Panorama social - SciELO

76PERFILESEDUCATIVOS

Panorama socialde América Latina 2001-2002

(Síntesis)ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS/CEPAL

Panorama social de América Latina, 2001-2002 Naciones Unidas/CEPAL, vol. XXIV, núm. 95, pp. 76-97

En 1997 concluyó en América Latina unciclo de crecimiento que permitió a variospaíses lograr importantes adelantos enmateria de reducción de la pobreza. Elpunto de quiebre en este proceso es la cri-sis asiática, con la que se inicia un lustrode menor dinamismo económico, au-mento del desempleo, estancamiento y enmuchos casos elevación de los índices depobreza en la región. No es exageradoafirmar que la población latinoamericanase ha visto nuevamente afectada y desa-lentada por las consecuencias negativas deesta media década pérdida.

En la presente edición del “Panoramasocial” se argumenta, sin embargo, queAmérica Latina y el Caribe en su conjun-to, y especialmente los países con unmayor ingreso por habitante, están, encualquier caso, en condiciones de formu-lar políticas económicas y de aplicar polí-ticas sociales que, una vez reanudado elproceso de crecimiento, permitirían al-canzar en el 2015 la meta de reducciónde la pobreza propuesta en la Declaraciónaprobada en la Cumbre del Milenio delas Naciones Unidas.1 América Latinapuede y debe hacer los esfuerzos necesa-rios de crecimiento sostenido y destinarmás recursos a políticas y programassociales de mayor envergadura y calidad,con el fin de cumplir con la meta dereducir a la mitad la pobreza para enton-ces y eliminar las manifestaciones másgraves de la indigencia.

En el “Panorama social” se hace hinca-pié en que, para alcanzar dicha meta, aligual que los demás objetivos de desarro-llo establecidos en la Declaración del Mi-lenio, es imprescindible el rápido incre-mento de los índices de cobertura de laeducación y el mejoramiento sustancialde su calidad, lo que permitiría reducir lasbrechas existentes entre los niños y jóve-

nes de distintos estratos socioeconómicos.Asimismo, se insiste en la importancia demejorar la pertinencia de la educación,adecuándola a las demandas que imponeuna economía cada vez más tecnificada eintegrada al comercio mundial.

La elevada deserción escolar registradaen América Latina, que se examina en lapresente edición del “Panorama social”,indica que, para lograr las metas propues-tas por la Organización de las NacionesUnidas para el año 2015, es urgente evi-tar la deserción escolar en el ciclo prima-rio y aumentar significativamente la tasade retención en la enseñanza secundaria.A su vez, al comprobarse la considerablesubutilización del capital humano acu-mulado por la región, se ponen de relievetanto los patrones de crecimiento como lacalidad de los sistemas de educaciónsuperior y formación técnica.

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA

En la década de 1990, tanto la pobrezacomo la indigencia en América Latina secaracterizaron por una tendencia genera-lizada a la reducción, aunque el ímpetuinicial se fue desvaneciendo paulatina-mente hasta llegar, en algunos países, arevertirse hacia fines del periodo. El por-centaje de población pobre estimado para1997 (43.5%) fue casi 5 puntos porcen-tuales inferior al registrado en 1990, pararepuntar luego 3 décimas (43.8%) hacia1999. Por su parte, la indigencia o pobre-za extrema disminuyó desde 22.5% en1990 hasta 18.5% en 1999, sólo 5 déci-mas menos que en 1997. Lo anteriorrevela, por ende, una clara reducción dela pobreza y la indigencia en los primerossiete años de la década, seguida de unrelativo estancamiento de ambas en elbienio 1997-1999 (véase gráfica 1).


Panorama social de América Latina, 2001-2002 Naciones Unidas/CEPAL, vol. XXIV, núm. 95, pp. 76-97


Los logros conseguidos en cuanto a lareducción de la incidencia relativa de lapobreza en el conjunto de la década setradujeron en una variación similar entérminos absolutos, ya que el número depersonas pobres aumentó cerca de 11millones (7.6 millones en le último bie-nio), llegando a totalizar poco más de211 millones en 1999. En cambio, la re-ducción de 4 puntos de la tasa de in-digencia implicó una disminución delvolumen de la pobreza extrema de apro-ximadamente 4 millones de personas,con lo cual se situó en 89 millones a finesdel periodo, pese al aumento de 0.6

millones observado entre 1997 y 1999(véase gráfica 1).

Las tendencias en la evolución de lapobreza a fines de los años noventa se hanmantenido en el periodo 2000-2002,trienio que se caracteriza por el continua-do estancamiento en la lucha contra lapobreza en el conjunto de la región, aun-que con variaciones de signo contrapues-to en los distintos países. Siguiendo unpatrón inverso al del crecimiento econó-mico, la pobreza y la indigencia en el ám-bito regional se habrían reducido notable-mente en 2000, para luego aumentarsobremanera en los años 2001 y 2002.

GRÁFICA 1 • América Latina: evolución de la pobreza y de la indigencia, a/ 1990-2001

Porcentaje de personas

60 -

50 -

40 -

30 -

20 -

10 -

0 -1990 1997 1999 2000b/ 2001b/

Porc

enta

je

48.3

22.5

43.5

19.0

43.8

18.5

42.1

17.8

43.0

18.6

Indigentes Pobres no indigentes

Volumen de población

300 -

250 -

200 -

150 -

100 -

50 -

0 -1990 1997 1999 2000b/ 2001b/

Mill

ones

200.2

93.4

203.8

88.8

211.4

89.4

206.7

87.5

214.3

92.8

Indigentes Pobres no indigentes

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

a/ Estimación correspondiente a 19 países de la región. Las cifras sobre la barra blanca representan el número total de personas pobres

(indigentes más pobres no indigentes). b/ Las cifras para 2000 y 2001 corresponden a una proyección.

En efecto, según las proyecciones efec-tuadas por la CEPAL,2 hacia el año 2000 laincidencia de la pobreza de América Latinase habría reducido a 42.1%, en tanto quela indigencia habría disminuido hastaalcanzar 17.8% de la población. Esta dis-minución en términos porcentuales sehabría traducido en 5 millones menos depobres y 3 millones menos de indigentes

que en 1999 (véase gráfica 1). Entre losdiez países que habrían reducido sus tasasde pobreza perceptiblemente respecto de1999, México y República Dominicana sedestacan con disminuciones superiores alos cinco puntos. En cambio, el porcentajede personas pobres habría aumentado entorno a un punto porcentual en Argentina,Paraguay y Uruguay.

A su vez, en 2001 todos los países de laregión se vieron afectados, en distintogrado, por la desaceleración del ritmo decrecimiento económico, lo que se tradujoen un aumento de la incidencia de lapobreza. De acuerdo con las proyecciones,la pobreza regional se situaría en 43.0%, esdecir, 0.9 puntos porcentuales por encimade la cifra registrada en 2000, mientrasque la indigencia alcanzaría 18.6%, tras unaumento de 0.8 puntos porcentuales.Doce países registrarían incrementos de lapobreza y catorce de la indigencia respectode 2000, aunque en la mitad de ellos éstosno serían superiores a medio punto por-centual. El deterioro más notable se habríaproducido en Argentina que, con 5.6 pun-tos de incremento de la pobreza y 3.1 de laindigencia entre 2000 y 2001, constituyeun caso claramente excepcional en laregión. En el otro extremo, Chile, Ecua-dor, República Dominicana y Venezuelano sólo habrían evitado un incremento desus niveles de pobreza e indigencia, sinoque podrían haber experimentado unareducción de los mismos.

