Manual de Derecho Ambiental
290
Transcript of Manual de Derecho Ambiental
-
Manual deDerecho Ambiental
Carlos Andaluz Westreicher
-
07
Indicaciones del autor
Captulo I
Nociones Previas
Crisis ambiental
Recursos naturales
l Renovables
l No renovables
l Propiedad sobre los recursos naturales
Ambiente
Servicios ambientales
l Concepto
l Beneficiarios
l Valorizacin
l Pago por servicios ambientales
Daos al ambiente
l Degradacin
l Contaminacin
l Depredacin
l Conservacin
Captulo II
Agua
Concepto
Importancia
Recurso renovable
Agua dulce
l Concepto
l Bien econmico
l Derecho humano
l Gestin de cuencas hidrogrficas
m Concepto
m Tipos de cuenca
Contenido
CONTENIDO
31
35
37
41
50
50
59
65
68
-
09
l Salinizacin
l Hidromorfolizacin
l Contaminacin
m Convenio de Rtterdam
m Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes(COP)
m Legislacin nacional
l Degradacin qumica
l Degradacin fsica
l Erosin econmica
Convencin de Lucha contra la desertificacin
l Antecedentes
l Desiertos
l Desertificacin
l Sequa
l Objetivos de la CLD
l Instrumentos de la CLD
l Objetivos del PAN PER
l Desertificacin en el Per
Captulo IV
Diversidad Biolgica
Concepto
Niveles de organizacin de la vida
Procesos ecolgicos
Ecosistema
l Hbitat
l Nicho ecolgico
l Clasificacin de ecosistemas
Causas de extincin de especies
Formas de vida
Regiones con mayor diversidad biolgica
Diversidad biolgica en el Per
l Marco legal nacional
l Marco legal internacional
Biotecnologa
l Agrobiodiversidad
l Agricultura moderna y monocultivo
CONTENIDO
m Cuencas en el Per
m PRONAMACHCS
m Demarcacin poltica y cuencas
l Marco Jurdico Internacional para la gestin del agua dulce
m Normas internacionales
m Marco institucional
l Marco legal e institucional para la gestin del agua en el Per
m Legislacin
m Instituciones
Aguas ocenicas
l Concepto
l Aguas costeras
l Aguas marinas
m Dominio martimo
m Marco legal e institucional internacional martimo
m La Organizacin Martima Internacional
m Tratados sobre contaminacin marina y aprovechamiento de recursos
m El medio marino segn la CONVEMAR
m Contaminacin del medio marino
Captulo III
Suelo
Concepto
Recurso renovable
Degradacin
Importancia
Efectos de la degradacin
Legislacin para combatir la degradacin
Ordenamiento de tierras segn su capacidad de uso mayor
Condicionantes naturales, sociales y econmicos
Clasificacin
Cambio de uso
Ordenamiento a nivel de cuencas hidrogrficas
Ordenamiento a nivel de predios
Tala en tierras agropecuarias
Ley General del Ambiente y planificacin del uso del suelo
Legislacin para proteger las tierras agrcolas frente al uso urbano
Manejo sostenible de la tierra
Degradacin de la tierra
l Erosin
08
CONTENIDO
97
117
119
136
142
151
154
155
157
168
157
156
153
153
153
135
134
131
130
130
129
128
125
125
124
123
121
120
119
119
-
11
CONTENIDO
l Bosques de Produccin en Reserva
Bosques para Aprovechamiento Futuro
l Plantaciones Forestales
l Bosques Secundarios
l reas de Recuperacin Forestal
Bosques en Tierras de Proteccin
Bosques Comunales
Bosques Locales
Bosques en Tierras de Propiedad Privada
Bosques Secos
l Bosques Secos de Produccin
l Bosques Secos de Proteccin
Asociaciones Vegetales de Productos Forestales Diferentes a la Madera
Manejo y aprovechamiento de los recursos forestales
Plan de Manejo Forestal
l Plan General de Manejo Forestal
l Plan Operativo Anual
Concesiones Forestales
l Con fines maderables
m Con fines maderables mediante venta del vuelo forestal
m Con fines de forestacin y reforestacin
l Concesiones con fines no maderables
m Para otros productos del bosque
m Para ecoturismo
m Para conservacin y servicios ambientales
Comits de Gestin de Bosques
reas Naturales Protegidas
l Concepto
l Categoras
l ANP de uso indirecto
m Parques Nacionales
m Santuarios Nacionales
m Santuarios Histricos
l ANP de uso directo
m Reservas Nacionales
m Reservas Paisajsticas
m Refugios de Vida Silvestre
10
CONTENIDO
l Gentica
l Cromosomas
l Genes
l Genotipo
l Fenotipo
l Germoplasma
l Biotecnologa tradicional
l Biotecnologa convencional
l Marco legal nacional e internacional sobre biotecnologa
l Bases de la ingeniera gentica
l Organismos vivos modificados
m Obtencin
m Tipos
m Riesgos
m Cultivo de tejidos
Bioprospeccin
Biopiratera
Bioseguridad
l Marco legal nacional e internacional sobre bioseguridad
Biotica
Procesos judiciales sobre Transgnicos OVM
Bosques tropicales
l Importancia
l Marco legal internacional
l Marco legal nacional
l Los bosques y los rboles
l Deforestacin y sus causas
l Gestin forestal sostenible
l Certificacin de bosques
l Funciones econmicas del bosque
l Funciones sociales del bosque
l Aspectos institucionales y bosques
l Demanda de bienes y servicios del bosque
Los bosques en el Per
Ordenamiento forestal
Acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre
Bosques de Produccin
l Producto o bien forestal
l Servicios ambientales del bosque
l Bosques de Produccin Permanente
190
191
193
201
191
207
218
219
220
221
224
226
226
227
228
229
232
233
233
236
251
254
-
13
CONTENIDO
l Zoolgicos
l Centros de Rescate
l Centros de Custodia Temporal
Animales silvestres como mascotas
Caza de animales silvestres
l Caza de subsistencia.
l Caza y/o captura comercial
l Caza y/o colecta cientfica
l Caza deportiva
l Caza sanitaria
Aprovechamiento de recursos hidrobiolgicos
Ordenamiento pesquero
Cdigo de Pesca Responsable
Extraccin pesquera continental
Extraccin comercial
Extraccin no comercial
Proteccin de la flora y fauna acutica
Pesca prohibida
Captulo V
Atmsfera
Concepto
Contaminacin atmosfrica
Espectro radioelctrico
Radiacin ionizante
Radiacin no ionizante
Contaminacin sonora
l Concepto
l Efectos
l Medicin del ruido
l Legislacin nacional sobre ruidos
Calentamiento mundial
l Concepto
l Efecto invernadero
l Efectos mundiales del cambio climtico
l Efectos nacionales del cambio climtico
12
CONTENIDO
m Reservas Comunales
m Cotos de Caza
m Bosques de Proteccin
Zona Reservada
Zonas de Amortiguamiento
Reservas Territoriales para Grupos en Aislamiento Voluntario
Categoras de conservacin internacionales
l Sitios de Patrimonio Mundial Natural
l Reserva de Biosfera
rea de Conservacin Regional
rea de Conservacin Municipal
rea de Conservacin Privada
Zonificacin de las ANP
Plazo de establecimiento de un ANP
Propiedad de las ANP
Facultad de creacin
Facultad de modificacin
Instrumentos de manejo
Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
Jefe del ANP
Comits de Gestin de ANP
Participacin ciudadana en la administracin de un ANP mediante
el desarrollo de actividades a su interior
l Rgimen especial de administracin de Reservas Comunales
l Contratos de Administracin
l Concesiones para la Prestacin de Servicios Econmicos
l Contratos para el Aprovechamiento de Recursos Naturales
l Convenios para la Ejecucin de Proyectos y Programas de
Investigacin y/o Conservacin
l Autorizaciones y Permisos para el Desarrollo de Actividades Menores
Proteccin de los recursos forestales y de fauna silvestre
Efectos de la introduccin de especies exticas
Clasificacin oficial de la flora y fauna silvestre de acuerdo con su
estado de conservacin
Clasificacin oficial de la flora y fauna silvestre de acuerdo con el
grado de amenaza
Manejo y aprovechamiento de fauna silvestre terrestre
l Zoocriaderos
l reas de Manejo de Fauna Silvestre
l Cotos de Caza
267
269
275
275
277
282
283
284
286
286
287
289
291
292
296
300
302
304
305
307
312
313
316
319
320
321
321
323
324
324
327
329
329
331
332
333
336
344
259
260
-
15
CONTENIDO
l Concepto
l Poltica ambiental de Estado
l Poltica ambiental de Gobierno
Captulo VIII
Instrumentos de Gestin Ambiental
Concepto
Tipos
Ordenamiento Territorial
Zonificacin Ecolgica Econmica
l Concepto
l Objetivos
l Niveles
l Enfoques
l Unidades ecolgicas
l Categoras de uso
l rganos competentes
l Etapas del procedimiento de ZEE
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
l Concepto
l Autoridad competente
l Instrumentos de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano
m Plan de Acondicionamiento Territorial
m Plan de Desarrollo Urbano
m Plan Especfico
m Plan Urbano Distrital
l Zonificacin urbana
m Concepto
m Predio urbano
m Predio rural
m Tipos
m Cambio de zonificacin
Estndares de Calidad Ambiental
l Concepto
l Utilidad
l ECA e imputacin de responsabilidad
l Elaboracin
14
CONTENIDO
l Marco jurdico internacional
l Estrategia Nacional de Cambio Climtico
l Cambio climtico y desastres naturales
Dao a la capa de ozono
l Concepto de capa de ozono
l Daos
l Adelgazamiento de la capa de ozono
l Efectos de los daos
l Agujero de la capa de ozono
l Convencin de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono
l Aplicacin nacional de la Convencin de Viena para la Proteccin de
la Capa de Ozono
Lluvia cida
l Concepto y efectos
Captulo VI
Residuos Slidos
Contaminacin por residuos slidos
Concepto
Manejo integral
Plan Nacional de Gestin Integral de Residuos Slidos
Planes Integrales de Gestin Ambiental de Residuos Slidos
Fases de la gestin
Clasificacin
Generador
Botadero
Relleno sanitario
Autoridades competentes
Sanciones
Convenio de Basilea sobre movimientos transfronterizos
Captulo VII
Gestin Ambiental
Concepto
Poltica ambiental
358
362
365
367
367
368
369
369
370
373
377
377
377
378
379
381
385
387
389
399
401
401
402
403
413
429
-
17
CONTENIDO
m Subsector Industrias
m Subsector Pesquera
l Sector Transportes y Comunicaciones
m Subsector Transportes
m Subsector Comunicaciones
Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA)
Planes de Cierre de Actividades
l Planes de Cierre de Minas
l Planes de Cierre de Pasivos Ambientales de la Actividad Minera
Planes de Descontaminacin y Tratamiento de Pasivos Ambientales
Planes de Prevencin y de Mejoramiento de la Calidad Ambiental
Declaratoria de Emergencia Ambiental
Sistema Nacional de Informacin Ambiental
Instrumentos Econmicos
Medidas de Promocin
Servidumbre Ambiental
Captulo IX
Derecho Ambiental
Concepto
Legislacin ambiental
Caractersticas
Principios de derecho ambiental
l Concepto
l Principios en la Ley General del Ambiente
l Principio de prevencin
l Principio de interdependencia
l Principio de incorporacin de los valores ambientales
l Principio de iniciativa institucional
l Principio de participacin ciudadana
l Principio de internalizacin de costos o contaminador-pagador
l Principio precautorio
m Antecedentes
m es realmente un principio de derecho?
