).

318 Andrés López

áreas: bancos (por las compensaciones post-devaluación a los de-pósitos y créditos nominados en dólares) y privatizadas (por el con-gelamiento en pesos de las tarifas que estaban, originalmente, fi-jadas en dólares). En particular, en el caso de las privatizadas losconflictos escalaron hasta el punto de que muchas empresas pre-sentaron demandas ante el CIADI (Centro Internacional de Arre-glo de Diferencias Relativas a Inversiones) –de hecho, Argentinase convirtió en el país con más cantidad de demandas ante dichoorganismo, con 40 sobre 183 demandas a junio de 2005.

Según Bouzas y Chudnovsky (2004), el gobierno argentinosiguió tres caminos diferentes para enfrentar estas demandas: a)cuestionar el status legal de los mecanismos de disputa e inclusola “legalidad doméstica” de los arbitrajes internacionales; b) ale-gar que las medidas de política económicas que afectaron a losinversores extranjeros fueron “across - the board”, no distinguien-do entre residentes y no residentes, en un contexto de crisis ex-trema; c) negociaciones bilaterales dirigidas a que los inversoresretiren sus demandas a cambio de concesiones parciales –o pro-mesas– en materia de aumentos de tarifas (ver también Mortimo-re y Stanley, 2006).

Si bien algunos inversores retiraron sus demandas, el descon-gelamiento de las tarifas fue procediendo muy lentamente, lo cualcondujo a que algunas empresas extranjeras se retiraran del país,vendiendo en general sus participaciones a inversores locales o afondos de inversión. Incluso se registraron algunos episodios de re-estatización, tanto a nivel nacional como provincial, que afecta-ron a empresas extranjeras. También algunos bancos salieron delpaís, aunque en escaso número y correspondiendo a casos depequeño porte.

Pese a su limitado efecto directo, estos conflictos pueden habercontribuido a generar una imagen negativa entre los inversores ex-tranjeros. Asimismo, ciertos movimientos del gobierno argentino parapresionar la salida de capitales extranjeros en ciertas empresas tam-bién pueden haber obrado en la misma dirección. La falta de certi-dumbre sobre ciertos datos básicos del ámbito institucional o ma-croeconómico podría ser otro factor explicativo del declinante interésde las ET por Argentina. En cualquier caso, pese a este contexto, tanto


el número de filiales de ET en la cúpula empresaria como su partici-pación en el valor agregado, siguieron creciendo entre 2001 y 2004(Gráfico 2).

En cuanto al origen de la IED, en lo que va de la década se ob-serva un fuerte peso de “otros países” (Cuadro 2) que, en este caso,incluye la significativa inversión brasileña observada tras la crisis de2001 –Brasil no aparece discriminado como origen en las estadísti-cas oficiales (ver Bianco et al, 2008, para un análisis de la inversiónbrasileña en Argentina). México es otro caso cuyas inversiones noaparecen desagregadas pero que también ha sido origen de relevan-tes flujos de IED en el período reciente.

En lo que hace a la participación por sectores, y tal como resul-taba esperable en el contexto post-devaluación y congelamiento detarifas en servicios públicos, vemos una mayor relevancia de las in-versiones en sectores transables, mientras que el peso de los servi-cios en la IED bajó del 43 al 27% entre 1992-2000 y 2001-2004 (cua-dro 3). Sin embargo, pese a que en términos de montos de inversiónlas cifras respectivas no son significativas, en años recientes se haobservado un creciente interés de parte de las ET por radicar opera-ciones para prestar servicios asociados al uso de informática y co-municaciones (desde call centers a desarrollo de software, pasandopor centros de servicios compartidos, terciarización de procesos denegocios, etc,) –ver López et al.(2009).

3. EL MARCO LEGAL PARA LA IED

3.1. La legislación argentina

Con la asunción del gobierno militar en 1976 comienza a libe-ralizarse el régimen legal relacionado con la IED, desmantelándosebuena parte de las restricciones y regulaciones que habían sido in-troducidas en años previos (en particular entre 1973 y 1975) y cam-biando el énfasis desde el control hacia la promoción de la IED. Así,en 1976 se dicta la ley 21.382 que garantiza la igualdad de derechosy obligaciones con los inversores nacionales y permite la incorpora-ción de bienes de capital usados, la capitalización de bienes inmate-

320 Andrés López

riales y flexibiliza sustancialmente las condiciones para la remisiónde utilidades y la repatriación de capitales.

Luego de varios años sin novedades legislativas en este ámbi-to, la llegada al poder de la administración Menem en 1989 derivaen una profundización del proceso de liberalización de la IED. A partirde dicho año se dejó sin efecto la aprobación previa para las inver-siones extranjeras en informática, telecomunicaciones y electrónica. Semantuvo, en tanto, el requisito de autorización para los sectores de de-fensa y seguridad nacional, energía, medios de comunicación, educa-ción y entidades financieras y seguros, excepto bancos. Paralelamente,la ley de reforma del Estado fijó el marco legal del proceso de privatiza-ción de empresas públicas y autorizó el ingreso de capital extranjero enel programa de privatizaciones de servicios sanitarios, electricidad, gas,telecomunicaciones y correos. Al mismo tiempo, se declaró optativa lainscripción en el Registro de Inversiones Extranjeras.12

Poco más adelante, en septiembre de 1993, se aprobó un nue-vo texto de la Ley 21.382 de Inversiones Extranjeras, que acentuó latendencia hacia la liberalización (incorporando en parte modificacio-nes que ya se habían producido mediante otros textos legales de carác-ter sectorial o específico). Esta ley, que rige actualmente, no establecerequisitos, plazos ni condiciones para la remisión de dividendos (loscuales están exceptuados, además, de cualquier tributación especí-fica) y la repatriación de capitales (aunque esto no impidió que seimpusieran restricciones temporarias a consecuencia de la crisis de2001, las cuales fueron, en su mayoría, eliminadas a comienzos de2003). Tampoco hay exigencias de ningún tipo para materializar inver-siones con capital extranjero. Las empresas extranjeras pueden utilizarcualquier estructura corporativa reconocida por la ley local, participaren programas de investigación con financiamiento público y acceder alcrédito en igualdad de condiciones que las argentinas.

