EI cnfoqttc raárico tkI t:máliJis dt politiras púb/jcaJ

Capítulo 7El enfoque retórico del análisis

de políticas públicasLUISA FERNANDA CANO BLANDÓN-

dificultad del enfoque tradicional para responder a la pregunta sobre,"¡cómo pensar el hecho de que los actores actúan, definen susestrategias,efectúan elecciones, movilizan recursos, en dos palabras son 'libres' enel marco de estructuras de orden global sobre las cuales no tienen sinomarginal mente la posibilidad de actuar?" (Muller, 2006: 94). En otraspalabras, la perspectiva cognitiva insiste en la restricción de la discre-cionalidad para la acción racional en virtud de numerosas y disímilesrestricciones, muchas de las cuales dependen del contexto político enque se formula la política pública.

Profesora de la Facuhad de Derecho y Ciencias PoHticas de la Universidad de Antioquia.Miembro del grupo de investigación Derecho y Sociedad. luisafcano@yahoo.com.mxMajone, sintetiza el enfoque convencional del análisis como "un compuesto conceptualque incluye elementos de investigación de operaciones y ciencias administrativas, demicroeconomfa y teorla de decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta'"11992: 343).

siendo un experto consumado en el manejo del instrumentalcuantitativo y rnicroeconórnico del análisis, ha sabido recono-cer sus limitaciones y ha propuesto con originalidad enfoquescorrectivos y complementarios al esquema racionalista domi-nante para es~rl.J_c.tl1rary seleccionar las decisiones de gobierno(2005: 20).

Es innegable que el hombretambién razona cuando argumenta

y no 5610cuando calcula.

PERELMAN

El Enfoque Retórico, Argumentativo o Dialéctico de las políticas públi-cas, ha sido desarrollado por el profesor Giandomenico Majone, originariode Como (Italia), quien es profesor emérito de políticas públicas del Ins-tituto Europeo Universitario. Realizó estudios de Economía Política en laUniversidad de Padua en la década del cincuenta y obtuvo un master enMatemáticas en 1960 en el Carnegie Institute of Tecnology. En 19.65, sedoctoró en Estadística en la Universidad de California. Su obra Evidence,Argument, and Persuasion in ¡he Po/icy Process fue publicada en 1989,Y traducida al español en 1996. Majone ha sido profesor visitante en laUniversidad de Yale y en la Universidad de Harvard, entre otras. En losúltimos años, este autor ha tomado distancia de sus escritos iniciales sobrepolíticas públicas y se ha dedicado al tema de la regulación y la integracióneconómica europea. Susescritos más recientes son: Europe as the Wou/d-beworld power (2009) y Di/emmas of European Integration (2005).GIANDOMENICO MAJONE EN LAS TEORÍAS COGNITIVAS

DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS

El análisis cognitivo de las políticas públicas surge a partir de lascríticas al modelo tradicional de análisis, pensado desde unaperspectiva racional normativa del proceso de políticas, según

la cual la formulación de propuestas de policy, su ejecución y cambio,representan la variable dependiente de un juego de actores racionales,maximizadores de sus intereses y poco dispuestos a cooperar en ausen-cia de incentivos'. Tales críticas se dirigen, entre otras cuestiones, a la

Pese a su formación en matemáticas y estadística, o posiblementegracias a ello, Majone es el principal exponente de lo que podría deno-minarse el Enfoque Retórico de las Políticas Públicas, perspectiva queprivilegia la racionalidad argumentativa o discursiva sobre la racionali-dad instrumental que se encuentra en el origen de las políticas públicascomo campo de estudio. Al respecto, Aguilar Villanueva (2005), indicaque Majone

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UUd Femanda Cano Blandón El enjoqllt ritorico dtloná/isls d( políticos piblitaJ

La retórica, entendida como "el arte de persuadir y convencer" (Perel-man, 1997: 17) o como "el estudio de todas las formas de hacer cosas conpalabras" (Majone, 2005: 42), encuentra su origen en el razonamientodialéctico aristotélico.

¿Por qué el Enfoque Retórico hace parte de las teorias cogrútivasde las políticas públic-as?

Desde la perspectiva cognitiva, las políticas públicas "constituyenel lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo"(Muller, 2006: 98) por lo que defiende el papel de las ideas en la for-mulación de políticas y la existencia de marcos cognitivos dentro de loscuales se diseñan e implementan las políticas, por lo que poco sirvenlos sofisticados cálculos de los analistas para defender una determinadaopción de política, si dicha opción resulta inviable frente a sus restric-ciones particulares.