m Elementos y requisitos para su aplicacin
n Peligro de dao grave o irreversible
n Incertidumbre cientfica e indicios consistentes de amenaza
n Iniciativa institucional ante la incertidumbre
n Anlisis costo beneficio de accin versus falta de accin
16
CONTENIDO
l Uso de ECA o LMP internacionales
Lmites Mximos Permisibles
l Concepto
l Utilidad
Normas transitorias de calidad ambiental de carcter especial
Evaluacin de Impacto Ambiental
l Concepto
l Impacto ambiental
l Antecedentes
l Inventario ambiental
l Evaluacin ambiental
l Contenido de los Estudios de Impacto Ambiental
Estudios de Impacto Ambiental
l Concepto
l Origen
Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental
l Concepto
l Ente coordinador
l Autoridad competente para aprobacin
l EIA en relacin con las categoras de impacto ambiental
m No significativos
m Moderados
m Significativos
l Contenido de la solicitud
l Contenido del EIA
l Contenido de la certificacin ambiental
Evaluacin de impacto ambiental por sectores
l Sector Agricultura
m Subsector Forestal y de Fauna Silvestre
m Subsector reas Naturales Protegidas
m Subsector Recursos Hdricos
m Subsector Industrias vinculadas a la Actividad Agraria
m Subsector Agrcola y Agroindustrial
l Sector Salud
l Sector Energa y Minas
m Subsector Minera
m Subsector Energa
l Sector Produccin
432
433
434
440
442
447
485
487
492
492
493
493
494
499
500
503
505
506
512
516
-
19
CONTENIDO
Acciones de naturaleza civil
m Legitimidad para obrar
m Dao ambiental
m Conducta antijurdica
l Accin de responsabilidad civil extracontractual
m Relacin de causalidad
m Responsable
m Factores de atribucin
m Reparacin
l Accin por ejercicio u omisin abusivos del derecho
l Accin de nulidad de actos jurdicos
l Accin de interdicto de retener
Acciones de naturaleza constitucional
l Proceso de amparo
l Proceso de accin popular
l Proceso de cumplimiento
l Proceso de habeas data
l Proceso de accin de inconstitucionalidad
Delitos contra el ambiente
l Bien jurdico tutelado
l Sujeto activo
l Sujeto pasivo
l Responsabilidad penal de las personas jurdicas
l Consecuencias de la levedad de las penas
l Principio de oportunidad
l Inexistencia de la inhabilitacin expresa
l Medida cautelar restrictiva
l Repeticin de conductas punibles
l Superposicin de funciones
l Falta de capacitacin y equipamiento de la polica
l Trmite procesal
Tratamiento penal de la contaminacin
Otros tipos penales
l Ingreso ilegal de residuos o desechos peligrosos o txicos
l Depredacin de flora y fauna legalmente protegidas
l Extraccin prohibida de flora y fauna acuticas
l Caza furtiva de camlidos silvestres
l Depredacin de bosques legalmente protegidos
l Alteracin del ambiente o paisaje
l Depsito, comercializacin o vertimiento prohibidos de desechos
l Uso indebido de tierras agrcolas
18
CONTENIDO
n Medidas proporcionales
n Medidas no discriminatorias
n Medidas provisionales y variables
n Inversin de la carga de la prueba
l Principio precautorio en la legislacin nacional
l Principio precautorio en la jurisprudencia nacional
Captulo X
Participacin Ciudadana como Derecho y Deber
Concepto
Participacin ciudadana en las normas jurdicas
Acceso a la tutela administrativa y judicial ambiental
l Normas que reconocen el derecho de acceso a la justicia
ambiental
Derecho de acceso a la informacin
l Normas que reconocen el derecho de acceso a la informacin
l Procedimiento de acceso a la informacin
Derecho a la participacin en la gestin ambiental
l Normas que reconocen el derecho de participacin en la gestin
ambiental
Derechos especiales de participacin de los pueblos indgenas
l Concepto de pueblo indgena
l Pueblos indgenas segn la legislacin nacional
l Derechos de los pueblos indgenas sobre sus conocimientos
colectivos
Derecho de participacin en el derecho internacional
l Instrumentos no vinculantes
l Instrumentos vinculantes
Captulo XI
Procesos para la Defensa del Ambiente
Consideraciones previas
Acciones para el acceso a la justicia ambiental
541
543
544
547
552
558
567
576
585
587
590
590
614
627
637
645
-
21
CONTENIDO
Cuadros de infracciones administrativas
Captulo XII
Derecho Ambiental Internacional
Derecho internacional pblico
Derecho ambiental internacional
Instrumentos de derecho internacional pblico que sustentan
al derecho a un ambiente saludable
Razones fcticas que sustentan al derecho ambiental
internacional
Sujetos del derecho internacional pblico
Fuentes del derecho internacional pblico
Principios de derecho ambiental internacional
l Principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas
l Principio de soberana y responsabilidad ambiental
l Principio de evaluacin del impacto ambiental
l Principio de notificacin oportuna de impactos transfronterizos
l Principio de respeto a la realidad de cada pas
l Principio de cooperacin para la prevencin del dao ambiental
y su reparacin
l Principio de coordinacin institucional eficaz
l Principio de desarrollo sostenible
Tratados internacionales sobre materia ambiental
Poltica exterior en materia ambiental
Captulo XIII
Administracin Ambiental
Concepto
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
Sistema Nacional de Gestin Ambiental
Instituciones comprometidas con la gestin ambiental
Presidencia del Consejo de Ministros
l Consejo Nacional del Ambiente
l Organismo Supervisor de la Inversin en Energa
l Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
l Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Proteccin de la Propiedad Intelectual
20
CONTENIDO
l Autorizacin ilcita de habilitacin urbana
l Responsabilidad funcional por otorgamiento ilegal de licencia de
funcionamiento
Faltas penales
l Crueldad y maltrato de animales
l Destruccin de plantas ornamentales
l Arrojo y quema de basura
l Perturbacin de la paz pblica
l Perturbacin del vecino
Acciones administrativas
l Principios del procedimiento administrativo
l Legitimidad para obrar
l Requisitos para denunciar segn los sectores
l Repeticin de conductas
l Acto administrativo
l Evaluacin previa con silencio negativo
l Procedimiento administrativo trilateral
l Procedimiento administrativo sancionador
m Principios
Fiscalizacin y control
l Fiscalizacin y sancin ambiental
l Rgimen de fiscalizacin y control ambiental
l Inspecciones
l Vigilancia y monitoreo ambiental
l Vigilancia ciudadana
l Rgimen de responsabilidad por el dao ambiental
l Rgimen de sanciones
l Sanciones
l Medidas correctivas
l Medidas cautelares
l Registro de buenas prcticas y de infractores ambientales
Responsabilidad de los profesionales y tcnicos
Responsabilidad por daos ambientales
Responsabilidad objetiva
Garantas para actividades riesgosas o peligrosas
Responsabilidad subjetiva
Eximentes de responsabilidad
Reparacin del dao
Rgimen de incentivos
Ejecucin coactiva
655
657
668
673
673
673
674
674
674
675
675
675
676
749
751
752
753
756
757
759
761
766
767
769
771
776
777
779
780
776
-
23
CONTENIDO
m Oficina del Medio Ambiente
l Programa de Apoyo a la Reforma en el Sector Saneamiento
l Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
l Instituto Nacional de Desarrollo
Ministerio de la Produccin
l Direccin General de Seguimiento, Control y Vigilancia
l Direccin General de Asuntos Ambientales de Pesquera
l Direccin de Asuntos Ambientales de Industria
l Instituto del Mar del Per
l Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana
Ministerio de Defensa
l Direccin General de Capitanas y Guardacostas
l Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa
Ministerio del Interior
l Polica Nacional del Per
l Direccin de Polica de Turismo y Ecologa
l Autoridades polticas representantes del Poder Ejecutivo bajo
criterios territoriales
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
l Direccin de Medio Ambiente y Sostenibilidad Turstica
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
l Direccin General de Asuntos Socio Ambientales
m Direccin de Evaluacin Socio Ambiental
Ministerio de Relaciones Exteriores
l Direccin de General de Medio Ambiente
Ministerio de Educacin
l Direccin Nacional de Educacin Comunitaria y Ambiental
l Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
m Direccin General de Medio Ambiente
Ministerio de Justicia
Gobiernos Regionales
l Sistema Regional de Gestin Ambiental
22
CONTENIDO
l Instituto Nacional de Defensa Civil
l Consejo Nacional de Descentralizacin
l Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos
y Afroperuanos.