En cuanto al sistema financiero, en 1994 se determinó la elimi-nación del “principio de reciprocidad” (por el cual el Banco Central

12 La inscripción proporcionaba la base para el cálculo de la remisión autori-zada de utilidades y para el cumplimiento de los plazos y condiciones establecidospara repatriar capitales. Esta medida pierde relevancia al establecerse libertad ple-na en el mercado cambiario a principios de 1990.


de la República Argentina sólo consideraba los pedidos de aperturade filiales bancarias por parte de instituciones provenientes de paí-ses que aseguraban igual trato a las instituciones financieras argenti-nas) y se garantizó igual tratamiento para los bancos de capital ex-tranjero y local.

Asimismo, se liberalizaron algunas actividades que permanecíanbajo régimen de aprobación previa, se autorizó el otorgamiento delicencias para la explotación y exploración de minas y yacimientosde petróleo y gas (sin alterarse el régimen de propiedad estatal) y sedesreguló la comercialización interna y externa de petróleo crudo ycombustibles. Al presente, si bien la legislación no establece restric-ciones a la participación del capital extranjero en casi ningún sectorde la economía,13 existen reglamentaciones específicas que restrin-gen su acceso en ciertos casos (por ejemplo, la propiedad inmuebleen las zonas de frontera) (INTAL, 1997).14 En muchos sectores deservicios también existen regulaciones a nivel municipal o provincialque limitan las inversiones extranjeras.

Una medida significativa en materia de garantías para los inver-sores extranjeros fue la firma, en noviembre de 1991, del Decreto2428, por el cual la Argentina adhería al Convenio Constitutivo delOrganismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) del Ban-co Mundial. En el mismo sentido operó la adhesión al CIADI en 1994.Como veremos más abajo, el país también firmó varios tratados bi-laterales de protección de las inversiones con distintas naciones.Asimismo, se encuentran en vigencia convenios para evitar la dobletributación con otros países (Alemania, Austria, Brasil, Chile, Espa-ña, Francia, Italia, etc.).15

13 Una excepción es el sector medios de comunicación, donde la inversiónextranjera no puede superar el 30% del capital de las empresas que operan en esaactividad.

14 Es preciso considerar también que en ciertos sectores el marco legal con-tribuyó a demorar el ingreso de IED. Este es, por ejemplo, el caso de la telefoníafija, dado que inicialmente se estableció un marco de competencia interna limitadoa las dos empresas ganadoras del proceso de privatización, que sólo hacia fines de ladécada comenzó a abrirse a otros competidores en el segmento de larga distancia.

15 Existe un convenio de doble tributación negociado con los EE.UU., peroque nunca fue ratificado.

322 Andrés López

Los movimientos “pro-IED” de la política doméstica vinieronacompañados por iniciativas similares adoptadas en distintos forosinternacionales. Así, como se mencionó antes, la Argentina partici-pó como observadora en las negociaciones relativas al MAI de laOECD, siendo uno de los pocos países en desarrollo que formalizósu intención de adherir a dicho acuerdo (ver Chudnovsky y López,2002a). A su vez, en la Ronda Uruguay del GATT la Argentina asu-mió una clara postura de apoyo a la liberalización de los movimien-tos internacionales de capital en el marco del Acuerdo Multilateralsobre el Comercio de Servicios (General Agreement on Trade inServices -GATS-), así como una orientación “pro-ET” en las nego-ciaciones del acuerdo sobre Trade-Related Investment Measures -TRIMS- (Campos, 1998).

En los últimos años los movimientos hacia la liberalización delos flujos de inversión se detuvieron y la Argentina varió su posturade amplias concesiones en los ámbitos multilaterales, pero no seprodujo, salvo alguna excepción,16 ningún retroceso respecto de losmovimientos legislativos ocurridos en la pasada década.

3.2. La legislación del MERCOSUR

El MERCOSUR, como bloque, carece de una legislación efec-tiva sobre el tema inversiones. Esto pese a que en 1994 se firmarondos documentos, el Protocolo de Colonia para la Promoción y laProtección Recíproca de Inversiones en el MERCOSUR (llamado“Protocolo intra-zona”) y el Protocolo de Buenos Aires sobre Pro-moción y Protección de Inversiones provenientes de Estados no

16 Cabe señalar que a poco de decretarse la devaluación de comienzos de2002, el gobierno argentino temió una “invasión” de inversiones extranjeras enprocura de comprar firmas argentinas “baratas” (por la devaluación y el alto en-deudamiento que arrastraban). En base a ese temor (en algunas declaracionesperiodísticas se mencionaba la idea de que había que evitar el traspaso de “empre-sas estratégicas”), se dictó una nueva ley de quiebras destinada a limitar el procesoque permitía que los acreedores tomaran posesión de las empresas locales endeu-dadas (llamado cramdown ), la cual luego debió ser modificada, respondiendo apresiones internacionales (fundamentalmente, del Fondo Monetario Internacional).Al presente, sólo los medios de comunicación están exentos de ese proceso.


Partes (el Protocolo “extra-zona”); ninguno de los cuales fue ratifi-cado (y no hay indicios de que lleguen a sancionarse).

En el caso del Protocolo de Buenos Aires, nos interesa remar-car que en su preámbulo establecía la necesidad de armonizar laspolíticas hacia la IED para evitar distorsiones en las decisiones deinversión. Sin embargo, luego se señala que cada país podrá promo-ver y regular la llegada de inversiones de terceros países de acuerdocon sus propias leyes. En otras palabras, aún cuando este protocolohubiera entrado en vigencia, una cuestión clave como es la de las dis-ciplinas al uso de incentivos a la inversión no era tratada en dicho instru-mento –como veremos, la ausencia de disciplinas en la materia no hadejado de traer problemas dentro del bloque. La misma falta de discipli-nas se observa en el caso del Protocolo de Colonia, aunque éste incor-pora temas tales como la prohibición de requisitos de desempeño paralos inversores intra-zona (Chudnovsky y López, 2002a).

Por o tro lado, el Protocolo de Defensa de la Competencia, firma-do en 1996, establecía que, tras dos años de su vigencia, se definiríanestándares y mecanismos para limitar las medidas estatales que pudie-ran distorsionar el comercio y la competencia entre los países miembro(Tavares y Tineo, 1998). Este Protocolo tampoco ha entrado en vigor.