Por último, la expectativa de un cre-cimiento económico negativo en 2002(-0.8%) redundaría en un aumento de lapobreza para ese año en el conjunto de la re-gión. El porcentaje de personas que vivenen situación de pobreza probablementealcance un punto porcentual más que en2001, ubicándose en torno a 44%, mien-tras que la indigencia totalizaría pocomenos de 20%. Es de esperar que elmayor crecimiento de la pobreza se vuel-va a producir en Argentina, de manerasimilar a lo sucedido en 2001; también sepodrían registrar deterioros importantesen Venezuela, Paraguay y Uruguay, y esprobable que sólo en Perú y RepúblicaDominicana se produzca una leve reduc-ción de la pobreza.

En lo que respecta al volumen de po-breza, las proyecciones para el año 2002arrojan un probable incremento en tornoa los siete millones de personas con res-pecto a 2001, de las cuales cerca de seismillones serían indigentes. De cumplirseestas suposiciones, el número de pobresen la región estaría aumentando 15 millo-nes durante el periodo 2000-2002, cifraque señala un sensible deterioro del pano-rama social de la región. Cabe destacar,no obstante, que las cantidades mencio-nadas no se traducen en aumentos pro-porcionales de los volúmenes de pobrezaen todos los países de la región. En parti-cular, el mayor número de pobres enArgentina constituiría uno de los elemen-tos principales del deterioro registrado enel ámbito regional.

Por otra parte, y como complementodel análisis presentado en la anterior edi-ción del “Panorama social de AméricaLatina”, se ha considerado pertinenterevisar la factibilidad de la región encuanto a cumplir la meta, propuesta en laDeclaración del Milenio, de reducir lapobreza extrema a la mitad hacia el año2015 respecto de los niveles de 1990.Cabe destacar que el progreso registradoa la fecha por los distintos países es muydisímil, e incluye tanto algunos que yaalcanzaron la meta como otros que, enlugar de avanzar hacia ella, han retrocedi-do. La situación más favorable se encuen-tra en Chile y Panamá, países que en2000 ya habrían alcanzado la meta dereducción a la mitad de la pobreza extre-ma, así como Brasil y República Domi-nicana, con un avance superior a 95%, yUruguay, con un avance superior a 82%.A su vez, países como Costa Rica, El Sal-vador, Guatemala, México y Nicaraguarevelan un progreso cercano a 40%; valedecir, se encuentran en la senda correcta

Naciones Unidas/CEPAL, vol. XXIV, núm. 95, pp. 76-97


Panorama social de América Latina, 2001-2002



para cumplir la meta en el año 2015.Bolivia, Honduras y Perú ostentan tam-bién adelantos hacia el cumplimiento dela meta, aunque a un ritmo que, de man-tenerse, no permitiría alcanzar el objetivodeseado al final del periodo. Un panora-ma más complejo presentan Colombia,Ecuador, Paraguay y Venezuela, ya quesus niveles de pobreza extrema para el año2000 exceden los de 1990.

Según las nuevas proyecciones, reducira la mitad hacia el año 2015 la pobrezaextrema que prevalecía en América Latinaen 1990 requeriría en el periodo 2000-2015 una tasa de crecimiento anual delproducto por habitante del orden de1.4%, que equivale a 2.7% del producto

total, suponiendo que la distribución delingreso permaneciera inalterada en dichoperiodo. En los países con niveles depobreza extrema superiores a 30% haríafalta un ritmo de crecimiento promediodel producto por habitante en torno a3.5% anual; los países con niveles deindigencia entre 11.1% y 30% necesita-rían crecer en promedio a 1.4% anual,mientras que el grupo de países con indi-gencia de 11% o menos les bastaría unatasa de crecimiento de su producto percápita de 1.3% anual. A su vez, estascifras equivalen a un crecimiento del pro-ducto total de 5.7% para el primer grupode países, de 2.7% para el segundo y de2.5% para el tercero (véase gráfica 2).


América Latina: tasas de crecimiento del PIB total necesarias para reducir el nivel de pobreza de 1990 a la mitad, 2000-2015 (Promedio anual)

8 -

7 -

6 -

5 -

4 -

3 -

2 -

1 -

0 -AméricaLatina

Países conmayor

pobreza

Países conpobrezamedia

Países conmenor

pobreza

Tasa

de

crec

imie

nto

2.7

Pobreza extrema Pobreza total


4.0

5.7

7.0

2.7

4.1

2.5 2.9

6 -

5 -

4 -

3 -

2 -

1 -

0 -AméricaLatina

Países conmayor

pobreza

Países conpobrezamedia

Países conmenor

pobreza

Tasa

de

crec

imie

nto

1.4

Pobreza extrema Pobreza total

2.6

3.5

4.8

1.4

2.8

1.31.7

América Latina: tasas de crecimiento del PIB per cápita necesarias para reducir el nivel de pobreza de 1990 a la mitad, 2000-2015 (Promedio anual)

GRÁFICA 2 •

Una meta mucho más exigente perotambién más acorde con el grado de desa-rrollo de América Latina en el contextomundial consistiría en reducir a la mitad

la pobreza total, y no sólo la pobrezaextrema, que es la meta mínima propues-ta en la Declaración del Milenio. Ningúnpaís de la región habría alcanzado todavía



esta meta más ambiciosa, aunque Chile,Panamá y Uruguay serían los más adelan-tados, pues hacia el año 2000 los treshabrían logrado a lo menos 70% de avan-ce. En cuanto a los niveles de crecimientonecesarios para reducir la pobreza a lamitad, el producto por habitante deAmérica Latina debería crecer 2.6% anualdurante 15 años: 4.8% para los países conmayor pobreza, 2.8% para aquellos con ni-veles medios y 1.7% de crecimiento paralos países con menor pobreza. De acuerdocon estos resultados, las posibilidades delos países de mayor pobreza de alcanzar lameta son prácticamente nulas, ya que uncrecimiento de 7% anual del productototal está lejos de sus posibilidades históri-cas (véase gráfica 2).

Los elementos expuestos ilustran dosaspectos relevantes. En primer lugar, lameta de reducción de la pobreza extremaplantea retos muy dispares para los países,ya que mientras en aquellos con bajapobreza es preciso registrar tasas de creci-miento inferiores a las alcanzadas en losnoventa, en los países con mayor gradode pobreza el ritmo de crecimiento debe-rá ser muy superior al que exhibieron endicha década. En segundo lugar, cumplircon las metas de reducción de la pobrezatotal representa un enorme desafío paratoda la región que, aunque no imposible,es cada vez más arduo. Ambas observacio-nes reiteran la necesidad de recurrir apolíticas económicas y sociales querefuercen las posibilidades de ampliar labase productiva, pero que a la vez conlle-ven una redistribución progresiva delingreso, que permita que el crecimientoeconómico eleve más rápidamente elnivel de vida de la población con meno-res recursos.

En atención a la importancia de lasmejoras distributivas en la lucha contra la

pobreza, se estimó de interés examinar laestructura de los ingresos que subyace alos patrones de concentración observadosen los países de la región. Un análisis dela composición de los ingresos de loshogares por fuentes destaca la alta gravi-tación de las remuneraciones al trabajo(salarios y ganancias) en la mayoría de loshogares de los países de la región. En1999 éstas representaban, en promedio,entre 63% (en Brasil) y 90% (en Ecuadory Nicaragua) del ingreso total de loshogares, y en al menos once países esaparticipación excedía 80%. Dentro de losingresos provenientes del mercado de tra-bajo, los salarios son los que tienen unpeso mayor –a la vez que constituyen lafuente de ingresos menos concentrada–,seguidos por el ingreso de los trabajado-res por cuenta propia. Por su parte, lastransferencias, integradas principalmentepor las jubilaciones y pensiones pagadaspor los sistemas previsionales, constituyenuna fuente valiosa de recursos para loshogares, que en promedio aporta cerca de13% de los ingresos totales. En casi todoslos casos, las rentas de la propiedad son lafuente de recursos menos cuantiosa (véasegráfica 3) y, además, la de distribuciónmenos equitativa.