Aristóteles distinguió en su Organon dos especies de razona-mientos: razonamientos analíticos y razonamientos dialécticos.Elestudio que emprendió de aquellos en 105 Primeros y SegundosAnalíticos, le valió ser considerado en la historia de la filosofíacomo el padre de la lógica formal. Pero los lógicos modernos loperdieron de vista, porque no se habían dado cuenta de la impor-tancia, que Aristóteles también había estudiado los razonamien-tos dialécticos en Los Tópicos, La Retórica y Las Refutaciones alos soiistes, lo que hace de él igualmente, el padre de la teoríade la argumentación (. ..). Un razonamiento es dialéctico -nosdice Aristóteles- si suspremisasestán constituidas por opinionesgeneralmente aceptadas (Perelman, 1997: 19-20).

Espor ello que, desde la perspectiva de Majone no es posible com-probar, de forma rigurosa, que una política es "correcta" sino que esnecesario producir y presentar, además, argumentos persuasivos. Por loque la racionalidad no es instrumental, sino que se refiere a la capaci-dad de proveer razones y argumentos aceptables para las elecciones yacciones de una política.

Bajo estas circunstancias el analista de políticas es un artesano deargumentos, un experto en persuasión y no un técnico solitario y alejadode la esfera pública por considerar su "ciencia" incomprensible al niveldel profano. Esto implica un cambio en la fundamentación racional yenla legitimación de la alternativa de política seleccionada.

Durante el siglo XIX la lógica formal, constituida por razonamientosanalíticos demostrativos e impersonales, consideró los razonamientosdialécticos ajenos a la lógica moderna que pretendía develar la verdadmediante pruebas científicas irrefutables. Para alcanzar el estatus cien-tífico, las ciencias sociales se dejaron seducir por este paradigma posi-tivista que "considera que los hechos percibidos y medidos son reales yobjetivos y que pueden ser entendidos mediante la investigación empíricaexperimental" (Roth, 2007: 33). Debido a lo anterior, el razonamientodialéctico, como arte del convencimiento, fue despreciado por ser ajenoa la teoría de la demostración y a las leyes de la causalidad, llegando ala negación de la razón práctica y, sólo en el siglo XX, de la mano deautores como Perelman (] 997), la teoría de la argumentación, concebidacomo una nueva retórica, aparece como complemento a la demostracióny como alternativa epistemológica válida.

EL RENACER DE LA RETÓRICA Y EL RAZONAMIENTO DIALÉCTICOEN LA POUTlCA (POUTICS) y EN LAS POUTICAS (POUCIES)

Para comprender por qué el Enfoque Retórico representa un cambiode paradigma respecto a la perspectiva tradicional de análisis de políti-cas públicas', es necesario detenernos brevemente en las elaboracionesteóricas alrededor de la retórica.

Sin embargo, el enfoque positivista logró cooptar el naciente enfoquede las políticas públicas a mediados del siglo XX y, desde entonces, seha cuestionado desde distintas ori Ilas -por ejemplo desde la retórica- suabstracción y tecnicismo. Prueba de tal pretensión científica se encuentraen Lasswell (1992: 109) quien señala que "en principio no hay razonespara creer que los criterios habituales incluidos en la imagen ideal de

Roth (2007: 35) presenta cuatro paradigmas o posturasepistemol6gicas que orientan la investi-gación en ciencias sociales de modo general: el positivismo, el pospositívismo, la teoría crmca yel constructivismo. Asf mismo, identifica distintos modelos para el análisis de políticas públicas,El modelo secuencia! y el enfoque de elección racional, en tanto perspectivas explicativas-normativas, pueden considerarse la materialización del positivismo en las políticas públicas,mientras que los enfoques cognitivos se inspiran en el paradigma constructivista y, en la teorlacritica, en 10 que tiene que ver con la importancia de la deliberación y la democratización delos procesos de políticas públicas,

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El u:frx¡we rtttirico delafu;JúiJ tk po/ititlJ.J pitbliclJ.J

objeto el estudio del discurso no demostrativo que busca persuadir a unauditorio.

ciencia no puedan aplicarse a quienes estudian el proceso de decisión'".Lo que se pretende esgobernar con la razón y no con la pasión; introducirel conocimiento, la'ciencia, en una actividad como la política dominadapor los sentimientos y los prejuicios y, por tanto, ineficiente e ineficazsocialmente.