En 2000, en medio de serios conflictos entre Argentina y Brasilen torno al “desvío” de inversiones intra-bloque (ver más abajo), seconstituyó un subgrupo de trabajo (el N° 12) dentro del MERCOSURcon el objetivo de analizar las dificultades encontradas por los Esta-dos Parte para la aprobación e implementación del Protocolo deColonia y del Protocolo de Buenos Aires, y recomendar cursos deacción al respecto.17 A su vez, la Decisión 31/00 del Grupo Mercado

17 Este subgrupo también tenía otros objetivos, incluyendo: i) analizar la in-fluencia de la inversión intra-regional y la IED sobre la reestructuración de las em-presas en el mercado regional y recomendar cursos de acción.; ii) analizar las polí-ticas de inversiones para zonas o regiones de menor desarrollo dentro de los EstadosParte y recomendar cursos de acción al respecto; iii) elaborar informes cuatriparti-tos relativos a los flujos de inversión en la región; iv) realizar un seguimiento de lasnegociaciones sobre inversiones en el plano internacional, particularmente en losprocesos de integración regional, y coordinar las posiciones de los Estados Partedel MERCOSUR en los foros internacionales en los que participen; v) relevar lasreglas y disciplinas generales aplicables a las inversiones en el territorio de cada unode los Estados Parte a nivel nacional, estadual/provincial y municipal.

324 Andrés López

Común creó un grupo de trabajo cuya misión era analizar la influen-cia de los incentivos en la atracción de inversiones y avanzar hacia laadopción de disciplinas comunes en la materia. Asimismo, como partedel acuerdo al que llegaron los países del MERCOSUR para definirun régimen automotriz común a partir de enero de 2001, los gobier-nos argentino y brasileño decidieron contratar a una consultora in-ternacional para que examine y cuantifique los incentivos que sehabían concedido en el sector a nivel nacional y estadual en ambospaíses. Pasados ya varios años desde la adopción de estas medidas,y pese a las “buenas intenciones”, no hubo avances concretos enninguno de estos frentes. Al presente, podemos decir que el temainversiones se encuentra “congelado” en las discusiones dentro delMERCOSUR.

3.3. Tratados Bilaterales de Inversión

En el contexto “pro-IED” mencionado en la sección de tenden-cias generales, no sorprende encontrar que a nivel internacional los TBIsse quintuplicaron durante los años 90: a fines de dicha década había casi2.100 TBIs en todo el mundo y, si bien a un ritmo más lento, siguenfirmándose una gran cantidad de nuevos acuerdos anualmente.

Los TBIs generalmente apuntan a otorgar ciertas garantías parael tratamiento hacia la IED (por ejemplo, trato nacional, cláusulas denación más favorecida, etc.). En este sentido, son importantes lasdisposiciones tendientes a establecer protección para las ET en ma-teria de transferencia de fondos y expropiaciones. Asimismo, pue-den contener ciertas restricciones o disciplinas en temas como pro-piedad intelectual y requisitos de desempeño, entre otros (porejemplo, contratación de personal local, metas de exportación).

Un aspecto clave de los TBIs es que contienen mecanismos deresolución de disputas que usualmente remiten a organismos inter-nacionales tales como el CIADI. Sin embargo, cabe señalar que de-bido a las críticas que han sufrido estos tratados, la “nueva genera-ción” de TBIs que se han venido firmando en estos últimos añosapunta a precisar el contenidos de las garantías otorgadas a los in-versores (por ejemplo, cuando se define el concepto de “expropia-ción indirecta”, que anteriormente podía ser interpretado de una


manera abusiva), resguardar el derecho de los Estados a perseguirotros objetivos de política pública y otorgar más transparencia a losmecanismos de resolución de disputas (UNCTAD, 2005b).

Argentina fue una activa participante de la tendencia a suscribirTBIs; entre 1992 y 2000 firmó y ratificó un total de 51 de dichos tra-tados. Más de la mitad (29) fueron firmados con países no pertene-cientes a la OECD, con muchos de los cuales Argentina tiene intere-ses de inversiones muy limitados. La mayoría de los acuerdos fueronfirmados con países de América (15) y la Unión Europea (13). Tam-bién hay nueve acuerdos firmados con países de Europa Oriental ypaíses asiáticos y cinco más con países africanos.

Los TBIs firmados por Argentina tienen una estructura similarpero sus contenidos difieren en los detalles. Un TBI típico, cuya du-ración oscila entre 5 y 15 años, define qué constituye la inversión, elinversor, las ganancias y el territorio; establece estándares de trata-mientos “absolutos” y “relativos” (del tipo de cláusulas de “naciónmás favorecida”18 y “trato nacional”); determina las condiciones bajolas cuales las expropiaciones “directas” o “indirectas” pueden serllevadas a cabo; establece los derechos del inversor teniendo en cuen-ta la transferencia de beneficios y capital; determina los procedimien-tos disponibles para la resolución de disputas inversor-Estado y Es-tado-Estado y establece la duración del acuerdo (Bouzas yChudnovsky, 2004). En general, además, estos acuerdos no inclu-yen restricciones o cláusulas de salvaguarda relativas a la remisiónde utilidades o la repatriación de capitales.

Las mayores diferencias sustantivas de contenido de los TBIsfirmados por Argentina giran en torno a cuatro temas principales: a)si los acuerdos incluyen la fase de admisión (por ejemplo, el acuerdocon los EE.UU.) o sólo se refieren a la etapa post-entrada (es el casode los firmados con los países de la Unión Europea); b) la inclusiónexplícita de excepciones de determinados sectores a los estándares“relativos” de tratamientos (esto ocurre en el caso del acuerdo conlos EE.UU.); c) la definición de lo que constituye un inversor; d) losprocedimientos aplicables a las disputas inversor-Estado (algunos

18 Como señalan Bouzas y Chudnovsky (2004), esta cláusula permite la “mul-tilateralización” de diversos compromisos asumidos por el país en los distintos TBIs.

326 Andrés López

TBIs establecen que antes del arbitraje internacional, las demandasdeben iniciarse localmente, mientras que otros abren la elección –irrevocable– para el inversor entre las dos vías) (Bouzas y Chudno-vsky, 2004).

