Manual Derecho Ambiental

SECCIN DE OBRAS POLTICA Y DERECHO

MANUAL DE DERECHO AMBIENTAL

MEXICANO

RAL BRAES

Manual de derecho ambiental mexicano

FUNDACIN MEXICANA PARA LA EDUCACIN AMBIENTAL FONDO DE CULTURA ECONMICA

Primera edicin, 1994 * Segunda edicin, 2000 Segunda reimpresin, 2010

Braes, Ral Manual de derecho ambiental mexicano / Ral Braes. 2" ed. Mxico : FCE, Fundacin Mexicana para la Educacin Ambiental, 2000 770 p. ; 24 x 16 cm (Colee. Poltica y Derecho) ISBN 978-968-16-6169-4 1. Derecho ambiental Mxico I. Ser. II. t. L T ' LC HN208 * ^ DeWey 344.0463 Br257m

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ISBN 978-968-16-6169-4Impreso en Mxico Printed in Mxico

PREFACIO A LA S E G U N D A

EDICIN

El favor que el pblico le dispens a la primera edicin de este Manual de derecho ambiental mexicano (1994), as como las numerosas modificaciones que experiment la legislacin ambiental mexicana en los siguientes aos, hicieron necesaria la elaboracin de esta segunda edicin. Los cambios ms significativos en este perodo fueron la creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (diciembre de 1994) y las modificaciones a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (diciembre de 1996), que se expresaron en la reforma a 161 de los 194 artculos originales de la Ley, en 60 adiciones a diversos preceptos suyos y, como consecuencia de lo anterior, en la derogacin de 20 artculos. A estos cambios se sumaron muchos otros, que exigieron revisar de cerca de 60% del texto de la primera edicin y, asimismo, un mayor desarrollo de sus contenidos. Esto ltimo hizo necesario que se eliminara el Apndice de derecho ambiental latinoamericano incluido en la primera edicin. El libro ha mantenido, sin embargo, su estructura y propsitos originales: hasta donde era posible, se mantuvo el esquema de la primera edicin y, adems, se procur seguir proporcionando una visin general del derecho ambiental mexicano, que abarcara todos los temas que comprende, pero sin la pretensin de tratarlos de una manera exhausiva. Por esta razn, el libro mantiene su denominacin original de "Manual". Agradezco el inters con que fue recibida la primera edicin, tanto en Mxico como en otros pases. Ese inters y la generosa disposicin de los editores de esta obra fueron un importante estmulos en el proceso de preparacin de esta segunda edicin. Tambin expreso mi reconocimiento a la maestra Julia Carabias, Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, por la oportunidad que me concedi en su momento para seguir de cerca la discusin de algunos de los temas de las modificaciones de 1996, lo que espero haber aprovechado correctamente en el anlisis de esos temas en la edicin que el lector tiene ahora en sus manos.RAL BRAES

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PREFACIO A LA P R I M E R A

EDICIN

En enero de 1987, conclu la preparacin de un libro sobre el derecho ambiental mexicano. El propsito de ese libro era ofrecer una visin de conjunto, lo ms exhaustiva posible, del sistema jurdico mexicano para la proteccin del medio ambiente. La entonces Fundacin Universo Veintiuno, A.C., que hoy es la Fundacin Mexicana para la Educacin Ambiental, A.C., y que haba apoyado la realizacin de este trabajo, lo public en abril de 1987 bajo el ttulo Derecho ambiental mexicano y como el primero de una coleccin de ocho estudios destinados a diversos temas ambientales de Mxico. En el mismo ao de 1987, se inici en Mxico un proceso de perfeccionamiento de la legislacin ambiental vigente que, aunado al hecho de que la edicin del Derecho ambiental mexicano se haba agotado en forma rpida, llevaron a la misma Fundacin y al autor del libro a iniciar una revisin de su texto, que estuviera en consonancia con los cambios que se estaban desarrollando en el campo de la legislacin ambiental mexicana. Es casi innecesario decir que la reforma de 1987 a los artculos 27 y 73 constitucionales, as como la aprobacin por el Congreso de la Unin en el mismo ao de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, hacan ms que necesaria esa revisin. Esta tarea fue iniciada en 1988. Sin embargo, la velocidad con que se comenzaron a impulsar los cambios que estaban promoviendo la reforma constitucional y la propia Ley, determinaron que la revisin se transformara en algo semejante a los trabajos de Ssifo y, por consiguiente, que la conclusin de esta tarea se reiniciara de manera peridica. En la segunda mitad de 1991, las modificaciones introducidas en materia de propiedad agraria originaron otro ciclo de cambios que aparentemente est concluyendo a fines de 1992 con la expedicin de una nueva Ley Forestal y la Ley de Aguas Nacionales. Todo esto ha determinado que el contenido original del libro se haya modificado en forma progresiva, hasta el extremo de que puede decirse que la versin que el lector tiene ahora en sus manos es un nuevo libro: cerca del 70% de sus pginas han sido reescritas. Pero, se ha procurado conservar, hasta donde era posible, la estructura original del libro anterior. Tantos cambios se explican fundamentalmente por las transformaciones que ha experimentado la legislacin ambiental mexicana durante estos ltimos aos. Las mismas propuestas que se haban formulado en la versin anterior para el perfeccionamiento de esa legislacin, han debido ser reformuladas: muchas de ellas, en buena hora, han sido superadas con los importantes cambios que experiment dicha legislacin en este breve lapso. Por otra parte, el contexto poltico-jurdico mundial de los9

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DERECHO AMBIENTAL MEXICANO

asuntos ambientales ha cambiado tambin de una manera sensible dentro de este mismo lapso. Como se dice en forma reiterada en este libro, la revolucin cientfico-tecnolgica y los nuevos conocimientos sobre la interdependencia-ecolgica a nivel planetario, estn generando profundas transformaciones en el tratamiento de los asuntos ambientales y, por tanto, en el enfoque jurdico de los mismos. i Al concluir la elaboracin de lo que se inici como una revisin del Derecho ambiental mexicano, estim que esta nueva obra requera tambin de un r nuevo ttulo que tuviera la virtud de describir de un modo ms preciso sus propsitos y sus lmites. Un bondadoso comentario que el maestro Guillermo J. Cano le dedic a esa obra en la revista Ambiente y Recursos Naturales (La Ley, Buenos-Aires, vol. IV-2, abril-junio 1987, pp. 127 y 128), me facilit esta tarea. El maestro Cano escribi all que el libro estaba inspirado en el propsito de contribuir a la definicin del derecho ambiental mexicano. sa era su finlidad, como es tambin el objetivo de la presente obra: proporcionar una visin sistemtica del derecho ambiental mexicano, que incluya todos los temas que parecen propios de la disciplina, aunque ninguno de ellos pueda ser considerado con la profundidad necesaria. Por eso, esta nueva obra se presenta al pblico bajo el ttulo de Manual de derecho ambiental mexicano, lo que en mi opinin deja en claro sus propsitos, pero tambin sus lmites. En la elaboracin del libro se ha utilizado una bibliografa que algunas veces pudiera parecer excesiva. La verdad es que se trata de una bibliografa mnima, si se tiene en cuenta la variedad de los temas que son tratados y la copiosa literatura que hoy existe sobre esos temas. Se ha puesto un nfasis especial en la bibliografa que pudiera estar indicando las grandes tendencias del pensamiento mundial en los asuntos ambientales. Tambin se ha recurrido a un nmero importante de ordenamientos jurdicos nacionales, extranjeros e internacionales, para mostrar no slo la estructura del sistema jurdico para la proteccin del medio ambiente en Mxico, sino tambin los enfoques del derecho comparado e internacional que pudieran favorecer el desarrollo futuro del sistema jurdico nacional. Pero, de nuevo, se trata de referencias mnimas a un universo de ordenamientos jurdicos que ni siquiera se han podido extender a todos los que corresponden al orden nacional. Por lo pronto, se ha excluido toda referencia al derecho ambiental local, que en estos momentos se encuentra en pleno desarrollo legislativo y reglamentario. Como toda obra escrita por un jurista, este libro est escrito principalmente para juristas, en especial para quienes se inician en el estudio del derecho ambiental. Las someras informaciones que se proporcionan sobre los asuntos ambientales a nivel nacional, regional y mundial, estn dirigidas, en primer trmino, a mis colegas. Las he considerado indispensables para su comprensin del derecho ambiental, como en su momento lo han sido para m. Sin embargo, este libro tambin ha sido escrito para un pblico ms amplio, qe recin comienza a interesarse por los asuntos ambientales y que requiere, como me lo ha enseado la experiencia

PREFACIO A LA PRIMERA EDICIN

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vivida con mi Derecho ambiental mexicano, no slo una informacin jurdica, sino tambin una informacin sobre las cuestiones que configuran la problemtica ambiental. Este libro ha sido escrito, por ltimo, para los especialistas en los distintos temas sustantivos de la problemtica ambiental, que espero sabrn pasar por alto las inexactitudes o insuficiencias de mis incursiones en los temas que son de su dominio. Es muy importante que estos especialistas se aproximen al derecho ambiental y que, a partir de su comprensin del derecho ambiental como un instrumento necesario para alcanzar las metas de la ordenacin del medio ambiente y el desarrollo sostenible, colaboren con los juristas en el perfeccionamiento del derecho ambiental y su aplicacin. Por eso, en la redaccin del libro se procur en todo momento evitar que un exceso de tecnicismo en el lenguaje restringiera su lectura slo a los juristas. Concluyo este prlogo con una excusa para todos aquellos que puedan llegar a interesarse en mi Manual de derecho ambiental mexicano. Recurriendo a las palabras del mayor exponente de nuestra lengua, deseo decirles que en todo momento quise que "este libro, como hijo del entendimiento, fuera el ms hermoso, el ms gallardo y discreto que pudiera imaginarse; pero no he podido yo contravenir al orden de naturaleza, que en ella cada cosa engendra a su semejante".RAL BRAES

Mxico, D.F., diciembre de 1992

Mxico es un pas dotado de un rico patrimonio ambiental. Este libro ha sido escrito en defensa de ese patrimonio, hoy amenazado. De Mxico dijo Pablo Neruda que es "el ltimo de los pases mgicos; de antigedad y de historia, mgico de msica y de geografa". A ese pas mgico y a su pueblo, el autor dedica esta obra.

