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Regulación Legal y Ambiental del Gas Natural Licuado en

México

Retos y Perspectivas

Por:

Marcelo Páramo Fernández

y

Humberto Celis Aguilar Álvarez

I. Introducción

El gas natural es una mezcla de hidrocarburos compuesta

primordialmente por metano (90% aproximadamente), en la que

aparecen también etano y propano. Durante muchos años, el gas

natural fue considerado un subproducto del petróleo crudo y era

quemado o dispersado a la atmósfera, sin considerarlo como una

fuente de energía.

Actualmente, el gas natural es el combustible que ocupa el tercer

lugar de consumo en el mundo, después del petróleo y el carbón.

Este incremento en su uso se debe, principalmente, al desarrollo de

plantas termoeléctricas de ciclo combinado, en donde ha

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desplazado al carbón y al petróleo como combustible preferido.

Además de su creciente demanda como materia prima en procesos

petroquímicos, el gas natural, por ser un energético limpio es cada

vez más utilizado como insumo industrial.

Existen en el mundo enormes reservas de gas natural. Sin embargo,

la localización de tales reservas se encuentra muy distante de los

lugares de consumo. La forma más usual de transporte de gas

natural es por medio de gasoductos de alta presión, pero cuando

las distancias hacen económicamente inviable la construcción de

gasoductos, el gas es transportado por buque tanques a los lugares

donde será consumido. Para esto, es necesario convertir las

moléculas de gaseosas de metano a estado líquido, mediante un

proceso llamado de “liquefacción” –de ahí su nombre, gas natural

licuado (“GNL”)-. Al bajar la temperatura del gas a -162 grados

centígrados, su volumen se reduce aproximadamente 600 veces y

pasa a un estado líquido, lo que facilita su transporte. Una vez que

es llevado a los lugares de consumo, el GNL es nuevamente

calentado y convertido en gas, mediante un proceso llamado de

“regasificación”.

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No obstante la industria del GNL es algo novedoso en México, no lo

es a nivel mundial. El GNL existe desde hace 40 años. Actualmente

existen un gran número de terminales diseñadas para la recepción

y almacenamiento de GNL en Asia, Europa y América del Norte. En

distintos lugares con reservas abundantes de gas natural como

Rusia, Medio Oriente, África y Venezuela se han construido varias

plantas de liquefacción y exportación.

Nuevas tecnologías en la cadena de producción, liquefacción,

transporte, almacenamiento y regasificación de GNL han permitido

el desarrollo de esta industria a nivel mundial en épocas recientes.

A esto se le ha sumado los altos precios de los hidrocarburos y la

creciente demanda de gas natural, lo que ha motivado a las grandes

empresas petroleras a buscar nuevos proyectos para suministrar

gas en los lugares donde es más necesitado.

De acuerdo con la publicación anual de la Secretaría de Energía

“Prospectiva del mercado de gas natural 2005-2014”, se estima que

en los próximos 10 años la demanda de gas natural experimentará

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un crecimiento promedio anual de 5.2% al pasar de 5,722 mmpcd

en 2004 a 9,493 mmpcd en 2014, lo que representa un incremento

en la demanda de 65.9% durante esos años. Por el lado de la oferta,

se espera que Petróleos Mexicanos cubra el 81.2% de la demanda

total del país en el 2014, el restante 18.8% tendrá que provenir de

importaciones para satisfacer la demanda. Para ello, se estima que

para 2014 las importaciones de gas natural crezcan casi 1.5 veces

con respecto a las realizadas en 2004, registrando un volumen de

2,795 mmpcd, del cual 65.1% provendrá del GNL, según los

cálculos de la Secretaría de Energía.

No obstante todos los beneficios que aportan los proyectos de GNL,

cuestiones ambientales y sociales, han impedido la implementación

de algunos de ellos, por lo que dicha problemática es discutida en

subsecuentes páginas.

II. Marco Legal Regulatorio

En México, las reformas de 1995 a la Ley Reglamentaria del Artículo

27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (la “Ley Reglamentaria”) y

la expedición del Reglamento de Gas Natural (el “Reglamento”),

permitieron la inversión privada en el transporte, almacenamiento y

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distribución de gas natural. Aun cuando la apertura en materia de

gas natural estuvo diseñada para permitir el desarrollo de sistemas

de transporte y distribución de gas natural, también se incluyeron

disposiciones en materia de almacenamiento que permiten el

desarrollo de sistemas de recepción de dicho energético.