En cualquier caso, como vimos antes, toda esta batería deinstrumentos no impidió que el gobierno argentino tomara medi-das que, a juicio de los inversores extranjeros, resultaron lesivaspara sus intereses y violatorias de los tratados firmados. Comoseñalan Mortimore y Stanley (2006), esto muestra que ante laeventualidad de una crisis como la vivida por la Argentina, losgobiernos darán prioridad a las necesidades de sus electores porsobre las demandas de los inversores extranjeros, lo cual sugiereque estos mecanismos bilaterales en donde se privilegian excesi-vamente los intereses de los inversores pueden terminar siendouna opción inferior a acuerdos multilaterales que ofrecen mayorprevisibilidad a ambas partes.

4. DETERMINANTES DE LA IED EN LA ARGENTINA

Está claro que en gran medida el boom de IED en la Argentinaen los 90 fue un correlato de similar fenómeno a nivel mundial. Sinembargo, también tuvo determinantes internos propios –consideran-do, además, que el país incrementó su peso relativo en la recepciónde IED vis a vis otras zonas.

En base a los hallazgos recogidos en Chudnovsky y López(2002b), surge que el tamaño y la expansión del mercado internoaparecen entre los factores más relevantes de atracción de IED. Laestabilidad macroeconómica, previsiblemente, también fue un ele-mento favorable. Los recursos naturales han sido importantes deter-minantes de inversiones en algunos sectores. Por su parte, la dispo-nibilidad de mano de obra estuvo muy lejos de tener el rol decisivoque adquirió en otras regiones del continente –como en México y laCuenca del Caribe (ver más abajo).

En cuanto a los instrumentos de política, las privatizaciones, asícomo los mecanismos de capitalización de deuda (utilizados activa-mente a fines de los 80), tuvieron un efecto positivo sobre el ingreso


de IED a la Argentina. Por su parte, la apertura comercial fue otrofactor que contribuyó al ingreso de IED en los años 90. En contras-te, durante la ISI la dinámica resultaba ser la opuesta, con la IED sien-do atraída por elevadas protecciones arancelarias en el marco de unmodelo de crecimiento “mercado-internista”. Los cambios legislati-vos favorables a la IED, en tanto, fueron un factor positivo pero noun determinante per se para la atracción de inversiones.

En efecto, las políticas de liberalización de la IED no habíansido estimadas como de alta importancia por las ET estudiadas enChudnovsky et al. (1996), apreciándose en mayor medida la es-tabilidad a largo plazo de la legislación respectiva. Los mismosautores encontraban que la política hacia la IED (y en particularla facilidad para comprar firmas existentes) fue un elemento muysignificativo para las decisiones de inversión de las ET que parti-ciparon del proceso de privatizaciones (aunque, obviamente, demenor incidencia que las privatizaciones en sí mismas y que lasperspectivas de crecimiento del mercado nacional, el cual se lesofrecía, en general, en condiciones de cautividad). En tanto, lapolítica hacia la IED resultó de relativamente baja significatividadpara las ET manufactureras, siendo la estabilidad de largo plazoen la legislación respectiva y la facilidad para remitir utilidades yrepatriar el capital los factores más importantes dentro de esteapartado. Asimismo, se ha argumentado que, al menos para el casode la IED en el sector industrial, los mayores flujos no podíanexplicarse por la liberalización del respectivo régimen, teniendoen cuenta que había escasas restricciones operantes en el perío-do previo de retracción de la IED –los años 80 (Porta, 1999).

En cuanto a los TBIs, se ha argumentado que no hay corre-lación entre ellos y la recepción de IED. A la vez que muchos paí-ses con los cuales se firmaron acuerdos no fueron ni son inverso-res importantes en la Argentina, hay naciones con las cuales noexisten acuerdos –como Brasil– y que al presente están entre lasprincipales fuentes de IED (Bouzas y Chudnovsky, 2004). Esteargumento está en línea con los hallazgos de la mayor parte de laliteratura sobre el tema, aunque hay algunos estudios que apun-tan en sentido contrario –López y Orlicki (2005), en base a unpanel de datos multi-país, dirigido a analizar los determinantes de

328 Andrés López

la IED, y en particular el papel jugado por los procesos de inte-gración y los TBIs, concluyen que estos últimos inducen la llega-da de IED (en un contexto donde la mayoría de los países participade estos tratados, no firmarlos puede implicar un “efecto exclu-sión”19).

La propia formación del MERCOSUR fue parte de los progra-mas de reformas. La integración en MERCOSUR generó una nota-ble expansión de los flujos de comercio y, en menor medida, de in-versión intra-regionales. A su vez, algunos estudios sugieren que elMERCOSUR fue un imán de atracción para inversores extra-regio-nales, en particular en Argentina (por la posibilidad de acceder almercado ampliado regional). Sin embargo, el MERCOSUR tambiéngeneró problemas para la atracción de IED en Argentina, en particu-lar hacia fines de los 90. En efecto, en aquel momento, tras la deva-luación del real y el inicio de la recesión en Argentina, y en un marcode ausencia de disciplinas comunes en materia de incentivos a lainversión, Brasil desplegaba una amplia gama de subsidios, tanto anivel nacional como sub-nacional, generando, a ojos del gobiernoargentino, un desvío artificial de inversiones hacia aquel país. Si bieneste tema pasó a segundo plano en años recientes, el hecho es que,como se mencionó antes, no hay reglas que impidan que ese tipo decompetencia resurja nuevamente.

En este escenario, cabe preguntarse si Argentina ha “competi-do” activamente por atraer IED. Según Oman (2000), podemos dis-tinguir dos tipos básicos de “competencia” por la IED:

• “Vía incentivos”: los incentivos pueden ser: i) financieros(ayudas directas, créditos subsidiados, préstamos garantiza-dos, etc.); ii) fiscales (exenciones y rebajas impositivas, de-preciación acelerada de las inversiones, exención de dere-chos de importación, etc.); iii) indirectos (provisión deterrenos e infraestructura especial, acceso preferencial acompras del gobierno, garantía de posiciones monopólicas,tratamientos regulatorios especiales, etc.).

19 Por cierto, este tipo de estimaciones econométricas siempre capta efectospromedio. En consecuencia, no sorprende encontrar excepciones notables comola de Brasil, país que nunca ratificó un TBI y sin embargo es el principal receptor deIED en América Latina.


• “Vía reglas”: esta modalidad puede basarse en dos tipos di-ferentes de medidas: i) reducción de estándares ambienta-les o laborales (o en el enforcement de esos estándares); ii)la consolidación de la estabilidad económica y política, lafirma de tratados de integración regional, la garantía de losderechos de propiedad intelectual, el fortalecimiento del sis-tema judicial, la desregulación de mercados, la liberalizaciónde los flujos de comercio y de capital, etc.