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AGRADECIMIENTOS

Este'libro no hubiera podido ser escrito y verla luz pblica sin el apoyo que la Fundacin Mexicana para la Educacin Ambiental, A.C., antes llamada. Fundacin Universo Veintino, A.C., le prest en Esta preocupacin del Constituyente por la utilizacin racional de los recursos naturales se expres tambin en la norma que impone al Estado el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar la destruccin de los recursos naturales, contenida en el mismo prrafo tercero del artculo 27 y que fue enunciada a manera de corolario de las ideas de la primera parte de ese prrafo. Sobre la naturaleza de estas medidas cabe recordar que la autorizada opinin de Andrs Molina Enrquez ha dicho que "son y tienen que ser medidas de administracin, semejante a las que en idnticos casos y fuera de la accin de los tribunales, se dictaban en la poca colonial". 17 * En esa poca, no exista el concepto de desarrollo sostenible, tal como lo entendemos hoy. Sin embargo, lo cierto es que las ideas del Constituyente de 1917 que se acaban de resear postulaban un modelo de desarrollo similar, que se fundamentaba en la conservacin de los recursos naturales y que promova medidas para impedir su destruccin, de modo de permitir no slo la satisfaccin de las necesidades bsicas de las generaciones presentes, sino tambin las de las generaciones futuras.2 0 . LA PREVENCIN Y EL CONTROL DE LA CONTAMINACIN AMBIENTAL EN LA CONSTITUCIN POLTICA

La segunda de las bases constitucionales de la proteccin del ambiente en su conjunto que se examina en este captulo, es la relativa a la preven17

Cf. su trabajo "El espritu de la Constitucin de Quertaro", op. cit., nota 87 (p. 477).

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cin y control de la contaminacin ambiental, que como se ha dicho es una idea que se incorpora explcitamente a la Ley Fundamental de Mxico en 1971. El concepto de contaminacin ambiental se refiere estrictamente a la presencia en el ambiente de uno o ms contaminantes, o cualquiera combinacin de ellos, que degrada al ambiente en su conjunto y/o a algunos elementos. As entendida, la contaminacin ambiental es uno de los componentes fundamentales de esta problemtica, en trminos de que su prevencin y control es sin lugar a dudas una de las funciones principales de la proteccin del ambiente. Sin embargo, no es posible identificar sin ms la problemtica de la contaminacin ambiental con la de la proteccin del ambiente, pues la segunda no slo contiene, sino que tambin excede a la primera. La problemtica de la proteccin de los recursos naturales, por ejemplo, no est restringida slo a la contaminacin de tales recursos. Hacia finales de la dcada de los sesenta, sin embargo, predominaba casi sin contrapeso la idea de que la proteccin del ambiente tena que ver exclusivamente con el peligro de la contaminacin. Dicho enfoque estaba vinculado, a su vez, con la naturaleza de los problemas ambientales de las sociedades industrializadas, que eran de contaminacin. Este tipo de problema tambin se haba hecho presente entre nosotros. Por eso, la manera jurdica de enfrentarlo fue por medio de un nuevo ordenamiento jurdico, que de acuerdo con la visin que exista de la problemtica ambiental, se denomin Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental. Adems de expedirse esa Ley, se reform tambin la Constitucin Poltica, en la parte relativa a las atribuciones del Consejo de Salubridad General. En efecto, la reforma en cuestin agreg a las atribuciones constitucionales de dicho Consejo, la de adoptar medidas "para prevenir y combatir la contaminacin ambiental". De esta manera, la idea de la prevencin y control de la contaminacin ambiental fue incorporada explcitamente a la Carta Fundamental de Mxico. Para comprender esta reforma constitucional, debe recordarse que, hasta 1908, la Federacin careca de atribuciones para intervenir en materias de salubridad, por lo que caba entender que esta facultad perteneca exclusivamente a los estados. La reforma constitucional de ese ao le otorg al Congreso de la Unin la facultad de dictar leyes sobre "salubridad general de la Repblica". Sin embargo, como no se defini lo que deba entenderse por "salubridad general de la Repblica", qued en manos del mismo Congreso de la Unin determinar el alcance de esa nueva facultad. Esta facultad tiene por cierto sus lmites: el Congreso de la Unin no puede transformar de manera arbitraria algo que es "local" en "general", en el sentido propio de la palabra. En el proyecto presentado por Carranza al Congreso de Quertaro, se mantuvo la idea de que el Congreso de la Unin estaba facultado para legislar sobre "salubridad general de la Repblica". En efecto, el proyecto sometido a la conside-

BASES CONSTITUCIONALES '

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racin de los constituyentes incluy entre las facultades del Congreso de la Unin la de "dictar leyes sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica" (artculo 73, fraccin XVI). Por iniciativa del diputado doctor J. M. Rodrguez, empero, se puso en discusin en el Congreso Constituyente la idea de agregar a esa fraccin cuatro nuevos incisos las hoy llamadas cuatro "bases" de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, idea que fue aprobada por 143 votos contra 3, luego de un intenso debate que se centr fundamentalmente en la amplitud de las atribuciones que se otorgaban al Consejo de Salubridad General que se estaba creando y al entonces Departamento de Salubridad, as como en las facultades que se estara cercenando a los estados. En esas bases qued establecido lo que sigue:la. El Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado, y sus disposiciones generales sern obligatorias. 2a. En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. 3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autoridades administrativas del pas. 4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competen. 18

Pues bien, la iniciativa de la reforma constitucional de 1971 que se est comentando se formul como una adicin a la base 4a. de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, que propona introducir la expresin "as como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental" en el texto de esa base, de modo que la idea de la contaminacin ambiental fuera incluida en las funciones vinculadas al concepto de "salubridad general de la Repblica"(como ya lo estaba "la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana"). En definitiva, la adicin propuesta para la base 4a. de la fraccin XVI del artculo 73 de la Constitucin Poltica, fue aprobada sin mayor debate por el Poder Constituyente Permanente y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el de julio de 1971, entrando en vigor cinco das despus. De esta manera, la mencionada base pas a tener el siguiente texto:Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la18 Cf. Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, cit. nota 83, pp. 743 y ss.

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especie humana, as como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan.

2 1 . L o s ALCANCES JURDICOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1 9 7 1

La reforma constitucional que se acaba de describir adolece de excesos y de omisiones. Los excesos tienen que ver con la manera como fue.federalizada la prevencin y control de la contaminacin ambiental; las omisiones, con que dicha federalizacin no le proporcion a la Ley que se haba expedido recientemente sobre la materia el fundamento constitucional que le era necesario. La verdad es que dicha reforma hubiera cumplido con un cometido verdaderamente til si se hubiere limitado, por ejemplo, a establecer en la fraccin XVI del artculo 73 constitucional que el Congreso de la Unin tena facultad para legislar sobre la proteccin del ambiente. Por otra parte, la idea de otorgarle atribuciones al Consejo de Salubridad General para adoptar medidas destinadas a prevenir y combatir la contaminacin ambiental, fue poco feliz. Todos estos comentarios sern desarrollados a continuacin. En primer trmino, debemos decir que compartimos la autorizada opinin del maestro Felipe Tena en cuanto a que las materias de salubridad que aparecen mencionadas en la fraccin XVI del artculo 73 constitucional son materias federales. Por consiguiente, entendemos que al pasar a ser mencionadas la prevencin y control de la contaminacin ambiental en ese precepto, se transformaron constitucionalmente en una materia federal y, por tanto, qued fuera de las atribuciones de cada estado la facultad de legislar sobre la misma materia, como una cuestin de salubridad local. Esta federalizacin irrestricta de la facultad de legislar sobre la prevencin y control de la contaminacin ambiental fue un exceso. 19 Esta consecuencia jurdica de la reforma de 1971 ha sido modificada, sin embargo, por la reforma que se hizo en 1983 al artculo 4- constitucional y que se examina ms adelante (vanse las secciones 28 y 256). En efecto, a raz de esta ltima reforma,- se dispuso que la ley establecera "la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin XVI del ar19 Seala el maestro Tena que corresponde al Congreso de la Unin federalizar las cuestiones de salubridad; pero, al hacerlo, debe tener en cuenta, en primer lugar, que "ya estn federalizados en la Constitucin ciertos aspectos de salubridad, como son a los que se refiere la fraccin XVI del artculo 73: epidemias de carcter grave, invasin de enfermedades exticas en el pas, venta de sustancias enervantes..." (a las que ahora habra que aadir la contaminacin ambiental). Agrega que los ordenamientos sobre salubridad que expida el Congreso no pueden omitir estas materias, que ya quedaron federalizadas por una voluntad superior a la suya. En estos casos, la verdad es que "el Congreso no funciona como constituyente, sino como ejecutor de una voluntad constituyente". Cf. su Derecho constitucional mexicano, Porra, Mxico, 21a. ed., 1985, p. 383.


