LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLTICA PBLICA Y LA

REGULACIN Ral Andrs Tabarquino Muoz1. 1Economista y Magster en Polticas Pblicas de la Universidad del Valle, Cali, Colombia; Director Encargado del Programa de Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales de la Universidad Santiago de Cali, Cali, Colombia; e integrante del Grupo de Investigacin Gestin y Polticas Pblicas (Categora A de Colciencias) de la Universidad del Valle, Cali, Colombia. Direccin postal: Calle 25 No. 24B15, Cali, Colombia. Telfono: (572) 3251727 - 3100951. Correo electrnico: ranta05@hotmail.com;ranta0831@gmail.com

PROLOGO

Este trabajo, es la consolidacin de un periodo de ms de 6 aos de investigacin entre

el 2004 2011, en donde me gradu de la Universidad del Valle como economista el 4

de diciembre del 2004 e inicie mis estudios de Maestra en Polticas Pblicas

culminando en Noviembre 4 del 2008 en la misma Universidad; Conoc en la Maestra,

al catedrtico Edgar Varela Barrios, gran experto e investigador de la Ciencia Poltica, el

cual complemento a travs de la ciencia de las polticas pblicas lo investigado e

instruido en el pregrado de economa por otro gran maestro Jaime Humberto Escobar

Martnez en Economa del sector Publico y Economa del Bienestar, quien dirigi mi

tesis sobre Regulacin del Servicio Pblico de Gas Domiciliario en Colombia: Evaluacin de la poltica Reguladora. Despus de afianzar y consolidar la lnea de investigacin en Servicios Pblicos

Domiciliarios, decid realizar el ejercicio de publicar este libro, retomando parte de mi

tesis de pregrado en el tema de regulacin y como base la tesis de maestra en el tema

de polticas pblicas, donde la unidad de anlisis es la regulacin como implementacin

de poltica pblica en los servicios pblicos domiciliarios.

En la actualidad estoy realizando mi Doctorado en Administracin, donde la idea de

investigacin est encaminada a la idea Polticas Pblicas de Regulacin y Competitividad de las Tics El Caso Colombiano -, que espero culminar en un libro para que ilustre a los diligentes en el tema de regulacin y poltica pblica de

servicios pblicos.

Se dice de un camino racional y de un camino espiritual, el hombre en su constante

indagacin de la verdad, utiliza instrumentos de ambos caminos, sea la praxis como lo

enunciaba Marx o la congregacin espiritual como lo enuncia la eterna iglesia; cabe

citar a Kant, en cuanto a que el ser humano se desligue de la mano de los dioses, pero

a pesar de colosales avances tcnicos y tecnolgicos, el ser humano no ha logrado la

paz.

Todo tiene un comienzo y un fin, pero el conocimiento y la academia traslapan la

mortalidad, plasmando su esencia e inmortalidad en los diferentes hombres que valoran

el poder de la verdad.

Dedico este trabajo a mis padres, Esnelly de Jess Muoz Diosa y Vctor Ral

Tabarquino Ceballos que, con sus formas de ver la vida, inculcaron en mi ser que el

conocimiento perdura y se transforma a pesar de que el tiempo refleja la mortalidad de

las estructuras sociales.

NNDDIICCEE TTEEMMTTIICCOO

Pg. INTRODUCCIN 1 CCAAPPTTUULLOO II AACCEERRCCAA DDEE LLOOSS SSEERRVVIICCIIOOSS PPBBLLIICCOOSS EENN CCOOLLOOMMBBIIAA 33 11..11 JJuussttiiffiiccaacciioonn ee HHiipptteessiiss ddee EEssttaa IInnvveessttiiggaacciinn 55 CAPTULO II MMAARRCCOO DDEE RREEFFRREENNCCIIAA DDEE LLAA IINNVVEESSTTIIGGAACCIINN 88 2.1 Origen del Concepto de Estado de Bienestar 8 2.2 Origen del Concepto de Estado Regulador 10 2.3 Del Estado proteccionista al Estado Regulador 12

en Amrica Latina

2.4. Acerca de los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia: 15 Una Resea Histrica CAPTULO III EL MARCO DE LAS POLTICAS PBLICAS 22 3.1. Que Son las Pliticas Pblicas? 23 3.1.1. El Campo Disciplinario de las Polticas Pblicas 25 3.1.2. La Implementacion de las Polticas Pblicas 28 3.1.3. Los Principales Obstculos que Enfrentan los Procesos de 32 Implementacion de Polticas Pblicas

3.1.4. La Evaluacion de las Polticas Pblicas 33 3.2. El Origen y Contexto Histrico de los Fundamentos de la 36 Teora Tradicional de la Regulacin 3.3. La Regulacin Como Instrumento de Control 40 3.4. Las Formas de Regulacin 43 3.4.1. La Regulacin Estructural 44 3.4.1.1. La Estructuracin Vertical y Horizontal 44 3.4.1.1.1. La Reestructuracin Vertical 44 3.4.1.1.2. La Reestructuracin Horizontal 45 3.4.2. La Regulacin de la Conducta 46 3.4.2.1. La Regulacin de los Precios 46 CCAAPPTTUULLOO IIVV EL MARCO LEGAL DE LA POLTICA DE REGULACIN DE 5511 LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS 4.1. La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 51

4.1.1. Mencin de Algunos Artculos de la Constitucin Poltica 52 de 1991 Referentes a la Poltica de Regulacin Estatal

4.2. Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios 56 4.3. El Rgimen de Regulacin de los Servicios Pblicos Domiciliarios 61 en Colombia

Pg. CCAAPPTTUULLOO VV IINNFFOORRMMAACCIIOONN EESSTTAADDSSTTIICCAA SSOOBBRREE LLOOSS SSEERRVVIICCIIOOSS PPBBLLIICCOOSS 6633 DDOOMMIICCIILLIIAARRIIOOSS EENN CCOOLLOOMMBBIIAA.. UUNNAA PPEERRSSPPEECCTTIIVVAA 5.1. Indicadores de Bienestar de los Servicios Pblicos Domiciliarios 63 En Colombia. Calidad, Cobertura, Servicio y Eficiencia

5.1.1. Evolucin de la estructura empresarial 63 5.1.1.1. Energa Elctrica 63 5.1.1.2. Gas Natural 72 5.1.1.3. Telecomunicaciones 73 5.1.1.4. Acueducto y Alcantarillado 77 5.1.1.5. Aseo 79 5.1.2. La Cobertura y Calidad del Servicio 82 5.1.2.1. Energa Elctrica 82 5.1.2.2. Gas Natural 84 5.1.2.3. Telecomunicaciones 90 5.1.2.4. Acueducto y Alcantarillado 95 5.1.2.5. Aseo 99 5.1.3. Tarifas y Consumo 101 5.1.3.1. Energa Elctrica 101 5.1.3.2. Gas Natural 105 5.1.3.3. Telecomunicaciones 115 5.1.3.4. Acueducto y Alcantarillado 120 5.1.3.5. Aseo 123

Pg. CAPTULO VI EVIDENCIA EMPRICA ACERCA DE LA REGULACIN DE LOS 126 SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA 6.1. Anlisis del Marco Regulatorio o Rgimen de Regulacin de 126 los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia 6.1.1. La Fijacin de Tarifas Mediante La Regulacin de Precios 129 6.1.1.1. Precios Mximos Price Cap Regulacin por 129 ndice de Precios 6.1.1.2. La Modalidad de Regulacin Basada en el Sistema 131 de Cost Of Service 6.2. Anlisis de los Datos Estadsticos de los Servicios Pblicos 132 Domiciliarios en Colombia 6.2.1. Cobertura y Calidad de Servicio 132 6.2.1.1. Energa 133 6.2.1.2. Gas Natural Domiciliario 133 6.2.1.3. Telecomunicaciones 135 6.2.1.4. Acueducto y Alcantarillado 138 6.2.1.5. Aseo 139

6.2.2. Tarifas y Consumo 141 6.2.2.1. Energa 141 6.2.2.2. Gas Natural 141 6.2.2.3. Telecomunicaciones 143 6.2.2.4. Acueducto y Alcantarillado 144

Pg. 6.2.2.5. Aseo 145 CAPTULO VII ES LA POLTICA PBLICA DE REGULACIN DE LOS SERVICIOS 147 PBLICOS DOMICILIARIOS UNA POLTICA DE CORTE NEOLIBERAL? 7.1. El Eje Terico Legal de la Poltica Pblica de Regulacin 148 7.2. Abstraccin de la Implementacin de la Poltica de Regulacin de los 156 Servicios Pblicos Domiciliarios 7.2.1. Una Concepcin de la Regulacin a Travs de la 156 Teora de Juegos 7.2.2. La Concepcin a Travs de una Regulacin con Costos 158 Desconocidos 7.2.3. La Concepcin a Travs de Una Regulacin con Esfuerzo 162 Inobservable CAPTULO VIII CONCLUSIONES FINALES 166 BIBLIOGRAFA 172 ANEXO 177 ANEXO 1: Definiciones Tericas de la Poltica Pblica 177 ANEXO 2: Resoluciones en Materia de Regulacin para los Diferentes 179 Servicios Pblicos Domiciliarios

1

INTRODUCCIN

Las Leyes 1421 y 1432 de 1994 en desarrollo de los preceptos constitucionales3 buscan

crear competencia en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios; crear

condiciones adecuadas para que las empresas que los suministran puedan operar en un

ambiente de eficiencia; promover la inversin y gestin del sector privado con el fin de

fortalecer la competencia y estimular la incorporacin de nuevas fuentes de capital en las

actividades sectoriales; permitir el libre acceso a las redes de distribucin; regular las

actividades monoplicas con el objeto de evitar abusos y proteger al usuario; racionalizar el

rgimen tarifario; garantizar la administracin transparente y adecuada de los subsidios;

ejercer vigilancia y control estatal para garantizar el respeto a las leyes y normas; asegurar

la buena gestin de las empresas prestadoras de los servicios pblicos e impedir las

prcticas restrictivas a la libre competencia.