Por supuesto, Perelman aclara que los argumentos no proveen eviden-cia en el sentido kantiano del término, de modo que "la argumentaciónno puede intervenir más que si la evidencia es discutida" (1997: 25),situación que ocurre con frecuencia, según Aristóteles, "en las discipli-nas prácticas como la ética y la política, en las que las decisiones y lascontroversias son inevitables" (1997: 25), en virtud del uso ambiguo dellenguaje y de la deliberación frente a lo público.

Nueva retórica, evidencia y argumentación

Tal como se mencionó, desde la antigüedad se esbozó de maneradicotómica el conocimiento objetivo, al cual se llega por la razón; de lascreencias y opiniones, que no conducen a la verdad universalizable, a lasque se llega por la dialéctica o "técnica de la conversación" que, desdela crítica de Platón a los sofistas, hace "admitir opiniones tan variadascomo engañosas" (Perelman, 1997: 24).

Majone (2005: 40) se refiere expresamente a la dialéctica en lossiguientes términos al compararla con el análisis de políticas públicas:

De acuerdo con Perelman:Elpunto de partida de un argumento dialéctico no es un conjuntode supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya existentesen la comunidad; su conclusión no es una prueba formal sinoel entendimiento compartido del asunto en discusión (... ) estaantigua noción de la dialéctica es muy importante para nuestroexamen del papel del análisis en la deliberación pública. (... )Como la dialéctica, esteanálisis parte de ordinario de premisasrazonables (. ..) no produce pruebas formales sino sólo argumen-tos persuasivos (. ..) Un buen análisis de políticas es algo meroexamen de datos o un ejercicio de modelaci6n; también proveenormas para la argumentación y una estructura intelectual parael discurso público.

Los razonamientos dialécticos parten de lo que es aceptado,siendo su fin el hacer admitir otras tesis que son, o pueden ser,controvertidas. Se propone, pues, persuadir o convencer: noconsisten en inferencias válidas y constrictivas, sino que presen-tan argumentos máso menos fuertes, máso menos convincentesyque jamás son puramente formales. Un argumento persuasivoes el que persuade a aquel a quien se dirige. Contrariamenteal razonamiento analítico, el razonamiento dialéctico no esimpersonal, pues él se aprecia por su acción sobre un espíritu(. .. ) es ridículo contentarse con argumentaciones razonablespor parte de un matemático, como exigir pruebas científicas aun orador (1997: 20).

El propósito de la argumentación es "producir o acrecentar la adhesiónde un auditorio a las tesis que se presentan a su asentimiento" (Perelman1997: 30), para modificar sus convicciones mediante el discurso. Esporello que Majone encuentra en la teoría de la argumentación un campoabonado para la propuesta del análisis de políticas públicas basado enel discurso y la persuasión.

Para Perelman (1997: 22), es innegable que el hombre tambiénrazona cuando argumenta y no sólo cuando calcula. Disponer argu-mentos ordenados y coherentes para lograr la aceptación o el rechazode una tesis debatida, es materia de la nueva retórica, la cual tiene por

ARGUMENTACIÓN y PERSUASIÓN EN EL DISEÑODE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Majone parte de la tesis según la cual "en un sistema de gobiernoque se guía por la deliberación pública, el análisis -aún el análisis pro-

Siguiendo a Lasswell "si se debe mejorar la racionalidad del proceso político, debemos dar ala función inteligencia un espacio especial de estudio (1992: 81) (. .. ) nadie pone seriamenteen duda que el nivel de excelencia técnica de la ciencia social norteamericana surgió entrela Primera y la Segunda Guerra Mundial (...) a la luz de los éxitos obtenidos no hay razónpara dudar que 105 métodos cuantitativos están suficientemente justificados 0992: 88)".

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rII fesional- tiene menos que ver con las técnicas formales de solución de

problemas que con ..el-proceso de argumentación" (2005: 41) y, a partirde ella, desarrolla una concepción dialéctica del análisis de políticas,cuyo propósito es aportar evidencia y argumentos en vez de hechos ypruebas.