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tculo 73 constitucional...". Esto significa, en nuestra opinin, que la prevencin y control de la contaminacin ambiental desde la perspectiva de la proteccin de la salud humana que fue constitucionalmente federalizada como materia de salubridad general en 1971, puede dejar de serlo en la forma que disponga el Congreso de la Unin, pues la salubridad general ya no es una materia comprendida de manera necesaria en la rbita de las facultades exclusivas de la Federacin. La forma en que la Ley del ramo vigente ha tratado este asunto, se examina en el Captulo XXII de este libro. Por cierto, las facultades del Congreso de la Unin en esta materia, no pueden afectar de manera alguna las atribuciones constitucionales que la reforma de 1971 asign al Consejo de Salubridad General. Pero la reforma de 1971 fue tambin omisa, en tanto no le proporcion a la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental el tipo de fundamento constitucional apropiado. En efecto, dicha Ley no era slo un ordenamiento jurdico referido a una materia de salubridad esto es, a la prevencin y control de la contaminacin ambiental desde la perspectiva de la salud humana, sino tambin a la contaminacin ambiental en general y, en un cierto modo, a la proteccin del ambiente, ms all de la cuestin de la salud humana. En consecuencia, la materia a federalizarse era la proteccin del ambiente y no la contaminacin ambiental en funcin de la salud humana. En efecto, la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental estableca que sus disposiciones y las de sus reglamentos regiran en toda la Repblica, "como medidas de salubridad general" (artculo 2-). En otras palabras, dicha Ley se calificaba a s misma como un ordenamiento jurdico referido a la salubridad general. Pero, el texto de la Ley contena algo ms que medidas de salubridad general. Por lo pronto, su artculo 1- dispona que ella y sus reglamentos regiran la prevencin y el control de la contaminacin en general (en tanto no la remitan exclusivamente a aqulla que tiene que ver con la salud humana) y, adems, "el mejoramiento, conservacin y restauracin del medio ambiente", aunque la verdad es que la Ley se circunscriba realmente a regular la primera de esas materias e, incluso, lo haca en funcin de la contaminacin del aire, de las aguas y del suelo. Pero, el bien jurdicamente tutelado no era slo la salud humana, sino tambin la flora, la fauna y, en general, los recursos o bienes del Estado o de los particulares: el artculo 10 de la Ley calificaba la contaminacin atmosfrica no slo en funcin del perjuicio que pudiera causar a la salud o a la vida humana, sino tambin a "la flora, la fauna y, en general, los recursos o bienes del Estado o de los particulares", mientras que el artculo 14 de la Ley calificaba la contaminacin de las aguas en funcin de las sustancias que fueran dainas "a la salud de las personas, o a la flora o a la fauna, o a los bienes". Por su parte, las disposiciones sobre contaminacin del suelo estaban encaminadas a la proteccin de ese recurso natural, considerado como un bien en s mismo (artculos 23 a 28). Finalmente, la reforma constitucional de 1971 fue poco feliz, en tanto

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contribuy a consolidar una situacin constitucionalmente anmala mediante la asignacin de nuevas atribuciones al Consejo de Salubridad General y, de paso, a generar ciertas dudas sobre si la prevencin y control de la contaminacin ambiental se haba transformado en una materia de la exclusiva competencia de dicho Consejo, Con lo primero, nos referimos a lo que el maestro Felipe Tena describe como "la dictadura verdaderamente singular que instituyen tocante a la salubridad los prrafos 2 - y 4- la fraccin XVI del artculo 73", esto es, al hecho de que simples dependencias como el Departamento de Salubridad y el Consejo de Salubridad General hayan quedado facultadas para ejercer atribuciones propias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, lo que por cierto contrasta con el sistema constitucional y es una situacin anmala dentro de la Constitucin. 20 Pues bien, esta situacin fue reforzada por la reforma de 1971, que le confiri nuevas atribuciones al Consejo de Salubridad General, que al igual que las que tena desde 1917, son de una naturaleza legislativa y ejecutiva, tal como lo destaca Fernando Vzquez en un anlisis especfico que hace de esta reforma. 21 Con lo segundo nos referimos a que la asignacin de estas nuevas atribuciones al Consejo de Salubridad General, podra crear dudas sobre si dicho Consejo ha pasado a monopolizar desde 1971 la facultad de adoptar medidas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental. Sin embargo, nos parece claro que, en consonancia con las razones para establecer el Consejo de Salubridad General en el Congreso Constituyente de 1917, estas nuevas atribuciones deben entenderse como una facultad a ejercerse en casos de emergencia y no excluyen la facultad del Congreso de la Unin para legislar sobre la misma materia, as como la facultad del Ejecutivo Federal para proveer en la esfera administrativa a la observancia de las leyes que se refieran a dicha materia. Pero tambin nos parece claro que en el ejercicio de tal facultad, el Consejo de Salubridad General puede adoptar cualquier tipo de medidas, sin que sea necesario que tengan algn fundamento en la legislacin preexistente y sin otras limitaciones que las que le imponen las disposiciones constitucionales. Tales medidas, en todo caso, tienen una naturaleza esencialmente provisional, pues deben ser revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competen segn lo hace explcita la misma base 4a. de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, as como por el Ejecutivo Federal en los casos que sean de su competencia.Cf., op. cit., nota anterior, p. 379. Seala este ltimo autor que el Consejo de Salubridad General es un rgano, por sus facultades, "dictatorial". En efecto, siendo ese rgano "una mera dependencia del Ejecutivo", ha sido "dotado de facultades legislativas y ejecutivas y, por si fuera poco, las primeras son ejercidas sin aprobacin previa del Congreso el cual se limita a revisar lo ya hecho, y las segundas sin necesidad de acuerdo previo del Presidente...". El Consejo de Salubridad General es claramente un rgano "espreo [...] en un sistema constitucional cuyo punto de partida es la divisin de los poderes, y que establece un sistema presidencialista...". Sin embargo, ese rgano "no slo es suprimido, sino que, en alarde dictatorial, se le suma' facultades...". El mismo autor pone tambin de relieve el carcter centra21 20


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2 2 . LA PROTECCIN DEL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN POLTICA A PARTIR DE LA REFORMA DE 1 9 8 3

La reforma del artculo 25 constitucional que entr en vigor en 1983, incorpor explcitamente a la Constitucin Poltica la idea de la proteccin del ambiente en su conjunto por medio de la expresin "cuidado del medio ambiente". En nuestra opinin, esta reforma profundiz la misma idea contenida en el artculo 27 constitucional, al llevarla ms all de la cuestin de la conservacin de los recursos naturales; pero, no lo hizo en los trminos amplios que hubieran sido deseables, segn se ver a continuacin. En diciembre de 1982, la Administracin que entr en funciones el da 1 - de ese mes remiti al Congreso de la Unin un conjunto de iniciativas que reformaban y adicionaban diversos preceptos constitucionales. Una de ellas reformaba y adicionaba los artculos 16, 25, 26, 27, 28 y 73 constitucionales, que es la que presenta un particular inters para nuestro tema. En efecto, con base en esa iniciativa fue reformado totalmente el artculo 25 constitucional, para incorporar en ese precepto la idea de la rectora estatal de la economa y otras relativas al funcionamiento de la economa mixta en el pas, entre las que est la que ahora contiene el prrafo sexto del nuevo artculo 25, con el siguiente texto:Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyar e impulsar a las empresas de los sectores social y privado de la economa, sujetndolas a las modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente.*

El nfasis inicial de esta norma est colocado en el apoyo y el impulso que el Estado, en ciertas condiciones, debe dispensar a las empresas no estatales en un sistema de economa mixta, haciendo explcito un principio que estaba implcito en la constitucin econmica del pas y que tena tras de s una larga prctica poltica. Sin embargo, la parte final de la misma norma agrega algo nuevo: la disposicin en virtud de la cual el Estado puede "sujetar" a los sectores social y privado, "a las modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente". La novedad de la disposicin consiste no slo en que la Constitucin por vez primera menciona al ambiente (como "medio ambiente"), sino tambin y fundamentalmente en la conceptualizacin que de manera implcita hace de ste, pues al separarlo de la idea de los recursos productivos, le da la connotacin globalizadora que le es propia. El ambiente as entendido debe ser "cuidado", en los trminos que establece el prrafo sexto del nuevo artculo 25 constitucional.lizador de esta reforma, que se suma a la tendencia centralizadora "que ha inspirado gran parte de las reformas constitucionales...". Cf. op. cit., nota 62, p. 703. * Vase Addenda, 10.