En la presente investigacin se realizar el anlisis de la poltica pblica de regulacin de

los diferentes servicios pblicos domiciliarios (SPD) en Colombia, entendiendo que stos

son de vital importancia para el desarrollo de la sociedad, ya que son una fuente directa de

bienestar social; cualquier SPD deber involucrar un marco regulatorio que fomente a la

competencia de la prestacin del servicio.

En tal sentido, en el Captulo I se estructura el tratamiento del problema, con sus diferentes

puntos metodolgicos; el Captulo II visualiza el marco referencial, en el cual se describe el

cambio de transicin entre el concepto de Estado de Bienestar y Estado regulador, y

concluye con una resea histrica del sector de SPD en Colombia; el Captulo III esboza el

1 La Ley 142 establece el rgimen legal para la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios deacueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, distribucin de gas combustible y telefona bsicaconmutada y telefona local mvil en el sector rural, a las actividades que realicen las personasprestadorasdeserviciospblicos(Ley142,artculo1).2 La Ley 143 define e el rgimen para las actividades de generacin, interconexin. transmisin ydistribucindeelectricidad.3LaConstitucinPoltica(1991)estableciquelosserviciospblicossoninherentesalafinalidadsocialdel Estado y consagr los siguientesprincipiosbsicos: derecho a la libre iniciativa empresarial y a lacompetencia(art.333),derechoalaprestacineficiente(art.365,367370).

2

origen y los principales mecanismos de la teora de la regulacin que se utilizan en la

vigilancia de los SPD; el Captulo IV describe la estructura reguladora que comprende el

marco legal de los SPD en Colombia, que se establece con la Constitucin Poltica de

Colombia, la Ley 142 de 1994, Ley de SPD y las diferentes resoluciones emitidas por las

comisiones de regulacin; el Captulo V desglosa datos estadsticos del sector de SPD,

sustentado en previos estudios de Econmica Consultores, la Contralora General de la

Repblica, el Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico de la Universidad de los

Andes (CEDE) y Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD); el

Captulo VI se refiere a la evidencia emprica; y, por ltimo, en el Captulo VII responde la

pregunta de fondo si la poltica pblica de regulacin de los SPD es una poltica de corte

Neoempresarial.

3

CAPTULO I

ACERCA DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN COLOMBIA En Colombia, la Constitucin Poltica y la Ley 142 de 1994 tienen como objetivo

especfico generar e implementar eficiencia para obtener una mayor viabilidad econmica

de las empresas, as como tambin la consecucin de niveles ms elevados de bienestar

social, los cuales son reflejados en la cobertura y calidad del SPD. La Eficiencia

Econmica, Neutralidad, Solidaridad y Redistribucin, Suficiencia Financiera, Simplicidad

y Transparencia e Integridad, son los principios normativos que rigen la Ley 142 de 1994 o

Ley de SPD y a partir de los cuales se conformaron dentro del Ministerio de Desarrollo

Econmico, las Comisiones de Regulacin4, cuyas funciones especficas son: determinar y

divulgar los criterios, metodologa y frmulas tarifarias, el costo de referencia basndose

en parmetros de eficiencia de gestin institucional determinados por la misma Comisin .

Por lo anterior, las acciones y decisiones de una empresa prestadora del SPD, deben liderar

el rumbo del desarrollo de su rea de influencia, donde se hace necesario una adecuada

intervencin del Estado, por medio de la comisin de regulacin referente a la prestacin

del SPD para as comprender los mecanismos que transforman las decisiones de la empresa

en obras que estimulen el desarrollo del rea influenciada o de servicio exclusivo.

4 CRAparaAguaPotableySaneamientoBsico,integradaporelMinistrodeDesarrolloEconmico,quienlapreside;elMinistrodeSalud;elMinistrodelMedioAmbiente;elDirectordelDepartamentoNacionaldePlaneacin(DNP)ycuatroexpertos.CREGparaEnergaelctricayGasCombustible, integradaporelMinistrodeMinasyEnerga,quienlapreside;elMinistrodeHaciendayCrditoPblicoyelDirectordelDNPycincoexpertos.CRT,paraComunicaciones,integradaporelMinistrodeComunicaciones,elDirectordelDNPytresexpertos(Ley142de1994,TtuloV,CaptuloIII).

4

En la presente investigacin, se pretende abordar el tema de la regulacin en los SPD, por

lo que el desarrollo de la misma debe girar en torno a una pregunta de investigacin la cual,

en el transcurso del proceso, har evidente las caractersticas del proceso regulatorio

colombiano. En este sentido, cabe preguntarse si en Colombia existe evidencia de la

concepcin Neoempresarial en las resoluciones emitidas por las comisiones que regulan la

prestacin de SPD, y de ser as, puede decirse que son estos instrumentos regulatorios

eficaces (es decir, aseguran una correcta provisin)?

A partir de lo planteado por la pregunta de investigacin, dentro de la presente se pretende

estudiar la poltica pblica de regulacin de los diferentes SPD en Colombia, desde la

implementacin de la Ley 142 de 1994, con el objetivo contestatario de la eficacia de la

norma y la identificacin de componentes Neoempresariales en la regulacin colombiana.

Para alcanzar lo anterior, se parte de un conjunto de objetivos tales como analizar el nuevo

entorno de la prestacin de los SPD con el objetivo de describir el cambio de transicin

entre el concepto de Estado de Bienestar y Estado regulador y su incidencia en sector de

SPD en Colombia, describir el marco legal que precede la Poltica Pblica de Regulacin

de los SPD en Colombia que se establece con la Constitucin Poltica de Colombia, la Ley

142 de 1994 LSPD y las resoluciones emitidas por las comisiones de regulacin, con el

objetivo de establecer los rasgos principales que determinan las acciones de la estructura

reguladora de cada SPD e identificar y contrastar los modelos de regulacin que estn

inmersos en los diferentes marcos regulatorios y, posteriormente, dilucidar si existen

elementos de corte Neoempresarial.

Tambin se pretende esbozar los principales lineamientos tericos de la regulacin, con el

objetivo de establecer los principales mecanismos de la teora de la regulacin que se

utilizan en la vigilancia de los SPD y contrastar lo esbozado, con el marco legal de la

Poltica Pblica de Regulacin de los SPD en Colombia, adems de puntualizar datos de

estudios estadsticos de organizaciones acadmicas, privadas y pblicas del contexto de los

SPD en Colombia, con el objetivo de exponer y evaluar indicadores concernientes al

5

bienestar y a la mercantilizacin de la prestacin de los diferentes SPD en materia de

calidad, tarifas decrecientes, ampliacin de cobertura y eficiencia

1.1. Justificacin e Hiptesis de esta Investigacin.

Acerca de los SPD en Colombia, la discusin ha sido un tema considerablemente diverso.

La disertacin es de vital preeminencia debido a que stos son un eje del desarrollo local y

regional de la sociedad; inicialmente se reglament (a partir de 1968) la fijacin de las

tarifas, basndose en la capacidad econmica de los diferentes sectores sociales con la

creacin de la Junta Nacional de Tarifas, posteriormente en 1994 se decreta fijar las tarifas

atendiendo principalmente requerimientos de eficiencia financiera y suficiencia econmica

de las empresas involucradas en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios,

reglamentado en ley 142 de 1994 LSPD ( Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios).

As, este cambio de paradigma implica un seguimiento e investigacin exhaustiva no slo

en el rgimen tarifario5, sino tambin del componente emprico-terico de la prestacin de

los servicios pblicos domiciliarios. El anlisis de la poltica pblica de los SPD involucra

abordar la poltica pblica de regulacin6, la cual involucra la ley 142 de 1994. Para

analizar la poltica servicios pblicos domiciliarios con su respectiva poltica adscrita, se

esbozarn los antecedentes histricos de la normatividad, que adems comprenden la

historia y aspectos generales de la poltica de regulacin en el sector de SPD.

Consecuentemente, como referente terico se toma la regulacin contrastndola con las

normas establecidas y el papel de las comisiones de regulacin en Colombia, dndole a

estas ltimas el papel de actores clave en el desarrollo del proceso lgico de regulacin y el

enfoque de corte Neoliberal del mismo, como tambin de punto de partida de la poltica de

descentralizacin. La teora de la regulacin, enmarca un enfoque tanto tradicional como

5 La informacin acercadel rgimen tarifario esprovista enColombiaporpartede las comisionesderegulacin (CRA,CREG,CRT)yotrosestamentos como laContraloraGeneralde laRepblicayanivelinternacional la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Banco Mundial (BM) y FondoMonetarioInternacional(FMI)6 Elanlisisdeunapolticapblicaexige,aveces,queotraspolticaspblicas sean simultneamentetomadasencuenta,paracomprenderloquepasaapropsitoconlaprimera(Thoening,1997).

6

moderno, donde el primero parte del anlisis de las fallas de mercado para lograr soluciones

ptimas en las que la intervencin del Estado se justifica para corregir dichas fallas, las

cuales contribuyen a disminuir el bienestar de la poblacin; mientras que el segundo

plantea que en la actividad regulativa se presentan barreras que limitan la capacidad de

alcanzar la eficiencia sealada por la teora tradicional, en la que se concibe un Estado

regulador benevolente y omnipotente, que busca alcanzar el mximo bienestar social7,

actuando slo en los casos donde se presenten fallas de mercado, centrndose este enfoque

en identificar las condiciones necesarias para la regulacin de empresas con poder de

mercado.