1....NiJo Femanda Cano Blantkin El enjoqtu rekirico tkl análisis depolíticOJ plib/ir(JJ

58), lo que implica un cambio en el paradigma racional detrás delmodelo retórico del análisis, puesto que

cuando reconocemos que el análisis de las políticas tienemenos que ver con la evidencia y el cálculo que con elproceso de argumentación, entramos en contacto con unaantigua tradición filosófica que no define la racionalidad entérminos instrumentales sino como la capacidad de proveerrazones aceptables para nuestras elecciones y acciones(2005: 59).

Sobre la propuesta de Majone hay varios puntos a destacar:

a. Encuentra una base racional alternativa a la racionalidad instrumentalreferida a la congruencia de medios a fines

En tal sentido, al referirse a la perspectiva retórica, Roth (2008: 69)sostiene que "estas teorías subrayan el papel de las ideas, de los fac-tores cognitivos, retóricos o inclusive estéticos en la formación delas políticas públicas y minimizan el papel de los intereses o de laracionalidad" .

En sus primeros artículos', la propuesta de Majone parece dirigirsemás al analista que a los ciudadanos, es decir, a la necesidad deque el ana lista de políticas se forme en habilidades discursivas y dellenguaje que complementan o permitan hacer un mejor uso de suscompetencias técnicas. En su escrito referido al tema y publicado en1989, Majone le da un acento incluso republicano a la propuesta alconsiderar que: En síntesis, Majone pretende reivindicar la política dentro de las

políticas (Aguilar, 2005: 22) rescatar del ámbito de lo irracional ysubjetivo los valores, juicios y opiniones de los actores de políticasen su proceso de formulación".

En el debate libre la persuasión es un intercambio bilateral,un método de aprendizaje mutuo mediante el discurso (. .. ) unargumento persuasivo no es una demostración lógica pero nopor ello se vuelve irracional o una mera racionalización. Lamayoría de los juicios de valor se forman en el intercambiopersuasivo (2005: 42).

b. El enfoque retórico entiende la política pública como una teoría y nocomo una decisión

Majone confronta el "decisionismo", según el cual una selecciónes racional si se explica como el instrumento más eficaz y eficientepara alcanzar ciertos objetivos, decisión que encuentra apoyo enmodelos econométricos de maximización que permiten demostrarla superioridad de la alternativa elegida". Para este autor, las posturas

Señala el autor que "la reconstrucción racional de una política esesencialmente una historia de esa política" (Majone, 1992: 366),es dar cuenta de los diálogos y fracasos del proceso de política. Eneste sentido, la racionalidad que está detrás del planteamiento deMajone es la llamada racionalidad comunicativa. Al respecto, Majonesiguiendo a Perelman (1982) sostiene que "razonamos aun cuandono calculamos: fijando normas y formulando problemas, presentandopruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo o rechazandocríticas. Entodos estos casos no demostramos: argumentamos" (2005:

la preocupación por el cálculo cosro-beneñc¡o encaminado a la selección de la alternativaóptima olvida el carácter esencialmente político del proceso de presupuestaclón. En palabras.de Majone: "los servicios que presta la administración pública no pueden, en la mayoría delos casos, valorarse a partir de los mismos parámetros objetivos con que se evalúan los bienesy servicios que se venden en el mercado" {2003b: 4011.Majone (2005: 48) señala que "el enfoque decisionista se desarrolló durante la Segunda Gue-rra Mundial y a principios del decenio de 1950 recibió el impulso y la presentación formalde la Rand Corporation y otras instituciones de investigación ocupadas en el estudio de laspolíticas".

Publicados originalmente en 1975 y 1978 e incluidos en la Antologfa de las Polñices Públicaspublicada en 1992, bajo el trabajo editorial de! profesor Luis Aguilar Villanueva.

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Luisa Fernando Cano BlmuJón El tr:foqllt retórico deloruilúú de políticaJ plÍblicoJ

decisionistas olvidan dar respuesta a situaciones en las que no existeun único tomadorde decisiones sino múltiples actores que debenponerse de acuerdo, mediante un proceso de diálogo y persuasión.Así mismo, Majone critica "la postura recibida" o tradicional, por supreocupación exclusiva por los resultados y su falta de interés porlos procesos de construcción de la política; lo anterior pasa por altoque "los procesos sociales rara vez tienen sólo un valor instrumentalpara quienes participan en ellos" (2005: 54).