Desde otra perspectiva, aunque elprincipal proveedor de ingresos en todoslos países de América Latina continuósiendo el jefe del hogar, su contribucióna los ingresos del hogar disminuyó en tér-minos relativos frente a la de los otrospreceptores durante la década de 1990. Asu vez, la participación de las mujeres enlos ingresos totales del hogar acusó unincremento significativo, tras el cual suaporte promedia alrededor de 32%. Porúltimo, en el caso específico de los ingre-sos del trabajo, la contribución de losjóvenes de 15 a 24 años alcanza un




12.5% y la de los mayores de 65 añospromedia 3.3 por ciento.

En conclusión, el análisis de la compo-sición de los ingresos familiares permitecorroborar que las posibilidades paracorregir por vía directa los problemas dis-tributivos son limitadas y, excepto en elcaso de las transferencia públicas, susefectos -de lograrse- se manifiestan engran medida en el largo plazo. No obs-tante, es imperativo que los gobiernosaprovechen el relativamente escaso mar-gen de acción del que disponen paraimpulsar mejoras en la distribución de losingresos, si se pretende elevar con mayorrapidez el nivel de vida de los grupos máscarenciados y alcanzar hacia el año 2015la meta, contemplada en la Declaracióndel Milenio, de reducir a la mitad lapobreza en la región.

ABSORCIÓN DE EMPLEO CALIFICADO

Los cambios que ha traído consigo la glo-balización se han manifestado práctica-mente en todos los ámbitos del mercadode trabajo: en nuevas formas de vincula-ción de los trabajadores a las empresas yen el grado de asalarización de las distin-tas actividades, en modificaciones de laestructura sectorial del empleo y en lasremuneraciones de los ocupados con dis-tinto grado de calificación. En diversosdocumentos, especialmente Globalizacióny desarrollo,3 la CEPAL ha examinado losefectos de dichas transformaciones en lascondiciones de vida de la población lati-noamericana y caribeña. En particular, hadestacado el impacto que tiene sobre lapobreza la escasa generación de puestosde trabajo como consecuencia de las fases


GRÁFICA 3 • América Latina (18 países): composición del ingreso de los hogares, 1999

100 -

90 -

80 -

70 -

60 -

50 -

40 -

30 -

20 -

10 -

0 -

Porc

enta

je

Ingresos del trabajo: Asalariados Empleadores Cuenta propia

Otros ingresos: Transferencias Renta de propiedades

Fuente: cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Nic

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Bras

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recesivas y la mayor volatilidad del creci-miento, así como de la progresiva disocia-ción entre el crecimiento económico y laoferta de empleos productivos derivadade los cambios tecnológicos y la aperturaal comercio internacional en la región.

En un periodo en que la cantidad y eltipo de calificaciones profesionales y téc-nicas que exigen las empresas cambiancon rapidez para adecuarse a las nuevastecnologías, elevar su competitividad einsertarse con éxito en el comercio inter-nacional, se modifican también las nece-sidades de formación de recursos huma-nos. Sin embargo, si las señales delmercado hacia el sistema educativo y deformación de recursos humanos en gene-ral no encuentran una respuesta adecua-da o si la respuesta es lenta, se producirándesajustes entre la oferta y la demanda decalificaciones. Lo mismo ocurre si la ofer-ta de recursos humanos calificados crecea un ritmo mayor que aquel al cual secrean nuevos puestos de trabajo que per-miten hacer un uso productivo de losmismos. Ambos casos suponen elevadoscostos para los individuos y para la socie-dad en su conjunto. No obstante su im-portancia, este aspecto ha recibido escasaatención en años recientes. El propósitode la segunda parte del presente “Panora-ma social” es precisamente brindar ante-cedentes acerca del ritmo al cual se havenido expandiendo la oferta de recursoshumanos calificados y la capacidad de laseconomías latinoamericanas de generarempleos que permitan aprovechar esascalificaciones.

Los antecedentes disponibles al respec-to en la región son escasos y en general serefieren a desajustes entre la oferta y losrequerimientos de determinados tipos deprofesionales o técnicos, o a sectores deactividad económica muy específicos.

Atendiendo a la referida insuficiencia deinformación –y sobre la base de lasencuestas de hogares que se realizan perió-dicamente en los países–, se ofrece unpanorama regional centrado en la pobla-ción que ha alcanzado niveles de conoci-mientos y destrezas relativamente másaltos, esto es, en la oferta de calificacionesprofesionales y técnicas. A la vez se sugie-re un procedimiento que permite estimarel grado de aprovechamiento de dichascalificaciones técnicas postsecundarias yprofesionales de nivel universitario.

El primer aspecto que se examina es lacapacidad del sistema escolar y de forma-ción de recursos humanos en general paradotar a los países de fuerza de trabajo concalificaciones técnicas y profesionales. ¿Aqué ritmo se vienen expandiendo esosrecursos en los distintos países de laregión? ¿Cómo participaron las mujeresen comparación con los hombres endicho aumento? ¿Qué fracción del totalde la población en edad activa está con-formada por personas con calificaciónpostsecundaria técnica o profesional enlos países latinoamericanos y qué diferen-cias existen entre ellos?

En los años noventa, el ritmo de creci-miento del número de personas en plenaedad activa (entre 25 y 59 años) quecuentan con calificación superior –corres-pondiente a una formación profesionaluniversitaria o técnica postsecundariacompleta– superó ampliamente el ritmode crecimiento de la población urbana yrural en edad de trabajar. Mientras la últi-ma se expandió a una tasa de 3.1%, elnúmero de profesionales y técnicos crecióa un ritmo anual de 7.5 por ciento.

En 9 de un total de 14 países, la pobla-ción con calificación profesional o técni-ca –que requiere a lo menos catorce añosde estudio aprobados para considerarse






como tal– se expandió a un ritmo anualque más que duplicó el de la poblaciónque no dispone de esa calificación. En elcuadro 1 se presenta una estimación delimportante aumento que experimentóentre 1990 y 1999 el número de profesio-nales y técnicos en las zonas urbanas deAmérica Latina. De éste se desprende quedel incremento de algo más de 32 millo-nes de personas en plena edad activa, 7.9millones disponían de una calificaciónpostsecundaria (4.3 millones de técnicosy 3.6 millones profesionales). Sin embar-go, esa notable expansión en el lapso deuna década permitió reducir sólo 2.6puntos porcentuales la elevada propor-ción de la población no calificada dentrodel total (de 86.5% a 83.9 por ciento).

Tres aspectos se destacan en relacióncon la oferta de calificaciones y sus cam-

bios recientes en la región. El primero esque la oferta de recursos humanos califi-cados creció más rápidamente en laszonas rurales, aunque continúa muyreducida, pues sólo alrededor de 3% dela población en edad activa contaba conuna calificación técnica o profesional. Elsegundo es que, según las diferencias ensus sistemas de formación en el nivel ter-ciario, algunos países registraron unaumento más rápido de la oferta decalificaciones técnicas (Chile, Colombia,Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Ve-nezuela), mientras que en los demás pre-dominó la tendencia opuesta y se expan-dió a un ritmo más alto el número deprofesionales (Argentina, Brasil, Ecuador,El Salvador, Guatemala, Honduras, Pa-namá y Uruguay). Finalmente, con muyraras excepciones, en todos los países el


CUADRO 1 • América Latina (18 países): evolución de la población de 25 a 29 años de edad, según el nivel de calificación, zonas urbanas,a/ alrededor de 1990 y 1999.