Al centrarse esta investigacin sobre el anlisis documental de diversos estudios acerca de

los SPD, se muestra ante los ojos del lector como una indagacin cualitativa, llevada a cabo

sobre los escritos sobresalientes de autores como Edgar Varela Barrios, Luis Mauricio

Cuervo y el economista Ral Andrs Tabarquino Muoz con el trabajo de grado titulado

La Regulacin del Servicio Pblico de Gas Domiciliario en Colombia, junto con

documentacin provista por organizaciones tales como la CEPAL, el CEDE, la

Superintedendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD), el CINARA, ACODAL,

el CEDE, y la CGR. Adicionalmente se realizar una revisin, particularmente de los

enfoques ms recientes y ms relevantes, concernientes a la teora de la regulacin,

teniendo como objeto el de identificar paralelos con el actual marco regulatorio en

Colombia y de las experiencias de privatizacin de servicios pblicos en Amrica Latina.

La informacin que se utilizar para el desarrollo del presente estudio, es secundaria y est

constituida por la informacin suministrada por la SSPDD y las Comisiones de Regulacin

de SPD, en cuanto a las resoluciones para cada servicio pblico y estudios tcnicos sobre

los mismos. Se contara tambin con la informacin recolectada a partir de la revisin

documental de las corrientes tericas bsicas de la regulacin, la Ley 142 de 1994 y

documentos de entidades como la CEPAL, el CLAD, CINARA, ACODAL y CEDE; de

7 Baron,D.TheEconomicsandPoliticsofRegulation:Perspectives,AgendaandApproaches.En:Banks,J(ed).ModernPoliticalEconomy,CambridgeUniversityPress.Pp1062.1995.

7

manera complementaria, se consultarn las distintas pginas web, revistas y artculos

relacionados con el tema de las polticas pblicas y los SPD.

La hiptesis de esta investigacin recae sobre el incumplimiento de los objetivos

propuestos por la Ley de SPD, tales como calidad, tarifas decrecientes, ampliacin de

cobertura y eficiencia, que son aspectos que comprometen propiamente indicadores

concernientes al bienestar y a la mercantilizacin de la prestacin de un servicio pblico,

los cuales no se logran a partir de la intervencin estatal reguladora. Para el desarrollo de la

hiptesis, se expondr el estudio tcnico realizado por Pablo Roda, adscrito a la firma

Econmica Consultores, titulado Impacto Sectorial de los Diez Aos de la Legislacin

Marco de SPD en Colombia, el cual pertenece a la coleccin de la SSPD.

8

CAPTULO II

MARCO DE REFERENCIA DE LA INVESTIGACIN

2.1 Origen del Concepto de Estado de Bienestar

Una vez los fundamentos liberales del mercado propuestos por la economa poltica clsica

Adam Smith, resultan ineficientes y no responden ante la Gran Depresin ocurrida en los

Estados Unidos a comienzos de los aos treinta propiciada por la cada de la bolsa en Wall

Street, surge la conceptualizacin del Estado de Bienestar. El desplome de la bolsa tiene su

comienzo a partir de 1927, despus de un perodo de grandes inversiones en el extranjero y

con una economa creciente, los bancarios estadounidenses que operaban en Wall Street se

centraron en el mercado interior:

A medida que compraban valores nacionales, aumentaban los precios de las

acciones y los ttulos valores estadounidenses. Cuanto ms compraban, mayor

era la subida de los precios, lo que atraa a un mayor nmero de inversores. A

mediados de 1929, nueve millones de estadounidenses (de una poblacin de 122

millones) haban invertido sus ahorros en el mercado de valores. Muchos de

estos inversionistas haban colocado todos sus ahorros en la Bolsa, animados por

asesores econmicos incompetentes o malintencionados. Se crearon nuevas

empresas con fines especulativos y, debido a la fe ciega que se tena en la

capacidad del mercado para crear rendimientos espectaculares, sus acciones

aumentaron de precio con rapidez (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

9

Para anular los efectos de la gran depresin, se adopta un programa estatal conocido como

New Deal ( o Nuevo Trato), nombre que recibi la poltica econmica y social aplicada

en Estados Unidos a partir de 1933 por el presidente Franklin D. Roosevelt. Dicha poltica

estableci dos grandes leyes, la primera de ellas, la Emergency Banking Act (Ley de

Emergencia Bancaria), estableca inspecciones federales en los bancos para contribuir a

restablecer la confianza de la poblacin en las instituciones financieras tras la quiebra

generalizada de estas entidades a raz del crack de 1929; y la segunda ley, dictaba normas

bancarias mucho ms rigurosas y ofreca un seguro a los depositantes a travs de la

Sociedad de Seguros de Depsitos Federales.

Hacia 1935 se aplica una nueva legislacin, denominada por algunos analistas como el

Segundo New Deal en donde se adoptaron medidas tales como el aumento de los impuestos

a las clases adineradas, la elaboracin y puesta en rigor de una serie de normas estrictas

para controlar a las empresas de servicios privados, la creacin de subsidios y dems

ayudas para el programa de electrificacin rural. Se crearon adems el equivalente a una

declaracin de derechos de las fuerzas sindicales la National Labor Relations Act (Ley de

Relaciones Laborales) de 1935, la cual otorgaba proteccin federal al proceso de

negociacin sindical, junto con el establecimiento de un conjunto de normas laborales

justas, la Fair Labor Standards Act (Ley de Normas Laborales Justas) de 1938, fijaba el

nmero mximo de horas de trabajo y el salario mnimo de la mayora de las categoras

profesionales.

10

Respecto a lo anterior Thomas y Morgan (1983) mencionan:

Gracias a una enorme asignacin de ayuda oficial de casi 5.000 millones de

dlares se reforzaron los diversos planes y se inaugur un nuevo programa

federal de ayuda al trabajo, dirigido por el Instituto de Desarrollo del Trabajo.

En 1935, el Congreso aprob la Ley de Seguridad Social, que recoga tres

proyectos fundamentales: un fondo de pensiones, un seguro de desempleo y

subsidios para el bienestar social de distribucin local. Estos programas, unidos

a un nuevo plan de vivienda pblica subvencionada, representaron para

algunos autores el comienzo, en Estados Unidos, de lo que se dio en llamar el

Estado de Bienestar (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

2.2. Origen del Concepto de Estado Regulador

El origen del concepto de Estado Regulador se encuentra sujeto a razones o causas

ideolgicas, econmicas, acadmicas y polticas. En lo que respecta a la razn ideolgica

de su existencia, los defensores del liberalismo econmico argumentan que los gobiernos

deberan estimular la competencia para favorecer el mejor funcionamiento de los mercados;

el capitalismo ofreci sustento a la razn de ser del concepto, asegurando que el capital se

hizo mucho ms mvil y la estructura de las empresas comenz a cambiar en sus formas de

comercializacin, provisin de recursos, produccin y desarrollo de nuevos productos.

En cuanto a lo acadmico, el anlisis econmico de las regulaciones gan legitimidad

acadmica y considerable influencia poltica, por los trabajos como los de Stigler (1971) y

Peltzman (1976) y otros de la denominada Escuela de Economa Poltica de Chicago, por

lo cual la accin reguladora de los gobiernos comienza a ser considerada como un problema

econmico pertinente, desarrollando la teora de los Fallos del Estado que no exclua sino

11

que, combinada con la de los Fallos del Mercado, constituan el fundamento racional de

las intervenciones reguladoras (Winston, 1993).

Respecto a lo poltico, hacia la dcada de los setentas, los sistemas reguladores

centralizados y burocrticos comienzan a cuartearse en la medida en que surgen ms

actores que ya no encajan en la representacin corporativa, y tambin en razn de que ms

intereses o bienes pblicos han de ser considerados en la decisin reguladora; tambin se

toma en consideracin que los ciudadanos y sus grupos de inters demandan ms libertad,

ms responsabilidad y mayor informacin y participacin (Prats y Comany, 1998).

Prats y Comany (1998) resumen las diferentes etapas de maduracin y desarrollo del

Estado Regulador en tres periodos:

1. La primera etapa surge hacia finales del decenio de 1970 y final de la dcada de 1980. En este perodo se perseguan tres objetivos bsicamente: eliminar todas las

barreras a la libre competencia impuesta por el Estado de Bienestar, eliminar costes

y cargas impositivas innecesarias, y combatir la inflacin y confusin normativas,

mediante la simplificacin y transparencia de las regulaciones vigentes.

2. La segunda etapa ocurre al final del decenio de 1980 y principios de la dcada de los 90. El objetivo principal era el de mejorar la calidad de cada una de las nuevas

regulaciones mediante la introduccin de toda una serie de arreglos institucionales e

instrumentos tcnicos, tales como la informacin, la consulta y participacin

pblica, la incorporacin de listas de control (Checklists) y el anlisis del impacto

de las regulaciones.

3. La tercera fase es el establecimiento de polticas o programas de calidad reguladora, que tenan como objetivo fomentar capacidades institucionales necesarias para

generar y mantener debidamente el sistema. Los objetivos de las polticas

regulatorias establecidas eran el gestionar los efectos agregados del conjunto de

regulaciones, mejorar la efectividad de los regmenes de prestacin de servicios

pblicos, mejorar la capacidad o flexibilidad de adaptacin al cambio, implementar

12

reformas estructurales de largo plazo, gestionar el fenmeno de la Globalizacin,

promover y utilizar alternativas de intervencin mediante regulaciones y asegurar la

transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidades del conjunto del sistema

regulador.

Puede asegurarse entonces que el Estado regulador dirige su intervencin a colocar barreras

de entrada a la competencia (monopolios legales), exigir licencias y registros a empresas,

restringir precios a ciertos bienes y servicios, autorizar lugares para localizacin, cobertura

obligada para atender, concesiones de territorios exclusivos y trazar restricciones sobre la

calidad y la estandarizacin. Se argumenta que debe existir una sabia combinacin entre

participacin del Estado y participacin del mercado, como es el caso de la regulacin

estatal de los mercados de servicios pblicos; en l, el Estado busca corregir las fallas del

mercado por va indirecta, a travs de la expedicin de normas y la implementacin de

medidas regulatorias, y no por va de la asignacin de recursos o prestacin de servicios.