En general, la competencia “vía reglas” (siempre que no se baseen la reducción de estándares) se considera “virtuosa”, ya que bus-ca la consecución de objetivos que se supone benefician no sólo alos inversores extranjeros sino a la economía del país en conjunto.En contraste, cuando se compite “vía incentivos”, surge la cuestiónde los costos y beneficios de dichos instrumentos, los cuales no siem-pre son bien conocidos.

Siguiendo el análisis presentado en Chudnovsky y López(2001b), encontramos que en los 90 Argentina participó de la “com-petencia” por la IED y la modalidad predominante fue “vía reglas”.Esta incluyó aspectos tales como la liberalización de la legislación haciala IED, la firma de tratados internacionales de carácter multilateral y/o bilateral destinados a mejorar el nivel de garantías para los inverso-res externos, la mayor estabilidad económica y política y la adopciónde programas de reforma estructural, entre otros.

Sin embargo, al mismo tiempo, también existió competencia “víaincentivos”. Los incentivos otorgados han sido predominantementede carácter fiscal, aunque también se han puesto en práctica otrosde tipo financiero, o vía aporte de infraestructura, por ejemplo. Sibien en general los regímenes respectivos no han sido específicamen-te orientados hacia inversores extranjeros, en la práctica ha sido usualque fueran ellos los destinatarios “naturales” de los incentivosotorgados, entre otras cosas por el tipo de sectores promovidos.Los sectores en los que se han puesto en práctica este tipo de in-centivos incluyen a la minería y el sector forestal, 20 así como al

20 Se trata de regímenes que dan estabilidad fiscal a largo plazo más algunasexenciones impositivas menores a los inversores.

330 Andrés López

automotriz.21 En Chudnovsky y López (2001b) se estimaba que, con-siderando sólo las inversiones nuevas (no en compras de activos exis-tentes), en la Argentina alrededor del 20% de la IED ingresada en los 90había estado concentrada en sectores con incentivos (la estimación deestos porcentajes no incluía a los incentivos de carácter sub-nacional).22

5. ESTRATEGIAS DE LAS ETS: INTEGRACIÓN Y COMERCIO

En trabajos previos buscamos determinar, dentro del sectorindustrial, qué tipo de ramas atraían más IED (Chudnovsky y López,2002b). En general, se observaba que la IED no tendía a radicarseen sectores “trabajo-intensivos”, lo cual confirmaba la evidenciapresentada en los estudios incluidos en Chudnovsky (1999 y 2001)en el sentido de que la inversión orientada a exportar bienes basa-dos en costos laborales bajos no había tenido prácticamente presen-cia en el país en los años 90. Esto comenzó a cambiar en años recien-tes en los casos ya citados de servicios asociados al uso de informática(en donde se busca trabajo de medio/alto nivel de calificación). Sinembargo, más allá de esta excepción, la IED de tipo “vertical” (ori-ginada en las diferencias en la dotación de factores Norte-Sur) se halimitado, en el caso de nuestro país, a los sectores intensivos en re-cursos naturales (minería, petróleo, petroquímica, agribusiness).

En Argentina, la IED ha sido predominantemente de tipo marketseeking (horizontal), con fuerte base en el sector servicios –en muchoscasos vinculados a privatizaciones. Esto implica que el grueso de las ET

21 Se trata de un régimen que establecía sistemas de intercambio balanceado paralos productores locales, que podían importar vehículos y partes a tarifas preferencialesa cambio de compensar dichas importaciones con exportaciones. Asimismo, se esta-blecían metas de contenido local para la producción de vehículos. Al régimen local sesuma la política automotriz común del MERCOSUR, que apunta esencialmente a ga-rantizar condiciones de intercambio compensado entre Argentina y Brasil.

22 En Argentina, las “guerras fiscales” a nivel sub-nacional han tenido menormagnitud que en Brasil, pero no han dejado de aparecer en ciertas circunstancias(muchas veces a través de “paquetes” específicos destinados a operaciones con-cretas de inversión); en años recientes, es en el sector de software e informática endonde parecen haber alcanzado mayor magnitud (López y Ramos, 2008). De to-dos modos, el hecho de que provincias y municipios tengan un menor grado de auto-nomía fiscal que en Brasil han contribuido a limitar este tipo de “competencias”.


arribó al país con el objetivo primordial de abastecer al mercado inter-no. También fueron relevantes los flujos de tipo resource seeking aso-ciados a la búsqueda de recursos naturales, ya mencionados.

Por cierto, esto no excluye el despliegue de estrategias de bús-queda de eficiencia, facilitadas por el desmantelamiento de barrerastarifarias dentro del MERCOSUR, en las que las filiales se especiali-zan por líneas de productos que luego son intercambiados regional-mente (es en el sector automotriz donde estas estrategias alcanza-ron mayor impulso). Sin embargo, raramente las filiales locales sereconvirtieron con el objetivo de pasar a formar parte de estrategiasintra-corporativas de búsqueda de eficiencia global, siendo que laslógicas predominantes fueron de naturaleza local/regional.

De aquí surge un claro contraste entre los flujos de IED recibi-dos por la Argentina y aquellos registrados en México y la Cuencadel Caribe. En el segundo caso, la IED ha sido principalmente denaturaleza efficiency seeking (buscando alcanzar economías de es-cala y scope dentro de las respectivas corporaciones), orientadamayoritariamente al sector industrial, y materializada en forma pre-dominante por empresas estadounidenses que van en búsqueda dereducir costos –principalmente laborales– para desarrollar algunasactividades trabajo intensivas que forman parte de sus respectivossistemas internacionales de producción intra-corporativos.

Si bien todavía no contamos con datos que permitan evaluarrigurosamente si tras la devaluación de 2002 se produjeron cambiostemporarios o estructurales en las estrategias de las ET instaladas enArgentina, en algunos sectores se observan tendencias nuevas. Esel caso de la industria automotriz, por ejemplo. Un dato clave en estesentido es la diversificación de los mercados de exportación de laArgentina, antes extremadamente concentrados en Brasil, y ahoramostrando porcentajes importantes destinados a Chile, México yotros países de América Latina, con empresas como Toyota o Peu-geot que parecen haber incorporado a sus filiales argentinas en es-quemas globales de búsqueda de eficiencia (Arza y López, 2008). Asi-mismo, en los casos ya mencionados de servicios vinculados ainformática, parecen también existir tendencias que sugieren que hayuna incipiente integración de la Argentina en ciertas cadenas globalesde valor, principalmente a través de la presencia de filiales de empresastransnacionales (ver López y Ramos, 2008, y López et al., 2008).