El segundo párrafo del artículo 4º de la Ley Reglamentaria establece

que el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas

podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y

privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios de

ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las

disposiciones reglamentarias, técnicas y de regulación que se

expidan. Por su parte, el Reglamento, en el artículo 32 establece los

requisitos que deben cumplirse para que un solicitante pueda

obtener un permiso de almacenamiento de gas natural, por parte de

la Comisión Reguladora de Energía (“CRE”).

a. Normatividad Técnica del GNL

Desde que los precios de gas natural en el año 2002 comenzaron

una tendencia a la alza, varias empresas extranjeras con

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experiencia internacional en el mercado de GNL se interesaron por

invertir en plantas de almacenamiento y regasificación en nuestro

país. En ese entonces, no obstante el marco regulador que permitía

tal actividad se encontraba en vigor, no existían los estándares

técnicos de seguridad bajo los cuales la CRE sustentara el

otorgamiento del permiso respectivo. En tal virtud y ante la

premura de contar con estándares de seguridad lo más pronto

posible, se publicó la norma oficial mexicana de emergencia NOM-

EM-001-SECRE-2002 el 2 de agosto de 2002. En la elaboración de

esta norma, el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Gas

Natural y Gas LP por medio de Ductos (el “Comité de

Normalización”) que preside y coordina la CRE, se basó en el código

NFPA-59A de los Estados Unidos de Norteamérica para terminales

de GNL en tierra firme y que ha sido el más utilizado en la industria

internacional.

El Comité Consultivo Nacional continuó trabajando en una norma

oficial mexicana que incorporara requisitos de seguridad en el

diseño, construcción, operación y mantenimiento para terminales

de GNL tanto en tierra firme como costa afuera. El resultado de este

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trabajo fue la norma que actualmente se encuentra en vigor NOM-

013-SECRE-2003, publicada el 19 de septiembre de 2003. Dentro

de los aspectos más importantes de esta norma tenemos la

incorporación de un capítulo sobre el procedimiento de evaluación

que deberá llevar a cabo un Tercero Especialista o una Unidad de

Verificación que certifique que las instalaciones se encuentran en

condiciones de operación.

b. Regulación Comercial del Almacenamiento de GNL

El Reglamento distingue dos tipos de permiso de almacenamiento

de gas natural; uno para la prestación del servicio de

almacenamiento (Capítulo III) y otro para almacenamiento para

usos propios (Capítulo VIII). Los proyectos de almacenamiento de

GNL que se encuentran en desarrollo en México requieren de un

permiso para la prestación del servicio de almacenamiento.

Los permisos para la prestación del servicio de almacenamiento de

GNL se encuentran sujetos a las disposiciones de regulación

jurídica y económica de la Ley Reglamentaria, el Reglamento y a la

Directiva sobre la Determinación de Precios y Tarifas para las

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Actividades Reguladas en Materia de Gas Natural (la “Directiva de

Precios y Tarifas”).

b.1 Condiciones Generales para la Prestación del Servicio

La prestación del servicio de almacenamiento de gas natural es una

actividad regulada, y como tal, el permisionario está sujeto a los

términos y condiciones bajo los cuales puede prestar el servicio. Las

Condiciones Generales para la Prestación del Servicio (las

Condiciones Generales”) es el documento autorizado por la CRE que

contiene las disposiciones comerciales y de regulación obligatorias

para el permisionario y a las que todo usuario tiene derecho. Las

Condiciones Generales describen los tipos de servicios que el

permisionario va a prestar, la forma en la que los va a prestar y sus

obligaciones frente a la CRE y a los usuarios del servicio.

Un análisis exhaustivo de las Condiciones Generales para

almacenamiento de GNL rebasa la intención de este artículo. No

obstante, estas son algunas de las disposiciones más relevantes:

Acceso a los Servicios. El acceso debe ser abierto y no

indebidamente discriminatorio a los usuarios, lo que significa

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que el permisionario debe dar un trato igual a los usuarios

que soliciten el servicio en condiciones similares.