2.3. Del Estado Proteccionista al Estado Regulador en Amrica Latina

La nocin de Estado proteccionista para Amrica Latina se fundamenta en el modelo de

crecimiento endgeno formulado por la CEPAL, el cual plantea un modelo econmico de

sustitucin de importaciones que busca el desarrollo industrial interno con el objetivo de

fortalecer el crecimiento econmico y la acumulacin de capital. Este modelo econmico

prevalece en Colombia hasta mediados de la dcada de los 80, en donde la funcin

principal del Estado es la de proveer bienes y servicios, la cual se rompe con la

implementacin e intensificacin de los procesos de descentralizacin poltico-

administrativos fijados en las reformas econmicas, polticas y sociales, de corte neoliberal

que se materializan finalmente en la Constitucin de 1991, en donde el Estado deja de ser

hacedor y proveedor para convertirse en un ente de control, regulacin y demandante de

bienes y servicios (Varela, 2005).

13

El Estado Regulador surge como alternativa a la tradicional solucin del Estado

Empresario, en donde ste produce directamente; es as como en el campo de los servicios

pblicos se ha venido generando un aumento de la participacin privada en varios pases.

En este aspecto cabe destacar que la motivacin para la iniciacin de tales reformas, surge a

partir de las medidas de poltica orientadas a resolver la llamada "crisis de la deuda

externa" de la dcada de los 80; a partir del estallido de la crisis en 1982, los pases

latinoamericanos han alternado entre el pago de la deuda y las moratorias, debido a los

fuertes ajustes que el cumplimiento de los compromisos externos impone a las economas

de la regin, siendo este el marco en el que ha sido redefinido el papel de algunos

organismos econmicos internacionales tales como el FMI y el BM, convirtindose el

primero en un agente reestructurador de deudas pblicas, mientras que el segundo,

acompaa estos objetivos financiando programas de ajuste estructural de las economas

nacionales.

Como respuesta a estos hechos ocurridos en la Amrica Latina de los ochentas, surge

tambin el Plan Baker, basando su existencia en su teora de salir del endeudamiento a

travs del crecimiento. Sin embargo, este Plan fracasa y posteriormente surge el Plan Brady

en 1989, el cual propuso una renegociacin de la deuda a cambio de programas de ajuste

para liberalizar las economas; se facilitaba la adquisicin por parte de los deudores de

Bonos del Tesoro de los Estados Unidos, que serviran de garanta para los bancos

acreedores. Al transformar la deuda en bonos, el Plan Brady dilua la deuda en multitud de

acreedores, con lo que alejaba la posibilidad de que los pases deudores ejercieran su poder

de negociacin frente a unos pocos acreedores o pudieran adoptar posiciones comunes; en

este se aceptan por primera vez, con condicionantes, reducciones de los montos adeudados.

Los aos 80 se caracterizan por ser la poca de las consecuencias de la crisis de la deuda

externa, con la aplicacin de las polticas derivadas del Consenso de Washington en la

regin y el consiguiente predominio del enfoque Neoliberal, como se define acertadamente

en una columna de opinin escrita en el diario Nicaragense El Nuevo Diario:

14

Se entiende por Consenso de Washington un listado de polticas econmicas

consideradas durante los aos 1990 por los organismos financieros

internacionales (FMI, BM), centros econmicos con sede en Washington D.C.

(think tanks), el Congreso de los Estados Unidos y la Reserva Federal, como el

mejor programa econmico que los pases deban aplicar para impulsar el

crecimiento. (scar Ren Vargas en El Nuevo Diario. Nicaragua, 13 de

Noviembre de 2002)

Realmente el Consenso de Washington fue elaborado inicialmente por John Williamson en

un documento de Noviembre de 1989 titulado "What Washington Means by Policy

Reform, el cual fue elaborado como documento de trabajo y que incluy una lista de diez

polticas que originalmente eran medidas econmicas pensadas para los pases de Amrica

Latina pero que, con los aos, se convirti en un programa general8. En Amrica Latina, el

smbolo ms destacado de las nuevas medidas fue la aceleracin de las privatizaciones; el

gobierno norteamericano y el BM presionaron fuertemente para que las empresas que

estaban bajo el control del Estado se transfirieran a la sociedad civil, as, muchas de las

empresas que estaban bajo el control del Estado fueron vendidas con la idea de que los

ingresos percibidos por este hecho ayudaran a disminuir la deuda. Igualmente, se pens

que las empresas privadas tendran un manejo ms eficiente y el Estado ya no tendra que

invertir de manera directa en ellas, ni subsidiarlas, ni asumir sus dficits, con lo cual

tambin se podra dar un alivio a la deuda.

8 La lista de las diez polticas originalmente consignadas en el Consenso de Washington fueron elreordenamientodelasprioridadesdelgastopblico,lareformaimpositiva,lainflacincomoparmetrocentralde laeconoma, la liberalizacinde las tasasde inters, la consecucindeuna tasade cambiocompetitiva, liberacin del comercio internacional, liberalizacin a la entrada de Inversin ExtranjeraDirecta(IED),privatizacin,regulacinyderechosdepropiedad.

15

2.4. Acerca de los Servicios pblicos Domiciliarios en Colombia: Una Resea Histrica

En Colombia, el desarrollo masivo del sector de SPD, en trminos de su cobertura y

estructura institucional, obedece al crecimiento de la poblacin urbana en el siglo XX. El

modelo que dominaba, en primera instancia, se traduce en que la prestacin de los servicios

estaba a cargo del Estado, el cual responda al modelo clsico de bienestar de orden

keynesiano, en donde se fortalece un monopolio estatal del sector por lo menos hasta el

inicio de las reformas institucionales generadas con la nueva Carta Constitucional de 1991

(Varela, 2006).

A continuacin, a manera de cuadro resumen, se evidenciarn de manera precisa y

cronolgica, los diferentes hechos en el desarrollo del sector de SPD, antes y despus de la

Constitucin Nacional de Colombia de 1991.

Cuadro 1

Resea Histrica del Sector de SPD en Colombia

Antes de La Constitucin Poltica de 1991

1886. Se crea la Junta Central de Higiene, encargada del control de las enfermedades epidmicas, saneamiento ambiental y, en particular, del control sanitario de los puertos. Dependiente del Ministerio de Gobierno (CINARA, 1994).

1913. El Congreso expide la Ley 13 que autoriz crear las juntas municipales encargadas de

controlar y planificar los servicios 1928. Se expide la Ley 113 de energa elctrica, que declar de utilidad pblica del

aprovechamiento de la fuerza hidrulica y autorizaba la inclusin de partidas en el Presupuesto Nacional.

1930. Se ratifica la responsabilidad de los municipios para la gestin y provisin de los

sistemas de acueducto y alcantarillado. 1936. El Gobierno Central cre la Seccin Especial de Acueductos, dependiente del Ministerio

de Obras Pblicas, encargada de vigilar la ejecucin de las obras de infraestructura sanitaria. Los municipios eran los encargados de administrar y conservar los acueductos y alcantarillados que servan a las poblaciones del pas (CINARA, 1994).

Leyes como la 65 de 1936 y la 126 de 1938 definan cada vez ms la intervencin nacional en

16

materia de provisin de servicios pblicos. Con la primera, se destin el 1% de los recursos fiscales al sector con el objetivo de expandir la provisin de agua potable (ANDESCO y CEDE, 2004), y con la ltima, se crea un Departamento de Empresas de Servicio Pblico y se define con mayor precisin las relaciones fiscales intergubernamentales en relacin con la financiacin del servicio de energa elctrica.

1940. Se crea el Fondo de Fomento Municipal (FFM) (Decreto 503), adscrito al Ministerio de

Hacienda, entidad de carcter financiero, con la misin de distribuir equitativamente los recursos a los departamentos y municipios, previa evaluacin demogrfica, presupuestal y tcnica. Los asuntos tcnicos eran atendidos por la Seccin de Ingeniera Sanitaria del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsin Social (Cuervo, 1988).

1942. Creacin del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica (SCISP) para

atender los problemas de agua y saneamiento en el sector rural (CINARA, 1994). 1946. Se crea el Ministerio de Higiene y se le adscribe la Seccin de Ingeniera Sanitaria y el

SCISP (CINARA, 1994). 1946. La Ley 80 crea el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Elctrico,

primer instituto descentralizado del sector a nivel nacional.

1947. Se crea la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM) en cumplimiento de la Ley 6 de 1943 con la que se nacionaliz el sector, se autoriz al gobierno para comprar las empresas existentes y crear una que unificara los servicios bajo el control estatal (ANDESCO y CEDE, 2004). De acuerdo con el estudio de ANDESCO y CEDE, la empresa se conform a partir de la compra de activos de la Compaa Telefnica Central (primera empresa interdepartamental creada en 1929 por inversionistas extranjeros), integrando los servicios de larga distancia y asumiendo con los aos la prestacin del servicio de telefona local y rural en algunas regiones del pas.

1950. Se suprime el FFM y se funda el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL) (Decreto

289), adscrito al Ministerio de Hacienda, como un organismo ejecutor y financiero del orden nacional, con fisonoma de establecimiento pblico descentralizado que, ms adelante (Decreto 225 de 1.951), fue tambin administrador de los servicios pblicos; se le encarg resolver los problemas de acueducto y alcantarillado de todas las poblaciones y zonas rurales del pas y se le autoriz para realizar operaciones de crdito interno y externo (CINARA, 1994).