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Esta disposicin pudiera considerarse, desde diversos aspectos, como una reiteracin de otras preexistentes. En efecto, la idea de sujetar a los sectores social y privado "a las modalidades que dicte el inters pblico", parece una reiteracin de la contenida en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, de la cual extrae su terminologa. Pero, son dos ideas diversas, aunque vinculadas entre s: la primera se refiere a la propiedad privada y la segunda al quehacer, en general, de las empresas. La relacin que debe establecerse entre la nueva norma y el texto original de la Constitucin, tiene ms que ver con su artculo 5-, que adems de consagrar la libertad econmica, seala que sta puede ser sometida a restricciones. 22 El hecho de que las actividades de las empresas de los sectores social y privado puedan quedar constitucionalmente sujetas a las modalidades que dicte el inters pblico, tiene importancia desde un punto de vista ambiental. En efecto, la legislacin ambiental establece, muchas veces, restricciones a las actividades de las empresas en beneficio de la proteccin del ambiente. El nuevo texto del prrafo sexto del artculo 25 constitucional, por tanto, le proporciona a ese tipo de restricciones legales, su necesario fundamento en la Constitucin Poltica. Sin embargo, la verdad es que tal fundamento constitucional est previsto, desde 1917 y de una manera ms amplia, en el artculo 5 2 constitucional, que adems de establecer uno de los principios bsicos del sistema econmico el principio de la libertad econmica, prescribe tambin que dicha libertad puede quedar sometida a restricciones que tienen que ver con los intereses generales de la sociedad, dentro de los cuales debe entenderse comprendido lo que podra denominarse el inters general de la proteccin del ambiente. En consecuencia, la legislacin ambiental, considerada desde la perspectiva de las restricciones que ella impone a las actividades econmicas, ha tenido siempre en el artculo 5 9 el fundamento constitucional que le era indispensable. Ms importancia tiene la idea de sujetar el uso que los sectores social y privado hagan de los recursos productivos, a la necesidad de cuidar su conservacin y el ambiente. Nuevamente, aqu parece reiterarse otra norma constitucional preexistente: el mismo prrafo tercero del artculo 27 constitucional, en la parte relativa a la conservacin de los recursos na22 El prrafo primero del artculo 5- de la Constitucin Poltica establece, a la letra, lo que sigue: "A ninguna persona podr impedirse que se dedique a la profesin, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta libertad slo podr vedarse por determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad..." En otras palabras, toda persona es libre de desarrollar la actividad econmica que considere de su inters; pero, esta libertad no tiene carcter irrestricto. La idea contenida en el nuevo texto del artculo 25 constitucional respecto de la eventual sujecin de las actividades de las empresas de los sectores social y privado "a las modalidades que dicte el inters pblico ", puede considerarse como una parte de la idea ms general contenida en el artculo 5 ? constitucional respecto de las restricciones de que puede ser objeto la libertad econmica.


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turales. Sin embargo, la idea de la nueva disposicin constitucional es ms amplia: por una parte, comprende los recursos productivos en general y no slo los recursos naturales susceptibles de apropiacin; por otra, expresa una preocupacin por la conservacin del ambiente en su conjunto. En consecuencia, a partir de esta reforma, la Constitucin Poltica contiene un principio sobre la proteccin del ambiente de alcances ms extensos, en tanto el ambiente en su conjunto el "medio ambiente" es reconocido por la Carta Fundamental como tal, la que adems establece que el uso de todos los recursos productivos por los sectores social y privado estar subordinado a la proteccin el "cuidado", que se le debe dispensar. Pero las limitaciones de este principio son tambin evidentes. Primus, el principio se refiere al uso que hagan de los recursos productivos los sectores social y privado, es decir, no incluye el uso que haga el sector pblico. Y secundus, el principio se refiere exclusivamente al uso de los recursos productivos como factor eventual de la degradacin del ambiente, es decir, el principio no considera todos los elementos que pueden contribuir a dicha degradacin.2 3 . ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE LAS BASES CONSTITUCIONALES VIGENTES HASTA 1 9 8 7 PARA LA PROTECCIN DEL AMBIENTE EN SU CONJUNTO

El examen de las bases constitucionales vigentes hasta 1987 para la proteccin del ambiente en su conjunto, deja en claro que la Constitucin Poltica se ocupa de dicha proteccin desde tres perspectivas diferentes bastante amplias, como son la conservacin de los recursos naturales susceptibles de apropiacin; la prevencin y control de la contaminacin ambiental que afecta a la salud humana, y el cuidado del medio ambiente frente al uso de los recursos productivos por los sectores social y privado. Estos tres enfoques son el resultado de tres visiones de la problemtica ambiental que, cronolgicamente, corresponden a pocas diversas. En los dos primeros no est an presente una concepcin del ambiente y de la funcin de su proteccin global, como la que se describe en el captulo I. En efecto, el primero de los enfoques tiene que ver con una visin que identifica la problemtica ambiental con el aprovechamiento irracional de los recursos naturales, mientras que el segundo identifica dicha problemtica con los efectos nocivos que genera la contaminacin ambiental para la salud humana. Ambas visiones se refieren a elementos principales de la problemtica ambiental, pero que, en estricto rigor, no representan toda esa problemtica. En cambio, el tercer enfoque razona sobre la base de una concepcin moderna del ambiente, pero limita el alcance del principio del "cuidado del medio ambiente" a la situacin en la cual queda inscrito dicho principio, esto es, al uso de los recursos productivos por los sectores social y privado.

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El principio de la conservacin de los recursos naturales susceptibles de apropiacin ha sido sin lugar a dudas la base constitucional ms importante para la proteccin del ambiente en su conjunto. A partir de l se han estructurado no slo los principales ordenamientos jurdicos que regulan la conservacin de ciertos recursos naturales, sino tambin la misma Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental y, ms tarde, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, en algunos de sus aspectos relativos a la proteccin del medio natural. El precepto que contiene este principio est ubicado dentro de una de las disposiciones que configuran lo que, en trminos modernos, se denomina la "constitucin econmica" del pas. La idea de la conservacin de los recursos naturales forma parte de la concepcin del desarrollo que est presente en el proyecto nacional que subyace en la Constitucin Poltica. Esta concepcin del desarrollo tiene que ver a su vez con la idea de "desarrollo sostenible" o del "ecodesarrollo", descrita en el captulo I. En efecto, ese precepto indica que el Constituyente de 1917 previ que la actividad fundamental para el crecimiento econmico nacional el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiacin habra de tener en cuenta la conservacin de los mismos. Esto es lo que hoy se llama "desarrollo sostenible" o "ecodesarrollo". El imperio de este principio ha quedado, sin embargo, confiado a la legislacin ambiental, pues la verdad es que la legislacin econmica propiamente tal, debiendo hacerlo, an no lo proyecta a cabalidad. El principio de la prevencin y control de la contaminacin ambiental que afecta la salud humana, ha sido otra base constitucional importante para la proteccin del ambiente en su conjunto. Esta idea forma parte de otra ms amplia, que es la de la salubridad general. Antes de que ella fuera hecha explcita por la reforma constitucional de 1971, la legislacin sanitaria federal haba desarrollado las reglas fundamentales sobre la materia, por lo cual, como se ha dicho, no era jurdicamente necesaria. La manera como se llev a cabo, tampoco fue afortunada. Sin embargo, el principio en s mismo es importante como fundamento constitucional de una parte esencial de la legislacin ambiental, que no queda cubierta por el principio de la conservacin de los recursos naturales. El principio del cuidado del medio ambiente frente al uso de los recursos productivos por los sectores social y privado, ha sido tambin una base importante para la proteccin del ambiente en su conjunto. En efecto, este principio identifica por primera vez "ambiente" o "medio ambiente" como tal y, adems no slo confirma, sino tambin ampla, la idea contenida en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, en la medida en que subordina el desarrollo de los procesos productivos a la exigencia de la proteccin del ambiente en su conjunto. Desde ese punto de vista, este principio hace las veces de una base constitucional para la formulacin de reglas que ponen la utilizacin de ciertos recursos productivos, como los recursos financieros, al servicio de la proteccin del ambiente.


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En conclusin, las bases que la Constitucin Poltica estableci hasta 1987 para la proteccin del ambiente en su conjunto se refieren a los aspectos principales de esa funcin. Sin embargo, no parten de una visin holstica y sistmica del ambiente, como la descrita en el captulo I, lo que impide considerar que esta funcin queda absolutamente cubierta por dichas bases. La excepcin es la disposicin que se refiere al principio del cuidado del medio ambiente, que sin embargo limita los alcances de este principio a la situacin en la cual lo inscribe. Este hecho determinaba que la legislacin ambiental vigente que se inspiraba en una visin holstica y sistmica del ambiente, como era la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, careciera de un fundamento constitucional slido. Por otra parte, estas bases constitucionales transformaban la proteccin del ambiente en materia federal, centralizando la gestin ambiental de una manera inconveniente.2 4 . LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1 9 8 7 A LOS ARTCULOS 2 7 Y 7 3

Esa situacin se modific de manera sustancial con las reformas que se introdujeron durante 1987 a los artculos 27 y 73 constitucionales, mismas que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin del 10 de agosto de ese ao y entraron en vigor al da siguiente. La reforma que se hizo al artculo 27 constitucional consisti en una adicin a su prrafo tercero, en virtud de la cual qued incorporada en ese texto la idea de que, como consecuencia del derecho que la nacin tiene en todo tiempo de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, se dictaran las medidas necesarias, entre otras, "para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico". Con esta reforma pas a formar parte de la Constitucin Poltica el principio de que es un deber del Estado velar por la proteccin del ambiente, entendida en el sentido de una proteccin integral del mismo. Dicho principio no era totalmente ajeno a la Carta Fundamental, pues, como se ha visto, diversos preceptos suyos ya se ocupaban de manera parcial de la proteccin del ambiente. La reforma del artculo 27 constitucional super esta idea de la proteccin del ambiente circunscrita a la proteccin de ciertos componentes suyos o de la regulacin de algunas actividades que lo afectan, mediante la incorporacin de una concepcin de la proteccin integral del ambiente. En efecto, "preservar y restaurar el equilibrio ecolgico" significa preservar y restaurar esa relacin de estabilidad dinmica entre todos los elementos que configuran un determinado ambiente y que es, en ltimo trmino, la que hace posible las formas de vida que existen en su interior. Con ello, el Constituyente Permanente estableci las bases para la regulacin integral de la materia en la Ley General del Equilibrio Ecolgico