c. Entiende al ana/ista de políticas como un artesano de argumentos

Este enfoque entiende el análisis de políticas como una actividadartesanal en la que cada proceso de políticas es distinto a otro, esdecir, no existen explicaciones o políticas universalmente válidas. Alrespecto, Majone señala que existe una similitud innegable entre lostrabajos de un analista y los de un artesano tradicional puesto que"el buen trabajo analítico no puede producirse mecánicamente delmismo modo que el trabajo artesanal fino no puede producirse enmasa" (2003a: 354).Majone insiste en que las políticas son teorías tentativas sobre la natu-

raleza de los procesos sociales y el funcionamiento de las instituciones(2003b: 395), esto desde dos perspectivas: a) como la reconstrucciónracional que practica el analista a partir de una secuencia complejade acontecimientos; b) desde el punto de vista de los actores comodoctrinas que se desarrollan a partir de decisiones y acciones ante-riores que les dan estabilidad y coherencia interna (2003a: 366)

Echando mano de Aristóteles, Majone señala cuatro constituyenteso elementos de la tarea artesanal aplicables al análisis de políticaspúblicas: el material, el eficiente, el formal (la forma que adquiere lasustancia) y el producto final.

El Enfoque Retórico podría decirse, entonces, que asume una posiciónposdecisional debido a que estima que "la racionalidad se entiendemejor como algo que ocurre en la posdecisión más que en la pre-decisión" (2003a: 342) por lo que resultan necesarios los análisisretrospectivos después de tomada la decisión, en adición a los análisis

- prospectivos o previos a ella que son el tipo de análisis convencional,bajo el cual el papel del analista es asesorar al encargado de elaborarla política para que arribe una decisión.

Con modificaciones apropiadas, las mismas categorías seaplican al trabajo analítico. El componente material seríanlos datos, la información y las construcciones conceptualesusadas en el planteamiento del problema por analizar; lasherramientas técnicas y modelos serían el componenteeficiente de la tarea del analista, la forma de la tarea seríael argumento que allega la evidencia y del que se extrae laconclusión y el componente final sería la conclusión misma,con las actividades relacionadas de comunicación e imple-mentación (2003a: 355).

Para Majone, por más racionales que sean las decisiones de pocosirven si no se aceptan ni se llevan a la práctica, y es por eso que elanálisis sigue siendo necesario "aún después de haber elaborado lapolítica con el fin de proporcionarle una base doctrinal, aumentarel acuerdo, responder a las críticas, descubrir nuevas implicacionesy mejorar su compatibilidad con otras políticas" (Majone, 2003a:351).

Desde este punto de vista, las evidencias no valen por sí mismas ni sonsinónimo de datos sino que representan "información seleccionadae introducida en un punto específico del argumento para persuadira un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciadotácito" (2003a: 356). En este sentido, Majone precisa que el analistaes un productor de argumentos en favor de las políticas, por lo que"se parece más a un abogado -un especialista en argumentos legales-que a alguien capaz de resolver problemas en el sentido de la visiónrecibida o a un científico valorativamente neutral según la tradiciónpositivista" (Majone, 2003a: 359). En suma, teniendo en cuenta que"las políticas públicas están hechas de palabras" (Majone, 2005: 35),resulta coherente que la interpretación de los datos más que los datos

Espor ello que la despreciada fase de la implementación, que se haentendido como una mera cuestión de rutina administrativa desdeel enfoque racional, en este esquema dialéctico se considera comoparte esencial del proceso de toma de decisiones, puesto que en ellase pueden descubrir nuevas restricciones.

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1Útira Fmuutda Cano Blanaon El errjoqN( rxkirico del análúri d, poHti((J! p"blirQ.J

en sí, son el elemento fundamental que forma parte del argumentoque construye elanalista.

los analistas de políticas seocupan de manera explícita de unascuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, comolas restricciones técnicas o presupuestarias, pero tienden a tratarlas restricciones políticas e institucionales, si acaso como acla-raciones o salvedades de último minuto que se agregan comoapéndices de una estructura analítica ya establecida (Majone,2005: 109).

d. El análisis de factibilidad permite unir 105 argumentos empíricos y 105

persuasivos

De acuerdo con Majone, "el análisis de políticas debería concentrarsefundamentalmente en la investigación de las condiciones de factibili-dad [y no de optirnalidad] de los programas públicos" (2003b: 394),es decir, en el estudio de las restricciones técnicas y económicas deuna política pero también de sus posibilidades sociales, políticas,administrativas e institucionales; ejercicio que tiene como resultado lareducción del número de alternativas a considerar por el analista.

En este sentido, el análisis de las restricciones de naturaleza poi ítica,siguiendo a Majone, da lugar al análisis de factibilidad política de unadeterminada intervención pública.