1953. Se transforma el Ministerio de Higiene en el Ministerio de Salud Pblica (CINARA, 1994). 1954. Se inicia en todo el pas la organizacin de los entes encargados de la gestin y

prestacin de los servicios pblicos en todos los rdenes y clases, por la autorizacin conferida mediante el Acto Legislativo No 5, para la creacin, por parte del legislativo de los departamentos y los municipios, de establecimientos pblicos dentro de sus respectivos territorios (CINARA, 1994).

1955. Se agrupan los diversos institutos (el INSFOPAL, el Instituto de Crdito Territorial y el

Instituto de Aguas y Fomento Elctrico) en la Corporacin Nacional de Servicios Pblicos, con el fin de manejar integralmente los servicios pblicos. Entidad de muy corta duracin, disuelta a los dos aos, por dificultades operativas, recuperando los institutos que lo integraron su independencia jurdica, econmica y administrativa. En 1957, se liquid esta corporacin y nuevamente se reorganiz el INSFOPAL (Cuervo, 1988).

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1955. Se crean las Empresas Pblicas de Medelln (EPM); en 1960, las Empresas Pblicas de Barranquilla (EPB); y, en 1961, las Empresas Pblicas de Cali (EMCALI). Estas empresas eran de carcter autnomo tanto administrativa como financieramente, atribuyndoles la prestacin de la totalidad de los servicios de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos.

1957. Se reorganiza el INSFOPAL, dedicndose a la construccin, operacin y mantenimiento

de los acueductos y alcantarillados del pas, se adscribe al Ministerio de Fomento (Desarrollo) y se le asignan facultades para fijar tarifas en los servicios pblicos. Nacen las Sociedades de Acueductos y Alcantarillados (ACUAS), entidades conformadas con participacin del Departamento, los Municipios y el INSFOPAL, con el fin de administrar y conservar las obras que ste ltimo haca en las poblaciones afiliadas, como respuesta a los deficientes servicios que prestaban los municipios, por su carencia de recursos financieros, de asistencia tcnica y administrativa (CINARA, 1994).

1964. Desaparece el SCISP y se crea la unidad de Programas Especiales de Salud (PES) con

inversiones en saneamiento bsico rural (CINARA, 1994). 1967 1968. En lo concerniente a la regulacin, podemos decir que con la expedicin del De-

creto Ley 3069 de ese mismo ao, se dio el primer intento de ordenar, de manera general, las tarifas de servicios pblicos, crendose para ello la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Pblicos, adscrita al DNP con el fin de regular, vigilar y controlar la prestacin y cobro de los servicios pblicos por parte de las empresas municipales, regionales y departamentales; la fijacin de las tarifas se orden de acuerdo a las capacidades econmicas de los diferentes sectores sociales, en donde el mtodo elegido para sealar esas diferentes capacidades econmicas fue el avalo catastral, que se rega por el valor de las viviendas asumiendo que ste reflejaba de forma adecuada el nivel de ingreso de las familias. Este mtodo no tard en acarrear problemas, especialmente ligados a los procesos de comercializacin de las viviendas como nica mente de actualizacin del sistema. Es decir, mientras ms reciente se hubiese realizado una transaccin del inmueble, ms se actualizaba y se incrementaba su valor, lo que llev a profundas desigualdades ligadas a la presencia de tarifas bajas en viviendas de familias con alta capacidad de pago, pero sin transaccin reciente; y tarifas altas en viviendas de familias pobres transadas recientemente (CINARA, 1994). El avalo catastral, no obstante, se mantuvo en la estructura tarifara durante 15 aos, pues fue slo hasta 1983 cuando la Ley 14 de ese ao (Artculo 24) prohibi fijar las tarifas con base en ste. Se adopt entonces un mtodo diferente para sealar las distintas capacidades de ingreso, al cual se ligaran las tarifas: la Estratificacin Socioeconmica de las viviendas9. Sin embargo, en un principio, slo el servicio de energa elctrica fij sus tarifas bajo este criterio.

1968. ELECTROAGUAS se transforma en el Instituto Colombiano de Energa Elctrica (ICEL),

al que se le atribuy la labor de coordinacin de todas las empresas de energa elctrica del pas, pero cuyas funciones tambin asuma la Empresa de Interconexin Elctrica S.A. (ISA) (Rojas y Gonzlez, 1988). ISA fue creada en 1967 como sociedad annima con aportes de los grandes generadores de energa elctrica (CVC, EPM, EEEB) para ofrecer la capacidad sobrante y llevarla a los territorios deficitarios.

1968. Se convierte al INSFOPAL en un instituto descentralizado con autonoma administrativa,

adscrito al Ministerio de Salud, con responsabilidades de planificacin, dotacin y ejecucin de obras en zonas de ms de 2.500 habitantes. Se traslada la responsabilidad del saneamiento bsico en municipios y localidades con poblaciones menores a los 2.500 habitantes al nuevo Instituto Nacional de Salud (INS), se crea el Programa Nacional de Saneamiento Bsico Rural para la ejecucin de obras en pequeas poblaciones, el PES se convierte en el Instituto

9Realizadaconbaseenlosmaterialesutilizadosenlaconstruccin,losacabados,laubicacindentrodelaciudad,susvasdeaccesoysudisponibilidaddeserviciospblicos.

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Nacional para Programas Especiales de Salud (INPES), con una Divisin de Saneamiento Bsico Rural.

1975. El INSFOPAL deja sus funciones de eran financiar, planificar, disear, construir, operar, mantener y administrar los servicios pblicos en los municipios y se encarga de fijar las polticas del gobierno referentes a los acueductos, alcantarillados, mataderos, aseo pblico y plazas de mercado (Decreto 2804). Se convierte en una entidad asesora, financiera, coordinadora y vigilante de los organismos encargados de la ejecucin de los programas de acueducto y alcantarillado (CINARA, 1994). Se obliga al INSFOPAL a la constitucin de organismos operativos de carcter regional y local, los cuales deban ser los ejecutores de la prestacin del servicio y organizarse bajo la forma de Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS) o ACUAS, de tal manera que se reducen las funciones del instituto a intermediario financiero y asesor tcnico10 (Cuervo, 1988).

1975. En el sector elctrico se crea CORELCA, encargada de la generacin e interconexin de las trmicas en la Costa Caribe.

1976. Se transforman las ACUAS en organismos ejecutores EMPOS (Decreto 1157), por el

desorden administrativo, el alto nivel de burocratizacin institucional y la atomizacin de recursos financieros que presentaban. Las EMPOS fueron de carcter regional o municipal, ejecutoras y administradoras de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo pblico, mataderos y plazas de mercado, bajo la direccin del INSFOPAL. Sin embargo, dicha transformacin dio paso al centralismo de estos organismos, influyendo negativamente en el desarrollo y ejecucin de los programas propuestos para la dotacin de agua potable a los municipios que los conformaban. La forma de EMPOS no fue obligatoria, solamente los Departamentos del Valle del Cauca y Antioquia, decidieron no transformar sus ACUAS (ACUAVALLE y ACUANTIOQUIA, respectivamente), continuando con su modelo original de sociedades annimas (CINARA, 1994).

1982. Se crea la Financiera Elctrica Nacional (FEN), para que permitiera captar el ahorro

interno en el mercado abierto a travs de la emisin de ttulos y suscripcin de otros documentos y mediante el crdito externo.

1986. El Gobierno Nacional, como respuesta a la necesidad de autonoma de los municipios,

dicta las normas de descentralizacin administrativa (Ley 11 de 1986) y de fortalecimiento financiero (Ley 12 de 1.986), con el fin de que puedan cumplir con la atencin de las funciones administrativas, la prestacin de los servicios y la ejecucin de las obras a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento sociocultural de sus habitantes, asegurar la participacin efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local y propiciar la integracin regional (CINARA, 1994).

1987. Se decreta la liquidacin del INSFOPAL en un plazo de tres aos y se crea la Direccin

de Agua Potable y Saneamiento Bsico en el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, con el fin de investigar y promover planes y programas dentro del rea (Decreto 77) y se le transfieren las funciones que vena desempeando el INPES, promoviendo el programa de agua potable y saneamiento bsico en los municipios menores y en las reas rurales. Se devuelve a los municipios la responsabilidad de administrar sus sistemas. Se establece una estructura nacional de tarifas para el cobro de los servicios de acueducto y alcantarillado (Decreto 394).

10 Esteprocesodedescentralizacinyseparacindelagestindelosderechosdepropiedadseexpresaenla financiacin y gestin por separado de las instituciones, organizaciones y empresas prestadoras debienesyservicios.Sibienescierto,estosprocesosdedescentralizacincontribuyena laeficienciaen laasignacinyadministracindelosrecursos,elladonegativodelprocesoesqueenellargoplazoconduceadesarrollosasimtricosdelasempresasylasregiones.

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1989. Se trasladan a los Departamentos las oficinas seccionales del INS, la Divisin de

Saneamiento Bsico Rural pasa a la Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico del Ministerio de Obras Pblicas, con las funciones de normalizacin tcnica y manejo del sistema de informacin del sector. La planeacin queda a cargo del DNP y la financiacin de los programas queda en cabeza de la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). El Ministerio de Salud queda como responsable del control de la calidad del agua para consumo humano. Nace el Plan de Ajuste Sectorial (PAS) y se crea el AT-PAS como programa asesor nacional. Se establece el reglamento general para la prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado en todo el territorio nacional (Decreto 951) (CINARA, 1994).

Despus de La Constitucin Poltica de 1991

1991. La nueva Constitucin Poltica de Colombia consolida el proceso de descentralizacin y

otorga mayores responsabilidades a los municipios, sus aspectos relevantes se exponen en el Captulo 1. En desarrollo de los Artculos 334 y 189, Ordinal 11 de la Constitucin Poltica, se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los SPD (Decreto 1842), que define los derechos y deberes de los usuarios y de las empresas frente a la prestacin de los servicios pblicos (CINARA, 1994).