Consejo Nacional del Ambiente CONAM
l Consejo Directivo
l Secretara Ejecutiva
l Comisin Consultiva
l Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales
l Comisin Ambiental Transectorial
l Grupos Tcnicos Nacionales
l Grupos Tcnicos Estratgicos
l Grupos Tcnicos Regionales y Locales
Ministerio de Agricultura
l Instituto Nacional de Recursos Naturales
m Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
m Oficina de Supervisin de las Concesiones Forestales Maderables
l Fondo de Promocin del Desarrollo Forestal
l Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos
l Servicio Nacional de Sanidad Agraria
l Instituto Nacional de Investigaciones y Extensin Agraria
l Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural
Ministerio de Salud
l Direccin General de Salud Ambiental
l Direccin de Ecologa y Proteccin del Ambiente
m Instituto Nacional de Salud
Ministerio de Energa y Minas
l Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros
l Direccin General de Asuntos Ambientales de Energticos
l Direccin General de Gestin Social
l Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico
Direccin de Geologa Ambiental
l Instituto Peruano de Energa Nuclear
l Organismo Supervisor de Inversin en Energa
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
l Direccin Nacional de Saneamiento
781
788
795
796
798
800
802
803
805
805
806
806
807
808
-
Agradecimientos: por su colaboracin en los contenidos a Lorena Durand y
Jorge Hurtado; por su apoyo y colaboracin incondicional a Charito Torres,
Mnica Zelada, Tarcisio Andaluz, Alberto Limo, Juan Castro, Juan Iza y Elmer
Lara.
Carlos Andaluz Westreicher
Est permitida la reproduccin parcial o total de este libro solo para fines
educativos y de capacitacin, con la simple indicacin de la fuente.
Edicin
PROTERRA
Calle Madrid 166, Miraflores, Lima 18, Per
Telefaxes: (51 1) 446 6363 / 242 0238 / 242 0239
Correo: [email protected]
Web: www.proterra.org.pe
Impreso en Lima - Per
por .................
Segunda edicin ..... de 2006
1000 ejemplares
ISBN: ..............
Depsito Legal: ..........
24
CONTENIDO
l Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente
l Comisin Ambiental Regional
l Secretara Ejecutiva Regional del CONAM
l Secretario Ejecutivo Regional
l Grupos Tcnicos Regionales
Gobiernos Locales
l Sistema Local de Gestin Ambiental
l Comisiones Ambientales Municipales
l Grupos Tcnicos Locales
Congreso de la Repblica
l Comisin de Pueblos Andino Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente
y Ecologa
Poder Judicial
Tribunal Constitucional
Ministerio Pblico
Defensora del Pueblo
Contralora General de la Repblica
Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana
Referencias Bibliogrficas
Base legal consultada
814
832
833
833
833
834
834
837
839
849
-
Esta publicacin se ha realizado en el marco de las actividades de Proterra, que
han sido financiadas en sus respectivos proyectos por Novib y el Fondo de las
Amricas.
Queremos expresar de manera muy especial nuestra gratitud a Novib por haber
venido apoyando las actividades de Proterra desde el ao 1991, lo que ha
contribuido a fortalecernos institucionalmente y a ocupar un espacio para
desarrollar nuestro objetivo central, que es la incidencia para lograr una
gestin ambiental que nos permita gozar de un ambiente adecuado para la vida
y el desarrollo sostenible.
Deseamos tambin agradecer a las empresas que en el marco de su poltica de
responsabilidad social han prestado apoyo a nuestras actividades.
E x p o r t o f f r e s h p r o d u c t s
CIENEGUILLA - PER
RESORT & COUNTRY CLUB
-
A mi familia, base para todo lo dems.
-
Indicaciones del autor:
La generosidad de los lectores y de nuestros patrocinadores ha hecho posible
una nueva edicin del libro Ambiente Sano y Desarrollo Sostenible: deberes y
derechos, pero esta vez con una temtica ampliada y en formato de Manual. Sin
embargo, la finalidad sigue siendo la misma, transmitir a un pblico
heterogneo de forma comprensible lo que a veces parece sumamente
complicado: el derecho sustantivo y procesal que protegen el ambiente, las
competencias administrativas; as como los conceptos que explican el
comportamiento del ambiente y cmo influyen en l los impactos humanos.
Nos hemos impuesto ese fin porque la lectura y comprensin de las normas
legales resulta generalmente tediosa y difcil para el ciudadano promedio e
inclusive para los profesionales dedicados a la temtica ambiental, por ello
ofrecemos estos contenidos de manera sistematizada y en un lenguaje sencillo,
a efectos de que los ciudadanos puedan contar con un instrumento que les
permita ejercer su derecho de participacin en la gestin ambiental; as como
al acceso a la informacin y a la justicia ambiental; respectivamente.
Asimismo, queremos contribuir con esta herramienta para orientar a los
interesados en la gestin del ambiente (estudiantes y profesionales) y a quienes
ejercen la funcin pblica y jurisdiccional.
Para lograr nuestro objetivo hemos glosado sistemticamente el contenido de
las normas y las instituciones a efectos de sealar lo ms significativo,
diferenciar sus distintas partes y recoger lo que a nuestro parecer es ms
importante para los lectores. El marco jurdico e institucional referido a cada
materia tratada se ha desarrollado incluyendo tanto el derecho internacional
como el interno. Cuando las normas o temas tratados requieren
esclarecimiento hemos incluido explicaciones del autor y de la doctrina
nacional y extranjera. Tambin nos hemos permitido aportar contenidos
doctrinarios acerca de la gestin ambiental y sus componentes y, en particular,
lo referido al derecho ambiental, sus caractersticas y sus principios. Para
asegurar un mejor entendimiento se ha recurrido frecuentemente a ejemplos.
En lo posible se ha utilizado un estilo casi coloquial de preguntas y respuestas
para facilitar la lectura y el aprendizaje.
31
-
32
En cuanto a los contenidos que explican el comportamiento del ambiente y los
impactos ambientales, se ha procurado hacer una explicacin en trminos muy
simples, por lo tanto desde ya pedimos indulgencia a los profesionales de las
ciencias naturales y sociales por los desaciertos que tal simplificacin pudiera
haber provocado. Cuando existen posiciones discordantes o polmicas, se han
incluido los diferentes argumentos, prefiriendo en algunos casos glosarlos para
una mayor fidelidad a tales tesis. Asimismo, se han adaptado algunos textos
explicativos referidos a la diversidad biolgica y a la situacin de los bosques en
el mundo, por su claridad expositiva; en cada caso se explicita la fuente.
En el texto el lector encontrar vietas con smbolos cuyo significado es el
siguiente:
Indica la respuesta directa a la pregunta planteada. Normalmente
corresponde a definiciones o enumeraciones.
Seala ejemplos de prrafos explicativos anteriores.
Indica comentarios del autor, opiniones de terceros, jurisprudencia,
as como informacin adicional del tema.
Seala informacin muy importante a tener en cuenta.
Indica referencia a la base legal o anotaciones a normas concretas. La
fecha que aparece entre parntesis corresponde a su fecha de
publicacin en el diario oficial El Peruano.
Los distintos estilos y tamaos de fuente buscan evitar la monotona en la
lectura y destacar, a travs de subrayados, negritas y mayor tamao de letra, lo
ms relevante de los temas tratados.
F
N
&
-
Captulo INociones Previas
-
37
CRISIS AMBIENTAL
CULES SON LAS CAUSAS DE LA CRISIS AMBIENTAL?
F La severa crisis ambiental que enfrentamos se debe a factores concurrentes como el vertiginoso incremento de la poblacin humana, que
1
actualmente supera los 6 000 millones , y que en slo 37 aos se duplic de 2 500 2
a 5 000 millones, as como a su longevidad ; aunado al acelerado crecimiento de
todas las actividades econmicas que ha producido impactos negativos en el
ambiente, deteriorndolo y afectando la calidad de vida, amn de la
sobrexplotacin de los recursos naturales.
Ello se agudiza por la pobreza que sufre una gran parte de la poblacin del 3
planeta , de hecho ms de tres mil millones de personas viven hoy con menos de
dos dlares al da; y son ms de 40,000 los nios que cada da mueren por
enfermedades relacionadas a la desnutricin, lo que repercute en el uso
intensivo de los recursos, lo cual, a su vez, alimenta el crculo perverso
causando ms pobreza y subsecuentemente ms degradacin de la naturaleza.
Estos niveles de pobreza que alimentan los problemas ambientales se explican
tambin por el desbalance de la distribucin demogrfica, ya que en los
pases ms ricos reside slo el 20% de la poblacin mundial; agravndose por el
desbalance mundial en los ingresos y consumo, pues este 20% ms rico
representa ms del 86% del consumo privado, mientras que el 20% ms pobre de
la poblacin del mundo representa menos del 2% del total del consumo privado.
Es revelador, en este sentido, la disparidad que hay en el gasto anual per cpita
en salud entre ricos y pobres, as, frente a los 30 a 40 dlares recomendados por
la Organizacin Mundial de la Salud, los pases menos desarrollados invierten 11 4
y los pases de alto ingreso 1,900 . Este nivel de consumo concentrado explica
tambin el desbalance en los niveles de emisiones contaminantes, as por
ejemplo, slo cuatro pases producen casi la mitad de las emisiones globales de 5
CO (Estados Unidos 22,9%, China 15,1%, Japn 5% e India 4,4%) .2
NOCIONES PREVIAS
1 El Programa de Poblacin, Salud y Medio Ambiente del Population Reference Bureau (www.prb.org) ha
estimado para mediados de 2002 que la poblacin mundial alcanza los 6 215 millones, y que ser 7 860
millones a mediados de 2025.
2 Segn LOZADA Ruth, en Revista Caretas N 1811, 19 de febrero de 2004, la ciencia ha triplicado la
expectativa de vida que se tena hace 500 aos.