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de 18 países y estimaciones de población de la División

de Población –Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) cuando no se dispuso de información de encuestas.

a/ Incluye el total nacional de Venezuela.

Nivel de calificación

Con calificación técnica o profesional

Sin calificación

técnica o profesional

Subtotal Con calificación

técnica

Con calificación

profesional

Año

1990

1999

90-99

1990

1999

Total

103 549

135 840

32 291

100.0

100.0

89 617

113 946

24 329

86.5

83.9

13 932

21 891

7 959

13.5

16.1

7 755

12 077

4 322

7.5

8.9

6 178

9 814

3 636

6.0

7.2

(En miles de personas)

(Aumento en miles de personas)

(En porcentaje)

número de mujeres con dicha califica-ción creció más rápidamente que el dehombres, lo que incidió en la crecienteincorporación de mujeres a la actividadeconómica, especialmente como asalaria-dos, y en la disminución de la brecha deingresos salariales por género durante ladécada pasada.

A pesar de la significativa expansión dela oferta de profesionales y técnicosdurante los años noventa, América Latinasigue sujeta a las limitaciones propias deuna población en edad activa con muybaja calificación. De mantenerse las ten-dencias registradas en esa década, la gra-vitación de la población con una forma-ción postsecundaria técnica o profesionalse elevaría al año 2015 a una cifra cerca-na a 29% del total de la población enedad de trabajar, de modo que una frac-ción muy importante de los latinoame-ricanos seguirán incorporándose al mer-cado laboral con un bajo nivel decalificación, dificultándose el logro de lasMetas del Milenio, en particular la refe-rente a la disminución de la pobreza,debido a que no sólo los ingresos queobtendrán en el mercado laboral seráninsuficientes para mantenerse ellos o sugrupo familiar fuera de la pobreza y de lavulnerabilidad frente a los ciclos recesi-vos, sino que enfrentarán episodios dedesempleo frecuentes.

La región tiene ante sí, por tanto, elurgente desafío de mejorar la calidad delos recursos humanos necesarios para ele-var la competitividad sistemática de suseconomías: Más recursos y mejores pro-gramas de formación de jóvenes y adultosque ya han abandonado el sistema educa-tivo son condiciones necesarias paralograrlo, pero también es preciso fortale-cer los vínculos entre el sector público yel privado, a fin de incorporar criterios

que permitan atender adecuada y oportu-namente la cambiante demanda de califi-caciones que impone la creciente compe-tencia internacional.

Con respecto a la demanda de profe-sionales y técnicos, se ha establecido uncuadro nuevo y complejo de relacionesentre la educación y el mundo del traba-jo, que han alterado las formas de aprove-chamiento de estos recursos. Entre lasprincipales modificaciones destacan lasque atañen a los contenidos de las ocupa-ciones, generando nuevas demandas decompetencias, destrezas y conocimientos;la disminución relativa de la oferta globalde puestos de trabajo, cuyos efectos hansido el aumento de la subocupación y elincremento del tiempo de búsqueda delprimer empleo, la elevación del desem-pleo abierto y de la duración de los episo-dios de cesantía, especialmente entre losmás calificados; el cambio en la estructu-ra sectorial del empleo, que sigue mani-festándose en la pérdida de gravitación delas actividades del sector primario y se-cundario (agropecuario e industrial), y elaumento de las actividades terciarias.

Pese al rápido aumento del número demujeres con calificación profesional o téc-nica, en la región persisten desigualdadesde género en términos del aprovecha-miento social e individual de esas califica-ciones. Ello se manifiesta en las bajastasas de participación en la actividad eco-nómica que todavía se registran entre lasmujeres que disponen de calificaciónpostsecundaria, bastante menores que lascorrespondientes a los varones con nive-les similares de calificación: la tasa pro-medio de participación de las técnicashacia fines de los años noventa era 14puntos porcentuales inferior a la de loshombres y 10 puntos porcentuales másbaja en el caso de las profesionales. Este




aspecto permite señalar una primerafuente de desaprovechamiento de califi-caciones, tanto en términos de los recur-sos privados y públicos invertidos en laformación de esas profesionales y técni-cas como de los ingresos que dejan depercibir.

El desempleo abierto entre las personasque han alcanzado niveles elevados decalificación constituye otra forma de desa-provechamiento o subutilización de losrecursos humanos en la región. La persis-tencia de tasas de desocupación abiertarelativamente elevadas, con aumento de laduración de los episodios de desempleo enel conjunto de la población activa, perotambién entre la población que exhibemayor nivel de calificación, respondería auna merma en la capacidad de las econo-mías de generar suficientes puestos de tra-bajo para absorber la oferta de califi-caciones técnicas y profesionales. Lacomparación de las tasas de desocupaciónque prevalecían a inicios y a finales de ladécada pasada en los países que experi-mentaron los mayores incrementos deldesempleo urbano (Argentina, Brasil,Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador,Paraguay y Venezuela) indica que ésteafectó no sólo a los trabajadores menoscalificados sino también a los técnicos yprofesionales (subió de 3.8% a 6.6%), y enmayor medida a las mujeres que a losvarones.

Por otro lado, las tendencias a la des-asalarización de los ocupados más califi-cados y su concentración en actividadesterciarias de menores ingresos (alrededorde 50% de ellos se ocupan en actividadesde servicios sociales, comunales y perso-nales) dan claros indicios de las insufi-ciencias de las economías para absorberproductivamente el fuerte aumento de laoferta de recursos humanos calificados.

Entre las distintas formas de desapro-vechamiento del capital de recursoshumanos calificados destaca el empleo deprofesionales y técnicos para el desempe-ño de funciones en que no se aprovechanlos conocimientos y destrezas adquiridosen virtud de la inversión de recursospúblicos y privados en el sistema educati-vo formal postsecundario, y que se mani-fiesta en las muy bajas retribuciones efec-tivas obtenidas en el mercado de trabajourbano por unos 2.4 millones de asalaria-dos y 1.1 millones de independientes conaltas calificaciones (véase gráfica 4). Porotra parte, el desempleo es otra fuente desubutilización de los más calificados, puesaunque el desempleo entre los profesiona-les y técnicos es menor en comparacióncon la fuerza de trabajo no calificada, lostiempos de desocupación y, por consi-guiente, de desaprovechamiento de esosrecursos humanos son más extensos: afines de la década pasada, algo más de unmillón de personas con tales calificacio-nes se encontraban en esa situación. Unatercera fuente de desaprovechamiento delacervo de capital humano es la inactivi-dad, que afecta a aquellos que se han reti-rado después de un periodo prolongadode búsqueda infructuosa de empleo (losdesocupados desalentados) y mayormentea las mujeres que, por falta de condicio-nes adecuadas (inexistencia de redes parael cuidado de los hijos o dificultades deacceso a salas cuna o jardines de infantes),no logran desempeñar simultáneamentelas funciones domésticas y las actividadeslaboras como asalariadas.

Del examen de la oferta de calificacio-nes profesionales y técnicas y de su gradode aprovechamiento se desprende que sibien en la región su oferta se está expan-diendo a un ritmo relativamente elevado,las economías –aun en los periodos en






que se han logrado tasas relativamentealtas de crecimiento– han generado unacantidad insuficiente de puestos de traba-jo para absorber dicha expansión. Estebalance indica que en las zonas urbanasestán subutilizadas cerca de 4.5 millonesde personas de un total de 19 millones deprofesionales y técnicos, de los cualespoco más de 1 millón están abiertamentedesocupados, y el resto se desempeñan enpuestos de trabajo en los que obtieneningresos cuyo bajo monto no correspon-de a la inversión educativa realizada, lo

que representa una importante pérdida,tanto individual como social.