1992. Se decreta la liquidacin de la Junta Nacional de Tarifas (Decreto 2167) y, en su

reemplazo, se crea la Comisin Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA), adscrita al Ministerio de Desarrollo Econmico, encargada de la regulacin para la prestacin de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, es decir, de elaborar la normatividad, regular los monopolios, fomentar la competencia, fijar las normas de calidad, disear planes de expansin, identificar fuentes de financiamiento y de subsidios y en fin, de orientar la gestin de los servicios. En este Ministerio, se crea tambin el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable y la Direccin Tcnica de Agua Potable y Saneamiento Bsico11, encargado de dictar las normas y reglas de comportamiento a las entidades que presten los servicios, de tal forma que se creen y preserven las condiciones para la eficiencia y se prevengan los abusos con los usuarios, quedando de esta forma todo el sector de agua potable y saneamiento bsico, bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo Econmico. Se promulga la Ley 80 Estatuto de Contratacin, para simplificar y agilizar los procedimientos de contratacin y dar lugar a una mayor transparencia a los procesos respectivos, dado que los sistemas y reglamentos de contratacin para el sector pblico eran causales de la ineficiencia estatal. Se expide la Ley 87 de Control Interno para aplicarse a todas las entidades pblicas como sistema de control de actividades, operaciones, actuaciones, administracin de informacin y recursos, con miras al logro de objetivos y metas definidos por cada entidad 12 (CINARA, 1994).

11Se suprime laDireccindeAguaPotableySaneamientoBsicoenelMinisteriodeObrasPblicasyTransporteyseletrasladanlasfuncionesrelacionadasconlosprogramasenlosmunicipiosmenoresyenlasreasrurales(Decreto2152de1992).12 Posteriormente,seexpidenlosDecretosreglamentarios1826de1994y280de1996.Caberesaltarqueel establecimiento de modernos sistemas de control interno tambin hace parte de la estrategiagubernamental para la modernizacin del Estado, dado que los antiguos sistemas de control que sevenan ejerciendo en el sector oficial en Colombia, trajeron como consecuencia situaciones como lacoadministracinendonde sediluan las responsabilidades,demorasen los trmitesadministrativosytrabasen losprocedimientos,manejos irregulares. Losauditores se limitaron,enalgunos casos, sloafirmardocumentos sinasumir la responsabilidad, solamente seaplicabael controla los fondosya losbienes,sefacilitabahacerincorrectamentelascosasyseacostumbralaadministracinarealizarloas,

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1994. Se expide la Ley 142 que establece el rgimen de prestacin de los SPD, atendiendo el

mandato constitucional, Artculos 334, 336 y 365 al 370 (CINARA, 1994). 1995. Entra en funcionamiento la SSPDD. Por delegacin del Presidente de la Repblica, este

organismo ejercer el supremo control, inspeccin y vigilancia sobre las empresas de servicios pblicos, con relacin al cumplimiento de las leyes, decretos, resoluciones, contratos, sistemas de informacin y contabilidad, sistema tarifario, aplicacin de subsidios; adems evaluar la gestin financiera, tcnica y administrativa de los servicios en cada empresa (CINARA, 1994).

1995. la CRA expide la Resolucin 08 de las cuales las entidades prestadoras del servicio

pblico de acueducto con ms de ocho mil usuarios Por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de SPD de acueducto deben determinar las tarifas de prestacin del servicio.

1995. La CRA expide la Resolucin 09 por la cual las entidades prestadoras del servicio

pblico de alcantarillado con ms de ocho mil usuarios Por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de SPD de alcantarillado deben determinar las tarifas de prestacin del servicio.

1996. La CRA expide la Resolucin 15 de menos de ocho mil usuarios Por la cual se

establecen los criterios y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de SPD de acueducto y alcantarillado con menos de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de prestacin del servicio.

1996. La CRA expide la Resolucin 19 de menos de ocho mil usuarios Por la cual se

establecen los criterios y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las entidades prestadoras del SPD de aseo con menos de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de prestacin del servicio ordinario.

1996. La CREG expide la Resolucin 057 Por la cual se establece el marco regulatorio para el

servicio pblico de gas combustible por red y para sus actividades complementarias. 1997. La CRA expide la Resolucin 15 de ms de ocho mil usuarios Por la cual se establecen

las metodologas de clculo de las tarifas mximas con arreglo a las cuales las entidades tarifarias locales deben determinar las tarifas de prestacin del servicio ordinario de aseo y se dictan otras disposiciones.

1997. La CREG expide la Resolucin 079 Por la cual se adecua la Resolucin CREG 113 de

1996 a las decisiones en materia tarifaria. 1997. La CREG expide la Resolucin 031 Por la cual se aprueban las frmulas generales que

permiten a los comercializadores de electricidad establecer los costos de prestacin del servicio a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional.

1997. La CREG expide la Resolucin 083 Por la cual se establece la frmula general de

costos y las frmulas tarifarias de las actividades de los comercializadores mayoristas y distribuidores de los gases licuados de petrleo (GLP), y se dictan otras disposiciones.

entreotras;porloquelaLey87de1993,retomandolospreceptosconstitucionales,Artculos209y269,establecilasnormasparaelejerciciodelcontrolinternoenlasentidadesyorganismosdelEstado.

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1997. La CREG expide la Resolucin 084 Por la cual se establecen las frmulas tarifarias por producto y transporte aplicables a los grandes comercializadores de los GLP, y se dictan otras disposiciones.

1997. La CRT expide la Resolucin 087 Por medio de la cual se regula en forma integral los

servicios de Telefona Pblica Bsica Conmutada (TPBC) en Colombia. 1998. La CRA expide la Resolucin 069 Por la cual se establece la metodologa que deben

aplicar las entidades tarifarias locales y entidades prestadoras de servicios pblicos para determinar el costo del componente y el servicio de tratamiento y disposicin final de residuos slidos (CDT).

2001. La CRA expide la Resolucin 151 de 2001 Regulacin integral de los servicios pblicos

de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. 2002. La CRT expide la Resolucin 575 Por la cual se modifica la numeracin de la

Resolucin CRT 087 de 1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo cuerpo resolutivo. 2004. La CRA expide la Resolucin 287 Por la cual se establece la metodologa tarifara para

regular el clculo de los costos de prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado.

2005. La CRA expide las Resoluciones 351 y 352 Por las cuales se establecen los regmenes de regulacin tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio pblico de aseo y la metodologa que deben utilizar para el clculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones.

Fuente:Construccindelautorenbaseaestudiosde losprofesoresEdgarVarelaBarriosyLuisMauricioCuervo,comotambinelrealizadoporlasinstitucionesCINARAyACODAL.

22

CAPTULO III

EL MARCO DE LAS POLTICAS PBLICAS

En este captulo, se proceder a estudiar el origen y la relacin del trmino de regulacin

con las polticas pblicas, lo cual exige la correlacin vital de los conceptos de regulacin

poltica y regulacin econmica o economa de la regulacin. El primero de estos conceptos

hace alusin al desarrollo de conceptos como economa poltica, Estado, mercado,

institucin, mientras que el segundo hace referencia a algunos conceptos tales como el de

precios o tarifas, modelos, instrumentos de control, consumidores, inversiones y economa

de escala.

Para efectos de una mejor comprensin, se expondr el concepto de polticas pblicas en

tres etapas. La primera etapa consta de una introduccin acerca de la teora de las polticas

pblicas, tomando como base las crnicas de clase de Agosto 10 de 200513, realizada por la

docente Carmen Ximena Holgun14 y el texto del docente Andr-Nel Roth (2002), titulado

Polticas Pblicas. Formulacin, Interpretacin y Evaluacin.

Una segunda etapa comprender la exposicin del origen de la teora de la regulacin, para

lo cual se acude al documento publicado por Eugenio Rivera Urrutia en su artculo Las

Teoras de la Regulacin en las Perspectivas de las Polticas Pblicas, publicado en la

revista Gestin y Poltica Pblica (Vol. XIII, No. 2 de 2004), en la que el autor realiza de

manera clara y concisa, un recorrido a lo largo de los diferentes enfoques que han

fundamentado las diversas proposiciones tericas acerca de la regulacin15.

13EnestaclaseeldocenteEdgarVarelaBarriosexponeenlaprimeracrnicaeltemadediscusinsobreQu sonPolticas Pblicas?; y, en la segunda, el tema de la implementacin ejecucindepolticaspblicas.14MagsterenPolticasPblicasyTrabajadoraSocial.UniversidaddelValle.15Enprimer lugar,expone lateoratradicionalde laregulacinque,conbaseenunavisin ingenuadelEstado,promovaunmecanismoregulatorioquenoasegurabaunaminimizacindecostosnievitaba laextraccin de rentas extraordinarias; y, en segundo lugar, expone la incorporacin, por parte de lallamadateoraeconmicadelaregulacin,deunavisinmsrealistarespectodelosmotivospolticosyla racionalidad de los funcionarios que ha permitido profundizar en el diseo de los organismos

23

Finalmente se cuenta con una tercera etapa, en la cual se hace referencia a la descripcin de

las diferentes formas de regulacin en la distribucin o mercantilizacin de los SPD por

parte de las empresas y su relacin con el Estado. Para la exposicin de las ideas aqu

consignadas, se har referencia a los documentos publicados por el Consorcio de

Investigacin Econmica y Social (CIES) de la Universidad del Pacfico (Distribucin

Elctrica en el Per: Regulacin y Eficiencia), CRA (Marco Terico de la Regulacin y

El Estado del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico

en Colombia) y la CEPAL (La Regulacin de la Prestacin Privada de Servicios

Relacionados con el Agua), los cuales de manera clara esbozan y explican los principios

esenciales para formular un marco normativo adecuado para el sector de SPD.