Tipos de Servicio. El servicio puede ser de dos tipos; (i) base

firme, en la que el usuario reserva una capacidad determinada

en la planta de almacenamiento que no está sujeta a

interrupciones, y (ii) base interrumpible, que es el tipo de

servicio sujeto a posibles interrupciones, dependiendo de la

saturación del sistema de almacenamiento.

Operación. La forma en que el usuario debe programar sus

entregas de GNL, el itinerario de arribo de embarcaciones, y la

forma en la que el permisionario debe entregar el gas

regasificado al usuario.

Medición. Los equipos y mecanismos para garantizar una

medición adecuada del GNL entregado y -una vez regasificado-

recibido por el usuario.

Suspensión del Servicio. La descripción de las causas por las

que el permisionario puede suspender el servicio.

Cesión del Contrato. La forma en que el usuario puede ceder

su contrato a otro usuario, creando la posibilidad de un

mercado secundario de capacidad.

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Facturación y Pago. Los mecanismos y fechas de entrega de

facturas, moneda y términos de pago, corrección de facturas y

penas convencionales por la falta de pago.

Tarifas. La lista de tarifas máximas que el permisionario puede

cobrar a sus usuarios.

Disposiciones Legales. Tales como legislación aplicable,

obligatoriedad de las Condiciones Generales, caso fortuito o

fuerza mayor, confidencialidad y solución de controversias.

b.2. Tarifas

La metodología para la determinación de tarifas es propuesta por el

solicitante de un permiso, debe ser congruente con la Directiva de

Precios y Tarifas y está sujeta a la aprobación por la CRE. Las

tarifas que el permisionario puede cobrar a sus usuarios son tarifas

máximas. Es decir que el permisionario puede negociar tarifas

menores con el usuario, llamadas tarifas convencionales, siempre

que éstas no sean inferiores al costo variable de proveer el servicio,

que equivale al cargo por uso.

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Existen dos modelos tarifarios llamados monómico y binómico. Las

tarifas monómicas están compuestas por un solo cargo

determinado por los costos totales del servicio, tales como

depreciación, costos de mantenimiento, administración y ventas,

rentabilidad e impuestos, correspondientes a los primeros cinco

años de operación del sistema de almacenamiento, prorrateados

entre el 100% de la capacidad máxima de almacenamiento. Las

tarifas binómicas se componen de un cargo por capacidad y un

cargo por uso. El cargo por uso consta de los costos fijos del

sistema y se aplica sobre la cantidad máxima de almacenamiento

mensual que reserven los usuarios del sistema. El cargo por uso se

aplica a los costos variables conforme al volumen de gas retirado

del sistema durante el periodo de facturación.

III. Problemática Ambiental y Social para la implementación

de proyectos GNL en México

A pesar de la conveniencia de los proyectos de GNL para México,

diversas causas han impedido el éxito de algunos de ellos, mismas

a continuación se mencionan.

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Sin duda alguna la problemática ambiental para llevar a cabo con

éxito un proyecto de GNL en México se centra en varios aspectos

involucrados: a. Desconocimiento del proceso de regasificación y

almacenamiento, b. falta de marcos legales conexos, c. creencia de

riesgos ambientales, d. inquietud de los grupos sociales

avecindados en el sitio potencial.

a. Desconocimiento del Proceso Industrial de Regasificación y

Almacenamiento

Respecto al primer punto, si revisamos las experiencias de otras

naciones en el tema, podremos observar que los índices de

accidentes son mínimos y que el proceso (bien cuidado), no debe

implicar mayores problemas o riesgos ambientales.

No obstante lo anterior, en nuestro país, existe la creencia de que

cualquier proyecto que lleve el nombre o la calificación de

“energético” es peligroso y contaminador; el pasado ominoso de

Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad avalan esta

concepción, que hoy en día es casi generalizada.