La magnitud del desaprovechamientodeja entrever que los sistemas de forma-ción y de educación superior de la regióndeberían tener mayores grados de flexibili-dad para adecuarse a los cambios en lademanda de recursos humanos especializa-dos y así atender a las nuevas necesidadesde los sistemas productivos, responder alrápido cambio tecnológico y a los requeri-mientos que surgen de la incorporación alas corrientes de comercio internacional.


GRÁFICA 4 • América Latina (18 países): aprovechamiento del total de recursos humanos con calificación técnica y profesional, zonas urbanas, alrededor de 1999(En porcentajes y millones de personas entre 25 y 59 años de edad con calificación postsecundaria)

Inactivos:13%

(2 882.0)

Profesionales

y técnicos ocupados:

82% (17 957.5)

Desocupados: 5%

(1 051.8)

Profesionales y técnicos

con remuneración acorde con su

calificación: 81% (14 436.3)

Asalariados con

remuneración no acorde

con su calificación: 13%

(2 389.5)

Independientes

con ingresos no

acordes con su

calificación: 6%

(1 131.7)


LA DESERCIÓN ESCOLAR EN AMÉRICA LATINA

Uno de los principales desafíos para avan-zar hacia el logro de los Objetivos deldesarrollo del Milenio es el cumplimien-to de la meta referente a educación. LaDeclaración establece como objetivomínimo lograr la enseñanza primaria uni-

versal y propone como meta “velar porque, para el año 2015, los niños y niñasde todo el mundo puedan terminar unciclo completo de enseñanza primaria”.4

Para América Latina y el Caribe, estameta representa un logro importante peroinsuficiente, si se lo contrasta con las ele-vadas necesidades de calificación que sur-gen del mercado de trabajo, acrecentadas

por el proceso de globalización. Comose ha destacado en diversos documenta-dos de la CEPAL y en pasadas edicionesdel “Panorama social”, la culminaciónde la educación secundaria es actual-mente el capital educativo mínimo paraque las personas tengan buenas oportu-nidades de situarse fuera de la pobrezadurante su vida activa. Sin embargo, enalgunos países este logro ya resulta ina-decuado debido a la rapidez de la expan-sión de la educación y la consiguientedevaluación de la misma en el mercadolaboral, que hoy ofrece menos puestosde trabajo y exige competencias cada vezmayores para ocuparlos. Por tal motivola meta de universalizar la educación pri-maria al año 2015 representa una condi-ción necesaria aunque insuficiente parala región. En otras palabras, es insoslaya-ble –pues su logro hacia el 2015 no estágarantizado– pero al mismo tiempo esclaramente insuficiente frente a las nece-sidades de calificación que requiere eldesarrollo latinoamericano.

Resulta claro entonces que, sin dejarde considerar el cumplimiento cabal delobjetivo establecido en la Declaración delMilenio, los países de la región deberíanhacer esfuerzos por identificar los escollosque enfrentan para universalizar una edu-cación primaria de calidad y avanzarhacia metas educacionales más adecuadasa las distintas realidades nacionales. Estasmetas deberían contemplar no sólo unnúmero mínimo de años de educaciónpara los jóvenes de ambos sexos, sinotambién la calidad y pertinencia de suscontenidos y muy especialmente la equi-dad en materia de logros de quienes acce-den al sistema público en comparacióncon los del privado.

En esta edición del “Panorama social”se destaca que, no obstante la elevada

cobertura del ciclo educacional básico yla expansión de la matrícula en el ciclosecundario durante la pasada década,América Latina sigue registrando tasasmuy elevadas de deserción escolar. Elabandono de la escuela en ambos ciclos(primario y secundario) es uno de losprincipales obstáculos para cumplir elconjunto de las metas establecidas por laOrganización de las Naciones Unidaspara el año 2015. De allí que los paísesde la región debieran destinar mayoresrecursos a políticas y programas dirigidosa evitar que los niños interrumpan susestudios antes de terminar el ciclo básicoy procurar una disminución significativade la deserción en el ciclo medio.

Junto con el avance hacia la universa-lización de la educación básica –especial-mente en zonas urbanas–, una propor-ción muy elevada de los niños, niñas yadolescentes abandonan muy temprana-mente el sistema escolar, sin alcanzar losniveles mínimos de cobertura de la edu-cación preescolar, el elevado acceso en elciclo básico y la escasa capacidad deretención en los ciclos primario y secun-dario son rasgos de los sistemas educacio-nales que, en mayor o menor medida,comparten todos los países de la región.La repetición y el retraso escolar –fenó-menos que con alta frecuencia antecedena la deserción escolar–, unidos a un bajonivel de aprendizaje de los contenidosbásicos de la enseñanza, caracterizan a lossistemas educacionales latinoamericanos,lo que dificulta su capacidad para igualaroportunidades y favorecer la inclusiónsocial. De allí la importancia de contarcon un panorama regional de la magni-tud y evolución de la deserción escolar, yde algunos de los principales factores aso-ciados a la capacidad de la familia y de lossistemas educativos de retener a los niños y




adolescentes en la escuela hasta completarel ciclo secundario.

En esta edición del “Panorama social”se brindan estimaciones sobre la magni-tud de la deserción escolar en los paíseslatinoamericanos y de sus cambios en losaños noventa. Con ese propósito se dise-ñó una metodología basada en informa-ción de encuestas de hogares que permi-te complementar y dar seguimientoperiódico a los escasos y a menudo pococomparables antecedentes sobre estefenómeno. El análisis se basó en la clasi-ficación de la situación escolar de losadolescentes de entre 15 y 19 años deedad. A partir de ella se definieron unconjunto de indicadores de deserciónescolar en distintos momentos a lo largode los ciclos primario y secundario. Seconsideró que dicho grupo de edad esadecuado para analizar el fenómeno porcuanto comprende a los adolescentes quese encuentran en un periodo de transi-ción crítico: han debido enfrentar el pasode la primaria a la secundaria –etapa enque el abandono escolar tiende a aumen-tar–, han alcanzado la edad en que laslegislaciones permiten la incorporación altrabajo remunerado o se han visto ex-puestos a circunstancias que inducen adesertar, como el embarazo precoz o unelevado retraso escolar.

Los antecedentes sobre la magnitud dela deserción escolar en 18 países deAmérica Latina indican que hacia el año2000 cerca de 15 millones de jóvenes deentre 15 y 19 años de edad, de un totalde 49.4 millones, habían abandonado laescuela antes de completar 12 años deestudio. Alrededor de 70% de ellos (10.5millones) lo habían hecho tempranamen-te, antes de completar la educación pri-maria o una vez terminada la misma. Aestos guarismos hay que agregar 1.4

millones de niños y niñas que nunca asis-tieron a la escuela o que la abandonaronantes de completar el primer año básico.Las mejoras en la retención escolar que seregistraron en casi todos los países latino-americanos en la década pasada permitie-ron reducir en alguna medida la brechaurbano-rural. Sin embargo, persistengrandes diferencias entre ambos contex-tos: hacia el año 2000 la tasa total dedeserción en zonas rurales (48%) casiduplicaba la tasa urbana (26%) (véase elcuadro 2).

Del mismo modo, las diferencias entrelos 18 países examinados eran apreciables.En efecto, la tasa global de deserciónentre los adolescentes urbanos era inferiora 20% en Bolivia, Chile, Perú yRepública Dominicana. En Argentina,Brasil, Colombia y Panamá oscilaba entre20% y 25%. En un grupo de ocho países(Costa Rica, Ecuador, El Salvador,México, Nicaragua, Paraguay, Uruguay yVenezuela), la deserción escolar afectabaa un porcentaje de entre 25% y 35% delos adolescentes, mientras en Honduras yGuatemala alcanzaba a 40% y 47%, res-pectivamente (véase gráfica 5).