3.1. Qu son las Polticas Pblicas?

Varela (2005) ofrece una primera descripcin acerca del origen y justificacin de las polticas pblicas, para lo cual afirma que

Las Polticas Pblicas en sus inicios estuvieron orientadas por el pragmatismo de

orientar la discusin sobre la manera como se ejecutan las decisiones por parte del

Estado. Su nacimiento se relaciona con la Escuela de Negocios Americanos en su

intento de resolver el vaco existente en la interaccin Empresa-Estado; en este

sentido, la Poltica Pblica naci como un componente de la administracin en la

medida en que se da una relacin entre lo poltico y lo econmico

Es as como las Polticas Pblicas surgieron entonces, de acuerdo con lo referido por el

profesor Varela, como un componente de la administracin, en la medida en que se da una

relacin entre lo econmico y lo poltico. Desde los grupos dominantes, es vista bajo dos

reguladores de manera de neutralizar, en parte, los efectos de las agendas propias del personal delEstado.

24

referentes, uno que hace referencia a las Demandas Sociales, y otro que surge como una

respuesta del Estado.

Mills (1956) a travs de su libro Las lites del Poder16 plante la hiptesis de que la

respuesta del Estado a las demandas de la sociedad no dependen de las necesidades que la

sociedad muestra, sino que la agenda le es construida a los gobernantes por las demandas

sociales a travs de los grupos de presin. En Norteamrica, los grupos de presin

consolidados hacia la dcada de los aos cincuenta fueron

1. Las Corporaciones Econmicas, las cuales asuman formas gremiales, por lo que tenan gran influencia en la construccin de las polticas pblicas (en el caso

colombiano, se destaca como ejemplo dentro de dicho perodo de tiempo, la ANDI

y la Federacin Nacional de Cafeteros).

2. Los Sindicatos, especialmente la AFL CIO que optaron por la figura de representacin de intereses desde un representante de oficio, lo que signific que

nadie poda ejercer un oficio sin registro, es decir una especie de licencia que

actuaba como condicionante para la entrada de las personas. Sus principales

caractersticas fueron las relativas al control de la fuerza de trabajo, el poder

econmico y la influencia en las elecciones.

3. Las Elites de Representacin Regional, las cuales favorecan el desarrollo de unas regiones sobre otras (en el caso colombiano, se cita a la bancada costea, quienes

ejercan gran poder en el cabildeo de las cuotas polticas).

Mills tambin plante con respecto a los beneficios de las Polticas Pblicas17 que los

pobres no eran los principales beneficiarios de los programas, dada su baja visibilidad

poltica; ello estaba sustentado en gran medida por sus escasos niveles de organizacin (lo

que, en ltimas, generaba un electorado aptico y su consideracin como interlocutores

ilegtimos para la clase poltica). En contraposicin con lo anterior, Mills destaca que los

16MILLS,CharlesW.(1956)LaslitesdelPoder.FondodeCulturaEconmica,Mxico.17CitadoporVarela(2005)

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grandes gremios eran quienes aparecan como los beneficiarios principales de los

programas de la lucha contra la pobreza.

Lo anterior rompe con el paradigma de que el Estado toma una serie de decisiones

racionales; el Estado se configura como un actor pasivo que reacciona segn la capacidad

de influencia de los grupos de presin (Polticas Publicas Reactivas). En caso contrario, el

Estado no slo responde a las demandas de la sociedad; sino que hay un componente de

Poltica Pblica que obedece a las necesidades de las elites (Polticas Pblicas Proactivas).

Varela (2005) propone que no se puede reducir la poltica pblica a la dada demanda

Estado, sino que se debe tener en cuenta por lo tanto la demanda de las elites (la cual en el

trasfondo puede responder a una demanda de la sociedad); su propuesta se legitima cuando

se socializa a la poblacin. En este sentido, se plantea que la legitimidad est referida al

acatamiento voluntario de la poltica; la persuasin juega un papel muy importante en este

aspecto en la medida en que se relaciona con la retrica de que los intereses de ciertos

grupos estn siendo representados en una poltica determinada.

3.1.1. El Campo Disciplinario de las Polticas Pblicas Puede entenderse al campo disciplinario de las polticas pblicas como el conjunto de

programas o cursos de accin (esto en la medida en que permiten visualizar al Estado como

un actor que, a partir de la concrecin de decisiones polticas) que propende por generar

ciertos cambios tanto en los distintos escenarios de la sociedad como en los

comportamientos de los ciudadanos. Al definir las polticas pblicas como programas o

cursos de accin, entra en el escenario de la discusin la relacin medios fines, es decir

los caminos a seguir para la consecucin o el logro de ciertas metas; el logro de las metas

propuestas requiere de la movilizacin de recursos humanos, tcnicos y econmicos en una

temporalidad definida.

26

Acerca de lo anterior, Holgun (2005) manifiesta que:

Al abordar una definicin ms de tipo personal sobre las polticas pblicas, me

atrevera a considerar que stas son un campo de accin de las autoridades pblicas

o actores institucionales (elites) a fin de transformar una situacin concreta que no

opera de manera coherente con las necesidades o intencionalidades de ciertos grupos

sociales, econmicos o polticos, a travs de la definicin de unos objetivos que

conducirn a la realizacin de unas metas dadas (medios fines). En este orden de

ideas, las polticas pblicas implican distintos campos de intervencin, cada uno con

sus propias particularidades

Una vez definidas las polticas pblicas como programas o cursos de accin, se

contextualiza el ciclo de la poltica pblica, el cual es un modelo de anlisis con una

linealidad lgica que trata de descomponer un problema en el numero de partes, etapas o

consecuencias lgicas que sean necesarias, aunque este ciclo, como esquema racional, no

ocurre fielmente en la sociedad. El Policy Cycle es una herramienta propuesta por Jones

(1970) que permite distinguir cinco etapas o fases en la vida de una poltica pblica, las

cuales se describen en el Cuadro 2.

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Cuadro 2

Fases de la Poltica Pblica

Fase I: Identificacin de

un problema

Fase II: Formulacin

de soluciones Fase III: Toma

de decisin Fase IV:

Implementacin Fase V:

Evaluacin

Una situacin es percibida como

problema por parte de actores polticos y sociales; solicitan la accin pblica, a fin de que el problema sea inscrito en la

agenda del sistema poltico (agenda

setting)

Una vez inscrito el problema en la

agenda gubernamental, la

administracin trata de dilucidar el

problema y propone una o varias soluciones al

mismo (policy formulation).

Los actores e instituciones

autorizados para tomar la decisin

(gobierno, parlamento, etc.), examinan la o las

soluciones existentes y deciden la respuesta.

Una vez tomada la o las soluciones, se inicia la

implementacin prctica de la decisin

(o su no implementacin). Por lo

general, es la administracin la

encargada de implementar la decisin escogida por el decisor,

es decir traducirla en hechos concretos

(implementacin).

La respuesta dada al problema y los

impactos causados por su

implementacin son evaluados por los actores sociales y polticos (policy

evaluation) y puede dar pie a un reinicio

de todo el ciclo con el fin reajustar la

respuesta o reprimir la poltica (program

termination).

Fuente:ElaboracinPropiaapartirdeJones(1970)

Aunque el modelo de anlisis del Policy Cycle propuesto por Jones result de una

considerable relevancia debido a su lgica aplicada como tambin gracias a la propuesta de

descomponer el problema en diversas partes con el fin de profundizar el anlisis, debe

mencionarse que conserva un conjunto de debilidades, a saber:

El ciclo de la poltica se presenta como un esquema racional lineal que, si bien da una orientacin sobre el ciclo como un modelo de anlisis ideal, tiende a

ser distinto en una realidad dada.

Su visualizacin como un tipo ideal, lo que pone de manifiesto una secuencialidad dentro del proceso. Si se parte de la premisa de que la realidad

social, poltica, econmica, cultural, etc., es cambiante, el ciclo de una poltica,

puede tomar cualquiera de ellos como referentes inciales e incluso

retroalimentarse mutuamente en un momento dado.

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Al ser un enfoque esquemtico centrado en resultados concretos, no permite dar cuenta del proceso y de la dinmica propia que se gesta en cada una de las

etapas del ciclo, reduciendo la poltica a un conjunto secuencial, ms que a un

conjunto interrelacionado de hechos subyacentes en la realidad, que pueden

transformarla de una etapa a otra.

No reconoce que la ex ante y concurrente (proceso) como alternativas viables y necesarias dentro de una poltica. Al considerar la evaluacin como una etapa

final no permite corregir las variables crticas que pueden afectar la consecucin

de las metas esperadas o reformular aquellas que, por su intencionalidad,

desbordan la realidad o el contexto de aplicacin.

El enfoque se muestra como un modelo de arriba hacia abajo (top down) que da preponderancia a la visin o lgica del decisor; no muestra el papel que pueden

tener los actores a travs de sus propios imaginarios, lgicas, interpretaciones,

valores y sentidos en relacin a la poltica. En este caso, el modelo se mostrara

ms de abajo hacia arriba (bottom up). Posibilitar este ltimo modelo, permite a

los actores redefinir los marcos normativos y proponer estrategias distintas a las

visualizadas desde el imaginario del decisor, de tal manera que ello permita a los

actores redefinir sus problemas a partir de sus propias representaciones.

3.1.2. La Implementacin de Polticas Pblicas

En lo que respecta a los enfoques de implementacin de las polticas pblicas, existen

cuatro fundamentalmente. Tales enfoques son el enfoque del Top Down, el enfoque de

Implementation Gap, el Enfoque Sistmico y el Enfoque Alternativo de Pressman y

Wildavsky.

Para el enfoque Top Down se presupone que las decisiones en poltica son tomadas en el

centro y la ejecucin es de la periferia, evidenciando una implementacin que va desde

arriba hacia abajo. Es el centro el que toma las decisiones y el cual espera la

implementacin resignada y eficaz de la periferia; las crticas a este enfoque indican que no

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en todas las oportunidades, las decisiones tomadas en el centro son ejecutadas fielmente en

la periferia, o cuando la poltica se pone en marcha. Enfoques como este dan lugar a que

exista una tergiversacin que depende de los contextos de la Policy, los aspectos

situacionales, los conflictos de intereses dentro de los ejecutores y los entornos

organizacionales.