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b. Falta de Marcos Legales Ambientales Conexos

Tocante al segundo rubro, es evidente la falta de conexidad con los

marcos federales, estatales y municipales legales aplicables, los

casos de Baja California son un vivo ejemplo de este problema,

debido a que los ordenamientos de usos de suelo aplicables

(estatales y/o municipales) son utilizados discrecionalmente y en

muchas ocasiones, en contravención con lo dispuesto en nuestro

Marco Legal Federal Ambiental.

c. Creencia de Factores de Riesgo Ambiental

El tercer rubro se refiere a que existe la opinión generalizada de que

los proyectos de GNL son potencialmente contaminadores y

riesgosos.

No obstante lo anterior, podemos afirmar que nuestro país cuenta

con un estricto marco ambiental legal aplicable, mismo que incluye,

entre muchas cosas, de un procedimiento de evaluación de impacto

ambiental meticuloso.

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El Marco Normativo ambiental aplicable está establecido

específicamente en la Ley General del Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente (LGEEPA), sus reglamentos y normas

oficiales mexicanas.

Para el caso que nos ocupa, dichas obligaciones se pueden dividir

de acuerdo al grado de avance del proyecto de GNL, de la siguiente

manera:

Obligaciones Pre-Constructivas.

Lo primero que se sugiere hacer es se verifiquen los antecedentes

del sitio, a efecto de determinar con suficiente tiempo, la existencia

de algún contaminante o contaminantes en los suelos, especies

protegidas y/o algún impedimento técnico legal del sitio (verbi

gratia: la existencia de un área natural protegida), para que en caso

de existir, se establezca la viabilidad del proyecto, se deslinden

responsabilidades antes de la transmisión de la propiedad del

predio( de existir)o en su defecto, se prevean los programas

ambientales aplicables.

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En virtud de lo anterior, es ampliamente recomendable que en

cualquier caso, se realice un estudio de pre-factibilidad técnico-

legal del sitio donde se pretenda realizar un proyecto de GNL.

Una vez realizado el estudio de pre-factibilidad del sitio, la primera

obligación ambiental aplicable a proyectos de GNL (y fundamento

toral en la política ambiental de nuestro país) está sustentada en el

artículo 28 de la LGEEPA, precepto que precisa que cualquier

persona que pretenda llevar a cabo obras y/o actividades como

oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos, así como obras

y/o actividades relativas a la industria del petróleo… requiere

previamente incluso a cualquier trabajo de limpieza de sitio, una

autorización en materia de impacto ambiental (la modalidad

aplicable dependerá de varios factores, verbi gratia: localización del

sitio, tamaño del proyecto, efectos, etc etc.)

Adicionalmente, la LGEEPA, establece que debido a las sustancias y cantidades que se manejan, existe la obligación de presentar un estudio de riesgo. ( veáse, Diario Oficial de la Federación, 18 de diciembre de 1996. Artículo 30. No obstante que existen niveles de

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estudios de riesgo a presentarse, para el caso de proyectos de GNL, se sugiere realizar el nivel III.)

El proceso evaluatorio de impacto ambiental, comienza con la

presentación de de un estudio técnico denominado manifestación

de impacto ambiental (MIA).

Una vez revisada y evaluada la citada MIA, conjuntamente con el

estudio de riesgo, la autoridad competente mediante documento

expreso puede: i) autorizar, ii) rechazar o iii) requerir mayor

información para autorizar este tipo de proyectos. Es conveniente

conocer que el término de la citada evaluación requiere es de 6 a 9

meses en el mejor de lo escenarios.

Obligaciones de Instituciones Financieras Internacionales.

Es de suyo explorado la necesidad de financiamiento en proyectos

GNL.

Los casos de proyectos fallidos, debido a la falta de permisos

ambientales o debido a la oposición social, han derivado que las

instituciones de crédito, condicionen el financiamiento al

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cumplimiento de mayores obligaciones ambientales, tal es el caso

del Banco Interamericano de Desarrollo( BID) y el Banco Mundial

(BM).

Es conveniente resaltar que si bien es cierto que estas obligaciones

no son vinculantes para los inversionistas, son consideradas

obligatorias a fin de garantizar el crédito. Aunado a lo anterior, 32

instituciones internacionales han firmado los principios de

Ecuador, que obliga a los bancos a hacer cumplir a sus clientes,

acciones y obligaciones ambientales muy estrictas.