En cuanto a las diferencias por sexo, elanálisis indica que en las zonas urbanaslas niñas abandonan la escuela con menorfrecuencia que los niños; progresan a lolargo del ciclo escolar con menor repeti-ción y una mayor proporción de las jóve-nes que de los varones de entre 15 y 19años de edad egresan de la educaciónsecundaria sin retraso. En las zonas rura-les, en cambio, las mujeres tienden aabandonar la escuela más tempranamenteque los hombres, particularmente duran-te los primeros años de la primaria, y enalgunos países (Bolivia, Guatemala, Pa-raguay, Perú y República Dominicana)un porcentaje mayor de niñas que de






Nunca

asistieron a la

escuela

Desertaron

tempranamente

(durante el ciclo

primario)

Desertaron al

finalizar el ciclo

primario

Desertaron

durante el ciclo

secundario

Que desertaron

de la educación

formal antes de

completar la

secundaria

Total del grupo

estario

niños no ingresan al sistema o lo abando-nan sin completar el primer grado.

Entre los factores que contribuyerona reducir la deserción escolar en la déca-da pasada, destacan: a) el aumento de lacobertura de la matrícula preescolar,mejorando el rendimiento de los niñosen los primeros años de primaria ybajando de repetición, uno de los facto-res que más incide en el abandono tem-prano de la escuela; b) el cambio a siste-mas de promoción automática durantela primaria o en los primeros años de lamisma, lo que reduce la extraedad, fac-tor fuertemente asociado al abandonoescolar; c) la introducción, ampliación y

en algunos casos de mayor focalizaciónde los programas y subsidios dirigidos amejorar la retención escolar (becas,entrega gratuita de materiales escolares yprogramas de alimentación escolar),sobre todo en las zonas rurales, donde ladeserción en primaria era muy elevada acomienzos de la década pasada; d) elmejoramiento de la infraestructura esco-lar y la disponibilidad de escuelas enzonas rurales apartadas, y e) la mayorintervención de los padres y la intro-ducción de los incentivos para su parti-cipación en las actividades de la escuelay en el seguimiento de la situación esco-lar de los niños y de su rendimiento.


CUADRO 2 • América Latina (18 países): jóvenes de 15 a 19 años de edad que desertaron del sistema escolar antes de completar el ciclo secundario a/ (En miles de personas)

Fuente: CEPAL, estimaciones sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de 18 países y Base de Datos sobre

Población de la División de Población —Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE).

a/ En la mayoría de los países se refiere al término de al menos 12 años de estudio.

Jóvenes de 15 a 19 años que...

Año

1990

2000

1990

2000

1990

2000

2 277

1 408

933

653

1 344

755

9 629

6 555

5 390

3 763

4 239

2 792

4 491

4 069

2 551

2 481

1 940

1 588

4 343

4 317

3 218

3 258

1 125

1 059

18 463

14 941

11 159

9 502

7 304

5 439

43 597

49 412

31 324

37 342

12 272

12 070

Total nacional

Zonas urbanas

Zonas rurales

Jóvenes de 15 a 19 años...




GRÁFICA 5 • América Latina (18 países): tasa global de deserción entre los jóvenes de 15 a 19 años, 1990-1999

Tasa global de deserción 1990 1999

a/ Total nacional, b/ Gran Buenos Aires, c/ Ocho capitales departamentales y El Alto

Honduras

Guatemala

México

Venezuela a/

Nicaragua

Uruguay

Paraguay

El Salvador

Costa Rica

Ecuador

Panamá

Colombia

Brasil

Argentina b/

R. Dominicana

Perú

Chile

Bolivia c/

Tasa global de deserción 1990 1999

Honduras

Guatemala

Nicaragua

México

El Salvador

Paraguay

Costa Rica

Colombia

Perú

Panamá

Brasil

Chile

R. Dominicana

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Zonas rurales

Zonas urbanas

0 10 20 30 40 50 60 70 80

4947

40

3544353234373440323230333024282825302440233623

19

16211417

9

8176

766567

606357

5669555946

45534265365632

28

La deserción escolar es el resultado deun proceso en el que intervienen múlti-ples factores y circunstancias, algunos delos cuales son propios de los niños y jóve-nes y de su situación socioeconómica (fac-tores extraescuela) y otros se asocian a lasinsuficiencias del propio sistema educati-vo (factores intraescuela). Identificar másprecisamente estos factores de riesgo dedeserción y las circunstancias y procesosque impulsan a los jóvenes a abandonarsus estudios es un requisito para diseñarpolíticas y programas dirigidos a elevar lastasas de retención escolar en plazos brevesy avanzar hacia el cumplimiento de lasMetas del Desarrollo del Milenio.

Entre los factores extraescuela, la insu-ficiencia de ingreso de los hogares y losdiversos déficit de bienestar material delos niños y adolescentes de estratospobres son decisivos para su mayor fre-cuencia de retraso y deserción escolar encomparación con los de los hogares deingresos medios y altos. Los adolescentesdel 25% de los hogares urbanos de meno-res ingresos presentan tasas de abandonoescolar que, en promedio, triplican la delos que residen en el 25% de los hogaresde ingresos más altos. Estas desigualdadesentre estratos socioeconómicos –que con-tribuyen desde muy temprano a la repro-ducción de las desigualdades sociales– sonmayores en el medio urbano que en elrural, mucho más elevadas cuando serefieren al abandono durante la primariay, por regla general, más altas en los paí-ses de la región con mayor cobertura dematrícula primaria y secundaria. Aunqueen estos países la deserción temprana esmenos frecuente que en los restantes,constituye un área cada vez más “dura” delas políticas sociales.

El examen de la evolución de la deser-ción en los años noventa indica que las

mejoras globales registradas no atenuaronen forma significativa las disparidades delogro educativo entre los adolescentes dedistintos estratos sociales. Entre otrasconsecuencias, se desprende que la persis-tencia de los rezagos educativos en laregión siguen gravitando en el manteni-miento de las desigualdades y en la exclu-sión social de los jóvenes latinoamerica-nos. Asimismo, el ingreso familiar y laescasez de recursos de los hogares siguesiendo –quizás en mayor medida– unadimensión decisiva para orientar las polí-ticas y focalizar los beneficios de los pro-gramas, aunque su diseño debe basarse enuna comprensión del variado y complejoconjunto de factores que inciden en lasdecisiones de los que se retiran de laescuela en las diferentes etapas de la vidaescolar. En este sentido, el abandono esco-lar definitivo es rara vez un evento inespe-rado, y se presenta más bien como unacadena de circunstancias que van elevan-do el riesgo de deserción a medida que seavanza en la edad y se experimentan cre-cientes dificultades de rendimiento y deadaptación, especialmente cuando se tran-sita del ciclo primario al secundario.

La condición socioeconómica y el bajoingreso de los hogares en que residen losjóvenes tienden a aumentar sensiblemen-te la deserción escolar, pero como resulta-do de la presencia de otros factores másdirectamente relacionados con los logroseducativos, entre los que destacan la bajaeducación de la madre, que se asocia a lamenor valoración de la educación formal(y a otras situaciones de carácter crítico),la ausencia de uno de los padres en elhogar, que entraña mayores riesgos eco-nómicos e incapacidad de la familia comosoporte social del proceso educativo, y lanecesidad de una inserción temprana enla actividad laboral, el factor más estre-






chamente relacionado con el fracaso y elretiro escolar debido a la relativa incom-patibilidad entre ésta y las exigencias derendimiento académico.