Desde esta perspectiva se cuestiona la relación entre lo factible, loeficiente y lo óptimo, de modo que las soluciones eficientes constituyenun subconjunto de las factibles. Esto significa que una alternativa de polí-tica eficiente puede ser la alternativa superior en términos paretianos-esdecir representa el punto de equilibrio en el que no es posible mejorar lasituación de alguien sin perjudicar a otro- pero dicha opción de políticano es necesariamente superior a otra que sólo es viable pero que no seencuentra dentro del aclamado conjunto de alternativas paretianas'.

Majone define las restricciones como limitaciones reales para la elec-ción del gobernante, cuya violación lleva siempre consigo una sanción,sanción que no necesariamente será penal (Majone, 2005: 110), es decir,son condicionantes que afectan las acciones gubernamentales y públi-cas en una democracia y que determinan la viabilidad de una políticapública, por lo que resulta una mejor empresa detenerse a pensar en lasrazones de los reiterados fracasos de las políticas antes de emprender labúsqueda de nuevas soluciones.

Espor ello que el autor propone un análisis de factibilidad que partedel conocimiento de la tendencia humana de querer equ iparar lo deseablecon lo posible, pasando por alto que la libertad de elección del analistaestá condicionada por limitaciones de distinto orden: restricciones técni-cas, reglas presupuestarias, marcos normativos, negociaciones políticas,escasez de recursos, falta de información, pérdida de autoridad, resis-tencia burocrática, falta de legitimidad, entre otras. Pese a lo anterior,Majone considera que

Señala el autor que cada restricción tiene un costo de oportunidadpuesto que su efecto es limitar la libertad de elección del gobernante,es decir, las alternativas viables para el logro de las metas se reduceneliminando la posibilidad de escoger ciertos planes de acción. Vale lapena señalar que la mayoría de dichas limitaciones son probabilísticas,porque se conocen sólo imperfectamente y será tarea del analista depolíticas establecer la presión que ejerce cada restricción sobre susdecisiones.

Majone (2005: 130) clasifica de las restricciones de naturaleza políticade la siguiente forma:

Majone devela limitaciones intrínsecas en la utilidad práctica de los modelos normativospara el análisis de polfticas a partir del teorema de imposibilidad de Kenneth Arrow: "'si deseaelegir una alternativa óptima en el subconjunto de las eficientes, el analista requiere contarcon una función de bienestar social, es decir, con una norma que conjunte las preferenciasde los diversos ciudadanos en un índice de beneficio válido para la comunidad entera. Sinembargo nadie ha sido capaz de elaborar hasta ahora una norma de este tipo suficíenternentesatisfactoria ", Es Pcr ello que "en ausencia de una (unción de bienestar social, nada permiteasegurar que una alternativa eficiente sea necesariamente superior a una que se limite a serfactible" (Majone, 2003: 397).

a) Objetivas o subjetivas: las restricciones objetivas son aquellas limi-taciones externas que se imponen y, por tanto, no dependen de lavoluntad del hacedor de políticas públicas, mientras que las subjeti-vas son aquellas autoimpuestas en virtud de las opciones de políticaelegidas, es decir son internas al proceso de la política (por ejemplolas metas son limitaciones autoimpuestas).

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I: b) Institucionales o no institucionales: las restricciones institucionales

son las reglas que.déñmítan el campo de la política, mientras las noinstitucionales se refieren a las restricciones producidas por reglasinformales o por convenciones o pactos con agentes sociales opolíticos.

L..usa Fn7UJ1UÚZ Cano Bla"d(Í1f El trjoquf rtlónro dr! druilúis dt paliticOf pú/;/irof

necesidad de reconocer en el diálogo y en los argumentos el espaciopor naturaleza para la construcción de lo público, para la deliberaciónfrente a las soluciones y las decisiones de política.