3 Revista Time, Volumen 2 N 23, p 21.
4 Programa de Poblacin, Salud y Medio ambiente del Population Reference Bureau, julio de 2004.
5 Programa de Poblacin, Salud y Medio Ambiente del Population Reference Bureau (www.prb.org).
-
38 39
En el ltimo siglo el crecimiento industrial se ha multiplicado por cincuenta
veces, correspondiendo las cuatro quintas partes de ese crecimiento a los
ltimos cincuenta aos; por ello se suele indicar que 1950 constituye el umbral
de la crisis ambiental. Tal incremento obedece al espectacular desarrollo que
experiment la ciencia y la tecnologa aplicada en todos los campos del
quehacer humano, esto explica el crecimiento de actividades econmicas
como la minera, pesca, comercio, industria, construccin, transporte,
agricultura y ganadera; no slo como respuesta a un deseo de progreso sino al
imperativo de satisfacer las necesidades de una poblacin humana que crece de
manera exponencial.
El ser humano de la sociedad industrial se mostr arrogante respecto de la
Naturaleza, envanecido por su tecnologa que todo lo puede y no
concibindose a s mismo como parte de ella sino como una realidad distinta, se
dio a la tarea de dominarla y servirse de sus componentes. Tal concepcin, 6
como refiere BORRERO , provoc que el deterioro ambiental estuviera exento
de sentimientos de culpa, debido a que los daos ambientales no eran ms que
los costos del progreso o desarrollo, por eso la prevencin de los impactos
ambientales negativos no fueron incluidos en los costos operativos de los
procesos productivos, configurndose una injusta externalizacin de los
mismos. Incluso se legitim hacer todo aquello de lo que fuera capaz la
tecnologa, al margen del respeto al equilibrio ecolgico y favoreciendo
asentamientos humanos como sistemas autnomos altamente subsidiados y
ajenos al medio natural.
En el campo de la actividad agraria, para destacar un ejemplo con gran impacto
en el ambiente, el crecimiento est dado por el paquete tecnolgico al que se
llam revolucin verde; gracias al cual fue posible sembrar grandes
extensiones de terreno con monocultivos de alto rendimiento y bajo costo, ello
en virtud a la escala de produccin y al incremento de la productividad por el
uso de semillas genticamente mejoradas, fertilizantes sintticos, biocidas,
mecanizacin en el cultivo y cosecha, riego presurizado (goteo, aspersin,
microaspersin y capilar); todo ello acompaado de la capacidad tcnica para
ampliar la frontera agrcola, a costa del despoblamiento de bosques,
irrigaciones en desiertos y la desecacin de humedales; con el consecuente
impacto ambiental que todo ello origina, a saber: la sustraccin de agua fresca
de su medio natural y la descompensacin ecolgica que ah se produce; la
destruccin del hbitat de ingentes cantidades de especies dependientes del
bosque natural y los humedales, la contaminacin del suelo, el agua y la
6 BORRERO NAVIA, Jos M. Proteccin Penal de los Derechos Ambientales - De la Criminologa al Derecho
Penal Ecolgico,Cali, Pacfico, 1990, p 23.
atmsfera, etc. Este crecimiento se refleja en una acelerada prdida de
diversidad biolgica por el uso intensivo de pocas especies (las genticamente
mejoradas) en desmedro de las tradicionales y por la destruccin de los
ambientes naturales que han cedido paso a los campos agrcolas y a las praderas
ganaderas, a un punto tal que se calcula que se pierden cien especies
diariamente por efecto de este crecimiento y, asimismo, que en una semana se
extinguen ms especies que en los ltimos 300 aos. A estos altos estndares
tecnolgicos se agrega recientemente la creacin de los organismos
genticamente modificados, cuyos impactos en el ambiente y la salud son
materia de especial preocupacin.
En la actividad minera hay tecnologas que han dejado prcticamente en el
pasado a la pequea y mediana minera, basadas en la galera y el socavn que
conducen a la veta. Estas han cedido paso a los mega proyectos mineros que
alteran radicalmente los ecosistemas, pues explotan a tajo abierto las menas
que contienen los metales, moliendo masivamente la tierra y separando por
lixiviacin las molculas de mineral gracias a la atraccin que ejerce el cianuro
de sodio. Antes el minero iba tras las pepitas o la veta, hoy debe separar las
molculas del metal contenido en el suelo.
Un fenmeno antrpico producto de la sociedad industrial, que tambin ha
contribuido a la crisis ambiental, es la pauta urbana. Efectivamente, hoy casi
tres mil millones de personas viven en zonas urbanas y para el ao 2030 ms del 7
60% de la poblacin vivir en ellas , lo cual tiene implicancias ambientales
negativas que se expresan en grandes cantidades concentradas de residuos
slidos, aguas servidas y contaminacin del aire; as como la gran demanda de
energa, alimentos y otros recursos que deben ser trasvasados de otras
regiones, con el consecuente desbalance ambiental para stas. El aspecto
positivo de la pauta urbana es la menor presin ejercida sobre los ecosistemas
naturales de las zonas rurales y la disminucin de la natalidad, porque las
mujeres que viven en zonas urbanas tienen, por lo comn, un nmero menor de
hijos que aquellas de las zonas rurales.
Estas consideraciones evidencian que la base de los recursos naturales no
soportara 50 aos ms con los patrones de produccin y consumo imperantes
en la ltima mitad del fenecido siglo. Efectivamente, segn la quinta edicin
del informe Living Planet del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), los seres
humanos consumen un 20% ms de las reservas naturales que la Tierra puede
producir. A los impactos producidos por la humanidad el mismo informe los
7 Programa de Poblacin, Salud y Medio Ambiente del Population Reference Bureau (www.prb.org).
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
40 41
8 Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa, en El Comercio, 15.6.1999, A 13.
denomina la huella ecolgica, advirtiendo que sta ha aumentado dos veces y
media desde 1961 y destacando que la huella dejada por un estadounidense
comn es dos veces ms grande que la de un europeo y siete veces ms que la de
un asitico o africano; mientras que la huella latinoamericana ocupa el
cuarto lugar, despus de Europa occidental y Europa central y oriental.
La huella estadounidense se explica porque siendo que Estados Unidos
representa slo el 5% de la poblacin mundial, consume el 26% del petrleo del
mundo, emite el 26% de los xidos de nitrgeno (NOx), el 22% del dioxido de
carbono (CO ) y genera 290 millones de toneladas de desechos txicos cada ao, 2
entonces qu sucedera con el planeta si el 95% restante de su poblacin
adoptara los mismos patrones de produccin y consumo? mxime cuando en los
pases desarrollados existen ya ms de 200 millones de personas en situacin de
pobreza.
Las consecuencias directas de este estilo de desarrollo aplicado en este
perodo, ha trado como consecuencia graves problemas ambientales de
carcter mundial, puesto que afectan a la biosfera en su conjunto, tal es el caso
de la lluvia cida, el adelgazamiento y el agujero de la capa de ozono, el
calentamiento global, la prdida de diversidad biolgica, la desertificacin, la
introduccin de sustancias txicas en la cadena alimentaria, la contaminacin
de mares, ros y lagos; entre otros.
Las actividades econmicas en nuestro pas son fundamentalmente primarias,
por lo tanto dependen del aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, lo que debiera ser un imperativo para el Per; ms an cuando los
indicadores muestran que por mucho tiempo ms deberemos depender de estos
recursos, a causa de que no somos un pas que invierte suficientemente en
investigacin y desarrollo a efectos de hacer competitivas nuestras ventajas
comparativas, a causa de que el Per, al igual que Bolivia y Ecuador, invierte
slo de 2 a 3 dlares por habitante al ao en estos rubros; mientras que otros
pases de la regin como Brasil, Chile y Argentina invierten de 25 a 35 dlares;
en tanto que Estados Unidos y Canad invierten 686 y 365 dlares, 8 respectivamente .
La situacin actual demanda, ms que nunca, un tratamiento jurdico acucioso
de la regulacin de los recursos naturales y la proteccin del ambiente en
general, a efectos de que nuestra existencia en un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida sea posible en el planeta en las prximas
dcadas.
RECURSOS NATURALES
QU SON LOS RECURSOS NATURALES?
F Los recursos naturales son aquella parte de la Naturaleza que tiene alguna utilidad actual o potencial para el hombre, es decir, son los elementos
naturales que el ser humano aprovecha para satisfacer sus necesidades
materiales o espirituales.
Se diferencian de los elementos naturales en que stos conforman todas
aquellas cosas que la Naturaleza brinda, independientemente de su utilidad.
N Una erupcin volcnica constituye un elemento natural, pero si usamos la energa geotrmica del volcn para satisfacer alguna necesidad material, la erupcin se torna en
un recurso natural. Una formacin geolgica a la que no se le da uso material alguno -el
de cantera por ejemplo- tambin es un elemento natural; pero si esa formacin geolgica
brinda placer esttico o recogimiento espiritual, entonces constituye un recurso natural
(belleza panormica o escnica).
i Evidentemente no todo elemento natural es susceptible de ser recurso; ya que terremotos, cataclismos, maremotos, muchos fenmenos climticos (huracanes, onda
fra o de calor, etc), pestes, plagas o enfermedades; no slo carecen de aptitud para
usarse en provecho humano, sino que son indeseados. No obstante, con la adecuada
previsin y asignacin presupuestal, inclusive fenmenos climticos indeseados pueden
convertirse en valiosos recursos, tal es el caso de El Nio que aporta importantes
reservas de aguas superficiales y freticas a la rida zona norte del Per, permitiendo
tambin la regeneracin del bosque seco. Ya sabemos cunto dao puede causar este
fenmeno, la cuestin es cunto provecho podemos sacar de l.
& El artculo 3 de la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, establece que son recursos naturales todo componente de
la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano y que tenga un valor
actual o potencial en el mercado. En el mismo sentido est regulado en la LGA
(Artculo 84).