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y la Proteccin al Ambiente, como qued en claro durante la discusin de la iniciativa en el Congreso de la Unin. 23 Hay que decir que la incorporacin de este principio a la Constitucin Poltica, junto con otros lincamientos de reformas constitucionales, fue planteada en nuestro Derecho ambiental mexicano publicado en 1987, como se puede leer en su pgina 479 (este libro entr en prensas antes de que el Ejecutivo Federal formulara la iniciativa que se est examinando). Pero all tambin se sugiri que la funcin de proteccin al ambiente quedara explcitamente vinculada a la idea de desarrollo, como lo hacen en la actualidad algunas constituciones latinoamericanas, mediante una ampliacin de la concepcin del "desarrollo integral" que consagra el artculo 25 constitucional en vigor a la del "desarrollo ambientalmente sostenible", por lo que se propuso que este principio se incorporara precisamente a ese precepto. Pese a ello, no nos parece desacertada la incorporacin de este principio en el artculo 27 constitucional, ni tampoco como se hizo, porque en definitiva lo importante, desde nuestro punto de vista, era la introduccin del principio en la "constitucin econmica" del pas, de manera que se reformulara la concepcin del desarrollo que subyace en la Carta Fundamental y se incorporara la idea del "desarrollo ambientalmente sostenible". Como se sabe, el artculo 27 forma parte de la "constitucin econmica" del pas y, en consecuencia, su contenido concurre a precisar la concepcin del desarrollo que subyace en la Carta Fundamental, por lo que la idea del desarrollo ambientalmente sostenible puede entenderse ahora como uno de los elementos que tiene la Constitucin Poltica de la concepcin del desarrollo.* 24En el dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Gobernacin, de Puntos Constitucionales y de Asentamientos Humanos y Ecologa del Senado de la Repblica se dice, entre otras cosas, que "tiene particular relevancia inscribir en el texto constitucional, como una gua para la orientacin de la poltica que debe seguir el gobierno mexicano, la referencia a la necesidad de preservar y restaurar el equilibrio ecolgico...", con lo que se pone de relieve la importancia que tiene este principio corno punto de referencia bsico de la poltica ambiental. Por su parte, en e! dictamen de la Comisin de Ecologa y Medio Ambiente de la Cmara de Diputados se lee lo que sigue: "En lo que se refiere a la reforma del artculo 27 constitucional, nos parece de la mayor importancia hacer nfasis en el doble contenido que la fundamenta: por un lado, actualiza lo que el propio Constituyente previ en 1917 en relacin al aprovechamiento .social y a la conservacin de los recursos naturales, y por otro, eleva a rango constitucional una de las principales preocupaciones de la sociedad1, sentando las bases para una legislacin integral en la materia." Y ms adelante: "La iniciativa presenta una concepcin integral de la problemtica ecolgica que define las orientaciones para actualizar el marco jurdico sobre la materia." Con esto se pone de manifiesto la significacin que tiene establecer este principio en un nivel constitucional, para la legislacin que habr de desarrollarlo. * Vase Addenda, 1. 24 Por eso, pensamos que quizs lo nico criticable de esta reforma al artculo 27 sea la terminologa empleada para ese efecto o, ms exactamente, la diversidad terminolgica en los artculos 27 y 73, pues mientras el primero se refiere a la funcin de "preservar y restaurar el equilibrio ecolgico", el segundo se refiere a la misma funcin y, adems, a la "proteccin al ambiente", como si fueran funciones diferentes. Habra sido ms conveniente que la reforma hubiese empleado, en ambos preceptos, el concepto de "proteccin23


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El cambio que se introdujo en el artculo 73 constitucional no fue menos importante: consisti en incorporar un inciso "G" a la fraccin XXIX de ese precepto, con el objeto de facultar al Congreso de la Unin "para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico". La expresin "concurrencia" suele generar algunas, confusiones. Ella es una creacin de la jurisprudencia y la doctrina en los Estados Unidos de Amrica, que designa aquellas facultades reservadas a la Federacin, que sin embargo pueden ser ejercidas por los estados mientras no lo haga la Federacin. En la lengua espaola, "concurrentes" son dos o ms acciones que coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto. Como bien se ha dicho, "las facultades concurrentes en el sentido, castizo de la palabra, que propiamente deberan llamarse coincidentes, son las que se ejercen simultneamente por la Federacin y por los estados", 25 esto es, algo diverso de lo que en Estados Unidos de Amrica se entiende por facultades concurrentes. En Mxico, la idea de la concurrencia se introdujo, primero, en materia de asentamientos humanos (1976), luego en materia de salubridad general (1985) y, por ltimo, en materia de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente (1987). En todos estos casos, la idea de la concurrencia ha sido manejada, invariablemente, como un sistema de distribucin de competencias respecto de una misma materia que lleva a cabo el Congreso de la Unin entre los tres diversos rdenes de gobierno existentes en la Repblica, teniendo en cuenta los distintos componentes que integran dicha materia, pero en la que subyace tambin la idea de que esas facultades se deben ejercer de una manera coordinada por tratarse, en definitiva, de una misma materia y, por consiguiente, de una misma gestin. De all que pueda decirse que por facultades concurrentes se entiende, en el derecho y la prctica constitucional mexicana, aqullas que, coincidiendo en la misma materia, que en este caso sera la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente, se ejercen de manera simultnea por la Federacin, los estados y los municipios, mediante una distribucin de competencias entre todos ellos, que tiene en cuenta los diversos componentes de esa materia y los asigna como facultades exclusivas de la Federacin, los estados y los municipios. La concurrencia es, por consiguiente, un sistema de distribucin deal ambiente", siguiendo de esta manera la tradicin establecida por la Ley en ese entonces vigente sobre la materia, as como incorporado el concepto de "desarrollo sostenible". Ms adelante, se seala como la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente modific el sentido natural de ese ltimo concepto, al identificarlo con la "proteccin contra la contaminacin", probablemente a la luz de una visin equivocada de lo que era la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 25 Cf. Felipe Tena, Derecho constitucional mexicano, Porra, Mxico, 17a. ed., 1980, p. 121.

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MANUAL DE D E R E C H O AMBIENTAL MEXICANO

competencias que se refieren a los distintos componentes de una misma materia. Pero precisamente por tratarse de una misma materia, que exigen a su respecto una gestin integral e integrada, estas facultades deben ejercerse de manera coordinada. El propsito de la reforma de 1987 que se est comentando fue, en consecuencia, permitir la participacin de los gobiernos de los estados y de los municipios en los asuntos ambientales, que de acuerdo con las disposiciones constitucionales en vigor en ese entonces estaban prcticamente concentradas en la Federacin. De este modo se establecieron las bases de una tan saludable como necesaria descentralizacin. La tcnica para hacerlo fue, indudablemente, la ms conveniente: por una parte, se dej en manos del Congreso de la Unin la facultad de hacer una divisin de atribuciones que implicara una descentralizacin que se podra profundizar de manera paulatina, sea mediante modificaciones a la ley, sea mediante el mecanismo de los convenios de coordinacin previstos en la Constitucin, que permiten la transferencia de funciones de la Federacin a los estados y de los estados a los municipios. Estas ideas fueron tambin planteadas en nuestro Derecho ambiental mexicano, como se puede leer en su pgina 480. Por eso, ahora slo nos cabe decir que compartimos ampliamente la idea de la descentralizacin cuyas bases fueron establecidas en la reforma del artculo 73 constitucional, as como la tcnica que se utiliz para ese propsito. Esto ltimo, porque es evidente que la descentralizacin en esta materia, para que sea en verdad eficaz, debe ser entendida como un proceso que se llevar a cabo de manera paulatina, lo que no habra sido posible si la distribucin de competencias hubiere sido hecha por la propia Constitucin Poltica. En sntesis, las reformas a los artculos 27 y 73 de la Carta Fundamental de Mxico vinieron a "constitucionalizar" algunos principios fundamentales de la proteccin del ambiente, en consonancia, por lo dems, con lo que est ocurriendo en otras partes del mundo. En efecto, la "constitucionalizacin" de la proteccin del ambiente es un hecho que se est generalizando en todo el orbe, como se seala ms adelante.2 5 . LA DIVISIN DE LAS FACULTADES EN MATERIA AMBIENTAL ENTRE LA FEDERACIN Y LOS ESTADOS

Mxico est constituido como una Repblica federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de la Constitucin Poltica (artculo 40). En Mxico, el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y los de los estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos establecidos por la Constitucin federal y las


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particulares de los estados, las que en ningn caso pueden contravenir las estipulaciones del Pacto Federal (artculo 41, prrafo primero). En esta seccin se examina la manera como se encontraban y se encuentran repartidas las facultades en materia ambiental entre la Federacin y los estados. Sin embargo, este examen no agota el estudio de la divisin de las facultades en materia ambiental dentro del pas, pues los municipios tambin cuentan con algunas de esas facultades. Como se ha dicho, corresponde a la Constitucin Poltica delimitar el mbito de las jurisdicciones entre la Federacin y los estados. Esta cuestin la resuelve la Constitucin mediante una regla que dispone, a la letra, lo que sigue: "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados" (artculo 124). En consecuencia, corresponden a los estados todas las facultades que no estn expresamente concedidas por la Constitucin a los rganos de la Federacin. Sin embargo, la verdad es que la Constitucin concede a los rganos de la Federacin una cantidad tan importante de facultades, que la regla en cuestin est lejos de tener los alcances que pudieran suponer. 26 Algo parecido ocurra hasta 1987 en materia ambiental, pues las facultades que correspondan a los estados en este mbito eran escasas y de poca significacin, ya que la propia Constitucin haba concedido dichas facultades, casi sin excepciones, a los rganos de la Federacin. En efecto, aunque la Constitucin todava no contena una norma que globalizara la funcin de la proteccin del medio ambiente y menos an una norma que depositara en la Federacin todas las facultades sobre la materia, las normas vigentes hasta esa poca dejaban prcticamente sin aplicacin el artculo 124 constitucional, al conferirle a la Federacin la mayor parte de las atribuciones sobre la materia. As suceda en lo relativo a la conservacin de los recursos naturales susceptibles de apropiacin; a la prevencin y control de la contaminacin ambiental desde la perspectiva de la proteccin de la salud humana, y al cuidado del medio ambiente frente al uso de los recursos productivos por los sectores social y privado. Como es obvio, estas facultades permitan, hasta 1987, que el Congreso de la Unin pudiera expedir a su vez leyes sobre tales materias, como parte de sus "facultades implcitas". Pero, adems, hay que recordar que el artculo 73 constitucional fa26 El artculo 124 constitucional sigue el modelo establecido por la Enmienda X de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Amrica, pas en el que el sistema federal tuvo su origen, como se sabe, en un pacto entre las trece colonias recientemente liberadas de la monarqua inglesa y en virtud del cual conservaron su propio gobierno en todo lo que no fue expresamente otorgado por la Constitucin Poltica al gobierno nacional. Ms de una vez se ha puesto en entredicho la oportunidad de la adopcin de este principio en un pas como Mxico, que tena una tradicin colonial unitaria y en el que, en consecuencia, no se daba en los hechos el supuesto de que el sistema federal que ya establecieron las Constituciones de 1824 y de 1857, hubiera tenido su origen en un pacto entre estados preexistentes, que entregaban ciertas, facultades al poder central y se reservaban las restantes.