332 Andrés López

De todos modos, es preciso ampliar las investigaciones sobreestas nuevas tendencias, en éste y otros sectores de la economía lo-cal. No hay todavía evidencia que permita determinar si estos movi-mientos recientes son más generalizados, y tampoco conocemos demanera rigurosa sus impactos –dado incluso su reciente emergencia–, aunque los estudios recién citados brindan una rica evidencia empíri-ca de la cual surgen algunas aristas preocupantes –por ejemplo, en elcaso automotriz, el menor ritmo de transformación productiva y estra-tégica del sector autopartista, o en servicios, los escasos eslabonamien-tos de las filiales de ET con la economía local, o la dificultad de las firmasnacionales para ingresar en las cadenas globales de valor.

En donde sí disponemos de alguna evidencia de carácter mássistemático respecto de los impactos de la IED es para el caso de lallegada al país en los años 90, tal como veremos a continuación.

Los impactos de la IED varían en función del tipo de estrategiasseguidas por las ET que invierten en un país, los sectores a los cualesse dirigen, el marco institucional y macroeconómico vigente en el paísreceptor, sus características estructurales y las políticas públicas conimpacto directo o indirecto sobre la IED. En esta sección nos con-centraremos en los impactos sobre el comercio exterior (ver Chud-novsky y López, 2006, para un análisis similar respecto de otras va-riables clave como productividad, innovación y crecimiento).

La IED debería tener un impacto sobre las corrientes de comer-cio de los países receptores, considerando que las filiales de ET seintegran en redes corporativas que facilitarían el intercambio de bie-nes y servicios con otras filiales, la casa matriz e, incluso, con terce-ras partes (proveedores, etc.). Por un lado, debido tanto a sus supe-riores niveles de productividad como a su mayor facilidad para elacceso a los mercados extranjeros, se supone que las ET tienen unamayor propensión a exportar vis a vis las firmas locales. Por otro, sepuede pensar que en función de su mayor posibilidad de abastecer-se desde el exterior, tanto de insumos y bienes finales como de bie-nes de capital, las filiales de las ET tenderán a operar con una mayorpropensión a importar que las empresas locales.

Asimismo, las filiales de ET podrían generar market access spi-llovers (derrames) en la medida en que su actividad de exportaciónpueda reducir el costo de acceso a información sobre los mercados


externos y/o facilitar un proceso de aprendizaje exportador para lasfirmas locales, ya sea por efecto demostración o por generar unamayor competencia.

Este es un tema de crucial importancia para la Argentina consi-derando el fuerte papel de las ET en el comercio exterior del país. Enel Gráfico 3 se observa que en el año 2003 casi el 85% de las expor-taciones e importaciones de las empresas líderes correspondían a ET.

Gráfico 3Participación de las ET en las exportaciones e importaciones

de las empresas líderes en la Argentina1993, 2000 y 2003, en %*

* Los datos de participación de las ET se calculan sobre el universo de 500 mayoresempresas del país.Fuente: elaboración propia en base a la Encuesta Nacional a Grandes Empresas/INDEC (Argentina).

¿Cuál es la evidencia empírica respecto de la propensión a co-merciar de las filiales de ET y los eventuales derrames hacia las fir-mas locales? En Chudnovsky y López (2002b), trabajando con da-tos de 1992 a 2000, en base a la técnica de “matched pairs”, se encontróque en Argentina las ET tendían a exportar e importar más –con rela-

334 Andrés López

ción a sus ventas– que las firmas locales. Estudios recientes, elabora-dos en base a fuentes de datos más completas, han permitido utilizartécnicas econométricas más avanzadas para analizar el mismo tema.

En un estudio sobre un panel de empresas manufactureras enla Argentina para 1992-2001, Chudnovsky et al. (2006) encuentranque las empresas que fueron adquiridas por inversores extranjerosexportan e importan más (tanto en valores absolutos como con rela-ción a la facturación) luego del cambio de propiedad que las empre-sas nacionales, controlando por diversas características observablesy no observables de las empresas analizadas. Este efecto se da enforma gradual luego de la adquisición. En lo que respecta a derra-mes sobre las empresas nacionales, en dicho estudio no se encuen-tra evidencia acerca de ellos.

En Hiratuka y Sabatini (2006) también se analiza en qué medi-da las ET tienen una mayor propensión a comerciar con el MERCO-SUR que las firmas nacionales. Este estudio, en base a datos de 2003,halla que en Argentina las ET tienen mayor propensión a comerciarcon el MERCOSUR tanto desde el punto vista de las importacionescomo de las exportaciones. Esta mayor orientación regional del co-mercio de las ET podría estar reflejando la permanencia e incluso laprofundización de las mencionadas estrategias efficiency seekingdentro del ámbito del MERCOSUR.

Asimismo, se realizaron otros trabajos que buscaron analizar nosólo el desempeño comercial general de las ET, sino también lascaracterísticas del comercio exterior de ese tipo de firmas. En Chudno-vsky y López (2001c) mostrábamos, a través de un análisis de estadís-tica descriptiva, que las filiales instaladas en países del MERCOSURtenían un patrón de comercio esencialmente asimétrico, ya que el con-tenido tecnológico de sus exportaciones era claramente inferior al desus importaciones. En tanto, el peso de los países desarrollados, y enparticular de las respectivas regiones de origen de las filiales, en la pautaimportadora era superior al que tenían en las exportaciones, en parti-cular cuando se trataba de bienes manufacturados.

Si bien no hemos podido corroborar estos hallazgos con técni-cas econométricas rigurosas en el caso argentino, vale la pena men-cionar un trabajo reciente de Hiratuka y De Negri (2004) que utilizóesas técnicas para estudiar el tema para el caso brasileño. Lo que


muestran los autores es que las empresas de EE.UU., Canadá y Eu-ropa importan más productos desde sus regiones de origen que lasdemás empresas, pero sin presentar diferencias significativas en cuan-to a las regiones de destino de las exportaciones. A su vez, la densi-dad tecnológica de las importaciones realizadas por las ET desde suregión de origen es mayor que la de sus importaciones totales. Así, elmayor volumen de importaciones desde su región de origen puededeberse a la dependencia tecnológica de las filiales de ET respectode sus casas matrices. Esto va en línea con el tipo de hallazgos en-contrados en los estudios para la Argentina.