No es correcto que se vincule a los recursos naturales slo con el valor en el mercado (precio), puesto que el mercado no es lo nico que rige cuando hablamos de
satisfaccin de necesidades; hay muchas cosas que estn en la naturaleza y resultan de
gran utilidad sin que tengan valor en el mercado, por ejemplo: el bosque nos brinda
muchas plantas con propiedades curativas que no tienen valor (precio) en el mercado
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
42 43
porque ni siquiera son conocidas por el comn de las personas y por lo tanto no estn en
el mercado, pero no por ello debemos concluir que no son recursos.
Existen tambin otros recursos que son tiles para las prcticas religiosas o
simplemente para gozar de su contemplacin, tales recursos los obtenemos
directamente de la Naturaleza, es decir, no hemos pasado por el mercado para
adquirirlos porque no hemos pagado precio alguno, lo que no debiera significar que
carecen de aptitud para ser considerados recurso natural. Esa vinculacin entre recurso
y mercado es muy propia de algunos citadinos pero no de la gente que interacta
respetuosamente con la Naturaleza.
CMO SE CLASIFICAN LOS RECURSOS NATURALES?
F Los recursos naturales, en funcin de su capacidad de autorrenovacin, se clasifican en renovables y no renovables.
Debe destacarse que muchos se oponen a esta clasificacin, porque en gran medida la capacidad de renovacin o no de un recurso depende de la actitud
humana al servirse de l; asimismo, la calidad y cantidad de lo renovado no siempre es
la misma, pensemos sino en la gran diversidad biolgica de un bosque primario tropical
frente a la de uno secundario; adicionalmente, en cunto tiempo la flora, la fauna y los
ecosistemas de un bosque primario tropical podrn reponerse o al menos parecerse al
original, de hecho son varias generaciones humanas, tantas que resulta inadecuado, en
nuestra escala temporal, pretender que esto es renovabilidad. Por todo ello hablar de
recurso renovable resulta cada vez ms relativo. No obstante, para fines descriptivos
esta clasificacin resulta de utilidad.
RECURSOS NATURALES RENOVABLES
QU SON LOS RECURSOS RENOVABLES?
F Recursos renovables son aquellos que usados de modo sostenible son duraderos porque se autorrenuevan por resiliencia, que es la capacidad de
autoregeneracin y de autodepuracin que tiene la Naturaleza y un recurso
renovable. La resiliencia slo es posible si no se excede la capacidad de carga
del recurso.
Los recursos que tienen esta aptitud y por ello se consideran renovables son: el
agua, la atmsfera, el aire, la tierra, la flora y fauna silvestres (que forman
parte de la diversidad biolgica), las bellezas panormicas y escnicas.
Tambin lo son ciertas formas de energa como la hidroelctrica, solar, elica
(de los vientos), mareomotriz (movimiento vertical por las subidas y bajadas de
las mareas) y de las olas del mar (movimiento lateral del mar).
i La capacidad de carga de cada recurso depende de la cantidad (cunto se usa), el modo (cmo se usa) y la intensidad (con qu frecuencia se usa) en relacin con el uso
del mismo. Las normas que regulan el aprovechamiento de los recursos renovables
inciden en estos tres elementos.
Si estos tres elementos estn presentes adecuadamente, nos referimos a un uso o
aprovechamiento sostenible, entendido como aqul que no afecta la posibilidad de
autorrenovacin del recurso (resiliencia) y que permitir a las futuras generaciones
servirse de l.
N Si el agrnomo o zootecnista han determinado que la capacidad de carga de una pradera es una res por hectrea durante un ao realizando una debida rotacin, de ser
esto respetado por el ganadero, el recurso tierra y el recurso flora (pastura) tienen
garantizada su posibilidad de autorrenovacin. Por el contrario, si el ganadero introduce
dos o ms reses por cada hectrea y no rota su ganado est excediendo la capacidad de
carga de su pradera; lo que indefectiblemente conllevar a la degradacin tanto del suelo
como de la pastura misma, pues no le ha dado oportunidad a la naturaleza para que,
mediante procesos naturales, pueda autorrenovarse. La cantidad se ha excedido (dos
vacas en lugar de una), la intensidad tambin (las vacas han estado mucho tiempo en el
mismo pasto por falta de rotacin) y el modo es inadecuado (no ha establecido potreros
que permitan ir cambiando de pasto al ganado).
N Si se pesca en fechas prohibidas (periodos de veda) estamos violentando el requisito de la intensidad en el aprovechamiento, si se utilizan aparejos no autorizados
(redes de arrastre o de cocada no adecuada a las dimensiones de la especie
autorizada o mediante el uso de explosivos o txicos o en lugares prohibidos) no se
cumple con el modo correcto de aprovechamiento, si se extrae volmenes por encima de
la capacidad de bodega autorizada se est incumpliendo con la cantidad permitida.
N Si se caza por encima del nmero de especimenes autorizados en el Calendario Regional de Caza, no se cumple con el requisito de cantidad adecuada; si se lo hace
fuera de las pocas se viola el de intensidad; si se caza con medios no autorizados
(trampas o venenos) se incumple el modo adecuado.
Es claro entonces que el concepto de autorrenovacin no es absoluto, ya que la capacidad de renovacin o no del recurso finalmente est dada por el tipo de uso que
demos al mismo. Hay que tener presente, adems, que gran parte de los recursos no
pueden renovarse a la misma velocidad que se consumen, dado los patrones
insostenibles de produccin y consumo (desperdicio por ejemplo) y, de otro lado,
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
44
porque las poblaciones en extrema pobreza no pueden permitirse las precauciones
necesarias para permitir la renovacin, ya que su imperativo fundamental es la
supervivencia.
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES
QU SON LOS RECURSOS NO RENOVABLES?
Recursos no renovables son todos aquellos cuyo aprovechamiento lleva indefectiblemente a la extincin de la fuente productora, ya que stos no se
autorrenuevan. El uso sostenible de estos recursos est orientado a la
modificacin de patrones de produccin y consumo, a efectos de no
malgastarlos y de ser posible reaprovecharlos (reciclarlos o reutilizarlos);
asimismo, a que durante el proceso de extraccin, transformacin, transporte y
comercializacin de estos recursos no se afecte el ambiente y sus componentes.
Dentro de este tipo de recursos los hay reutilizables como los metales recuperables; y tambin no reutilizables como los minerales de roca, los combustibles
fsiles (petrleo, gas natural y carbn mineral), las fuentes geotrmicas, y los metales
no recuperables.
El uso no sostenible de los combustibles fsiles no slo afecta al agotamiento de la fuente productora, sino que, a su vez, tienen lugar una serie de efectos en la biosfera
como son el calentamiento global y la lluvia cida que obedecen, en gran medida, a la
quema de estos combustibles.
Una consideracin fundamental que atae al uso sostenible, es la constatacin de que todos los recursos y elementos naturales estn ligados por relaciones de
interdependencia; nada en la biosfera ocurre de modo aislado, sino que existen
complicadas redes de interconexiones entre los diferentes organismos y entre las
poblaciones de organismos - incluido el hombre - con sus medios biticos y abiticos.
Esta constatacin obliga a usar los recursos naturales no renovables teniendo en cuenta
el impacto que tal uso puede tener en la Naturaleza; porque estos recursos no son
compartimentos estancos y, adems, la Naturaleza no tiene una capacidad ilimitada de
autodepurarse o de autoregenerarse.
La LGA dispone que la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales deber enfocarse de manera integral, evaluando cientficamente el
uso y proteccin de los recursos naturales e identificando cmo afectan la capacidad de
los ecosistemas para mantenerse y sostenerse en el tiempo, tanto en lo que respecta a
los seres humanos y organismos vivos, como a los sistemas naturales existentes (artculo
93).
PROPIEDAD SOBRE LOS RECURSOS NATURALES
QUIN ES EL DUEO DE LOS RECURSOS NATURALES?
Muchos piensan que todos los recursos naturales son siempre propiedad del Estado, lo cual no es cierto. Esta errnea percepcin tiene su origen en la
mala redaccin del artculo 66 de la Constitucin y en la inadecuada utilizacin
de los mtodos de integracin jurdica al analizar su real significado. As por
ejemplo, PULGAR VIDAL afirma que esto est vinculado al propio texto
constitucional que reserva para el Estado la propiedad de los recursos
naturales y faculta su otorgamiento a particulares bajo distintas formas que no 9
impliquen un desprendimiento del dominio .
Si analizamos el rgimen patrimonial sobre los recursos naturales en nuestro ordenamiento jurdico, veremos que hay recursos que por mandato legal no pueden
darse a los particulares en propiedad, como las aguas, los bosques o en general, la
diversidad biolgica, con excepcin de la vicua. Pero hay otros recursos que segn la
ley s pueden darse en propiedad, como las tierras aptas para cultivo o ganadera, o
aquellas destinadas a usos urbanos.
En cualquier caso, el Estado siempre tendr el dominio eminente sobre todos los recursos naturales porque stos son Patrimonio de la Nacin, y eso quiere decir que
tiene la facultad, en nombre del bien comn o inters pblico, de establecer la
modalidad de otorgamiento de derechos patrimoniales (propiedad, usufructo, cesin
en uso, arrendamiento o concesin, licencia, permiso y autorizacin), as como la
facultad de imponer limitaciones al ejercicio de los derechos que sobre tales recursos
tienen los particulares e inclusive la potestad de expropiarlos.
Que los recursos naturales sean Patrimonio de la Nacin significa que es de inters de todos los peruanos cmo se usan estos recursos naturales, puesto que ellos
nos proporcionan alimentos, medicamentos y tambin materias primas para todas las
actividades econmicas destinadas a producir bienes o servicios para satisfacer las
45
9 PULGAR VIDAL, Manuel. Recursos Naturales y Lucha contra la Pobreza: una articulacin posible?. Una
Aproximacin desde el Derecho Ambiental y el concepto de Sostenibilidad. En SEPIA IX Per: El Problema
Agrario en Debate, SEPIA, Lima, p 61.