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culta al Congreso de la Unin para legislar sobre un conjunto de cuestiones que se refieren a elementos ambientales o a actividades que pueden generar efectos ambientales, lo que implica que dichas cuestiones deben ser consideradas como materia federal, sin perjuicio de que muchas veces tambin lo son porque dichas cuestiones han sido colocadas expresamente por otras disposiciones de la Constitucin dentro de la jurisdiccin de la Federacin (aguas, minerales, hidrocarburos, energa elctrica y nuclear, etc.). Esto significaba, hasta 1987, que el Congreso de la Unin poda legislar sobre los aspectos ambientales involucrados en esas materias. Para entender los alcances de esta concentracin de las facultades ambientales en la Federacin, recordemos que el mencionado precepto constitucional faculta al Congreso de la Unin para legislar en toda la Repblica sobre hidrocarburos, minera y energa elctrica nuclear, as como para expedir las leyes del trabajo (fraccin X); para dictar leyes sobre colonizacin, emigracin e inmigracin, junto con las ya mencionadas sobre salubridad general de la Repblica (fraccin XVI); para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin y sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal (fraccin XVII); para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos cuya conservacin sea de inters social (fraccin XXV); para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos (fraccin XXIX-C); para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y social (fraccin XXIX-D); para expedir leyes tendientes a la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (fraccin XXIX-F); y, en general, para expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas sus facultades y todas las otras concedidas por la Constitucin a los Poderes de la Unin (fraccin XXX). Esta ltima disposicin es la fuente de las ya mencionadas facultades implcitas. 27 En el ejercicio de estas facultades implcitas, el Congreso de la Unin poda legislar sobre la conservacin de los recursos naturales que son susceptibles de apropiacin, as como sobre las dems materias que la Constitucin haba colocado expresamente dentro de la jurisdiccin de la Federacin. As, el Congreso de la Unin se conceda a s mismo esta facultad implcita y poda otorgarle a los otros dos Poderes las facultades necesarias para el cumplimiento de los cometidos que Ies son propios a dichos Poderes en relacin con las mismas materias. Todo esto ha sido modificado por la reforma de 1987 al artculo 73 constitucional ya examinada. En efecto, el hecho de que la Constitucin fa27 Como se ha sealado con mucha precisin, "mientras las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a cualquiera de los Poderes federales, las facultades implcitas son las que el Poder Legislativo puede concederse a s mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer alguna de las facultades explcitas". Cf. Felipe Tena, op. cit., nota 98, p. 116.


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cuite ahora al Congreso de la Unin "para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico", significa que ste puede y debe distribuir los asuntos ambientales en los tres niveles de gobierno, en la forma que el mismo Congreso de la Unin determine. Por consiguiente, las atribuciones ambientales que estaban concentradas en la Federacin, pueden ser otorgadas a los gobiernos de los estados y municipios, como lo ha hecho laLGEEPA.

Este cambio era ms que necesario. El hecho de que la materia ambiental fuera eminentemente federal, no slo era contradictorio con el sistema federal, sino tambin era un obstculo para una gestin ambiental adecuada. En efecto, la problemtica ambiental tiene una naturaleza principalmente regional y como tal debe ser abordada por la gestin ambiental. Es de suma importancia, por consiguiente, que los problemas regionales sean enfrentados con polticas especficas, que consideren las particularidades de cada ecosistema. Estas polticas slo pueden ser diseadas y aplicadas de manera correcta dentro del respectivo contexto regional, lo cual no se opone a la existencia de una poltica nacional del ambiente, que por cierto es necesaria, pero ineficiente cuando no va acompaada de polticas especficas para cada regin. Ms adelante se examina cmo la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) hace compatible la existencia de la poltica ecolgica nacional con la poltica ecolgica local. Lo mismo cabe decir de la legislacin ambiental. sta debe ser entendida, bsicamente, como una legislacin local que, dentro de los marcos establecidos por la legislacin federal, permita el diseo y la aplicacin de polticas que tengan en consideracin la variedad de los ecosistemas de cada regin y establezca un sistema tambin local para la gestin ambiental. A este propsito propende la LGEEPA.2 6 . LAS FACULTADES DEL MUNICIPIO EN MATERIA AMBIENTAL

La descripcin de cmo reparte la Constitucin Poltica las facultades en materia ambiental entre la Federacin y los estados, no ofrece una visin completa sobre la divisin de tales facultades dentro del pas, pues los municipios tambin cuentan con algunas de ellas. Uno de los aspectos ms relevantes de la Constitucin Poltica de 1917 fue su propsito de reafirmar la existencia del municipio como la base del sistema poltico del pas. El municipio haba sido una de las instituciones que, en la poca colonial, haba tomado rpidamente un lugar importante en la vida de la sociedad novohispana y que, no obstante haber sido ahogado ms tarde por los rganos de los poderes centrales, conserv por lo menos el vigor necesario para estar presente en las luchas

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por la emancipacin. En efecto, se conoce la participacin que tuvieron los municipios tanto en Mxico como en otros pases de Hispanoamrica, como rganos a travs de los cuales se encauzaron las primeras demandas reivindicativas de la soberana nacional. El municipio tuvo azarosa existencia en el Mxico del siglo xrx. La Revolucin Mexicana de 1910 se propuso enmendar esta situacin y, en el Congreso Constituyente de 1917, el proyecto presentado por Carranza incluy la idea del municipio libre, la que mantuvo a lo largo de todo el debate y, finalmente, se incorpor en el texto de la Constitucin. 28 Como se ha sealado con mucha propiedad, 29 la Constitucin de 1917 se refiere al municipio en diversas y numerosas disposiciones (artculos 3-, 5-, 10, 16, 21, 27, 31, 73, 117 y 130); pero, su regulacin sistemtica se encuentra en el artculo 115, que comienza por instituir el municipio libre. El prrafo inicial del artculo 115 de la Constitucin establece:Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial, y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes... 30

El gobierno municipal corresponde a un ayuntamiento de eleccin popular directa, como lo establece la fraccin I del prrafo primero del artculo 115 constitucional. La norma respectiva no ha sido modificada desde 1917, no obstante que ha sido materia de diversas adiciones. Por otra parte, los municipios estn revestidos de personalidad jurdica y manejan su patrimonio conforme a la ley, pues as lo prescribe la fraccin II del mencionado primero. 31 Es de mucha importancia para el derecho ambiental la modificacin que la ltima reforma constitucional introdujo en esta misma fraccin 13 y que se refiere a la llamada "autonoma municipal", esto es, a la potestad de los municipios para expedir por s mismos las normas que fueren necesarias en los asuntos que son de su competencia. Esta potestad haba sido puesta algunas veces en entredicho. La reforma dej claramente establecido que "los ayuntamientos poseern facultades para expedir28 Sobre el establecimiento del artculo 115 que instituye, el municipio libre, vase Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, op. cit., en nota 83, pp. 291 y ss. 29 Cf. Salvador Valencia, "La nueva estructura constitucional del municipio", en J. F. Ruiz y D. Valads (comp.), Nuevo derecho constitucional mexicano, Porra, Mxico, 1983, pp. 221 y ss. 30 El contenido de este prrafo no ha sido modificado, pese a que el artculo 115 ha sido objeto de diversas modificaciones en los ms de 75 aos de su vigencia, la ltima de ellas en 1987. 31 En el texto original de la Constitucin qued establecido que "los Municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales" (fraccin III). Con las reformas vigentes a partir de 1983, esa idea fue incorporada a la actual fraccin II, que en su parte inicial previene lo siguiente: "Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la Ley."