Entre estos factores, se observa que labaja educación de la madre (5 años deestudio o menos) y, en menor medida, laausencia de uno de los padres tambiéntienen efectos en la deserción. Así, entrelos jóvenes urbanos cuya madre tiene bajaeducación, más de 40% han desertado(55% en las zonas rurales); en cambio,entre aquellos cuya madre ha completadoal menos la educación primaria, la pro-porción bordea 15% en las zonas urbanasy 34% en las rurales; este factor quintu-plica el riesgo de deserción en etapas tem-pranas del ciclo educativo (15% contra3%). Mientras la condición de monopa-rentalidad de las familias de los jóvenesaumenta, en promedio, casi 40% el ries-go de deserción en las zonas urbanas, labaja escolaridad de la madre lo incremen-ta más de 170%. Ambos factores antece-den la inserción educativa de los jóvenesy son, por ello, netamente adscriptivos.Esto lleva a considerarlos, en particular laescolaridad de la madre, factores clave enla reproducción de las condiciones dedesigualdad socioeconómica.

Por otro lado, entre las razones inme-diatas que aducen los jóvenes para elabandono escolar, más de 70% de ellosseñala haberse retirado por dificultadeseconómicas o porque se encuentran tra-bajando o buscando un empleo; es el casode Bolivia, Nicaragua, Paraguay y ElSalvador. En Chile, Perú y Venezuela esasmismas razones concentran más de lamitad de las respuestas. Entre las mujeres,los factores económicos son igualmenteimportantes, pero las tareas del hogar y elembarazo y la maternidad se mencionancon gran frecuencia. Como cabía esperar,

sólo en las zonas rurales las dificultadesde acceso a la escuela son un motivo rela-tivamente frecuente de deserción.

El trabajo juvenil también va asociadoa diferencias en los niveles de deserción:en las zonas urbanas, 53% de los jóvenesque trabajan han abandonado la escuelasin terminar la enseñanza secundaria(18% desertaron tempranamente), mien-tras que entre los jóvenes que no trabajanesta proporción sólo alcanza 19% (6%desertaron tempranamente); en las zonasrurales, 71% de los jóvenes trabajadoresdejaron su educación incompleta, frentea 38% de los que no trabajan. Sin embar-go, estas diferencias no permiten afirmarfehacientemente que el trabajo sea un fac-tor expulsor del sistema educacional, todavez que mediante las encuestas de hoga-res no es posible determinar si la activi-dad laboral precede a la deserción o si elproceso es el inverso, es decir, si aquellosque desertan se dedican posteriormente atrabajar.

Por otro lado, los elevados costossociales y privados que generan las altastasas de deserción escolar que registraAmérica Latina señalan la necesidad deestablecer nuevos programas y destinarmás recursos al urgente propósito de rete-ner a los niños y adolescentes en el siste-ma escolar. En pocos ámbitos los recursosinvertidos logran un retorno mayor.Entre los costos sociales cabe mencionarlos que resultan de disponer de una fuer-za de trabajo menos calificada y menos“calificable”, cuando las personas no hanalcanzado ciertos niveles mínimos deeducación necesarios para aprovechar losbeneficios de programas de entrenamien-to ofrecidos por el Estado o por lasempresas. El caso extremo es el costo quese deriva de la deserción escolar muy tem-prana, que se traduce en analfabetismo


funcional. También se consideran partede los costos sociales de la deserción labaja productividad del trabajo y su efectoen el (menor) crecimiento de las econo-mías, además de los mayores gastos enque es necesario incurrir para financiarprogramas sociales y de transferencias alos sectores que no logran generar recur-sos propios. En otro orden de factores,también pueden considerarse parte de loscostos sociales de la deserción escolar lareproducción intergeneracional de lasdesigualdades sociales y su impacto nega-tivo en la integración social, lo que difi-culta el fortalecimiento y la profundiza-ción de la democracia.

En cuanto a los costos privados, éstosnormalmente se evalúan mediante la esti-mación de las pérdidas de ingresos en elmercado laboral en que incurren quienesabandonan la educación formal antes decompletar un determinado número deaños de estudio. Con el propósito de pro-veer órdenes de magnitud de las pérdidasindividuales que resultan de la deserciónescolar, se estimaron los rendimientos oingresos salariales que se obtienen porcada año adicional de educación en losmercados laborales urbanos de la región.Sobre esa base se calcularon los costos (entérminos de menores ingresos futuros) enque incurren las personas que completanun número menor de años de estudio encomparación con un nivel de escolaridadpreestablecido.

Las estimaciones –referidas al rendi-miento de años adicionales de educaciónen los mercados de trabajo urbanos–señalan que en los países en que el aban-dono escolar se produce tempranamente,el aumento de la retención en la escuelahasta completar la primaria (cuatro añosadicionales de estudio) se traduciría eningresos laborales entre 25% y 60% más

altos. En los países en que el abandonoescolar tiende a coincidir con la culmina-ción del ciclo primario, el logro de tresaños adicionales de educación (hastacompletar el primer ciclo de secundaria)redunda en mejoras salariales comprendi-das entre 30% y 50%. En los países quehan logrado una cobertura de la secunda-ria relativamente alta, la deserción antesde terminar ese ciclo entraña tambiéncuantiosas pérdidas privadas y sociales:dejar la escuela dos años antes de comple-tarla acarrea pérdidas de ingreso com-prendidas entre 20% y 30 por ciento.

A modo de conclusión, se puede afir-mar que las políticas tendientes a mejorarla retención de los niños y niñas en laescuela no sólo rinden en términos de losmenores costos sociales, sino que produ-cen significativos impactos en términosde aumento de los ingresos laborales. Lasmayores oportunidades de acceder a em-pleos mejor remunerados se traducentambién en un menor número y duraciónde los episodios de desempleo para quie-nes logran completar el ciclo secundario ypueden continuar sus estudios, así comomenores pérdidas de los sistemas educati-vos se expresan también en grandes aho-rros de recursos públicos, por cuanto losrepitentes y desertores se concentran enlos establecimientos cuya gestión y/ofinanciamiento está a cargo del Estado.

No menos importante es la considera-ción de que la drástica disminución delnúmero de niños y niñas que abandonanla escuela antes del término del ciclo bási-co o una vez completado éste es la princi-pal vía para evitar el trabajo infantil ycumplir los acuerdos internacionales enesa materia, consagrados en la Conven-ción sobre los Derechos del Niño.

Por otra parte, los antecedentes apor-tados sobre el rendimiento privado de un




mayor número de años de educaciónsugieren que la prolongación de los estu-dios en el caso de las jóvenes tiene, porregla general, réditos mayores en los mer-cados laborales urbanos en comparacióncon los varones, de modo que las políti-cas tendientes a retener en la escuela a lasniñas contribuirían a cortar las brechassalariales entre ambos sexos.

Es necesario reiterar que los programassociales destinados a reducir el abandonoescolar temprano debieran ocupar unlugar prioritario en las agendas de losgobiernos de la región. Los esfuerzos des-tinados a elevar los índices de retenciónen la primaria, junto al mejoramiento dela calidad de la educación, son decisivospara el cumplimiento de los Objetivos delDesarrollo del Milenio. Ellos no sólo con-tribuyen a alcanzar las metas educaciona-les aprobadas por los gobiernos para elaño 2015, sino que son una condiciónnecesaria para reducir las desigualdades ylograr objetivos más exigentes en materiade mejoramiento de la calidad de losrecursos humanos en América Latina. Portal razón reviste gran importancia conti-nuar evaluando los logros, limitaciones yel impacto en la retención escolar deprogramas como el Programa de BecasEscolares (Bolsa Escola) de Brasil y elPrograma de Educación, Salud y Alimen-tación (PROGRESA)5 de México, cuyamasificación puede tener un impacto nomenor en la reducción de la pobreza y elmejoramiento del capital humano en elmás largo plazo.