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
46 47
necesidades materiales o espirituales humanas. En consecuencia, el Estado, que nos representa legalmente a todos, no puede permitir los usos que supongan depredacin
de los recursos naturales o degradacin del ambiente; porque eso limitara nuestras
posibilidades de desarrollo y afectara nuestra calidad de vida. Es por eso tambin que,
aunque seamos dueos de nuestra chacra o pastizal, debemos usarlos conforme con las
limitaciones impuestas por las leyes y los reglamentos. Cuando se nos dice que un bien
es Patrimonio de la Nacin, sea ste de origen natural o cultural, se nos est diciendo
que es de inters pblico y que por ello el Estado fijar las condiciones en que los
titulares de derechos patrimoniales ejercern los mismos. En suma, una lectura
jurdica de Patrimonio de la Nacin nos remitir de inmediato a algn tipo de restriccin
o limitacin en el ejercicio de derechos patrimoniales.
As, no est permitido cambiar el uso de pastura a agricultura, porque eso daara la fertilidad del terreno y el perjuicio no es slo para su dueo sino para toda la sociedad,
ya que ese recurso no podr seguir prestndonos utilidad. Tampoco es permitido
cambiar sin autorizacin el uso de un predio agrcola a fines urbanos, debido a que se
pierden tierras cultivables que nos proveen de alimentos y materias primas; y se priva
adems a la sociedad del paisaje, las reas verdes, el agua subterrnea, etc.
POR QU ALGUNOS PIENSAN QUE EL ESTADO ES SIEMPRE EL DUEO DE
LOS RECURSOS NATURALES?
Este aserto resulta muy comn, as por ejemplo, se dice que la Constitucin Poltica de 1993, establece en su artculo 66 que los recursos
naturales (renovables y no renovables, incluidas las tierras) son Patrimonio de
la Nacin y que por ley orgnica se fijaran las condiciones de uso, siendo la
concesin la que otorgara al titular un derecho real sujeto a dicha ley. De esta
manera todos los recursos naturales, renovables y no renovables, permanecen
bajo el dominio del Estado y que la figura legal por la que pueden ser 10
entregados a un particular, es la concesin .
El error parte de considerar que Patrimonio de la Nacin significa propiedad intransferible del Estado. Eso pasa cuando se entiende el trmino patrimonio como
conjunto de activos y pasivos propiedad de una persona o entidad; cuando en realidad
que un bien, sea material o inmaterial, mueble o inmueble, tenga la calidad de
patrimonio de la Nacin significa que es de inters nacional y, como tal, debe regularse
la modalidad de los derechos otorgados sobre los mismos y, si es necesario, deben
fijarse limitaciones para el ejercicio de esos derechos, sea por parte del Estado o de los
particulares. Tal es el caso de los bienes arqueolgicos o monumentales declarados
patrimonio cultural de la Nacin, que pueden ser propiedad privada o estatal, estando
en ambos casos sujetos a limitaciones que responden al inters nacional, as por
ejemplo, un propietario de una edificacin ubicada en el Centro Histrico de Lima o la
zona monumental de Barranco, debe ejercer su derecho de propiedad en armona con
el inters nacional, por ello no puede modificar la fachada e, inclusive, est impedido
de pintarla de un color no autorizado por el Instituto Nacional de Cultura. Del mismo
modo, aunque el Estado sea dueo del Santuario Histrico de Machupicchu, no puede
darle un uso que desvirte el inters nacional, haciendo, por ejemplo,
aprovechamiento minero.
Segn FOY La discusin acerca de si los recursos naturales pueden ser entregados en propiedad, (...) queda zanjada en razn de que los particulares slo
pueden ser propietarios de los frutos o productos de la fuente, mas no de sta, que 11
permanece bajo el dominio del Estado . En realidad la discusin no queda zanjada
sino que se agregan elementos de confusin. Carece de sentido la referencia que la Ley
de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales hace al dominio de la fuente y
de los frutos o productos; porque el Estado y los particulares pueden ser propietarios,
segn de qu recurso se trate, de la fuente o de los frutos o de los productos; as como
de la fuente y los frutos o la fuente y los productos. Si no fuera as, tendramos que
aceptar que un agricultor es dueo de la cosecha pero no de la tierra; que un ganadero
es dueo del ganado pero no de la pradera. Como se ve a simple vista, esto es absurdo
para nuestro ordenamiento jurdico vigente.
En realidad el dominio eminente que sobre todas las cosas tiene el Estado, como expresin de su poder soberano, consiste en la facultad que le asiste, en nombre del
bien comn, de retener para s la propiedad de ciertos bienes, as como de imponer
limitaciones al ejercicio de los derechos que sobre otras cosas tienen los particulares o
de privarles de tales derechos mediante los mecanismos constitucionales; estos
derechos, como es obvio, no excluyen a la propiedad. Es indudable que ciertos
recursos, por ser de elevado inters nacional, deben permanecer bajo el dominio
inalienable del Estado y, obviamente, no deber otorgar respecto de ellos propiedad,
sino que los dar en concesin o bajo permiso, licencia o autorizacin; tal es el caso de
la diversidad biolgica o el agua. Por el contrario, en ocasiones, siempre en aras del
bien comn, el Estado entrega recursos naturales en propiedad; as sucede con el
recurso suelo destinado a la agricultura, ganadera o vivienda, que inclusive goza de
agresivas polticas pblicas de titulacin dominial privada para garantizar la seguridad
jurdica y el trfico patrimonial.
En suma, el dominio eminente no siempre es un impedimento para que el Estado se
desprenda de la propiedad sobre los recursos naturales; significa que impone
limitaciones a su ejercicio, sea quien fuere el dueo, en funcin del bien comn.
Asimismo, los recursos naturales no son necesariamente bienes pblicos ni bienes de
uso pblico.
10 CERDN, Miriam y Joaqun LEGUA. Gua Legal de Tierras de Nios, instrumentos legales para el
otorgamiento de tierras a menores de edad para su manejo sostenible, ANIA SPDA, Lima, p.37. 11 FOY VALENCIA, Pierre. En Gestin Ambiental en el Per, Lima, GTMA NOVIB, 2000, p 44.
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
48 49
De manera que en cada caso debe determinarse qu tipo de derechos se conceden sobre los distintos recursos naturales, dependiendo del inters nacional o
bien comn. As por ejemplo, en nuestro concepto, recursos como la diversidad
biolgica, el espectro radioelctrico o el agua, deben mantenerse bajo propiedad del
Estado y otorgarse derechos a los particulares mediante institutos del Derecho
Administrativo como la concesin, la licencia, el permiso o la autorizacin, que son en
esencia temporales y sujetos al cumplimiento de condiciones que garantizan el
ejercicio de derechos en armona con el bien comn.
Un breve recuento de bienes o eventos que han sido declarados patrimonio de la Nacin ayuda a entender que no son, necesariamente, propiedad del Estado, as
tenemos las colecciones privadas de cermica y orfebrera inca y preinca; el caballo
peruano de paso; la marinera; el cajn, el caballito de totora, el Festival de la Virgen de la
Candelaria, el seviche, etc.
La Ley 26821, Ley Orgnica sobre el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, ha incurrido en el lamentable error de asimilar el concepto de
Patrimonio de la Nacin al de pertenencia al Estado, conforme es de inferirse del texto
de los artculos 1 , 4, 19 y siguientes. Esta Ley establece que Los recursos naturales
mantenidos en su fuente, sean stos renovables o no, son Patrimonio de la Nacin;
aqu hay una evidente confusin entre los conceptos de pertenencia al Estado y el de
patrimonio de la Nacin, cuando en realidad no hay bice alguno para que los bienes de
propiedad particular sean tambin patrimonio de la Nacin, es decir, pueden constituir
patrimonio de la Nacin independientemente de que se encuentren o no en su
fuente. Acaso no podra ser patrimonio de la Nacin un espcimen nico de flora que
ha sido extrado de su fuente?; por supuesto que s, tanto como lo son los objetos
arqueolgicos de propiedad privada. En cuanto al patrimonio cultural de la Nacin, el
artculo 21 de la Constitucin no deja espacio para duda alguna, ya que de manera
expresa dispone que stos (...), son patrimonio de la Nacin, independientemente de
su condicin de propiedad privada o pblica. Una lectura integral de la Carta nos
revela el verdadero sentido de lo que es patrimonio de la Nacin, desligndolo de toda
prohibicin de otorgar derechos de propiedad a los particulares y vinculndolo al
verdadero sentido del dominio eminente del Estado. Veamos sino el artculo 71, que
est inserto en el Captulo De la Propiedad, que permite, inclusive a los extranjeros,
ser propietarios fuera de cincuenta kilmetros de las fronteras, respecto de recursos
como las minas, tierras, bosques, aguas, combustibles, fuentes de energa. O el artculo
88 que garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o
en cualquier otra forma asociativa.
Si lo establecido por la Ley Orgnica sobre el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales es correcto, nos gustara que el legislador nos explique el artculo 2
de la Ley 26496 (11.julio.1995), expedida durante la vigencia de la Constitucin de
1993, y que a la letra dice: Otrguese la propiedad de los hatos de vicua, guanaco,
sus hbridos y derivados (...) a las comunidades campesinas en cuyas tierras se hallen
dichas especies. Cuando se habla de hatos de vicua y guanaco se est hablando se
especies silvestres, en consecuencia de un recurso natural. Esta es la confirmacin de
lo que venimos sosteniendo, est en la ley y no en la Constitucin la factibilidad de
establecer qu tipo de derechos se otorga sobre los recursos naturales.
Sin duda el Estado tiene el dominio originario de todos los recursos naturales y goza del dominio eminente; pero no menos cierto es que, respecto de ciertos recursos,
deja de ser dueo cuando los ha transferido en propiedad a particulares y, asimismo,
recupera este dominio cuando el particular ha dejado en abandono legal el bien. Pero
no por ello hay que confundir dominio eminente del Estado con patrimonio de la Nacin;
o este ltimo con bien pblico o bien de uso pblico; en unos casos habr
correspondencia y en otros no la hay. Si no fuera de esta manera cmo se entiende que
el Estado promueva la titulacin del recurso tierra para aprovechamiento agrcola y
ganadero a travs del Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural - PETT?
o Cmo se explican los esfuerzos del Estado por titular el recurso suelo con fines de
vivienda mediante la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Privada - COFOPRI?