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de acuerdo con las bases normativas que debern establecer las Legislaturas de los estados, los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones". Como los municipios tienen competencia en asuntos de naturaleza ambiental, el precepto pone de manifiesto que los municipios participan en la gestin ambiental no slo a travs de la ejecucin de actos materiales, sino tambin del establecimiento de normas jurdicas de carcter general y abstracto sobre la materia. Estas normas son una de las fuentes de la legislacin ambiental. Como es obvio, las proyecciones que puede tener el derecho municipal dentro del derecho ambiental son vastsimas, dentro de una adecuada distribucin de las competencias para regular la proteccin del ambiente. Tradicionalmente, los municipios han tenido a su cargo la prestacin de ciertos servicios pblicos que son de inters local. La Constitucin de 1917 no estableci ninguna disposicin al respecto. En silencio de la Constitucin y de acuerdo con las prcticas centralizadoras, muchos de esos servicios han terminado por ser excluidos de la rbita municipal. Ello no ha ocurrido slo en Mxico.32 La reforma de 1983 al artculo 115 constitucional, sin embargo, dispuso que los municipios tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: agua potable y alcantarillado; alumbrado pblico; mercados y centrales de abasto; panteones; rastros; calles, parques y jardines; seguridad pblica y trnsito; y los dems que determinen las Legislaturas locales segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. As lo establece la nueva fraccin III del artculo 115. Debe sealarse adems que, previsoramente y frente a la realidad de que no todos los municipios pueden asumir por s solos los servicios pblicos que deben tener a su cargo, la misma fraccin III prescribe que "cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes", los municipios tendrn a su cargo tales servicios pblicos "con el concurso de los estados", aadiendo los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, "podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les correspondan". La competencia de los municipios no se agota con esta enunciacin que hace la fraccin III del artculo 115 respecto de los servicios pblicos que tendrn a su cargo, sino que se extiende a las materias sealadas en la fraccin V del mismo artculo, que dispone que los municipios, "en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizadn de la tenencia32 Sobre el particular, nos remitimos a lo que hemos escrito sobre el municipio latinoamericano y la gestin ambiental, en El derecho ambiental en Amrica Latina, CIFCA, Madrid, 1982 (Coleccin Opiniones), pp. 17 y i 8.

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de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creacin de zonas de reservas ecolgicas...". Y agrega que los municipios, "para tal efecto y de conformidad del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios". 33 Este campo de atribuciones de los municipios s' refiere a materias que parecen propias del desarrollo urbano y tiene el mrito de precisar las competencias de los municipios en estas materias, como se ha sealado con mucha exactitud. 34 Sin embargo, por lo menos en un punto, el precepto excede lo que hasta ese momento se poda entender por desarrollo urbano, a la luz de las disposiciones constitucionales y de la Ley General de Asentamientos Humanos. Se trata de la categora de "zonas de reservas ecolgicas" hasta ese entonces jurdicamente indita y que, por tanto, fue creada por la reforma del artculo 115 constitucional. En efecto, el artculo 27 constitucional y la Ley General de Asentamientos Humanos prevean el establecimiento de provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; pero no contemplaban la creacin de estas zonas de reservas ecolgicas. La innovacin fue posteriormente incorporada a la Ley General de Asentamientos Humanos, que en su artculo 16 (apartado A, fraccin I, inciso e), prescribe que corresponde a los poderes de las entidades federativas, en el mbito de sus competencias, "fijar las normas a que se sujetarn los Municipios [...] en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas". Creemos que el establecimiento de las zonas de reserva ecolgica por la reforma constitucional de 1983 y la participacin que se les concede a los municipios en su creacin y administracin representan una oportuna medida.2 7 . LA PROTECCIN CONSTITUCIONAL DEL AMBIENTE EN EL DERECHO COMPARADO

Una visin comparatista puede proporcionar una idea de las tendencias que prevalecen en la proteccin constitucional del ambiente y, de alguna33 A partir de 1976 haba quedado establecido en la fraccin VI del artculo 115 constitucional que "los estados y municipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia". Este cambio se corresponda con sendas modificaciones de los artculos 27 y 73, que introducan la idea de la ordenacin de los asentamientos humanos y la concurrencia de la Federacin, los estados y los municipios en esta materia. La reforma constitucional de 1983 implic la supresin de esa fraccin IV y su remplazo por la recin transcrita fraccin V. 34 Cf Jorge Carpizo, "Evolucin y perspectivas del rgimen municipal en Mxico", en J. F. Ruiz y D. Valads, Nuevo derecho constitucional mexicano, op. cit., en nota 108. Vanse las pp. 233 y ss. Vase adems el trabajo de Salvador Valencia cit. en nota 108.


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manera, entregar ciertos elementos que por lo menos deben considerarse, si fuere el caso, en la tarea de perfeccionar las ideas que ya contiene la Constitucin Poltica mexicana. En general, de esas tendencias es posible decir que, a partir de una concepcin amplia del ambiente, apuntan, por una parte, a dejar establecido que la funcin del Estado es velar por la proteccin del ambiente y, por otra, que todos los habitantes tienen derecho a un ambiente adecuado, pero tambin tienen el deber de cuidar su conservacin, en el contexto de una idea ms fundamental, que tiene que ver con la necesidad de modificar los procesos productivos y de armonizarlos con la base natural que los sustenta. En efecto, una rpida revisin de las Constituciones ms modernas, pone de manifiesto que todas o algunas de estas ideas, se han incorporado a la mayor parte de. las Leyes Fundamentales expedidas despus de la segunda Guerra Mundial, con un nfasis que cambia de pas en pas, pero que expresa siempre la idea fundamental de la proteccin del ambiente en su conjunto como una condicionante de la lgica productiva de cada sistema econmico. As ocurri con casi todas las Constituciones polticas de Europa del Este que, en su momento, establecieron principios que tenan como propsito la lgica productiva de los sistemas econmicos entonces vigentes el crecimiento econmico para satisfacer de manera cada vez ms completa las necesidades de la poblacin, el uso racional de los recursos naturales y la proteccin del ambiente, que eran elementos no considerados inicialmente por la lgica de dichos sistemas. 35 La disposicin que sobre el tema contena la Constitucin Poltica de 1977 de la desaparecida Unin Sovitica, puede ilustrar el modelo que ofrecan las keyes fundamentales de tales pases. Esa disposicin, siguiendo de cerca a la anterior Constitucin de la URSS, prescriba: En inters de la presente y de las futuras generaciones, se adoptan en la URSS las medidas necesarias para la proteccin y el uso racional, cientficamente fundamentado, de la tierra y el subsuelo, de los recursos acuticos, de la flora y la fauna, para conservar limpios el aire y el agua, asegurar la reproduccin de las riquezas naturales y el mejoramiento del medio ambiente" (artculo 18).3635 Sobre esta materia, pueden consultarse la Constitucin de Bulgaria de 1971 (artculo 31), la Constitucin de la extinta Repblica Democrtica Alemana de 1968, revisada en 1974 (artculo 15), la Constitucin de Hungra de 1949, revisada en 1972 y 1975 (artculos 57 y 69), la Constitucin de Albania de 1976 (artculo 20), la Constitucin de Polonia de 1952 (artculo 71), y la Constitucin de la desaparecida Yugoslavia de 1974 (artculos 85, 87, 192 y 193), as como lo que se ha escrito al respecto. Cf. para todo lo anterior a Luis Rodrguez, "El medio ambiente en la Constitucin espaola", en Luis Rodrguez (comp.). Derecho y medio ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pp. 33 y ss. 36 Esta norma debe entenderse en el contexto de aqullas que establecan que la base del sistema econmico del pas "es la propiedad socialista de los medios de produccin" (artculo 10) y que ia forma fundamental de Ja propiedad socialista estaba constituida por la propiedad del Estado, que de acuerdo con la Constitucin era "patrimonio comn de todo el pueblo sovitico" y se encontraba integrada, entre otros bienes, por la "tierra, el subsuelo, las aguas y los bosques", que "son propiedad exclusiva del Estado" (artculo 11).

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En consecuencia, la lgica productiva del sistema econmico estaba constitucionalmente condicionada en la Unin Sovitica al uso racional de los recursos naturales, que como lo deca explcitamente su Constitucin deba estar "cientficamente fundado" y deba "asegurar la reproduccin de las riquezas naturales y el mejoramiento del medio ambiente". En cambio, en las Constituciones polticas de los pases de Europa Occidental, es menos frecuente hallar este tipo de disposiciones. La verdad es que los casos se encuentran limitados a Grecia, Suiza, Portugal y Espaa, En efecto, la Constitucin griega de 1975 establece que constituye una obligacin del Estado la proteccin del ambiente natural y cultural (artculo 25). La Constitucin suiza, revisada en 1957, 1962 y 1975, distribuye la competencia para la proteccin del ambiente entre la Confederacin y los cantones (artculos 24 y 25). La Constitucin portuguesa de 1976 establece que todos tendrn derecho a un ambiente humano de vida, saludable y ecolgicamente equilibrado, y el deber de defenderlo, as como otras disposiciones (artculo 66). La Constitucin espaola de 1978, en fin, tambin prev la existencia de este derecho-deber, as como otras reglas, que sern examinadas a continuacin. 37 La Constitucin espaola de 1978 proporciona el modelo ms reciente de proteccin constitucional del ambiente en Europa Occidental. La disposicin bsica es su artculo 45, que establece que "todos tienen el derecho de disfrutar de un ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo"; luego prescribe que "los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y festaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva"; y concluye con una norma que previene que "para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la ley fije se establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el dao causado". 38 Del conjunto de estas disposiciones resulta, como hemos tenido la oportunidad de sealarlo, 39 que la Constitucin espaola, al imponerle a los poderes pblicos la obligacin de velar por la utilizacin racional37 Sobre el artculo 66 de la Constitucin portuguesa puede consultarse el trabajo de Sebastio Duarte Pestaa de Vasconcelos da Costa Pereira, "O direito do ambiente em Portugal con particular referencia a Constituido de 1976", en la revista Ambiente y Recursos Naturales, La Ley, Buenos Aires, enero-marzo 1985, vol. II, nm. 1, pp. 88 yss. 38 Tal disposicin debe entenderse en el contexto de aquellas que configuran el sistema econmico espaol, como es el caso del artculo 38, donde "se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado", y del artculo 33, donde "se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia", pero con el importante alcance de que "la funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las leyes". 39 Cf. nuestro trabajo sobre "El derecho ambiental y el manejo integrado de los recursos n a t u r a l e s " , e n Enrique Leff (coordinador), Los problemas del conocimiento y la perspectiva ambiental del desarrollo, Siglo X X I - U N A M , Mxico, 1986, pp. 363 a 393.