Un ejemplo de ello, son las obligaciones solicitadas de consulta

pública, mismas que bajo las reglas del BID, se dividen

fundamentalmente en tres etapas; la etapa de difusión de la

consulta pública, la etapa de preparación y la etapa de desahogo y

reporte final.

c.2. Obligaciones en la Construcción

Una vez que el inversionista cuenta con su Autorización de Impacto

Ambiental (AIA), será imprescindible diseñar una estrategia legal y

técnica de cumplimiento de los términos y condicionantes

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señalados en la autorización, hecho que permite al inversionista

determinar partidas presupuestales y costos que evitarán riesgos.

La práctica cotidiana nos ha demostrado que es notablemente

beneficioso que la empresa cuente con una política de prevención

más que de corrección.

Asimismo, toda vez que los derechos y obligaciones de la AIA son

exclusivamente de la empresa poseedora del proyecto, resulta

irrestricto se firmen convenios de límite de responsabilidad

ambiental con aquellas compañías constructoras que vayan a estar

involucradas.

c.3. Obligaciones Pre y Operativas.

Para estas etapas no debemos olvidar la importancia de contar con

una estrategia de cumplimiento y obtención de permisos, dado que

cuando se comiencen los con los aspectos pre-operativos de las

plantas y gasoductos necesarios en lo proyectos de GNL, será

necesario contar el siguiente régimen de permitología, a saber:

En materia de Agua

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Básicamente dos permisos: concesiones para el uso, explotación y

aprovechamiento de aguas nacionales (pozos) y permisos de

descarga de aguas residuales de conformidad con la norma oficial

aplicable. En algunos proyectos dependiendo de la composición de

la descarga se fijan condiciones particulares específicas.

En esta materia se sugiere mantener una relación estrecha con la

Comisión Nacional del Agua (CNA), a efecto de poder negociar los

términos de los permisos, el tiempo y la dinámica de exploración de

pozos de existir.

En materia de Atmósfera

Toda vez que se trata en la mayoría de los casos de asuntos de

competencia federal, existe la obligación de obtener una licencia de

funcionamiento (LAU), documento que debe establecer los niveles

de emisiones de contaminantes atmosféricos que se emitirán,

aunado a esto es obligación presentar cédulas de operación de

forma anual. Aquí, es indispensable contar con una asesoría legal

que permita negociar la forma y tiempo de los protocolos de

pruebas de la maquinaria a utilizar.

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En materia de Residuos Peligrosos

Existe un régimen legal que inicia desde los trabajos de limpieza y

construcción del proyecto, hasta la operación misma. Las

obligaciones básicas son: darse de alta como empresa generadora,

obtener manifiestos de transporte y disposición final de los residuos

manejados. No podemos olvidar que la responsabilidad legal es de

quien los genera, por lo que se debe constatar tanto en transporte

como la disposición final mediante empresas acreditadas para estos

trabajos.

Asimismo, existe la obligación sine qua non de construir almacenes

temporales con especificaciones técnicas para evitar riesgos de

seguridad humana y ambiental.

Por último, como se podrá observar del análisis del marco legal

ambiental aplicable en proyectos GNL, los riesgos ambientales se

acotan contundentemente, si se cumple cabalmente con el universo

de disposiciones correspondiente.

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d. Inquietudes Sociales

Tocante al cuarto rubro respecto a las inquietudes sociales que

puede generar un proyecto de GNL, éstas se ven critalizadas

durante la evaluación de la manifestación de impacto ambiental,

debido a que la autoridad, integra el expediente y pone a

disposición del público en general el proyecto con el fin de que

cualquier persona interesada en el proyecto, pueda solicitar se lleve

a cabo un proceso de consulta pública a efecto de conocer los

alcances ambientales del mismo.

El problema de estas consultas públicas es que cualquier persona o

grupo social (ONG´s) sin verdaderos intereses medioambientales,

puede o pueden iniciar una consulta pública, retrasando proyectos

innecesariamente, basta recordar asuntos como Rosarito y Playas

de Tijuana para entender como se pueden politizar proyectos de

GNL.