Sin embargo, los esfuerzos para evitarla deserción escolar a fin de que los jóve-nes de hoy puedan alcanzar mayores nive-les de educación e ingresos laborales futu-ros más altos, que les permitan mantenera sus familias fuera de la pobreza, no ren-dirán plenamente sus frutos si las políti-

cas educativas –cuyos efectos potencialessobre el bienestar y la equidad son delago plazo– no van acompañadas de unadinámica de generación de empleos decalidad y una adecuada protección socialtendiente a absorber productivamentelas mayores calificaciones ofrecidas. Lacreciente coincidencia entre la estructu-ra de la oferta y la demanda laboral enun contexto de crecimiento de la pro-ductividad y de los ingresos es la condi-ción para que el aumento del númerode años de estudio de los jóvenes seretribuya adecuadamente y se evite sudevaluación.

POTENCIAL Y LIMITACIONES DEL CAPITAL SOCIAL

El propósito de la agenda social es apor-tar un diagnóstico respecto de temassociales emergentes en la región latino-americana. Dada la importancia que enlos últimos tiempos ha cobrado el temadel capital social y su posible contribu-ción a las políticas sociales, se lo ha esco-gido en esta ocasión con el objeto deintentar responder a diversas interrogan-tes. ¿Qué se entiende por capital social?¿Cuáles son los principales enfoques yposturas sobre la materia? ¿Cuál es supotencial y qué limitaciones presenta elenfoque basado en fortalecer las capacida-des de los grupos más vulnerables con elobjetivo de reducir la pobreza? ¿Quéprácticas interesantes existen en la región?

Existe gran variedad de enfoques yposturas con respecto al capital social enque se otorga particular atención a lacapacidad de movilizar recursos; la perte-nencia a redes; las fuentes que lo origi-nan; las acciones, individuales o colecti-vas, que la infraestructura del capitalsocial posibilita y, finalmente, las conse-




cuencias y resultados positivos y negativosque puede generar.

La variedad de las definiciones delcapital social se debe en parte a que es unconcepto utilizado por diversas discipli-nas, cada una de las cuales se centra enaspectos diversos. Las instituciones inter-nacionales de desarrollo lo consideran útilporque valora el conocimiento de las rela-ciones entre actores económicos, asícomo entre sus organizaciones (formaleso informales), y sirve para aumentar laeficiencia de las actividades económicas ysociales. Ese tipo de relaciones sociales einstitucionales es considerado deseable,porque comportan externalidades positi-vas para el desarrollo. De este modo, exis-tiría una complementariedad entre políti-cas públicas y asociatividad con elparadigma del capital social basado en laconfianza, la reciprocidad y la coopera-ción. El capital social reduciría los costosde transacción, produciría bienes públi-cos y facilitaría las actividades de organi-zaciones de base efectivas.

Entre las limitaciones conceptuales quemuestran los enfoques del capital socialcabe señalar el insuficiente análisis de suarticulación con otros conceptos como lasdesigualdades de poder y de género; elclientelismo entre organizaciones de basey organismos gubernamentales y nogubernamentales, y la existencia de uncapital social negativo, que puede retrasaro anular los efectos positivos de progra-mas y proyectos sociales. A estas limitacio-nes se suma el hecho de que, debido a laamplia diversidad conceptual, la defini-ción de indicadores comunes y su medi-ción siguen siendo una tarea pendiente.

Sin embargo, el concepto de capitalsocial puede representar un aporte paralos programas de pobreza. En este contex-to, cabe destacar los esfuerzos realizados

por aumentar la participación mediantela incorporación activa de los involucra-dos, lo que permite la adecuada rendi-ción de cuentas y otorga especial impor-tancia al entorno de los programas. Entrelas sugerencias para aumentar o poten-ciar el capital social existente se planteancuatro posibles tipos de políticas; de pro-moción, culturales, participativas y decoordinación y sinergia. Algunas expe-riencias realizadas en Brasil, Chile yGuatemala permiten obtener enseñanzassobre la utilidad de la aplicación dedimensiones de capital social a los pro-gramas de combate a la pobreza. Entreellas se indican: el uso de formas de capi-tal social no tradicionales, la adopción deuna organización novedosa y, lo másimportante, una voluntad política real decompartir recursos económicos y, en últi-mo término, el poder desde las institu-ciones estatales.

Desde su perspectiva metodológica, laconsideración de las formas de capitalsocial preexistente o existente en unacomunidad ayuda al desarrollo de meto-dologías participativas y al empodera-miento de actores sociales débiles. Sinembargo, conviene destacar que es unproceso que puede resultar lento, y enalgunos casos muy costoso, si bien produ-ce resultados interesantes cuando cuentacon un gran apoyo de recursos y capaci-tación, junto con la voluntad política demodificar las condiciones de pobreza degrupos específicos de población. Es preci-so recalcar que dicho proceso en ningúncaso puede reemplazar a la políticas socia-les diseñadas para alcanzar una sociedadmás integrada sobre la base de una econo-mía sólida y que redistribuya los recursos.No obstante, puede contribuir al éxito deprogramas y proyectos orientados a dis-minuir la pobreza en la región.






Como es habitual, en la sección dedi-cada a la agenda social internacional sereseñan también las principales reunionesy acuerdos internacionales sobre temassociales realizadas en el último año. EnAmérica Latina se han celebrado dosimportantes reuniones presidenciales, laundécima Cumbre Iberoamericana deJefes de Estado y de Gobierno, y la deci-mosexta reunión del Grupo de Rio. Enambas, los Jefes de Estado y de Gobiernode la región reafirmaron su compromisode apoyar el fortalecimiento de la paz, eldesarrollo, la protección del medio am-biente y los derechos humanos. Especí-ficamente, la Cumbre Iberoamericana en-focó su interés en los derechos de la niñezy la de Rio orientó el análisis hacia laspolíticas centradas en la familia.

Por su parte, las organizaciones nogubernamentales se han reunido en dosforos sociales mundiales en Porto Alegre,Brasil, que han contado con amplia con-vocatoria. En ambas reuniones se han

analizado las nuevas características de laglobalización, con especial atención ensus impactos sociales. Bajo el lema “Otromundo es posible” se han diseñado diver-sas propuestas temáticas para combatir yproponer alternativas a lo que se ha deno-minado “el modelo único de desarrollo”.

NOTAS

1. La Cumbre del Milenio es la denominación que recibe elencuentro de la Asamblea General de las Naciones Unidasrealizado en septiembre del año 2000 en Nueva York. Enesta reunión, los gobernantes de todo el mundo se com-prometieron a participar activamente en el cumplimientode las nuevas metas de desarrollo definidas para las próxi-mas décadas, resumidas en la Declaración del Milenio.

2. Véase la explicación del método utilizado para las proyec-ciones en el recuadro I.4 del Capítulo I.

3. CEPAL, Globalización y desarrollo (LC/G.2157(SES.29/3)), documento presentado en el vigesimonoveno periodode sesiones de la CEPAL (Brasilia, Brasil, 6 al 10 de mayode 2002), Santiago de Chile, 2002.

4. Véase Organización de las Naciones Unidas, Guía generalpara la aplicación de la Declaración del Milenio, Informedel Secretario General (A/56/326), Asamblea General, 6de septiembre de 2001.

5. A partir del año 2002 este programa pasó a llamarsePrograma de Desarrollo Humano: Oportunidades.


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