Como se mencionó antes, es preciso explorar más sobre algu-nas nuevas tendencias que sugerirían que existe hoy una mayor in-tegración de las filiales de ET en las cadenas globales o regionales devalor a través de estrategias efficiency seeking, lo cual podría tener con-secuencias significativas sobre la magnitud, orientación y composiciónde los flujos de comercio. Nuevas investigaciones son necesarias enton-ces para conocer el alcance e impactos de estos fenómenos.

6. CONCLUSIONES

a) En un contexto de boom mundial de los flujos de IED, en los90 la Argentina fue uno de los principales receptores entre los paísesen desarrollo. El crecimiento del mercado doméstico, junto con laestabilización alcanzada a principios de la década, el ingreso al MER-COSUR, la apertura comercial y las privatizaciones estuvieron entrelos principales determinantes del ingreso de IED al país. Al mismotiempo, también fueron importantes algunos regímenes de incenti-vos a la inversión (e.g., automotriz, minero y forestal). Asimismo, hayque tener en cuenta que las privatizaciones han contenido, en gene-ral, distintos tipos de incentivos para mejorar su potencial de atrac-ción ante los inversores extranjeros. La constitución de un marco legal“amigable” con la IED, incluyendo la firma de acuerdos y tratadossobre comercio e inversión, fue condición necesaria pero no suficientepara el ingreso masivo de inversiones.

b) El grueso de la IED arribada al país en la pasada década lohizo con el objetivo de abastecer el mercado local, con la excepción

336 Andrés López

de la dirigida a algunos sectores intensivos en recursos naturales. Elpaís no fue un destino atractivo para inversiones destinadas a ser partedel tipo de sistemas internacionales integrados de producción quese han venido constituyendo a nivel global en las dos últimas déca-das, aunque más estudios son necesarios para saber si esto ha em-pezado a cambiar en el período más reciente.

c) Tras la crisis, los flujos de IED tuvieron un fuerte descenso. Sibien en parte ello fue producto de similar caída a nivel mundial, laArgentina perdió atractividad relativa como receptora de IED, inclu-so vis a vis países vecinos como Brasil. La propia crisis y sus con-secuencias, junto con algunos conflictos con inversores extranjeros,pueden ayudar a entender esa pérdida de atractividad, especialmentea ojos de inversores de Europa o América del Norte. Esto no impidióque la muy elevada presencia de las ET en la economía local siguie-ra creciendo, aunque a un ritmo más lento que en la década pasada.La principal diferencia entre ambos períodos es que en años recien-tes el sector servicios perdió peso vis a vis la industria y que el gruesode la IED en lo que va de la década ha provenido de países de Amé-rica Latina, como Brasil y México.

d) Entre los variados impactos que puede tener la IED, en estetrabajo nos concentramos en el comercio exterior. Si bien las filialesde ET exportan e importan más que las firmas locales, sus coeficien-tes de comercio son, en promedio, bajos. Asimismo, la mayor activi-dad exportadora de las ET no ha generado “derrames” positivos nipara sus competidoras ni para sus proveedoras (i.e., no las ha ayu-dado a mejorar su capacidad exportadora). En general, estudios rea-lizados para otras variables como productividad, innovación, etc.muestran la misma ausencia de derrames (Chudnovsky et al., 2006).

Asimismo, considerando que el grueso del comercio de las filialesde ET es de tipo intra-firma, podemos concluir que, en al menos unaparte importante de las firmas extranjeras con operaciones en la Argen-tina, predomina una suerte de “división del trabajo” intra-corporativabasada en los siguientes lineamientos. El contenido tecnológico de lasexportaciones de las filiales es inferior al correspondiente a sus impor-taciones, y el grueso de aquellas se realiza hacia países en desarrollo –con preponderancia de América Latina–, sin que se aprovechen lasposibilidades que podrían abrirse para las filiales en los mercados de


origen de sus respectivas casas matrices. En contraste, las filiales tien-den a abastecerse predominantemente desde sus países de origen, enparticular para aquellos bienes de mayor intensidad tecnológica.

e) En lo que va de la década parecen haber surgido nuevosfenómenos en donde se evidenciaría una mayor integración de las filia-les de ET en cadenas globales de valor, tal el caso de varios sectores deservicios asociados a informática y terciarización de procesos de nego-cios, o en la industria automotriz. Estos movimientos, que potencialmenteson portadores de ganancias de competitividad y conocimiento para laeconomía argentina, sin embargo, son aún limitados y sus derrames sobrela economía local son de incierta magnitud, por lo cual cabe esperar elpaso del tiempo para determinar su extensión e impactos.

f) Si bien el país debe seguir trabajando en el mejoramiento delas condiciones de atractividad para los inversores extranjeros, de losestudios disponibles sobre el tema, y aquí abarcamos también temasno tratados en este trabajo, surge una agenda de políticas todavía pocodesarrollada en nuestro país en torno a cómo mejorar los impactosde la IED en la economía local. Dicha agenda incluye, por ejemplo:a) el fortalecimiento de las capacidades y competencias de las firmaslocales, en particular las PyMEs, lo cual les permitirá captar mayoresderrames de la presencia extranjera; ii) la profundización de las po-líticas de incentivo al desarrollo de actividades de Investigación yDesarrollo, tanto para las ET como para las empresas de capital na-cional; iii) el establecimiento de negociaciones tendientes a que lasET radiquen en sus filiales locales actividades de mayor contenidoestratégico para las respectivas corporaciones y les adjudiquenresponsabilidades, por ejemplo, en materia de desarrollo de “pro-ductos globales” que puedan ser exportados a todo el mundo; iv) elestímulo a los esquemas de desarrollo de proveedores, de dondepueden surgir importantes derrames verticales para las firmas loca-les; v) la promoción de diversas formas de integración de las firmaslocales en las cadenas de valor lideradas por las ET, incluyendo out-sourcing, alianzas y otras modalidades que se han ido difundiendo anivel mundial pero que han tenido escaso desarrollo en la Argentina.