Debemos insistir en que, desde el punto de vista jurdico, el concepto de Patrimonio de la Nacin implica que el Estado debe imponer limitaciones o
restricciones al ejercicio de derechos-sea cual fuere su naturaleza-sobre los recursos
naturales, por ser stos de inters nacional. Este correcto sentido ha sido recogido por 12
el artculo 44 numeral 1) del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas al
establecer que El ejercicio del derecho de propiedad preexistente a la creacin de un
rea Natural Protegida debe ser compatible con su carcter de Patrimonio de la
Nacin; aadiendo su artculo 46 inciso 1) que Las limitaciones y restricciones al uso
(...)son establecidas en el dispositivo legal de su creacin, en el respectivo Plan
Maestro o mediante Resolucin Jefatural especfica del INRENA (...), agrega adems
el inciso 3) que Son inscribibles las limitaciones y restricciones de uso sobre derechos 13
que consten en cualquier registro pblico. Asimismo, la Ley General de Pesca , hace
tambin una correcta vinculacin de las nociones de patrimonio de la Nacin e inters
nacional.
Para evitar ms confusiones la redaccin del artculo constitucional debera tener la siguiente frmula: El dominio originario de los recursos naturales, renovables
y no renovables, pertenece al Estado, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los
recursos naturales son patrimonio de la Nacin y el Estado es soberano para regular su
aprovechamiento.
Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin, el otorgamiento de derechos
patrimoniales a los particulares y las limitaciones al ejercicio de tales derechos.
12 Decreto Supremo 038-2001-AG (26.junio.2001).
13 Decreto Ley 25977, Artculo 2.- Son patrimonio de la Nacin los recursos hidrobiolgicos (...). En
consecuencia, corresponde al Estado regular el manejo integral y la explotacin racional de dichos
recursos, considerando que la actividad pesquera es de inters nacional.
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
50 51
AMBIENTE
QU ES AMBIENTE O MEDIO AMBIENTE?
El ambiente es el conjunto de elementos sociales, econmicos, culturales, biticos y abiticos que interactan en un espacio y tiempo
determinado; lo cual podra graficarse como la sumatoria de la Naturaleza y las
manifestaciones humanas en un lugar y tiempo concretos.
Para la LGA el ambiente comprende a los elementos fsicos, qumicos y biolgicos de origen natural o antropognico que, en forma individual o asociada, conforman el
medio en que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y
colectiva de las personas y la conservacin de los recursos naturales, la diversidad
biolgica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros (Artculo 2.3).
Es objeto del Derecho Ambiental la regulacin de las conductas humanas para lograr una armnica interaccin del hombre con el ambiente, a efectos de que las
complejas manifestaciones sociales, econmicas y culturales mantengan inalterados
los procesos naturales o impacten lo menos posible en ellos; no se trata, sin embargo,
de cualquier perturbacin, sino de aquellas que por su magnitud no pueden ser
reabsorbidas o eliminadas por los propios sistemas ecolgicos.
Para el Derecho Ambiental, sea cuando se hacen las leyes o cuando se las aplican, es indispensable conocer con detenimiento las relaciones de los seres vivos entre s -
incluyendo al hombre- y su ambiente, lo cual constituye el campo de estudio de la
ecologa, conforme la concibi el bilogo alemn Ernest Haeckel (1834-1919). Por esta
razn es necesario tener conocimientos, cuando menos bsicos, acerca del
funcionamiento de la Naturaleza; esto ayudar a medir nuestros actos para no producir
impactos ambientales negativos. Los que ejercen el poder tambin deben conocer
cmo funciona la Naturaleza, para que sus decisiones de gobierno no provoquen daos
al ambiente.
SERVICIOS AMBIENTALES
QU SON LOS SERVICIOS AMBIENTALES?
Los servicios ambientales son los beneficios que proporcionan a los seres humanos las funciones de los ecosistemas y dems componentes del
ambiente, sea porque le proveen de bienes y condiciones necesarios para el
desarrollo de su vida o porque impiden eventos que la ponen en riesgo o
disminuyen su calidad.
La LGA entiende por servicios ambientales la proteccin del recurso hdrico, la proteccin de la biodiversidad, la mitigacin de emisiones de gases de efecto
invernadero y la belleza escnica, entre otros. Asimismo, que los recursos naturales y
dems componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las
condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se
aprovechan sin que medie retribucin o compensacin, por lo que el Estado
establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisin de dichos
servicios ambientales; procurando lograr la conservacin de los ecosistemas, la
diversidad biolgica y los dems recursos naturales. Finalmente, dispone que la
Autoridad Ambiental Nacional promueve la creacin de mecanismos de financiamiento,
pago y supervisin de servicios ambientales (artculo 94).
Las funciones de un ecosistema son los procesos biofsicos que tienen lugar en ese ecosistema y que benefician a los seres humanos (mejor caza, agua ms limpia,
mejores paisajes, polinizacin gratuita, reas seguras o menos vulnerables a los
desastres naturales, menor calentamiento mundial, nuevos descubrimientos para usos
farmacuticos, suelos ms productivos). En principio, los servicios incluyen tanto los
productos (...), como los servicios propiamente dichos. (...). los servicios del
ecosistema no pueden verse de manera aislada del contexto humano, y requieren de
alguna interaccin con los humanos. Sin embargo, a diferencia de los productos,
muchos de los servicios del bosque no son pagados. Esto significa que el valor
econmico cada vez con ms frecuencia permanece sin contraparte financiera; en
otras palabras, quienes poseen o controlan bosques donde se generan esos servicios no 14
capturan los beneficios econmicos resultantes .
A continuacin reseamos los servicios ambientales que prestan los diferentes 15
ecosistemas :
Agroecosistemas.- mantienen algunas funciones de la cuenca (filtracin,
control de flujo, proteccin parcial de los suelos); proporcionan hbitat para
aves, polinizadores y organismos del suelo importantes para la agricultura;
desarrollan la materia orgnica del suelo; fijan carbono; y proporcionan
empleo.
Costeros/marinos.- moderan los impactos de las tormentas (manglares,
islas barrera); proporcionan hbitats para la fauna silvestre (marina y
l
l
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
14 NASI, Robert; WUNDER. Sven y CAMPOS, Jos. Servicios de los Ecosistemas Forestales Podran ellos
pagar para detener la deforestacin?, CATIE, Costa Rica, p 2.
15 RECURSOS MUNDIALES, 2002, La Gua Global del Planeta. PNUD, PNUMA, BANCO MUNDIAL,
INSTITUTO DE RECURSOS MUNDIALES, BID, Washington, D.C., 2002, p 9.
-
terrestre); mantienen la biodiversidad; diluyen y tratan desperdicios;
proporcionan puertos y rutas de transporte; proporcionan hbitats para los
humanos; proporcionan empleo; y aportan disfrute esttico y oportunidades
de entretenimiento.
Bosques.- eliminan contaminantes atmosfricos; emiten oxgeno;
permiten el ciclo de nutrientes; mantienen una serie de funciones de la
cuenca (filtracin, purificacin, control de flujo, estabilizacin del suelo);
mantienen la biodiversidad; fijan el carbono de la atmsfera; moderan las
rigurosidades e impactos climticos; generan suelo; proporcionan empleo;
suministran hbitats para los humanos y para la fauna silvestre; y aportan
disfrute esttico y oportunidades de entretenimiento.
Agua dulce.- amortiguan el flujo del agua (controlan tiempo de entrada y
volumen); diluyen y transportan desperdicios; permiten el ciclo de
nutrientes; mantienen la biodiversidad; proporcionan hbitats acuticos;
proporcionan una va de transporte; proporcionan empleo; aportan belleza
esttica y oportunidades de entretenimiento.
Pastizales/praderas.- mantienen una serie de funciones de la cuenca
(filtracin, purificacin, control de flujo, estabilizacin del suelo); permiten el
ciclo de nutrientes; eliminan contaminantes atmosfricos; emiten oxgeno;
mantienen la biodiversidad; generan suelo; fijan carbono de la atmsfera;
suministran hbitats para los humanos y para la fauna silvestre;
proporcionan empleo; y aportan disfrute esttico y oportunidades de
entretenimiento.
16 Segn DE GROOT se pueden distinguir las siguientes funciones de los bosques tropicales que nos brindan diferentes servicios ambientales:
Reguladoras (funciones externas).- proteccin del suelo, aire, agua y
cuencas; estabilizacin del microclima y del macroclima regional/zonal;
regulacin de la lucha integrada de plagas y enfermedades.
Debido a su influencia en la regulacin trmica y el ciclo de carbono, los
bosques son uno de los factores determinantes del clima terrestre. Gracias
a la gran capacidad trmica del aire hmedo ascendente en los bosques
tropicales, el calor es evacuado en direccin polar. A raz de ello, las
regiones forestales tropicales ejercen influencia en procesos macro-
atmosfricos, tales como corrientes de aire, regulacin trmica, formacin
de nubes y lluvia. Desempean tambin un papel importante en el equilibrio
mundial de carbono, ya que los bosques en crecimiento asimilan CO y los 2
estables ni lo fijan ni lo emiten, pero si son degradados liberan el CO . 2
Tambin regulan el microclima, el viento y la afluencia de agua a regiones
agrcolas cercanas.
l
l
l
l
En los periodos de lluvias los bosques retienen grandes volmenes de
agua, lo que favorece una mejor distribucin de la escorrenta a lo largo del
ao y el suministro de agua superficial limpia. La funcin estabilizante de los
bosques combate la prdida de fertilidad del suelo en otros lugares y la
erosin, lo que tambin aumenta la vida til de los embalses.