Sin embargo, en el estudio introductorio de la obra de Majone,Aguilar Villanueva parece hacer una lectura más democrática de laobra de Majone de lo que el mismo autor se propone. Esto, porque ensus escritos iniciales Majone insiste en la importancia de la evidenciaargumentada, pone acento en la persuasión más que en el consenso y elentendimiento, enfatiza en las habilidades de convencimiento del analistay en su capacidad de darse a entender ante cualquier auditorio más queen la construcción de consensos con los ciudadanos involucrados en lapolítica y reconocidos como iguales en el, diálogo; es decir, no quedaclaro en la obra de Majone que la política sea resultado de la delibera-ción democrática y de aportes mutuos, o sinergias productivas como seestimaría desde un enfoque de redes o gobernanza.

cl De corto plazo y de largo plazo.

d) Nacionales (oposición, grupos de interés) o internacionales (entidadesde crédito).

e) Restricciones reales o seudorestricciones. Estasúltimas se refieren aobstáculos ficticios impuestos por la inercia mental o institucional,el temor al riesgo, la falta de imaginación o los que se crean comopantalla ideológica para proteger ciertos intereses.

Las restricciones para ser reales requieren prueba de su existencia,es decir, cuando un analista afirma que algo es políticamente inviableo legalmente inadmisible, se está comprometiendo de manera implícitaa producir argumentos y pruebas, de acuerdo con Majone "cuando unanalista está diciendo: siendo B lo que es, debemos descartar A; de otromodo se obtendría V lo que invitaría a C" (2005: 132). B son los argu-mentos que fundamentan la restricción, A denota la alternativa que sedescarta debido a la restricción, Ves la violación de la restricción y e laposible sanción. Lo cierto es que una política es viable o inviable sólorespecto de algunas restricciones específicas que son objeto de estudiopor el anal ista.

En todo caso, es claro que Majone concilia la perspectiva racionalde las políticas con un nuevo tipo de racionalidad: la comunicativa, queentendida desde la perspectiva de Habermas:

propone como fundamento discursivo común tanto de la moral,por un lado, como de la ética, la política y el derecho, porotro, el siguiente principio: 'sólo son válidas aquellas normasde acción con las que pudieran estar de acuerdo como parti-cipantes en discursos racionales todos aquellos que de algunaforma pudiera ser afectados por aquellas normas' (Habermas,1992: 138) (Hoyos Vásquez, 1999: 140).

CONCLUSIONES: MÉRITOS Y FALTANTES DEL ENFOQUERETÓRICO DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS

Ensíntesis, el Enfoque Retórico considera la argumentación como unaherramienta adicional e indispensable para que el analista de políticaspueda recomendar una opción de policy, no sólo eficiente sino ademásfactible y con altas probabilidades de ser implementada.

En palabras de Aguilar:

para ser eficaz la política incluye una doble dimensión y tarea:ser capaz de resolver los problemas tecno-económicos que leplantea la realización de sus objetivos, y tener la capacidadde solucionar los problemas de comunicación que le planteael público ciudadano. Sigue así una doble lógica: la de laracionalidad instrumental y la de la racionalidad comunicativa(Aguilar, 2005:25).

El principal mérito de esta perspectiva se encuentra en darle lugare importancia a la dimensión política de las políticas públicas, a la

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El mjút}ut rrtorico dtl análisis drpo/ítiulJ psíbíictlJ

Esposible encontrar un aspecto pendiente en este esquema dialógicode las políticas que se.hatta en la ausencia de preocupación por sus fines,puesto que la actividad persuasiva se presenta en la definición de losmedios o alternativas de solución al momento de formular la política sindetenerse a analizar la definición de los objetivos de las políticas, que sinduda deben estar dirigidos a la garantía de los derechos que una sociedadha protegido normativa mente, es decir, no basta con que la política seaeficiente y participativa sino, además, que se dirija indefectiblemente ala satisfacción de un derecho constitucional'.

Bibliografía

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Podemos decir, para terminar, que el Enfoque Retórico es un enfoquepragmático y realista del análisis de políticas, pues pretende evidenciary dar solución a los errores que se cometen en el proceso de políticas alpasar por alto algunas restricciones, en palabras de Aguilar "no basta sabero creer que se tiene la razón, hay que convencer de ello" (2005: 32). Lacomunicación persuasiva del analista busca la aceptación mayoritariay, por tanto, habría que mirar con cuidado la práctica de la persuasión,pues no deja de ser un riesgo la obtención del apoyo popular plebis-citario que otorgue un cheque en blanco a los gobernantes, con baseen el respaldo de las mayorías, para pasarse por alto las instituciones, eincluso, las mismas reglas del juego democrático. Un gobierno electoque-cuente con una opinión favorable mayoritaria, construida con baseen argumentos persuasivos de distinto orden, no puede, en todo caso, yhaciendo uso de esta popularidad, desconocer el principio de legalidad ylos presupuestos del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.

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