Los acuerdos firmados por el país en materia de inversión ycomercio ponen algunos límites para la adopción de políticas acti-

338 Andrés López

vas en estos campos, pero están lejos de cerrar totalmente el caminopara su instrumentación. Se trata entonces de encarar una agendafundamentalmente interna, que pase no sólo por mejorar las condi-ciones de atractividad para la IED sino fundamentalmente por ge-nerar un escenario que permita atraer operaciones de IED que ge-neren amplias externalidades y desarrollen vínculos yencadenamientos con los distintos agentes de la sociedad local, talcomo ha ocurrido en otras experiencias tales como las de Irlanda oSingapur, que muestran que hay espacio para adoptar políticas ac-tivas, y exitosas, hacia la IED.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Arza, V. y A. López (2008). “El caso argentino”. En A. López (co-ord.), La industria automotriz en el MERCOSUR. Montevideo:RED MERCOSUR.

Bianco, C., P. Moldovan y F. Porta (2008). “La internacionalizaciónde las empresas brasileñas en Argentina”. Documento de Traba-jo. Buenos Aires: CEPAL.

Bouzas, R. y D. Chudnovsky (2004). “Foreign direct investment andsustainable development: The recent argentine experience”.Documento de Trabajo Nº 47, Departamento de Administración- Universidad de San Andrés.

Campos, J. (1998). “Argentina: Government Policies to Attract FDI”.Mimeo. OECD. Buenos Aires.

Chudnovsky, D., F. Porta, A. López y M. Chidiak (1996). Los límitesde la apertura. Liberalización, reestructuración productiva y medioambiente. Buenos Aires: Alianza Editorial/CENIT.

Chudnovsky, D. (org.) (1999). Investimentos externos no Merco-sul. UNICAMP, Papirus, San Pablo.

Chudnovsky, D. (coord.) (2001). El boom de inversión extranjeradirecta en el MERCOSUR. Madrid: Siglo XXI.

Chudnovsky, D. y A. López (2001a). La transnacionalización de laeconomía argentina. Buenos Aires: Eudeba.


Chudnovsky, D. y A. López (2001b). “La inversión extranjera di-recta en el MERCOSUR. Un análisis comparativo”. En D. Chud-novsky (coord), El boom de inversión extranjera directa en elMERCOSUR. Madrid: Siglo XXI.

Chudnovsky, D. y A. López (2001c). “Las políticas de promociónde inversiones extranjeras en el MERCOSUR”. En D. Chudnovs-ky y J. M. Fanelli (comp.), El desafío de integrarse para crecer.Balance y perspectivas del MERCOSUR en su primera década.Madrid: Siglo XXI.

Chudnovsky, D. y A. López (2002a). “Policy Competition for FDI:the Global and Regional dimensions”, en colaboración. En D.Tussie (ed.), Trade negotiations in Latin America. Problems andprospects. Hampshire (Reino Unido): Palgrave Macmillan.

Chudnovsky, D. y A. López (coord.) (2002b). “Integración regionale inversión extranjera directa. El caso del MERCOSUR”. SerieREDINT. Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarrollo eINTAL.

Chudnovsky, D. y A. López (2006). “Inversión extranjera directa ydesarrollo: la experiencia del MERCOSUR”. En 15 Años deMERCOSUR. Montevideo: Siglo XXI.

Chudnovsky, D., A. López y E. Orlicki (2006). “Impact of ForeignDirect Investment on Employment, Wages, Trade, Environmentand Innovation: A study of Argentina 1992-2001”. Final Report,Global Development Network.

Hiratuka, C. y F. De Negri (2004). “Influencia del origen del capitalsobre los patrones del comercio exterior brasileño”. Revista de laCEPAL 82: 121-137.

Hiratuka, C. y R. Sabatini (2006). “Avaliacao das mudanzas recen-tes na cupula empresarial no MERCOSUR”. Mimeo, NEIT-UNI-CAMP.

INTAL (1997). “Informe MERCOSUR. Julio-Diciembre 1996”, N°1. Buenos Aires: BID-INTAL.

López, A. y E. Orlicki (2005). “Regional integration and foreign di-rect investment: the potential impact of the FTAA and the EU-MERCOSUR agreement on FDI flows into MERCOSUR coun-

340 Andrés López

tries”. Presentado en la XXXX Reunión Anual de la AsociaciónArgentina de Economía Política, La Plata, 16-18 Noviembre.

López, A. y D. Ramos (2008). “Argentina y la industria de software yservicios informáticos”, Revista Comercio Exterior 58 (5): 366-384.

López, A., D. Ramos e I. Torre (2009). “La exportación de servicios enAmérica Latina y su integración en las cadenas globales de valor”.Documento de Proyecto LC/W.240. Santiago de Chile: CEPAL.

Mortimore, M. y L. Stanley (2006). “Obsolescencia de la proteccióna los inversores extranjeros después de la crisis argentina” Revis-ta de la CEPAL 88: 17-34.

Oman, C. (2000). Policy competition and foreign direct investment.A study of competition among governments to attract FDI. París:OECD Publishing.

Porta, F. (1999). “O investimento direto estrangeiro na Argentina nosaños 90: fatores de atracao e estrategias empresariais”. En D.Chudnovsky (org.), Investimentos externos no Mercosul, UNI-CAMP, Papirus, San Pablo.

Tavares, J.A. y L. Tineo (1998). “Harmonization of competitionpolicies among MERCOSUR countries”. Brooklyn Journal ofInternational Law 24 (2): 441-464.

UNCTAD (1994). World Investment Report 1994: Transnationalcorporations, employment and the workplace. Nueva York: Uni-ted Nations.

UNCTAD (2002). World Investment Report 2002: Transnationalcorporations and export competitiveness. Nueva York: UnitedNations.

UNCTAD (2005a). World Investment Report 2005: Transnationalcorporations and the internationalization of R&D. Nueva York:United Nations.

UNCTAD (2005b). “Recent developments in international invest-ments agreements”. Research Note. Ginebra: United Nations.

UNCTAD (2007). World Investment Report 2007: Transnationalcorporations in extractive industries. Nueva York: United Nations.

WTO (1996). Trade and foreign direct investment. PRESS/57. Gi-nebra: WTO.

La inversión extranjera directa en Argentina. Tendencias ...La inversión extranjera directa en...

Documents

Transcript of La inversión extranjera directa en Argentina. Tendencias ...La inversión extranjera directa en...