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de los recursos naturales, ha introducido un,nuevo principio en el sistema econmico, en virtud del cual los recursos naturales deben ser empleados de acuerdo con la racionalidad que le es propia a dichos recursos y no de acuerdo con la lgica productiva, individual o social, que estn en la base del sistema capitalista. 40 Esta tendencia de hacer constitucionales los principios fundamentales de la proteccin del ambiente, se ha expresado con ms fuerza an en las constituciones polticas de los pases de Amrica Latina que se han expedido a partir de 1972. En un trabajo sobre el tema, 41 hemos subrayado el surgimiento de un constitucionalismo ambiental latinoamericano. En efecto, la compleja historia poltica reciente de la gran mayora de los 20 pases que componen Amrica Latina ha llevado a renovar sus instituciones, lo que se ha reflejado, entre otras cosas, en cambios constitucionales: en los ltimos veinticinco aos, 14 de los 20 pases de la regin se han dado nuevas Constituciones polticas, que de diversas maneras han procurado incorporar las modernas preocupaciones de la sociedad latinoamericana. Esto ha permitido, entre otras muchas novedades, que en estas nuevas constituciones figuren un nmero importante de disposiciones que se refieren a la preocupacin por la proteccin del medio ambiente y la promocin de un modelo de desarrollo sostenible. Se trata de lo que hemos llamado un "enverdecimiento" (greening) de las Constituciones polticas de la regin, que paulatinamente se han ido ocupando ms y ms de establecer las bases para el desarrollo de una legislacin ambiental moderna. A este enverdecimiento de nuestras Constituciones no han sido ajenas, por cierto, las dos grandes conferencias de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (1972 y 1992). As ha ocurrido con las Constituciones de Panam (1972), Cuba (1976), Per (1979, sustituida en 1993), Ecuador (1979), Chile (1980), Honduras (1982), Hait (1982), El Salvador (1983), Guatemala (1985), Nicaragua (1987), Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992) y Argentina (1994). En todas estas Constituciones hay .normas que establecen principios ambientales. Algunas veces estos principios han sido incorporados por reformas a Constituciones anteriores a 1972, como ha sucedido con la Constitucin mexicana de 1917 (reformada en 1987), con la Constitucin costarricense de 1949 (reformada en 1994) y con la Constitucin uruguaya de 1966 (reformada en 1996). Otras veces, los principios ambientales establecidos han sido profundizados, como ha sucedido con las Constituciones Polticas de Panam, Cuba y Ecuador.* Ibid., pp. 373 a 375. Se trata de una ponencia preparada para la VII Conferencia Internacional de la Fundacin Corte Internacional del Medio Ambiente sobre "Medio ambiente y cultura: el patrimonio comn de la humanidad" (Paestum, Italia, 5-10 de junio de 1997) y publicada con el ttulo "O constitucionalismo ambiental latino americano" en la Revista da Associagao dos Juzes Federis do Brasil afto 16, nm. 55, 1997). * Vase Addenda, 10.41 4

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El enverdecimiento de las Constituciones latinoamericanas se ha dado dentro de una tradicin constitucional propia de los pases de la regin, constituida por las disposiciones que establecen prescripciones sobre la proteccin de los recursos naturales. Esta tradicin, instaurada por la Constitucin mexicana en 1917, ha sido continuada hasta hoy, pero en el contexto ms amplio que proporcionan las ideas de proteccin del ambiente en su conjunto y de promocin del desarrollo sostenible inscritas en las nuevas Constituciones. Bsicamente, los nuevos principios constitucionales se refieren al desarrollo sostenible, el deber del Estado y de la sociedad de proteger el medio ambiente, el deber de proteger ciertos componentes especficos del medio ambiente, la regulacin de ciertas actividades, la proteccin del patrimonio cultural, el derecho a un medio ambiente adecuado y las garantas de dicho derecho, el deber de accionar en defensa de los intereses ambientales, la responsabilidad por el dao ambiental, el derecho de participacin de la sociedad y el derecho de informacin. En toda Constitucin subyace un modelo de desarrollo econmico que se establece mediante un conjunto de disposiciones que configuran lo que se llama la "constitucin econmica". La idea de desarrollo que se encuentra en las Constituciones polticas de Amrica Latina se ha enriquecido en los ltimos aos con la incorporacin de la idea del desarrollo sostenible, que de acuerdo con la conocida frmula del Informe de la Comisin Brundtland (1987) es un modelo de crecimiento que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Es cierto que la prescripcin constitucional de que el Estado y la sociedad civil deben proteger el medio ambiente implica, por s misma, la idea de que la Constitucin promueve un modelo de desarrollo sostenible. Sin embargo, esta idea ha comenzado a hacerse explicta en diversos textos constitucionales. El deber del Estado y de la sociedad de proteger el medio ambiente es, cronolgicamente, el primero de los principios que aparece en las nuevas Constituciones latinoamericanas. Este deber es vinculado algunas veces explcitamente a disposiciones que autorizan restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales cuando ello sea necesario para proteger el medio ambiente, en especial cuando se trata del ejercicio del derecho de propiedad. Pero tambin las nuevas Constituciones polticas han tendido a reconocer la funcin ambiental de la propiedad, como una derivacin de la funcin social general del derecho de propiedad. Algunas de las nuevas Constituciones latinoamericanas se destacan por su inters en la proteccin de ciertos componentes del medio ambiente. En efecto, adems de las prescripciones sobre la proteccin del medio ambiente en general, incluyen reglas especficas para la proteccin de la fauna y la flora, la proteccin del patrimonio gentico y de la diversidad biolgica, la proteccin de ciertas zonas geogrficas del pas y el establecimiento de reas naturales protegidas, para citar slo algnos casos.


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En ciertas ocasiones, esas Constituciones establecen regulaciones especificas sobre materias tales como la prohibicin del ingreso al territorio nacional de residuos peligros, actividades y sustancias peligrosas, evaluacin del impacto ambiental, efectos ambientales de la minera, localizacin de las industrias que tengan reactores nucleares, etctera. La proteccin del patrimonio cultural es otra de las materias que ocupa un lugar especial no slo en las nuevas Constituciones latinoamericanas sino en todas las Constituciones de la regin. Ello tanto por la importancia de ese patrimonio, especialmente el patrimonio cultural precolombino (como en los casos de Mxico y Per, para citar slo aquellos ms conocidos mundialmente), como por los peligros a que siempre ha estado sometida su integridad. En correspondencia con el deber de la sociedad de proteger el medio ambiente, se ha comenzado a generalizar en las nuevas Constituciones latinoamericanas la consagracin del derecho de todas las personas a un medio ambiente adecuado, que de esta manera est pasando a integrar el catlogo de los derechos fundamentales. Junto con ello, se ha extendido a este derecho, explcita o implcitamente, la aplicacin de las acciones constitucionales establecidas para la proteccin de todos los derechos fundamentales. Se trata de un hecho trascendental, que ha sido fecundo en consecuencias prcticas. Este punto es examinado con ms detalles en la seccin siguiente. El deber de ciertos funcionarios de accionar en defensa de los intereses ambientales es otro de los principios que ha comenzado a aparecer en las nuevas Constituciones latinoamericanas. Este deber ha sido asignado, en algunos casos, al Defensor del Pueblo y, en otros, al Ministerio Pblico. La responsabilidad por el dao ambiental es otro tema importante que ha comenzando a estar presente en las nuevas Constituciones latinoamericanas, en sus variantes penal y civil. La responsabilidad civil por el dao ambiental es una cuestin de suma importancia, que como se dice en el captulo V no ha recibido la atencin que merece en tanto instrumento econmico para la aplicacin de la poltica ambiental. Finalmente, las nuevas Constituciones latinoamericanas han favorecido el derecho de participacin de la sociedad civil en la gestin ambiental y el derecho a la informacin ambiental, mediante normas generales que establecen el primero de esos derechos respecto de todos los procesos de toma de las decisiones pblicas que afectan a la sociedad civil y el segundo de esos derechos como corolario del anterior. En conclusin, puede decirse que estamos en presencia durante este ltimo cuarto de siglo de un verdadero fenmeno de "enverdecimiento" de las Constituciones latinoamericanas, que se ha ido dando poco a poco e, incluso, dentro de una determinada progresin histrica: primero, se establece el deber del Estado de proteger el medio ambiente; luego, este deber se extiende a la sociedad en su conjunto y se autorizan restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales; al mismo tiempo, se comienza

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MANUAL D E D E R E C H O AMBIENTAL MEXICANO

a incorporar el derecho a un medio ambiente apropiado junto con los dems derechos fundamentales y a garantizar su ejercicio; ms tarde, se inicia el establecimiento de la vinculacin que existe entre el medio ambiente y el desarrollo, prescribindose que la economa debe orientarse hacia un modelo de desarrollo sostenible; y, finalmente, se entra a establecer ciertas bases constitucionales en temas especficos que sern desarrolladas por la legislacin ambiental.2 8 . E X I S T E ENTRE NOSOTROS EL DERECHO CONSTITUCIONAL A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO?*

Una de las tendencias constitucionales que se ha venido expresando con mucha fuerza, especialmente en Amrica Latina, es la que se refiere a la consagracin constitucional del derecho fundamental de todas las personas a un medio ambiente

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