Respecto al enfoque de Implementation Gap, este nos expone la existencia de unos vacos

en la implementacin, ya que el proceso no se corresponde completamente con las

demandas de Policy; se asegura que el Estado no deja de legislar pero, en la prctica, no

pasa gran cosa o bien se produce lo contrario de lo esperado.

El Enfoque Sistmico pone de manifiesto los efectos de retroaccin que ocasiona el

contenido mismo de la Policy y habilita la ejecucin como una actividad constitutiva del

sistema poltico. As, el proceso de ejecucin aparece movido por un principio de

circularidad, en donde todo participante puede intervenir en cualquier momento del

proceso, aunque formalmente su turno haya pasado.

Finalmente, el Enfoque de Razonamiento Alternativo de Pressman y Wildavsky critica la

posicin que indica que la ejecucin sigue una secuencia lineal, unidireccional, en la cual lo

de arriba condiciona lo de abajo, sin ningn tipo de retroaccin, ya que esta consideracin

anula toda diferencia entre actores polticos y actores tcnicos y, a su vez, anula toda accin

(en la lnea o no de la Policy) formulada. La implementacin se propone, desde este

enfoque, como un escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni

pasivos (voluntad poltica) y quienes deciden las Policies anticipadamente formulan las

condiciones concretas que presidirn la ejecucin; sin embargo, la ambigedad gua su

accin.

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En suma, la ejecucin de Policies se caracteriza por un conjunto de actividades individuales

o colectivas que transforman conductas en el marco de un contexto prescriptivo establecido

por una autoridad pblica competente. En este sentido, el marco de accin de las Policies es

de carcter prescriptivo; no slo las metas sino tambin los procedimientos estn prescritos,

es decir, hay unas idealidades, unos pasos, unos procedimientos, que no se pueden omitir en

la implementacin.

De este modo, la implementacin entonces puede llegar a ser entendida como control o

planeacin, como interaccin y como evolucin. Como control o planeacin, se afirma que

importan las metas y los planes, se requiere de un proceso unitario de implementacin; es

decir, para la implementacin se necesita de un plan de implementacin que aunque se

disee no garantizar su ejecucin de manera absoluta y sin dificultades. De otro lado,

como interaccin, se reduce al mnimo la importancia de las metas y los planes, los

resultados no son predecibles, se mantiene el elemento de sorpresa y es probable que las

consecuencias sean distintas de las que pretenda cualquier participante; en este sentido, la

implementacin configura la Policy, ya que no es el diseo de un plan de accin, sino su

rediseo lo que ocurre la mayor parte del tiempo.

Varela (2005) resalta que la implementacin se constituye como la fase fundamental del

ciclo de Policies, ya que versa con la nocin propia del Estado en Accin, pues tiene

relacin directa con dicha operacionalizacin del Estado y busca resolver el interrogante

planteado por la disciplina de las Policies de qu hacer con el poder? y cmo funciona el

aparato burocrtico para ejecutar las tareas? En relacin a lo anterior, existen cinco puntos

crticos, desde la perspectiva organizacional, abordados por las Ciencias del Management:

1. El problema de la compresin apropiacin de la Policiy por parte de las burocracias. La implementacin de la Policy depende de la maquinaria burocrtica,

pues las burocracias (bien sean pblicas, privadas o del tercer sector) son las que

implementan las Polcies.

2. El Problema de la Comunicacin con relacin a los sistemas de informacin. Este problema se encuentra directamente relacionado con el primero, ya que su

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potencializacin puede llegar a solucionar la problemtica de la comprensin

apropiacin de la poltica pblica.

3. El Problema de Poder Organizar, ya que una vez las personas compartan los objetivos de la organizacin y se socialicen las metodologas para alcanzarlos,

emergen por una parte los conflictos de jerarqua con las asimetras de poder

inherentes a toda organizacin y, por otra parte, habr que considerar que los

corporativos organizacionales crean sus propios intereses, los cuales pueden llegar a

ser diferentes a los intereses de la organizacin en s misma.

4. El Problema de la Capacidad de Gestin del Recurso Humano. Pueden existir organizaciones estructural y funcionalmente coherentes que carecen del recurso

humano y por lo cual se desvirtan en el mundo organizacional. El aparato

organizacional debe poseer capacidades que le permitan implementar las metas y

objetivos trazados; dichas capacidades o el desarrollo de las mismas, van de la mano

de la experiencia y la experticia que el aparato acumula con el transcurrir de los

aos (saberes acumulados).

5. El Problema del Diseo Organizacional, el cual intenta resolver los interrogantes de qu tipo de aparato ejecuta qu Policy? y qu estructura implementa qu

estrategia? Con respecto a estos interrogantes, emergen desde el Management las

relaciones Estructura Proceso y Estructura Estrategia; la primera se encuentra

orientada hacia los medios y la segunda hacia los fines. Ambas versan con la

implementacin en la medida en que, de la armonizacin de estas dos relaciones, va

a depender en buena parte el xito de la implementacin de polticas pblicas.

Una vez planteadas las problemticas, habra que resolver unos ltimos interrogantes con

relacin a la implementacin de Policies, Por qu un Policy no se ejecuta? Cules son los

problemas que aparecen en trminos de implementacin de la misma? Para resolver estos

interrogantes cabra sealar que existe una capacidad de resistencia burocrtica que

pretende mantener el statu quo y resiste los posibles cambios o transformaciones

organizacionales.

32

Empero, las burocracias resisten hasta donde ello les es posible, ya que ante el dilema de

resistir o morir, las burocracias pasan a la etapa de adaptacin, dejando a un lado la

resistencia; estas poseen la capacidad de adaptabilidad al cambio organizacional, entendida

sta como la adecuacin al entorno organizacional. En este sentido, existen dos tipos de

adaptacin dependiendo del campo de accin de la organizacin y de la adecuacin de las

polticas: la adaptacin impuesta desde afuera y la adaptacin negociada; en el caso de las

Policies, las burocracias estatales tienden a negociar el cambio en las reglas a partir del

cabildeo, de la presin burocrtica, la visibilidad politics electoral y la visibilidad politics

regional, con lo cual las burocracias pretenden preservar los beneficios previos y el statu

quo.

3.1.3. Los Principales Obstculos que Enfrentan los Procesos de Implementacin de

Polticas Pblicas

La implementacin es una fase de la poltica pblica en donde se genera la actuacin de

agentes ejecutores a partir de un marco normativo de intenciones (objetivos/metas). Por

esta razn, se considera que en dicho proceso se presentan diferentes obstculos que recaen

en los distintos actores que intervienen (Decidores Ejecutores), y que algunos de estos

obstculos, hacen parte de las creencias de la planeacin tradicional en donde se disean las

polticas pblicas de arriba hacia abajo (top down).

A continuacin se enumeran los factores que pueden influir en el desarrollo de la ejecucin

de la poltica pblica:

1. Voluntad poltica de los Ejecutores: la implementacin como escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos.

2. La Ambigedad de los Textos de las Polticas Pblicas asociada a la interpretacin de la misma por parte de quienes la desarrollan.

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3. Flexibilidad de las Disposiciones: en cada contexto, la implementacin se adapta a la capacidad de respuesta de las instituciones y a los intereses de las mismas.

4. Ambigedad y Simbolismo: La ambigedad gua su accin y est fundamentada en los dos anteriores factores (ambigedad de textos y flexibilizacin de disposicin).

5. Creencia de que Quienes Deciden Controlan o Pueden Controlar a los Ejecutores: debe de abandonarse la noble mentira de la ciencia administrativa, la idea de que

quienes deciden controlan o pueden controlar a los ejecutores.

6. Preferencias Gubernamentales: se fundamentan en el conflicto de intereses y favoritismos polticos.

7. Mediatizacin por un Nmero de Actores Diversos: diferentes actores y en diferentes niveles de decisin y ejecucin, es decir, en este factor no slo influye el nmero de

actores, sino tambin el control jerrquico.

Es por lo anterior que, se sugiere que cuando se trata de analizar la implementacin de

polticas pblicas, debe de observarse tanto el proceso como la estructura, es decir, lo

prescriptivo y lo efectivo (Meny y Thoenig, 1992).

3.1.4. La Evaluacin de las Polticas Pblicas

La evaluacin es un proceso que procura determinar de manera sistemtica y objetiva la

pertinencia, eficacia, eficiencia y los efectos de las actividades en relacin con unos

objetivos especficos de una poltica pblica, sus programas o proyectos. Es en virtud de lo

anterior que los tipos de evaluacin ex ante del proceso y ex post, no deben ser

considerados como excluyentes entre ellos, dado que en el ciclo de la poltica pblica, los

tres contribuyen de manera diferenciada a la contextualizacin y aplicabilidad de la misma.

A continuacin se proceder a explicar de una manera ms precisa cada uno de estos tipos.

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a) Evaluacin Ex - Ante Tambin es llamada evaluacin a priori, de factibilidad o prospectiva, que consiste

en realizar un anlisis de una propuesta de ley, programa o proyecto, para

determinar los efectos que provocara su implementacin (Roth, 2002: Pp. 143).

Por tanto, se constituye en un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisin, y

consiste en pronosticar cules sern los impactos futuros causados por una poltica

pblica, al analizar las diversas opciones diseadas, generalmente en funcin de

tres criterios: su eficacia, su impacto previsible y su impacto en otras polticas

pblicas (Ibd., 143).

Por esta razn, la evaluacin ex ante debe ser considerada como la base de la

planificacin de toda poltica pblica como punto de referencia para la

comparacin posterior; esta debe realizars