Los bosques poseen gran importancia para la regulacin de plagas, ya
que funcionan como hbitat de enemigos naturales y depredadores de
animales dainos para la agricultura (pjaros que se alimentan de insectos,
serpientes que cazan roedores, murcilagos polinizadores de cultivos).
De soporte.- hbitat de humanos, animales y plantas; agricultura,
ganadera y transformacin de energa, turismo y ecoturismo.
Los bosques desempean funciones de soporte especiales, ya que
ofrecen: vivienda y hbitat a los pueblos indgenas y grupos locales de
poblacin; hbitat para muchas especies vegetales y animales; y
recreacin.
Productivas.- oxgeno, agua, fijacin del nitrgeno atmosfrico, productos
forestales (madera, lea), material gentico, energa.
El bosque produce madera y otros productos forestales de gran importancia
para las economas locales.
Informacin y depsito.- procesos ecolgicos, diversidad biolgica,
ecosistemas, especies y material gentico; fuente de valores sociales,
culturales y espirituales; valor natural intrnseco.
Los bosques desempean una importante funcin como depsito de
diversidad biolgica y material gentico. Adems son fuente de valores
sociales, culturales y espirituales; ya que las diversas actitudes con
respecto a los bosques y su uso son determinadas, entre otras cosas, por
normas religiosas, rituales, culturales y reglas jurdicas, las cuales surgen
conforme a la ndole de la relacin tradicional con el bosque. Brindan
tambin muchas posibilidades para investigaciones y educacin
ambientales.
Es as que el agua brinda el servicio ambiental de dilucin y eliminacin de efluentes que contienen sustancias nocivas y lo propio sucede con las emisiones de
gases txicos al aire. En ambos casos deber cuidarse de no exceder la capacidad de
autodepuracin de estos componentes del ambiente.
En el verano de 1998, la cuenca del ro Yangtz en China sufri una de las peores inundaciones de su historia. Alrededor de 120 millones de personas fueron arrojadas de
sus hogares por las aguas. Se reportaron 3,656 muertes. Esta inundacin prcticamente
sin precedentes -con daos que totalizaron los 30 mil millones de dlares- ocurri en un
ao en que las precipitaciones, aunque sobrepasaron con creces el promedio, no
llegaron a su mximo histrico. Lo que diferenci ese ao de lluvias de otros anteriores
fue la prdida de bosques. En 1998, la cuenca del ro Yangtz haba perdido
l
l
l
52 53
16 En Bosques y Forestera. Direccin de Informacin del Ministerio de Relaciones Exteriores de Holanda, La
Haya, 1998, p 14.
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
completamente el 85% de su cobertura boscosa original, dejando muy poca vegetacin 17
para retener las anormalmente copiosas lluvias monznicas .
QUINES SE BENEFICIAN CON LOS SERVICIOS AMBIENTALES?
Por su mbito los beneficios de los servicios ambientales pueden ser de carcter local, regional, nacional e inclusive mundial. As, las funciones de
control biolgico de plagas o la polinizacin de plantaciones por animales
silvestres beneficia a nivel local; el flujo constante de agua de calidad beneficia
a nivel regional (irrigaciones y poblados ubicados aguas abajo de los bosques);
esto mismo beneficia a nivel nacional (generadores de hidroelectricidad
interconectada); y, por ltimo, la contribucin de los bosques a la regulacin
del sistema climtico mundial y la captura de carbono benefician a la
humanidad.
CMO SE VALORIZAN LOS SERVICIOS AMBIENTALES?
18 Segn GARCA y LOYOLA la valoracin econmica de los bienes y servicios ambientales puede ser entendida como la asignacin de valores
monetarios que los integrantes de la sociedad otorgan a los mismos. El aporte
de la valoracin realizada sobre la base monetaria, permite la agregacin de los
valores sin mayores problemas. Las dificultades se presentan porque stos
proporcionan una gran variedad de bienes y servicios cuyos efectos en el
bienestar del hombre, no son evidentes como en el caso de otros bienes.
Dicen tambin que en economa, la determinacin del valor de un bien va a depender de la relacin que se establezca entre los objetos y los sujetos, y el bienestar
individual. Esa interrelacin no es estable ni nica dado que ella puede cambiar
conforme lo hacen las preferencias del consumidor; y no es nica porque cada
consumidor puede tener una diferente visin y percepcin. Este mismo razonamiento
ha sido llevado por la ciencia econmica a los bienes ambientales, pero este traspaso
no ha resultado fcil por las diferentes caractersticas de los bienes ambientales,
especialmente porque ellos no siempre cumplen con dos caractersticas
fundamentales:
54 55
l
l
l
l
m
m
m
m
m
Exclusividad.- la posibilidad de usar los precios para racionar el uso del
bien.
Rivalidad.- la garanta de que el consumo de un bien disminuye el
consumo de otros bienes.
Agregan que la falta de estas dos caractersticas, tiene una gran importancia en cuanto
a la determinacin del valor de los bienes ambientales porque es a partir de ellas que se
ha construido el marco analtico de la teora econmica y, por lo tanto, su carencia
obliga a pensar en una nueva forma de determinar valores para estos bienes y servicios.
Otra consideracin importante es que cuando se trata de bienes ambientales se
considera la presencia de valores adicionales a los que tienen los bienes de mercado, ya
que los ambientales tienen una serie de funciones - ya enunciadas precedentemente-
que los hacen particulares.
Estas funciones justifican la nueva forma de enfocar su importancia, dado que van a
reflejarse en la determinacin del valor de estos bienes, que est compuesto por una
serie de caractersticas, entre las que se puede mencionar el valor de uso y de no-uso.
Aaden que el valor de uso est dividido en:
Valor de uso directo.- valor asignado por el uso en un proceso de consumo,
produccin o extraccin: turismo, pesca, caza, extraccin forestal, de
hidrocarburos, etc.
Valor de uso indirecto.- se valora el bien sin hacer uso inmediato del mismo:
proteccin de cuencas, captura de carbono, etc. Se incluyen razones para dar
valor al medio ambiente referidas a cuestiones de:
Legado.- se refiere a que las personas valoran los bienes porque estn pensando en
que ellos pueden eventualmente ser utilizados por otras personas (incluso las
futuras generaciones).
Opcin.- es el valor que una persona le otorga a un bien en la medida en que lo
pueda utilizar en otro momento.
Casi-opcin.- estn asociados con los valores potenciales que se pueden derivar de
algunos bienes ambientales, de los cuales no se conoce su potencial, pero hay
fuertes indicios de que a partir de ellos se puedan generar productos que pueden
ser descubiertos posteriormente.
Funciones ecolgicas.- son un tipo de valor bastante discutible dado que ellas
tienen necesariamente que referirse a funciones que pueden ser apreciadas por
el hombre; si no es as , entonces formaran parte del valor de no-uso.
Valores de existencia.- se refiere al hecho de que las personas podran valorizar
un bien ambiental en la medida en que ellos quieren que este bien exista sin pensar
en hacer uso de l, ni actualmente ni en el futuro.
Respecto del valor de no-uso, dicen que es necesario mencionar que existe una serie de
discusiones. Algunos autores sugieren que dentro de ellos se encuentran aquellos
valores que no son considerados en los otros acpites, como son los valores intrnsecos y
los valores funcionales no percibidos por las personas, cuando se habla de valores
17 "Flood Impact on Economy Limited", China Daily, (01.septiembre.1998). En BROWN, Lester. Eco
Economa, la construccin de una economa para el palneta, Fundacin Polar; Caracas, p 237.
18 GARCA, Eduardo y LOYOLA, Rger (editores). Valoracin Econmica de los Bienes y Servicios
Ambientales: Resultados del segundo Programa de Becas 2002 - 2003, INRENA - USAID, Lima, 2004, pp
12-16.
NOCIONES PREVIASMANUAL DE DERECHO AMBIENTAL
-
56 57
intrnsecos se est considerando los valores que los bienes podran tener por el simple
hecho de ser seres. El problema es que ellos no se valorizan porque el estado de la
ciencia econmica no permite determinarlos.
En funcin de lo anterior, proponen que el valor econmico total puede ser igual a la
siguiente ecuacin:
Valor Econmico Total = valor de uso actual directo + valor de uso
indirecto + valor de existencia
En cuanto a los mtodos de valoracin econmica bienes y servicios ambientales que
se utilizan, dicen que se agrupan bsicamente en dos categoras: mtodos directos y
mtodos indirectos. Los primeros se caracterizan por obtener directamente los valores
de los bienes ambientales mediante el uso de las preferencias establecidas, mientras
que los segundos se caracterizan por obtener este valor indirectamente, creando
mercados paralelos. Citan como mtodos ms comunes: precio de mercado; mtodo de
la productividad; mtodo del costo de viaje; precios hednicos; mtodo de costos; y
mtodo de valoracin contingente.
CMO SE PAGAN LOS SERVICIOS AMBIENTALES?
La respuesta directa sera que los obligados al pago por los servicios ambientales son los beneficiarios de los mismos, sin embargo, como hemos
visto, en algunos casos stos son perfectamente identificables y en otros
adquieren un carcter difuso o indeterminado.
Cuando los beneficiarios son determinados, como es el caso de las poblaciones, las irrigaciones o las centrales hidroelctricas que se surten de las aguas provenientes
de la cabecera de cuenca y que gozan de aguas en cantidad y calidad para estos
distintos usos; pensamos que el costo debe ser un componente de la respectiva tarifa de
aprovechamiento del recurso hdrico, el mismo que debe revertir como compensacin
en la promocin de actividades sostenibles en la cuenca alta. Tal compensacin puede
traducirse en instrumentos econmicos para el mantenimiento de las funciones del
ecosistema, tales como subvenciones a las actividades agrosilvopastoriles o de
cualquier ndole consideradas amigables con tales funciones; crditos de fomento;
inversiones en desarrollo de infraestructura y creacin de capacidades, entre otros.
Esto es justo, ya que con frecuencia, los conservacionistas se olvidan