En aras de evitar que un proyecto este tipo sea parado o

suspendido temporalmente por cuestiones sociales, se sugiere a los

inversionistas, llevar a cabo un estricto “due diligence” respecto al

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sitio o sitios potenciales, así como en su caso llevar a cabo

consultas previas que demuestren el sentir de la población y/o la

existencia de grupos antagónicos o competidores que pudiesen

incidir en el proyecto.

Otro grupo de presión de gran importancia, que debemos atender,

son los medios de comunicación, mismos que deben ser invitados a

participar en la difusión de los beneficios del proyecto. Una

estrategia previa sobre el particular, previene desinformación y

prensa antagónica al proyecto.

IV. Retos y Perspectivas

Las importaciones de GNL son una fuente de energía que requiere

nuestro país para abastecer la creciente demanda de energéticos

limpios. Hasta en tanto no se realicen las inversiones necesarias

para que Petróleos Mexicanos pueda explotar las reservas de gas

que existen en México, las importaciones serán un mecanismo

indispensable para suministrar dicho energético al mercado

nacional. Y aun cuando tales inversiones tengan lugar, las

expectativas sobre el precio del gas natural en Norteamérica indican

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que el precio del combustible seguirá en niveles que hagan

económicamente viable el desarrollo de proyectos de GNL en el

mediano y largo plazo.

Ante esta situación, en México existe la normatividad técnica,

regulatoria y ambiental que permiten el desarrollo de plantas de

recepción, almacenamiento y regasificación de GNL. Para ello, las

autoridades mexicanas han adoptado los estándares

internacionales mayormente aceptados en la industria y los han

hecho obligatorios en México. Actualmente existen dos plantas de

recepción, almacenamiento y regasificación de GNL en proceso de

construcción; una en el Golfo de México en el Puerto de Altamira y

otra en el Pacífico en Baja California.

No obstante, los retos que un desarrollador de este tipo de

proyectos enfrenta para llevar a buen término su inversión no son

sencillos. La normativa técnica y regulatoria exigen estándares de

alto nivel, pero más aún, los aspectos ambientales y sociales tienen

un peso de tal relevancia que han impedido la realización de varios

proyectos en México. La CRE ha otorgado, desde el 2003 a la fecha,

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cinco permisos de almacenamiento de GNL, de los cuales, tan sólo

dos de ellos han iniciado las obras de construcción. Las razones

que han demorado o impedido el desarrollo de los proyectos

propuestos son distintas, pero destacan los problemas ecológicos,

de seguridad y de uso de la tierra en los sitios donde se ha

pretendido su construcción.

Con base en esta experiencia, los retos que enfrentan los

desarrolladores de este tipo de proyectos en México deben ser

analizados con extremo cuidado, observando todos los aspectos

involucrados y planeando una estrategia integral que permita

analizar los riesgos y posibles obstáculos, que como dijimos, muy

probablemente se centrarán en temas ecológicos, de seguridad y de

uso de suelo en el lugar donde se pretenda desarrollar el proyecto.

Además de los permisos que la CRE ha otorgado a distintas

empresas para la construcción y operación de plantas de

almacenamiento de GNL, existen cuando menos otros tres

proyectos en vía de análisis, lo que quiere decir que México sigue

siendo un lugar atractivo para estas inversiones. Estos nuevos

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desarrollos requieren de una planeación estratégica, poniendo

especial énfasis en la ubicación de la planta y los impactos

ecológicos y sociales que puedan surgir.

Dentro de los procesos de globalización, el GNL es un producto que

se comercializa por todo el mundo. El desarrollo mundial del

mercado del GNL ha tenido lugar gracias a nuevas tecnologías que

han hecho económicamente viable llevar gas de lugares en donde

abunda a lugares en donde escasea, en beneficio de los

consumidores, al poder contar con un suministro seguro de un

combustible limpio, aumentando la oferta y en la estabilidad en los

precios. El desarrollo tecnológico global debe ir de la mano del

desarrollo social de forma sustentable, para lo cual, es

indispensable que las autoridades, las empresas y las

organizaciones no gubernamentales contribuyan y participen de

manera consciente y compresiva en sus ámbitos de atribuciones

para tener en México una industria de GNL que redunde en

beneficios para la población.